黃維瀚

(安徽公安職業(yè)學(xué)院，安徽 合肥 230031)

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論行政執(zhí)法中非法證據(jù)排除規(guī)則的構(gòu)建

黃維瀚

(安徽公安職業(yè)學(xué)院，安徽 合肥 230031)

摘要：對于行政執(zhí)法中的非法證據(jù)排除，我國現(xiàn)有的《行政訴訟法》沒有過多界定。現(xiàn)行的行政執(zhí)法中的非法證據(jù)排除規(guī)則散見于一些具體的法律文件中?？蓮姆欠ㄗC據(jù)排除規(guī)則的法律發(fā)展歷程入手，并通過對眼下我國非法證據(jù)產(chǎn)生的原因進(jìn)行分析，以期為構(gòu)建行政執(zhí)法中非法證據(jù)排除的新規(guī)則作出一些努力。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法；非法證據(jù)；排除規(guī)則；刑訊逼供

我國2003年出臺(tái)的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》經(jīng)過兩次修訂后，增加了涉及到規(guī)范公安機(jī)關(guān)處理行政案件時(shí)的證據(jù)問題的相關(guān)規(guī)定，并從證據(jù)的種類、收集要求、證人證言資格等方面進(jìn)行規(guī)范。其中第二十四條第二款明確規(guī)定“對以刑訊逼供等手段收集的非法證據(jù)的排除”，該款規(guī)定拉開了對我國相關(guān)人員在行政執(zhí)法中非法證據(jù)排除的發(fā)展序幕。

2005年全國人大審議通過的《中華人民共和國治安管理處罰法》(以下簡稱《治安管理處罰法》)中明確規(guī)定了非法證據(jù)排除的相關(guān)規(guī)則。該法第七十九條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)及其人民警察對治安案件的調(diào)查，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行。嚴(yán)禁刑訊逼供或者采用威脅、引誘、欺騙等非法手段收集證據(jù)。以非法手段收集的證據(jù)不得作為處罰的根據(jù)”。該內(nèi)容與《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》的相關(guān)內(nèi)容類似，但非法證據(jù)排除以立法的形式出現(xiàn)尚屬第一次，從中可以看到我國對非法證據(jù)排除問題的重視程度，同時(shí)這也在一定程度上增強(qiáng)了非法證據(jù)排除的強(qiáng)制性。非法證據(jù)排除規(guī)則在我國的發(fā)展具有里程碑意義，對于規(guī)范公安機(jī)關(guān)辦理案件時(shí)行為的合理、合法性起到了有效的保障，可以有效保證我國執(zhí)法的公平性，體現(xiàn)了以人為本的治國理念，同時(shí)也反映出我國法律法規(guī)能夠根據(jù)社會(huì)的發(fā)展不斷作出新的調(diào)整。

2012年修訂實(shí)施的《中華人民共和國刑事訴訟法》中針對刑訊逼供等嚴(yán)重影響現(xiàn)代法律文明進(jìn)程的現(xiàn)象的處理進(jìn)行了明確規(guī)定，針對公安機(jī)關(guān)辦理案件的不良行為對非法證據(jù)排除規(guī)則做了進(jìn)一步的規(guī)范，進(jìn)一步完善了我國非法證據(jù)排除規(guī)則制度。非法證據(jù)排除的適用對象不再僅僅局限于公安機(jī)關(guān)，而且將范圍擴(kuò)展到了人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、和人民法院。這對于落實(shí)尊重、保障人權(quán)的法律原則以及維護(hù)刑事、行政程序的公平、公正具有巨大的意義。近幾年，我國繼續(xù)以多種形式完善相關(guān)的法律法規(guī)及政策，非法證據(jù)排除規(guī)則的法律實(shí)用性逐漸走向成熟。

盡管非法證據(jù)排除規(guī)則在刑事訴訟、行政訴訟案件中不斷得以完善，但是在具體執(zhí)法過程中，以非法手段收集證據(jù)的現(xiàn)象仍然存在。非法證據(jù)排除規(guī)則在執(zhí)行過程中仍然存在一些漏洞，需要我們進(jìn)一步加以完善，并對進(jìn)一步排除非法證據(jù)的相關(guān)策略作出探討。

一適用非法證據(jù)排除規(guī)則過程中存在的問題

(一)行政執(zhí)法人員采用非法手段搜集證據(jù)的現(xiàn)象層出不窮

非法證據(jù)的使用，在我國刑事與行政訴訟領(lǐng)域引發(fā)的社會(huì)問題是十分嚴(yán)重的，這種行為增加了非法證據(jù)審查的難度，容易引起錯(cuò)案冤案，造成一定的財(cái)產(chǎn)和公民權(quán)利的損失。特別是在進(jìn)行社會(huì)治安的管理過程中，行政執(zhí)法人員以暴力、偽造的方式獲得證據(jù)的違法行為較多，嚴(yán)重影響了行政執(zhí)法的效果。更有許多行政執(zhí)法人員為了達(dá)到工作要求，利用“設(shè)置誘餌”的取證手段，引誘社會(huì)人員犯罪。在實(shí)際執(zhí)法過程中，行政執(zhí)法人員非法搜集證據(jù)的手段比較多，并且因?yàn)樘幱诠芾碚叩牡匚?，通常很難被當(dāng)事人推翻掉。行政人員為了實(shí)現(xiàn)定罪的目的，對行政相對人有罪的證據(jù)收集較多，關(guān)于無罪的證據(jù)卻搜集的較少。使得行政相對人在證據(jù)方面處于非常不利的地位。

(二)行政執(zhí)法中證據(jù)的透明度較小，雙方很難展開對證據(jù)的有效質(zhì)證

在行政執(zhí)法過程中，證據(jù)收集通常是由執(zhí)法機(jī)關(guān)或部門單方面、強(qiáng)制進(jìn)行的。在證據(jù)審查上，也是執(zhí)法人員一方掌握話語權(quán)，對于行政相對人的證據(jù)以及質(zhì)證意見關(guān)注的較少。法院與行政執(zhí)法人員的工作聯(lián)系比較緊密，難以形成有效的質(zhì)證機(jī)制，從而使得非法證據(jù)不能公開公正地被排除掉。行政執(zhí)法人員在搜集證據(jù)后，順便承擔(dān)著對行政相對人的拘留、對證物的保管等工作，因此改造偽造證據(jù)的可能性也比較大，大大增加了行政執(zhí)法收集證據(jù)的失真度。

(三)行政執(zhí)法中證據(jù)審查不嚴(yán)，造成對非法證據(jù)的濫用

在行政執(zhí)法后需要進(jìn)行的是行政訴訟或者其他相關(guān)的訴訟。檢察部門在起訴階段、審判部門在審判階段，都可以直接對行政執(zhí)法人員搜集的證據(jù)加以采用，但是對證人證言缺乏相應(yīng)的措施，對實(shí)物證據(jù)缺乏有效的質(zhì)證?，F(xiàn)有法律也只是在實(shí)體上對非法證據(jù)排除加以規(guī)定，行政相對人沒有程序依靠，不能主動(dòng)參與到對非法證據(jù)排除的質(zhì)證當(dāng)中。公、檢、法三部門對于非法證據(jù)的審查也沒有明確的職責(zé)分配，在實(shí)際工作中容易出現(xiàn)對非法證據(jù)排除責(zé)任的推卸與忽視。另外，有些情況下行政執(zhí)法部門和人員自身就是非法證據(jù)的制造者，為了追求破案效率，他們往往使用大量手段去制造非法證據(jù)。

二關(guān)于非法證據(jù)排除規(guī)則適用問題的原因分析

隨著科技的發(fā)展，證據(jù)種類呈現(xiàn)出了多樣化的趨勢。社會(huì)的進(jìn)步需要更高的法律文明，所以在排除的標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容以及程序上都有了新的要求，因此，需要刑事訴訟、行政訴訟的相關(guān)法律能夠立足于社會(huì)法治的現(xiàn)狀來進(jìn)行規(guī)范。

(一)行政執(zhí)法中，執(zhí)法人員執(zhí)法理念落后，仍然抱著懲罰為主的思想

在傳統(tǒng)重刑主義思想的影響下，執(zhí)法人員在辦理行政案件時(shí)，仍舊采取“有罪推定”的方式，過于看重案件的實(shí)體，輕視辦案程序，導(dǎo)致司法、執(zhí)法人員采取不法行為進(jìn)行證據(jù)搜集。而在以往的司法工作中，對于執(zhí)法人員主要以破案率去考察工作績效的模式，使得執(zhí)法、司法人員過于追求破案率，在收集案件證據(jù)時(shí)，往往重口供輕證據(jù)。在一些證據(jù)不足、不充分的情況下，抱著“疑罪從有”的辦案心態(tài)，司法機(jī)關(guān)對于這些案件的判決也通常是“留有余地”。對證據(jù)的合法性審查也一直沒有得到起訴、審判、檢查機(jī)關(guān)的重視。

以懲罰犯罪為主的刑事訴訟觀念忽視了對犯罪嫌疑人的人權(quán)保護(hù)。偵查人員不計(jì)手段地搜集犯罪嫌疑人有罪的證據(jù)，對證明無罪的證據(jù)很少關(guān)注。另外，命案因?yàn)橐媾R社會(huì)輿論的監(jiān)督，偵查人員在各種壓力下，樹立“命案必破”的指標(biāo)，不得已使用刑訊逼供、欺騙等手段搜集證據(jù)。這樣就形成了偵查機(jī)關(guān)、起訴機(jī)關(guān)將錯(cuò)就錯(cuò)，共同向?qū)徟袡C(jī)關(guān)施壓的情況，法官在認(rèn)定時(shí)也難以做到“疑罪從無”。

(二)對非法證據(jù)排除的法律規(guī)則立法不足

以2012年新修改的《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑事訴訟法》)為例，盡管為行政執(zhí)法排除非法證據(jù)提供了法律依據(jù)，后來也進(jìn)行了相應(yīng)的修訂，但是不難看出，《刑事訴訟法》中對非法證據(jù)排除規(guī)則的立法，只是表現(xiàn)在實(shí)體性的規(guī)則上，程序性規(guī)則還是一片盲區(qū)。同時(shí)，非法證據(jù)排除規(guī)則的制約因素比較多，比如價(jià)值取向、訴訟模式、沉默法則等。對行政執(zhí)法人員的“引誘、欺騙”沒有明確的立法標(biāo)準(zhǔn)。在對非法證據(jù)的審查上，也沒有在不同階段分配給相應(yīng)部門和機(jī)關(guān)的審查責(zé)任，缺乏具體的配套措施?！缎淌略V訟法》中規(guī)定了法院對非法證據(jù)的排除，即應(yīng)當(dāng)出庭而沒有出庭的證人與偵查人員，經(jīng)過通知以后，無正當(dāng)理由仍然沒有出庭的，法院可以強(qiáng)制其到庭。但是如何強(qiáng)制？是采用拘傳的手段還是其他方式，沒有進(jìn)行具體規(guī)定。在實(shí)際案件審判中，行政執(zhí)法人員很少出庭作證，因此很難有效排除非法證據(jù)。

(三)公、檢、法三個(gè)機(jī)關(guān)對于非法證據(jù)排除規(guī)則的適用缺少相互制約、相互監(jiān)督機(jī)制

行政執(zhí)法中的非法證據(jù)排除，通常是在訴訟階段進(jìn)行審查，而法院對于行政執(zhí)法案件中非法證據(jù)的審查，通常是以《刑事訴訟法》為標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，大多數(shù)行政執(zhí)法案件的處理程序都是以刑事訴訟程序作為參照的，對非法證據(jù)的審查上亦是如此。根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，公、檢、法三部門在辦理案件時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循“分工負(fù)責(zé)、互相配合、相互制約”的工作原則，但是在實(shí)際工作中，三個(gè)機(jī)關(guān)缺乏配合和制約，有時(shí)甚至出現(xiàn)追訴權(quán)濫用的違法現(xiàn)象。

在行政執(zhí)法中，言詞證據(jù)與實(shí)物證據(jù)的搜集通常還是以公安機(jī)關(guān)提供的方式為主，檢察院與法院對于證據(jù)的來源，也往往不進(jìn)行認(rèn)真追查，對存在疑點(diǎn)的證據(jù)也很少進(jìn)行嚴(yán)格地審查，仍然加以采用，以至于行政執(zhí)法中出現(xiàn)眾多的冤假錯(cuò)案，甚至引發(fā)民眾的反抗意識(shí)，嚴(yán)重?fù)p壞了群眾心中法律的公正形象。

三構(gòu)建對行政執(zhí)法中非法證據(jù)排除的法律策略

針對在行政執(zhí)法過程中出現(xiàn)非法證據(jù)排除適用的法律問題，我們應(yīng)當(dāng)結(jié)合司法實(shí)踐，總結(jié)產(chǎn)生非法證據(jù)排除規(guī)則在行政執(zhí)法中適用艱難的原因，構(gòu)建出更好的法律策略。

(一)加強(qiáng)實(shí)體與程序相結(jié)合的非法證據(jù)排除立法，保障當(dāng)事人應(yīng)有的證據(jù)權(quán)利

針對我國對行政執(zhí)法中非法證據(jù)的排除大多限制在《刑事訴訟法》與《治安管理處罰法》等法律中的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)對行政執(zhí)法中非法證據(jù)的排除進(jìn)行單獨(dú)立法。由于現(xiàn)行法律大多停留在實(shí)體上，行政執(zhí)法部門占有主導(dǎo)的優(yōu)勢地位，因此應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化行政相對人的程序權(quán)利，使之參與到證據(jù)的收集、保管環(huán)節(jié)，增強(qiáng)行政相對人在法庭庭審中的當(dāng)事人地位。應(yīng)明確規(guī)定行政執(zhí)法人員的職責(zé)，而不是籠統(tǒng)化、抽象式地規(guī)定，在追究適用非法證據(jù)責(zé)任上可以明確行政人員的相關(guān)行為，展現(xiàn)出法律的威嚴(yán)性，減少在模糊法律框架下出現(xiàn)的冤假錯(cuò)案。

在行政執(zhí)法中，可以引入第三方參與證據(jù)搜集、質(zhì)證與保存的環(huán)節(jié)，該第三方應(yīng)當(dāng)是政府系統(tǒng)之外，或者與政府系統(tǒng)有制約性的組織與機(jī)構(gòu)，比如社會(huì)媒體、法律援助機(jī)構(gòu)、權(quán)威學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)等。相對而言，第三方的法律意識(shí)與知識(shí)比較高，另外還代表一定的社會(huì)公平性，從事維護(hù)社會(huì)正義的工作，能夠站在一種客觀的角度去評價(jià)相關(guān)行政執(zhí)法行為，彌補(bǔ)行政相對人在法律知識(shí)與行為評價(jià)方面的不足，這是實(shí)體上的構(gòu)建策略。另外，在程序上應(yīng)當(dāng)將引入第三方的責(zé)任提前到證據(jù)搜集之前，最遲也應(yīng)當(dāng)是在搜集過程中，并且允許行政相對人對整個(gè)過程進(jìn)行拍照。在引入第三方責(zé)任的程序上，如果選擇義務(wù)是在行政主體方面，則應(yīng)當(dāng)保證選擇的隨機(jī)性，避免出現(xiàn)單方依據(jù)主觀意志進(jìn)行的選擇，產(chǎn)生相互隱瞞的弊端。

(二)行政執(zhí)法部門在搜集證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行，及時(shí)向社會(huì)公布相關(guān)的證據(jù)信息

行政證據(jù)是行政機(jī)關(guān)搜集到的，證明、認(rèn)定案件事實(shí)的依據(jù)。行政執(zhí)法中，一般是按照先取證、后裁決的處理程序。為了防止行政機(jī)關(guān)在收集到證據(jù)后，對原始證據(jù)進(jìn)行偽造、變造，或者利用欺騙、引誘的手段非法獲取證據(jù)，應(yīng)當(dāng)對原始的證據(jù)信息進(jìn)行廣泛公布，置于社會(huì)輿論當(dāng)中。應(yīng)引入行政相對人質(zhì)證機(jī)制，在合理時(shí)間內(nèi)，相對人可以對公布的證據(jù)信息提出異議。對于沒有向相對人出示的證據(jù)，以及沒有給相對人解釋、反駁機(jī)會(huì)的證據(jù)，都應(yīng)當(dāng)作為非法證據(jù)給予排除。只有行政相對人參與到對非法證據(jù)的質(zhì)證當(dāng)中，才能督促行政部門、行政人員對證據(jù)合法性的重視，提高證據(jù)的合法性。

(三)強(qiáng)化公、檢、法三機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督制約

公、檢、法三機(jī)關(guān)之間要嚴(yán)格遵循“分工負(fù)責(zé)、互相配合、相互制約”的原則，并在配合中實(shí)行有效的制衡。檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對司法活動(dòng)的法律監(jiān)督，恪守檢察官客觀的義務(wù)，嚴(yán)把事實(shí)關(guān)、證據(jù)關(guān)、法律關(guān)，對于涉嫌的非法證據(jù)要積極承擔(dān)舉證責(zé)任，該排除的證據(jù)堅(jiān)決予以排除。應(yīng)推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查、審查起訴的案件事實(shí)證據(jù)經(jīng)得起法律和事實(shí)的檢驗(yàn)。人民法院要依法獨(dú)立行使審判權(quán)，經(jīng)過法庭審理，確認(rèn)或者不能排除存在《刑事訴訟法》第54條規(guī)定的以非法方式收集證據(jù)情形的，就應(yīng)對有關(guān)證據(jù)予以排除。只有發(fā)揮三個(gè)部門之間的監(jiān)督機(jī)制，把各個(gè)訴訟階段的非法證據(jù)都加以審查排除，才能樹立法律公正公平的形象。

公安機(jī)關(guān)在偵查時(shí)，應(yīng)當(dāng)對證據(jù)的合法性、合理性、客觀性、真實(shí)性進(jìn)行綜合評估，總結(jié)以往行政案件的經(jīng)驗(yàn)，判斷證據(jù)是否可以支持相關(guān)的行政行為。同時(shí)，對證據(jù)的來源以及行政主體其他證據(jù)行為進(jìn)行深入調(diào)查，對直接證據(jù)、間接證據(jù)與證據(jù)搜集時(shí)間，特別是行政依據(jù)的文件政策制定時(shí)間，需要尋找到根源。檢察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)在審查證據(jù)過程中，應(yīng)當(dāng)與相關(guān)行政部門進(jìn)行落實(shí)、核查，對行政主體以外的行政人員進(jìn)行調(diào)查，評估搜集證據(jù)的行政主體的工作作風(fēng)，查找是否有以往的案底，并對行政人員搜集證據(jù)行為做出素質(zhì)評估，以輔助對非法或者存疑證據(jù)的判斷。

(四)健全非法證據(jù)排除保障機(jī)制

應(yīng)健全非法證據(jù)排除的程序機(jī)制，全面貫徹證據(jù)裁判規(guī)則的落實(shí)，嚴(yán)格依法收集、保存、審查、運(yùn)用證據(jù)，完善證人、鑒定人出庭制度，保證庭審在查明事實(shí)、認(rèn)定證據(jù)、保護(hù)訴權(quán)、公正裁判中發(fā)揮決定性作用。應(yīng)嚴(yán)格防止刑訊逼供等違法偵查行為的發(fā)生，落實(shí)法律援助制度和專業(yè)知識(shí)的相關(guān)人出庭制度，建立重大行政案件律師在場制度。應(yīng)充分尊重當(dāng)事人的訴求，認(rèn)真核實(shí)當(dāng)事人的控告與申訴。對確有錯(cuò)誤和瑕疵的非法證據(jù)案件，要敢于排除干擾，堅(jiān)決依法予以糾正、補(bǔ)正。檢察機(jī)關(guān)要通過審查逮捕、審查起訴、偵查監(jiān)督等活動(dòng)及時(shí)核實(shí)非法證據(jù)產(chǎn)生的原因、時(shí)間、地點(diǎn)，及時(shí)防范冤假錯(cuò)案。人民法院要在防范和糾正非法證據(jù)案件中發(fā)揮職能作用。

在行政執(zhí)法中，行政單位本就與行政相對人處于不同的地位，因此在搜集證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出人性文明的執(zhí)法形象，做文明的執(zhí)法者。行政執(zhí)法人員是國家權(quán)力的執(zhí)行者，在實(shí)際行政工作中，應(yīng)當(dāng)自覺做一名依法治國的代言人與積極參加者，恪守行政法的基本原則，堅(jiān)持做到依法行政、合理行政，聽取社會(huì)大眾的政策意見，讓自身執(zhí)法活動(dòng)深入社會(huì)需求。而不是固守陳舊思想，利用非法的管理手段和不當(dāng)方式影響國家與公民之間的關(guān)系。在執(zhí)法過程出現(xiàn)錯(cuò)誤時(shí)，也要做好相關(guān)后續(xù)的補(bǔ)償工作，以誠實(shí)守信的原則穩(wěn)定社會(huì)情緒，創(chuàng)建和諧的執(zhí)法氛圍。

(責(zé)任編校：簡小烜)

The Construction of the Exclusionary Rule of Illegal Evidence in Administrative Law Enforcement

HUANG Weihan

(Anhui Public Security Police College,Hefei Anhui 230031,China)

Abstract：Our existing “administrative litigation law” has not too much to define the illegal evidence in the administrative law enforcement exclusion. The illegal evidence of China's current administrative law enforcement in the exclusionary rules are in some specific legal documents.This paper starts from the illegal evidence exclusion rule of law development course, reasons for the illegal evidence of our country are also analyzed, in order to construct the new rules for the exclusion of illegal evidence in administrative law enforcement.

Key Words：administrative law enforcement; illegal evidence; exclusion; inquisition by torture

收稿日期：2016-03-04

基金項(xiàng)目：安徽省高校人文社會(huì)科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目“行政程序證據(jù)制度研究”，編號(hào)：SK2016A0185。

作者簡介：黃維瀚(1982— )，男，江蘇海門人，安徽公安職業(yè)學(xué)院講師。研究方向:行政法、證據(jù)法。

中圖分類號(hào):D912.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-4681(2016)03-0068-03