董石桃，桂雪琴

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從命令到協(xié)商：中國(guó)城管執(zhí)法模式的轉(zhuǎn)變與構(gòu)建

董石桃，桂雪琴

（湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南湘潭 411105）

城管執(zhí)法問(wèn)題的解決需要通過(guò)執(zhí)法方式的創(chuàng)新來(lái)求取公共權(quán)力與個(gè)人權(quán)力、公共利益和個(gè)體利益之間的平衡。當(dāng)前的城管命令式執(zhí)法方式運(yùn)行單向，偏向事后執(zhí)法，過(guò)程封閉，程序不規(guī)范。而協(xié)商式執(zhí)法作為一種雙向執(zhí)法、事前執(zhí)法、溝通執(zhí)法和權(quán)責(zé)分明的執(zhí)法，能更好地促進(jìn)公權(quán)力的合理分配，賦予執(zhí)法合法性和有效性，激發(fā)公共理性，促進(jìn)執(zhí)法程序合理。協(xié)商式執(zhí)法的構(gòu)建要求政府構(gòu)建協(xié)商式執(zhí)法理念和工作方式，促進(jìn)多元主體間的溝通，健全法律法規(guī)，積極增強(qiáng)公民認(rèn)同。

命令式執(zhí)法；協(xié)商式執(zhí)法；協(xié)商民主；城市管理

中國(guó)城管執(zhí)法問(wèn)題作為城市治理的一大問(wèn)題，一度引起社會(huì)廣泛關(guān)注。城管，即管理城市中出現(xiàn)的各種問(wèn)題：一方面，城市的有序、暢通需要城市公共管理者來(lái)保障；另一方面，方便、快捷的生活也需要攤販和市民來(lái)提供。所以，城管與攤販之間的各種沖突，實(shí)際是城管部門所倡導(dǎo)的公共利益與公民私人利益間的博弈，也是城管部門所代表的公權(quán)力和民眾個(gè)體權(quán)力之間的博弈。這種利益博弈，需要通過(guò)城管執(zhí)法模式創(chuàng)新，構(gòu)建利益協(xié)調(diào)的有效機(jī)制。而在中國(guó)傳統(tǒng)城管執(zhí)法模式中，執(zhí)法主體單一，過(guò)程封閉，缺乏主體間的理性對(duì)話，執(zhí)法效果不盡人意。協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)主體間溝通、對(duì)話、論辯、移情、妥協(xié)，形成偏好轉(zhuǎn)移，進(jìn)而達(dá)成合意或形成諒解、尋求協(xié)作的管理方式，對(duì)推進(jìn)中國(guó)城管執(zhí)法模式創(chuàng)新具有重要意義。能否引入?yún)f(xié)商性的理念和機(jī)制，轉(zhuǎn)變中國(guó)傳統(tǒng)的城管執(zhí)法模式，有效達(dá)成城管和公眾之間的對(duì)話，減少?zèng)_突，進(jìn)而提升中國(guó)整體的公共理性，推進(jìn)城市公共事務(wù)的有效治理呢？

一、中國(guó)傳統(tǒng)城管執(zhí)法模式的特征與成因

（一）中國(guó)傳統(tǒng)城管執(zhí)法模式的特征

當(dāng)前城管執(zhí)法的模式主要是命令式執(zhí)法，表現(xiàn)在以城管部門為代表的公權(quán)力組織對(duì)以攤販為主的市民的直接命令，市民和攤販在執(zhí)法中相對(duì)而言處于被動(dòng)地位。這種執(zhí)法模式是一種單向性的模式，城管部門和市民間缺乏平等的直接的溝通?？傮w來(lái)說(shuō)，這種執(zhí)法模式具有以下特點(diǎn)：

1. 單向執(zhí)法

單向性執(zhí)法中，權(quán)力單向運(yùn)行，城管部門以命令的方式管理市民，兩者間缺乏平等的互動(dòng)。在這種執(zhí)法方式中，城管執(zhí)法者與公民是一種管理與被管理的關(guān)系，兩者處于一種對(duì)立的關(guān)系。溫和的命令式城管執(zhí)法者可能不會(huì)激化同市民的矛盾，但往往起不到維持城市清潔整齊的環(huán)境目標(biāo)；嚴(yán)厲的城管執(zhí)法者在短期內(nèi)會(huì)取得市容整治成效，卻會(huì)帶來(lái)市民長(zhǎng)期的埋怨和不滿。目前，暴力執(zhí)法現(xiàn)象不斷，以2013年7月湖南省臨武縣發(fā)生的城管用秤砣打瓜農(nóng)致死事件為例，城管暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法、無(wú)理執(zhí)法、濫用聯(lián)合執(zhí)法的執(zhí)法方式和執(zhí)法形象已深入人心，市民強(qiáng)烈抱怨，形象差、威信低的現(xiàn)象仍較為突出；另一方面，以2006年北京城管工作人員在執(zhí)法過(guò)程中被無(wú)照經(jīng)營(yíng)者殺害的極端表現(xiàn)為例，攤販“暴力抗法”的案例也在各個(gè)城市時(shí)常發(fā)生。到百度瀏覽器搜索“城管執(zhí)法”關(guān)鍵詞，搜索結(jié)果中城管“暴力執(zhí)法”、攤販“暴力抗法”的事件基本上占了一大半。城管執(zhí)法的隨意性、暴力性突出。

2. 事后執(zhí)法

城管執(zhí)法總體而言是一種事后執(zhí)法，即城管部門以行政命令為主要方式，直接對(duì)違規(guī)攤販進(jìn)行處罰。在命令式執(zhí)法中，執(zhí)法人員在執(zhí)法時(shí)不履行事先告知義務(wù)、執(zhí)法的依據(jù)、實(shí)施處罰的依據(jù)和事后處理的途徑和期限等，執(zhí)法方式簡(jiǎn)單粗暴，甚至動(dòng)用暴力將執(zhí)法對(duì)象的商品推翻、搗毀等，容易造成公民的極大不滿。在這種情況下，“現(xiàn)場(chǎng)情況的發(fā)展和演變將完全遵循自身的邏輯，并取決于每一個(gè)現(xiàn)場(chǎng)參與者的理性和克制，以及街頭官僚的溝通技巧和執(zhí)法策略，而不完全以任何一方的意志為轉(zhuǎn)移”，[1]進(jìn)而導(dǎo)致城管與攤販間矛盾升級(jí)。從當(dāng)前很多網(wǎng)絡(luò)、新聞的相關(guān)案例中可以看出，在事后執(zhí)法中，如果執(zhí)法者沒(méi)有對(duì)現(xiàn)場(chǎng)的控制能力以及理性處理問(wèn)題的能力，將會(huì)激發(fā)民眾更多的不滿，政府則面臨著更嚴(yán)重的信任危機(jī)以及政治合法性的危機(jī)。

3. 封閉執(zhí)法

城管執(zhí)法過(guò)程封閉，主要表現(xiàn)在城管決策制定時(shí)和決策落實(shí)后公民有效監(jiān)督的公開(kāi)性不足。一方面，在制定具體的市容環(huán)衛(wèi)細(xì)則和建立約束機(jī)制時(shí)，政府對(duì)信息的披露少，而攤販和商戶作為城市管理最為直接的利益相關(guān)者，能接觸到的信息有限，遑論表達(dá)自己利益訴求。另一方面，由于缺乏具體的制度保障，政府對(duì)決策執(zhí)行和落實(shí)的反饋性不足，公眾很難主動(dòng)地進(jìn)行有效的監(jiān)督。當(dāng)前城管執(zhí)法問(wèn)題的反饋通常只局限于引起社會(huì)討論的個(gè)別案件，如“城管打人”案件，在一般決策和細(xì)則實(shí)施效果的反饋方面，還沒(méi)有形成強(qiáng)制性的制度規(guī)范。這種封閉的系統(tǒng)導(dǎo)致公眾的意見(jiàn)往往得不到合理的回應(yīng)，協(xié)商結(jié)果缺乏有效反饋和社會(huì)監(jiān)督，使公民的應(yīng)有作用難以有效發(fā)揮。而目前在執(zhí)法過(guò)程中，有關(guān)街拍執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)而被執(zhí)法者毆打的事件屢見(jiàn)不鮮，2013年12月，菏澤鄄城縣城關(guān)鎮(zhèn)城管追打一位在偷拍執(zhí)法過(guò)程的14歲路過(guò)中學(xué)生的極端案例，就源于執(zhí)法者的強(qiáng)權(quán)心態(tài)，固守權(quán)力，封閉執(zhí)法，以及對(duì)自身執(zhí)法不自信的自保心理。

4. 失范執(zhí)法

這里的失范主要是指城管執(zhí)法部門在執(zhí)法過(guò)程中對(duì)法律法規(guī)及相關(guān)制度規(guī)范的遵守方面不明確。目前，城管執(zhí)法部門是城市管理的綜合性執(zhí)法部門，行使城市管理的部分行政職權(quán)，但其權(quán)力的來(lái)源與分配一直存在著法律法規(guī)方面的困境，這導(dǎo)致不同城市的城市管理執(zhí)法部門在執(zhí)法中缺乏相應(yīng)的制度規(guī)范。例如，城管執(zhí)法人員在執(zhí)法中不出示證件、不穿統(tǒng)一的工作服，使攤販對(duì)突臨的執(zhí)法人員產(chǎn)生戒備與懷疑，進(jìn)而導(dǎo)致雙方矛盾激化并最終釀成“打人”事件的案例大有發(fā)生。又如，由于對(duì)城管人員的約束較少，還存在城管人員醉酒執(zhí)法的現(xiàn)象。由于城管執(zhí)法部門執(zhí)法不嚴(yán)謹(jǐn)，其立足點(diǎn)主要在于部門自身的利益，對(duì)市民的利益考慮較少。而在2010年，河南鄭州市城管在執(zhí)法的過(guò)程中還出現(xiàn)過(guò)非法扣押商販的行為。在城管執(zhí)法立法依據(jù)不足的現(xiàn)狀下，在城管執(zhí)法過(guò)程中，執(zhí)法人員或威逼攤販“出錢私了”，或以罰款為理由向攤販?zhǔn)杖≠M(fèi)用，或直接沒(méi)收攤販的財(cái)產(chǎn)，直接影響著城管部門執(zhí)法的公信力。

（二）中國(guó)傳統(tǒng)城管執(zhí)法模式的成因

1. 權(quán)力和權(quán)利間的不平衡

受傳統(tǒng)的高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，政府與民眾的權(quán)力和權(quán)利間存在不平衡。在傳統(tǒng)政治理論中，以攤販為主的公民都是城市管理中的被管理對(duì)象，其與政府之間是對(duì)立的管理與被管理的關(guān)系。這種定義與觀念上的主被動(dòng)關(guān)系致使城管相關(guān)部門在決策、執(zhí)行和反饋時(shí)將市民作為被自己管理和執(zhí)法的對(duì)象而不是服務(wù)對(duì)象，使得城管部門偏好采用命令的方式約束市民和攤販，攤販的反抗則非常容易刺激城管執(zhí)法人員，最終使?fàn)巿?zhí)與矛盾升級(jí)。事實(shí)上，一個(gè)城市的管理者，是服務(wù)者，是“為人民服務(wù)”的，對(duì)于小商小販應(yīng)該文明“執(zhí)法”。城管執(zhí)法者對(duì)攤販的管理，更應(yīng)該傾向于服務(wù)，如給小販們劃分一個(gè)區(qū)域，或關(guān)心弱勢(shì)群體，對(duì)家庭困難的小販以幫助等等。

2. 缺乏對(duì)執(zhí)法的制度約束力

城管行政綜合執(zhí)法制度是城市管理行政處罰權(quán)相對(duì)集中的制度，就是將原來(lái)由若干行政機(jī)關(guān)分別行使的處罰權(quán)相對(duì)集中，交由一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使的制度。[2]城管執(zhí)法范圍非常廣泛，涉及拆臨拆違、渣土潑灑、占道經(jīng)營(yíng)、違規(guī)占道、違章戶外廣告、公園管理、噪音管理等各個(gè)方面。其法律依據(jù)是《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，其中，城管部門在工商、稅務(wù)、衛(wèi)生、環(huán)保、警察、城建等多家單位的基礎(chǔ)上組成，集中行使行執(zhí)法權(quán)，以解決部門間辦事推諉的問(wèn)題。由此可見(jiàn)，城管出現(xiàn)是因?yàn)椴粩鄶U(kuò)展的城市化對(duì)社會(huì)管理的需求增多。而目前的制度對(duì)城管執(zhí)法缺乏約束力。對(duì)執(zhí)法方式及行為沒(méi)有明確的規(guī)定，這樣就導(dǎo)致了常有的暴力執(zhí)法，執(zhí)法不當(dāng)。一方面，例如，在某些地方，由于一些城管沒(méi)有編制，制度對(duì)他們的約束力較弱，相比于有編制的城管人員而言，更容易出現(xiàn)執(zhí)法過(guò)程中亂收保護(hù)費(fèi)等現(xiàn)象。另一方面，由于城管面對(duì)的是一個(gè)機(jī)動(dòng)性很大的執(zhí)法群體，并且由于先天上缺乏強(qiáng)硬的執(zhí)法權(quán)，這就導(dǎo)致其執(zhí)法地位尷尬。例如，城管隊(duì)伍有對(duì)物的控制權(quán)，卻無(wú)權(quán)控制攤販的人身自由，在執(zhí)法過(guò)程中，若攤販配合，執(zhí)法會(huì)正常進(jìn)行，而若攤販不配合，城管往往會(huì)傾向選擇暴力的方式以完成執(zhí)法任務(wù)，這種暴力的方式也極易引起小販的暴力，造成難以控制的場(chǎng)面和結(jié)果。此外，一些執(zhí)法人員缺乏素質(zhì)，暴力或者非暴力收走攤販的物品，不留任何執(zhí)法手續(xù)，而被罰沒(méi)的物資，到底是歸個(gè)人所有還是地方財(cái)政，也沒(méi)有明確的規(guī)定。被處罰的當(dāng)事人，如果對(duì)處罰結(jié)果有異議，也缺乏投訴和申述的渠道。法律和法規(guī)的規(guī)定缺乏對(duì)攤販的救濟(jì)，而攤販在行管執(zhí)法過(guò)程中暴力抗法，也就無(wú)可厚非。

3. 缺乏合理有效的溝通

本質(zhì)上看，城管與攤販之間的矛盾激化，緣于不同利益主體的利益自保，是價(jià)值觀根本對(duì)立的必然結(jié)果。城管部門追求工作業(yè)績(jī)和市容整潔，而有生存壓力的攤販主要追求自身生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。按理說(shuō)，兩者的價(jià)值與利益都有其正當(dāng)性，而缺乏溝通則導(dǎo)致相互間不理解、不信任，在執(zhí)法過(guò)程中更是缺乏理性。公民被動(dòng)參與的局面導(dǎo)致公民對(duì)城管部門的決策、執(zhí)法過(guò)程和結(jié)果不滿意，城市管理的需求與公民的需求特別是攤販的需求間往往存在沖突。而對(duì)城管執(zhí)法者而言，其目的是維護(hù)城市的公共利益，也有著公共的價(jià)值訴求，當(dāng)今媒體主流對(duì)城管執(zhí)法進(jìn)行各式各樣的解讀，使城管執(zhí)法的負(fù)面影響被放大，但綜合全國(guó)來(lái)看，城管暴力執(zhí)法只是少數(shù)，代表不了城管的集體形象，而一些正常執(zhí)法、文明執(zhí)法的城管得不到社會(huì)的理解，進(jìn)一步導(dǎo)致執(zhí)法困難。

4. 公共理性不足

城管執(zhí)法是雙向性的活動(dòng)，這就意味著執(zhí)法者和市民都要有明確的參與意識(shí)和責(zé)任感，并對(duì)自己在執(zhí)法中的定位與作用有清晰的認(rèn)識(shí)。我國(guó)公民參與意識(shí)不夠，對(duì)自己在城管執(zhí)法活動(dòng)中所起的作用和責(zé)任缺乏應(yīng)有的認(rèn)識(shí)，而且大部分群眾對(duì)弱勢(shì)群體普遍具有同情心，造成城管執(zhí)法難見(jiàn)長(zhǎng)效。

攤販?zhǔn)浅枪軋?zhí)法的主要對(duì)象，流動(dòng)性擺攤設(shè)點(diǎn)的攤販和店面外移的攤販也往往不顧城管人員的管制屢次占道經(jīng)營(yíng)，這些占道經(jīng)營(yíng)又往往發(fā)生在人流密集時(shí)段、地段，這不僅影響市容市貌，影響周邊單位、居民正常生產(chǎn)生活，影響道路正常通行，也會(huì)給正常履行審批流程和納稅的商家?guī)?lái)不公平競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)，目前大量的街邊小販也存在著食品安全隱患。攤販經(jīng)營(yíng)帶有極大的負(fù)外部性，需要小販提高素質(zhì)，遵守城市管理制度。又以“門前三包”責(zé)任制為例，其屬地責(zé)任一直難以落實(shí)，公民之間互相推脫，不盡維護(hù)管理職責(zé)的大有人在。

對(duì)城管部門所代表的政府而言，其理性不足表現(xiàn)在作為公共利益的代表者和作為公權(quán)力的執(zhí)行者，缺乏正確的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法理念。城管執(zhí)法部門作為具有相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán)的政策執(zhí)行機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)往往通過(guò)自身強(qiáng)制力恐嚇或利誘弱勢(shì)力量，目前各個(gè)城市屢次出現(xiàn)的暴力執(zhí)法就是例子，在慘案發(fā)生后，就算有市民和網(wǎng)民的輿論支持，某些利益受損的攤販也不敢通過(guò)正常渠道公開(kāi)維護(hù)自身利益，往往在相關(guān)部門和相關(guān)人員誘導(dǎo)與脅迫下私了。

另一個(gè)方面來(lái)講，部分新聞媒體在報(bào)道時(shí)也不同程度上缺乏公共理性。城管的工作對(duì)于一個(gè)城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)非常重要，而目前城管問(wèn)題之所以引人關(guān)注，很大程度上是媒體推波助瀾的結(jié)果。媒體把城管當(dāng)作了放大社會(huì)矛盾和陰暗面的一個(gè)窗口，極盡所能進(jìn)行各式各樣的解讀，但甚少有人會(huì)站在城管的角度進(jìn)行剖析，沒(méi)有更深層地追究本質(zhì)原因，這使得城管暴力執(zhí)法的現(xiàn)象深入人心，導(dǎo)致一些城管出現(xiàn)執(zhí)法無(wú)力的現(xiàn)象。

二、中國(guó)城管執(zhí)法模式轉(zhuǎn)變的基本方向

如前所述，城市管理中出現(xiàn)的問(wèn)題，特別是城管與小販之間的各種沖突，是干凈的城市與便捷的生活之間的博弈，是城管部門所倡導(dǎo)的公共利益與個(gè)體私人利益間的博弈，更是城管部門所代表的公權(quán)力和民眾個(gè)體權(quán)力之間的博弈。城市管理需要城管執(zhí)法者來(lái)維持秩序，攤販也需要追求自身生存的物質(zhì)利益。因此，城管執(zhí)法問(wèn)題解決的關(guān)鍵不是廢除城市管理執(zhí)法者，而是找到根本問(wèn)題所在，創(chuàng)新城管執(zhí)法方式，以對(duì)公權(quán)力有所約束。而協(xié)商式執(zhí)法，是指把協(xié)商的因素納入城管執(zhí)法過(guò)程中，通過(guò)搭建協(xié)商平臺(tái)，相關(guān)管理部門和相關(guān)執(zhí)法人員同市民、流動(dòng)攤販、固定商戶、物業(yè)公司、第三組織等相關(guān)主體就城管執(zhí)法的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等過(guò)程中的相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行溝通、對(duì)話、論辯、移情、妥協(xié)，形成偏好轉(zhuǎn)移，進(jìn)而達(dá)成合意或者形成諒解，尋求協(xié)作的管理方式或手法。把協(xié)商民主理論引入城管執(zhí)法，著重強(qiáng)調(diào)改變現(xiàn)有命令式執(zhí)法中的單向執(zhí)法、封閉執(zhí)法和不嚴(yán)謹(jǐn)執(zhí)法等問(wèn)題，在城管執(zhí)法過(guò)程中納入公民主體的參與，構(gòu)建城市管理主體與公民間的理性交往、對(duì)話，來(lái)創(chuàng)新以解決問(wèn)題為目標(biāo)的城管執(zhí)法方式，追求治理效果最大化。[3]相比傳統(tǒng)的命令式執(zhí)法而言，協(xié)商式執(zhí)法具有以下特點(diǎn)及意義：

（一）雙向執(zhí)法——促進(jìn)公權(quán)力合理分配，提高公民參與水平

協(xié)商式執(zhí)法的前提是強(qiáng)調(diào)以城管部門為代表的公權(quán)力組織和市民、流動(dòng)攤販、固定商戶、物業(yè)公司、第三組織等相關(guān)主體間地位的自由與平等，在這個(gè)基礎(chǔ)上搭建協(xié)商平臺(tái)就城管執(zhí)法中的問(wèn)題進(jìn)行理性商談，從而達(dá)成共識(shí)。協(xié)商式執(zhí)法不單單是城管部門單方面以命令的方式強(qiáng)制要求市民采取某種行為，而是將市民與攤販看作城管執(zhí)法中重要的參與主體，兩者間進(jìn)行雙向交流，通過(guò)溝通、對(duì)話、論辯、移情、妥協(xié)，形成偏好轉(zhuǎn)移，進(jìn)而達(dá)成合意或者形成諒解、尋求協(xié)作。這種模式的根本意義在于對(duì)公權(quán)力的重新分配和執(zhí)法觀念的轉(zhuǎn)換，將市民和攤販看做城管執(zhí)法的主體而不是被執(zhí)法的對(duì)象，兩者從之前的上下關(guān)系變成平等的橫向交流關(guān)系。在安徽合肥市，2011年首創(chuàng)行政處罰群眾公議制度，對(duì)涉及行政裁量的行政處罰案件，須經(jīng)群眾公議團(tuán)公議后方可作出處罰決定。據(jù)了解，這項(xiàng)制度實(shí)施以來(lái)，先后招募普通群眾公議員476名，開(kāi)展群眾公議活動(dòng)308場(chǎng)次，公議案件1 512件。[4]而黃山等地推行懇談式執(zhí)法、首違不罰、說(shuō)理式執(zhí)法和回訪執(zhí)法四種理性化執(zhí)法模式，注重執(zhí)法全程說(shuō)清法理事理情理，注重溝通交流，注重聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)建議，變剛性執(zhí)法為柔性執(zhí)法，既有效提高了執(zhí)法效能，也改善了執(zhí)法環(huán)境。在這種執(zhí)法方式中，城管執(zhí)法者與公民間是一種協(xié)商與合作的關(guān)系，公民作為主體能更多參與執(zhí)法。

（二）事前執(zhí)法——賦予執(zhí)法合法性和有效性

相比于單向性執(zhí)法而言，協(xié)商式執(zhí)法是一種事前執(zhí)法，即城管部門在執(zhí)法之前公開(kāi)信息，就相關(guān)問(wèn)題與攤販進(jìn)行充分溝通，聽(tīng)取意見(jiàn)，參與主體將共同認(rèn)可協(xié)商結(jié)果的權(quán)威性并將其作為行動(dòng)依據(jù)。這種事前執(zhí)法賦予了協(xié)商執(zhí)法以合法性，正如曼寧所說(shuō)，“合法性的來(lái)源不是業(yè)已決定的個(gè)人意志，而是意志的形成過(guò)程，即協(xié)商本身，而尋求眾人參與協(xié)商的權(quán)利，是合法性最主要的條件”[5]市民參與協(xié)商意在打破與政府間的僵局，通過(guò)成員之間的相互理解來(lái)提高決策質(zhì)量，提高執(zhí)行效率。城管人員能夠做到變被動(dòng)執(zhí)法為主動(dòng)執(zhí)法，變事后解決問(wèn)題為事前預(yù)防問(wèn)題的產(chǎn)生，變?nèi)?duì)抗為全面合作，努力協(xié)調(diào)好市容市貌與攤販生存權(quán)之間的關(guān)系，通過(guò)采取兩者都認(rèn)同的執(zhí)法方式，以減輕執(zhí)法過(guò)程中的各種不確定事件的發(fā)生概率。以浙江省舟山市新區(qū)為例，舟山市新區(qū)城管執(zhí)法局推行協(xié)商執(zhí)法，新區(qū)城管部門考慮業(yè)主經(jīng)營(yíng)需求，大膽探索“劃線”經(jīng)營(yíng)，通過(guò)用專業(yè)工具把黃色鐵皮釘在某些路的表面，并與經(jīng)營(yíng)者簽訂協(xié)議的管理辦法，與業(yè)主、經(jīng)營(yíng)者“約法三章”，督促商販、業(yè)主自覺(jué)地在線內(nèi)有序經(jīng)營(yíng)、擺賣，效果顯著，市容秩序明顯改變。這種執(zhí)法方式是事前和業(yè)主、商戶協(xié)商后的結(jié)果，在考慮到雙方需求后采取的方法既維護(hù)了商戶利益，也方便了城管執(zhí)法，推進(jìn)了城管執(zhí)法工作的順利進(jìn)行。協(xié)商式執(zhí)法能有效解決城管執(zhí)法中的一些矛盾，提高城管人員、攤販和市民對(duì)城市建設(shè)的責(zé)任感，提高市民維護(hù)和支持城市管理的自覺(jué)意識(shí)和公共精神，有助于營(yíng)造良好的執(zhí)法環(huán)境，促進(jìn)城市管理者執(zhí)法行為的文明性與有效性。

（三）協(xié)商執(zhí)法——激發(fā)公共理性

“公共理性是一個(gè)民主國(guó)家的基本特征，它是那些享有平等公民身份的公民的理性，其理性目標(biāo)是公共善，亦即公共理性以追求公共利益為最終目的”，[6]注重價(jià)值溝通，激發(fā)公共理性，努力提升政府與公民的互信是改善城管執(zhí)法活動(dòng)的重要維度，而協(xié)商式執(zhí)法正是這樣一種強(qiáng)調(diào)政府與公民溝通并最終致力于公共理性的執(zhí)法方式。協(xié)商民主要求每個(gè)主體為自己說(shuō)話，說(shuō)的話能夠被別人聽(tīng)到，不回避利益，能通過(guò)公共協(xié)商、理性討論來(lái)引導(dǎo)公眾直接參與和自身利益密切相關(guān)的現(xiàn)實(shí)話題，能實(shí)現(xiàn)意見(jiàn)的整合或者說(shuō)偏好轉(zhuǎn)換，在協(xié)商的過(guò)程中，草率不合理的觀點(diǎn)得以排除，不成熟的觀點(diǎn)得到修改，理性的觀點(diǎn)得到檢驗(yàn)。在城管執(zhí)法的協(xié)商中，價(jià)值觀層面的交流使城管人員換位思考、設(shè)身處地的從群眾角度出發(fā)，了解攤販的難處，因而能通過(guò)相關(guān)途徑向城市管理部門提出意見(jiàn)與建議，通過(guò)建立統(tǒng)一攤販?zhǔn)袌?chǎng)、調(diào)整攤販擺攤時(shí)間等方式減輕城管執(zhí)法的部分壓力，促進(jìn)人性執(zhí)法，減少在具體執(zhí)行過(guò)程中的許多不確定性。對(duì)于攤販而言，能理解公共利益的重要性和城管人員執(zhí)法的兩難處境，也能通過(guò)合理的途徑表達(dá)自己的利益訴求，通過(guò)協(xié)商一起想辦法合理化解城管執(zhí)法中的矛盾。價(jià)值觀層面的交流能激發(fā)公共理性，從而促進(jìn)行政權(quán)力與社會(huì)力量之間的平衡與協(xié)調(diào)，促進(jìn)公共利益與個(gè)體利益的合理均衡。

（四）權(quán)責(zé)分明執(zhí)法——促進(jìn)執(zhí)法程序合理

協(xié)商民主要求相關(guān)主體多方面、多層次統(tǒng)一協(xié)商，這種協(xié)商不僅存在于政府和公眾之間，也涉及到城管相關(guān)管理部門之間的協(xié)商。目前我國(guó)很多城市城管執(zhí)法出現(xiàn)問(wèn)題的原因也在于政府部門內(nèi)部出現(xiàn)的不協(xié)調(diào)性。由于城市管理具有綜合性，實(shí)行由市容環(huán)衛(wèi)行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)督管理和相關(guān)的專業(yè)職能部門分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的原則，涉及多部門參與管理，其中，城市管理行政執(zhí)法部門（城管局）行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)。這種部門分割性往往導(dǎo)致職能單位、職能部門在管理城市中的角色混亂，任務(wù)不清，職責(zé)不明，決策不一，執(zhí)行困難，管理低效，使某些城管問(wèn)題不能得到整體性的解決，也容易造成管理的“空白點(diǎn)”和“盲區(qū)”。比如說(shuō)，在處理占道經(jīng)營(yíng)、游商散販等問(wèn)題方面，市容環(huán)衛(wèi)、食品衛(wèi)生、環(huán)保、工商、行政執(zhí)法等部門從職能的角度都可以管，但由于實(shí)際操作中各主體間角色混亂、職責(zé)不明，缺乏溝通協(xié)調(diào)，導(dǎo)致實(shí)際管理效果并不理想。協(xié)商民主理論要求相關(guān)管理主體的共同參與，公開(kāi)交流，積極表達(dá)意見(jiàn)，尋求一種政策的合法性，因此，城管部門之間的協(xié)商有利于解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問(wèn)題，促進(jìn)各政府部門間的信息共享和聯(lián)合執(zhí)法，有利于理順城管執(zhí)法體制，促進(jìn)其權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效。

三、協(xié)商式執(zhí)法構(gòu)建：中國(guó)城管執(zhí)法模式創(chuàng)新的基本策略

基于協(xié)商民主的理念，解決當(dāng)前城管執(zhí)法困境的主要途徑在于通過(guò)制度革新和方法創(chuàng)新來(lái)保障行政過(guò)程中的參與性、互動(dòng)性、協(xié)商性和可選擇性，追求城管執(zhí)法部門和群眾在行政法律關(guān)系中的平等地位，改善官民關(guān)系，找到兩者利益的結(jié)合點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力和公民權(quán)利的總體平衡。正如章劍生所言：城管之中的“管”字，不應(yīng)當(dāng)僅僅作為“命令—服從”之解，在國(guó)家治理能力創(chuàng)新中，它應(yīng)當(dāng)融入現(xiàn)代行政的“協(xié)商—合作”之精神。[7]具體而言，構(gòu)建協(xié)商式執(zhí)法，要做到以下幾點(diǎn)：

（一）建立協(xié)商式執(zhí)法的有效機(jī)制

在城管執(zhí)法中引入?yún)f(xié)商民主，建立一個(gè)公民參與的協(xié)商民主體系，最關(guān)鍵的是政府領(lǐng)導(dǎo)者選擇什么樣的政策導(dǎo)向和發(fā)展態(tài)度?，F(xiàn)代城市管理執(zhí)法理念應(yīng)當(dāng)是在“以人為本”指導(dǎo)下的以公眾滿意度為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)理念。[8]因此，城管部門要改變目前執(zhí)法理念，正確處理政府與社會(huì)之間的關(guān)系，使協(xié)商民主的實(shí)踐獲得一個(gè)良好的社會(huì)政治環(huán)境。

第一，主動(dòng)提倡和推行協(xié)商式執(zhí)法。在我國(guó)目前的國(guó)情下，政府主導(dǎo)社會(huì)的格局在很長(zhǎng)一段時(shí)間里將具有它的合理性和必要性。因此，政府應(yīng)在城管執(zhí)法過(guò)程中主動(dòng)倡導(dǎo)和推行協(xié)商民主，合理地與社會(huì)分享管理權(quán)，重視聽(tīng)取社會(huì)各方面的意見(jiàn)和建議，讓公眾參與到城管執(zhí)法的過(guò)程中來(lái)，與公眾共同討論、協(xié)商相關(guān)的公共決策，將城管和小販的關(guān)系轉(zhuǎn)化成“共存共贏”，建立政府與社會(huì)共同治理的良性互動(dòng)關(guān)系，從而為協(xié)商式執(zhí)法的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的條件。如廣東省相關(guān)新草案賦予小販存在的合法性，這就有了實(shí)現(xiàn)雙方共存的必要前提。而要讓兩者最終走向共贏，還須多以各方對(duì)話方式，對(duì)允許擺攤區(qū)域、時(shí)間、收費(fèi)多少等問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商。

第二，建立協(xié)商式的工作機(jī)制。做好政府信息公開(kāi)工作，完善意見(jiàn)征集和反饋機(jī)制，規(guī)范聽(tīng)證機(jī)制，為各方面參與協(xié)商式執(zhí)法創(chuàng)造條件。把公眾參與和專家論證引入到城管執(zhí)法中來(lái)，在執(zhí)法中堅(jiān)持以人為本，強(qiáng)化服務(wù)，柔性執(zhí)法，盡可能通過(guò)指導(dǎo)、引導(dǎo)、協(xié)商、教育等溫和方法化解矛盾和問(wèn)題。只有在執(zhí)法方式上更加柔和，更加透明，加強(qiáng)城管和小販之間的溝通，相互配合，才能避免相互間不必要的麻煩?？傊?，公權(quán)力的行使越陽(yáng)光，城管執(zhí)法的方式就越文明。

（二）拓展多元主體溝通協(xié)商的渠道

推進(jìn)協(xié)商式執(zhí)法需要搭建公民參與的平臺(tái)，拓寬公民參與渠道，進(jìn)而為城管執(zhí)法相關(guān)主體間的溝通提供可能性，進(jìn)而求同存異，提高執(zhí)法質(zhì)量和效率。一方面，協(xié)商式執(zhí)法可采用公民共識(shí)會(huì)議、協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)等創(chuàng)新性方式，通過(guò)專題小組、社區(qū)論壇、居民會(huì)議、民主聽(tīng)證會(huì)、利益協(xié)調(diào)會(huì)等途徑得以實(shí)施。以專題小組為例，城管部門組織參與，各種利益相關(guān)者都可以參與協(xié)商，可以根據(jù)需要進(jìn)行一次、多次或者有規(guī)律性的定期舉行城管執(zhí)法問(wèn)題的相關(guān)討論，參與者向城管部門提供信息以供討論。城管執(zhí)法隊(duì)伍也可組織召開(kāi)社會(huì)各界人士參加的城管工作座談會(huì)，組建城管義工巡查隊(duì)，建立定期溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，通過(guò)進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)工地、進(jìn)店鋪、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)市場(chǎng)，在執(zhí)法宣傳中逐步推廣城市文明理念，建立信息溝通平臺(tái)，及時(shí)互通信息。同時(shí)，城管部門也可以充分利用發(fā)達(dá)的科技手段舉行網(wǎng)絡(luò)協(xié)商會(huì)議、電話協(xié)商會(huì)議、遠(yuǎn)程民主參與會(huì)議等方式，或利用時(shí)下熱門軟件應(yīng)用，開(kāi)展微信文明接力、微博文明互動(dòng)以及網(wǎng)絡(luò)多媒體文明宣傳等多方式多平臺(tái)互動(dòng)，讓越來(lái)越多更年輕的公民加入到城市管理中，融入城市文化發(fā)展，這樣既方便和最大化了民主參與，又節(jié)省了不必要的開(kāi)支和消費(fèi)，達(dá)到了解決問(wèn)題的目的。目前很多城市政府都考慮到了公民參與在城管執(zhí)法中的重要性，積極進(jìn)行了傾聽(tīng)公民意見(jiàn)、加強(qiáng)與公民溝通的有益探索，如湖南省韶山市的民主評(píng)議制度，南京市設(shè)立的治理委員會(huì)，蕪湖市的城管協(xié)調(diào)溝通座談會(huì)等。另一方面，規(guī)范協(xié)商式執(zhí)法程序?？茖W(xué)合理、規(guī)范有序、簡(jiǎn)便易行、民主集中的協(xié)商程序有利于提高協(xié)商活動(dòng)的效益和效果，保障其務(wù)實(shí)有序，增進(jìn)公眾對(duì)政府的信任感，城管相關(guān)管理部門應(yīng)從本地實(shí)際出發(fā)，就協(xié)商的具體問(wèn)題制定協(xié)商計(jì)劃，明確協(xié)商議題和內(nèi)容，確定協(xié)商參與人員，開(kāi)展協(xié)商活動(dòng)，督辦反饋協(xié)商意見(jiàn)。

（三）推進(jìn)協(xié)商式執(zhí)法的制度化

解決當(dāng)前城管執(zhí)法困境，亟需一部法律來(lái)賦予權(quán)力，規(guī)范行為。協(xié)商民主理論也強(qiáng)調(diào)制度的重要性，因此，推行協(xié)商式執(zhí)法更需要用法律限制公權(quán)力，防治其泛濫。協(xié)商式執(zhí)法需有法律法規(guī)為保障，使其具有法律上的強(qiáng)制效力，提高城管執(zhí)法過(guò)程中協(xié)商機(jī)制的地位和效力，使其獲得體制內(nèi)進(jìn)一步發(fā)展的空間與保障。通過(guò)中央層面的專門立法，明確城管機(jī)構(gòu)的地位、職能、編制，執(zhí)法程序、標(biāo)準(zhǔn)、手段，建立執(zhí)法行為規(guī)范和責(zé)任追究制度。完善執(zhí)法體制。一是明確中央主管部門，創(chuàng)建“條塊結(jié)合以塊為主”的城管領(lǐng)導(dǎo)體制，以利于加強(qiáng)城管工作的頂層設(shè)計(jì)。二是合理劃定城管的職權(quán)范圍，構(gòu)建事權(quán)明晰、權(quán)責(zé)一致、分工合理的城市管理體制。三是完善公務(wù)合作制度，加強(qiáng)相關(guān)部門的職能銜接和協(xié)調(diào)配合。加強(qiáng)機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)。

（四）強(qiáng)化協(xié)商式執(zhí)法的認(rèn)同

協(xié)商民主理論要求公民自身具有知識(shí)和愿望，即普遍能夠使自己在政治行為中遵循公共理性，并以此實(shí)現(xiàn)他們的政治抱負(fù)。因此，這就需要政府對(duì)在城管執(zhí)法中引入?yún)f(xié)商民主進(jìn)行積極宣傳，讓群眾了解到參與的必要并理解城管的工作，特別是在法制宣傳方面，通過(guò)強(qiáng)調(diào)城管的職能，讓群眾了解什么行為應(yīng)當(dāng)受到法律法規(guī)的約束。對(duì)攤販而言，理解城管相關(guān)法律法規(guī)，增強(qiáng)其自省能力；對(duì)市民而言，這不僅能增強(qiáng)廣大市民的參與意識(shí)，更能增強(qiáng)其法制觀念和權(quán)利意識(shí)，通過(guò)行使批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、檢舉權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)等，主動(dòng)監(jiān)督相關(guān)部門和城管工作人員執(zhí)法情況，以及攤販的違法經(jīng)營(yíng)、不文明經(jīng)營(yíng)的行為。因此，在宣傳方面，城管隊(duì)伍要高度重視，主動(dòng)加強(qiáng)與媒體機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，構(gòu)建主體宣教模式，通過(guò)開(kāi)辟網(wǎng)絡(luò)宣傳陣地，拍攝城管工作紀(jì)錄片或微視頻，定制各類宣傳手冊(cè)等，積極宣傳協(xié)商民主理念和公眾參與途徑。同時(shí)，新聞媒體是城管執(zhí)法宣傳和輿論監(jiān)督的主要載體，也應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步高度重視和充分發(fā)揮新聞媒體的宣傳優(yōu)勢(shì)，最大限度地利用好傳媒的積極作用。

在國(guó)家治理能力創(chuàng)新中，城管執(zhí)法者與公民間的關(guān)系，需要從命令式執(zhí)法中“命令—服從”關(guān)系轉(zhuǎn)變到協(xié)商式執(zhí)法中的“協(xié)商—合作”關(guān)系。協(xié)商式執(zhí)法與傳統(tǒng)城管的命令式執(zhí)法有著本質(zhì)的不同。協(xié)商式執(zhí)法模式通過(guò)開(kāi)放的執(zhí)法過(guò)程和相互溝通的執(zhí)法主體，公民不再作為被“管”的對(duì)象，而是與政府合作的對(duì)象。由于城管部門和公民都有自身合理的價(jià)值追求，而通過(guò)協(xié)商，共同致力于公共理性提升，這是化解雙方矛盾的重要途徑。將協(xié)商理念應(yīng)用于城管執(zhí)法，強(qiáng)調(diào)的是在城市管理執(zhí)法中提高執(zhí)法過(guò)程的開(kāi)放性和溝通性，用公民的主體性提高城管執(zhí)法的合理性與科學(xué)性，最終提高政府和公民兩方面的公共理性。協(xié)商式執(zhí)法不僅是“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”中的重要維度，也是基層治理能力創(chuàng)新的重要探索。

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（責(zé)任編校：彭 萍）

Consultation no Command: Construction of Urban Management of Law Enforcement Mode in China

DONG Shitao, GUI Xueqin

（School of Public Administration, Xiangtan University, Xiangtan, Hunan 411105, China）

To solve the issue of law enforcement of the urban management is to need the innovation of enforcement, to seek the balance between the public power and the individual right. The present urban management imperative law enforcement is operated in one way, and the enforcement process is not opened as the enforcement is carried out after the case is closed. The procedure is not in normality. However the negotiation way to enforce law is the two-way procedure, i.e. pre-acting to discuss the right and responsibility that is more promoting the public power reasonable sharing. The consultation way of law enforcement can promote the communication of multiple subjects. It is to improve laws and regulations that it is to urge the people awareness of law enforcement.

imperative enforcement of law; deliberative law enforcement; consultative democracy; urban management

C 93-053

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2016.05.002

2096-059X(2016)05-0010-07

2016-08-02

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（15KS066）；湖南省軟科學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目（2015ZK2009）；湖南省教育廳重點(diǎn)項(xiàng)目（15A191）；教育部人文社科重點(diǎn)研究基地湘潭大學(xué)毛澤東中心開(kāi)放課題（14MY09）；中國(guó)博士后基金第9批特別資助項(xiàng)目（2016T90753）

董石桃（1979-），男，副教授，博士后，湖南衡陽(yáng)人，主要從事城市文化研究；桂雪琴（1992-），女，四川達(dá)州人，碩士研究生，主要從事城市文化研究。