奚　源

(武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072)

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政治·法律

公共行政學行為研究方法視域下的群體性事件辨析

奚源

(武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072)

摘要：群體性事件具有影響范圍廣、社會危害性大等特性，并常常伴隨著暴力與違法行為，具有非常大的危害性。公共行政學行為研究方法的代表西蒙和福萊特，提出了建設性沖突、協調與溝通、有限理性與行政人和行政決策理論，可為我國各級政府應對群體性事件提供有效的理論指導與借鑒。

關鍵詞：公共行政學；行為研究方法；群體性事件；福萊特；西蒙

1公共行政學行為研究方法概述

公共行政學的開端起源于威爾遜創(chuàng)立的政治—行政二分法，而美國女政治哲學家和管理學家福萊特在公共行政學早期的研究“正統”的公共行政問題之外，逐漸認識到人的問題在公共行政中的重要性并且對其初步進行了一些有益的探索，為古典行政學向行為主義行政學說的轉變架起了橋梁。美國行政學家西蒙則對傳統行政學理論進行了批判，認為傳統的研究方法缺乏科學性并將行為主義引入到行政學研究之中。

1.1福萊特的動態(tài)行政管理理論

1.1.1建設性沖突思想福萊特認為沖突并不就是斗爭，它只表明一種意見的不統一或利益上的差別。沖突作為表現和積累差別的要素，也能成為組織健康的標志和進步的象征。為此福萊特提出了三種處理沖突的辦法，即壓服、妥協和整合的辦法。壓服即為沖突的一方戰(zhàn)勝了另一方，福萊特認為壓服雖然簡單有效，但也最為急功近利。因為被壓服的一方往往不服，會伺機反抗。妥協意味著沖突的雙方都做出一定的讓步來緩和矛盾，但是人們即使同意妥協，也會因為沖突的雙方都并非誠心誠意而掩蓋了情況的真相。整合即把沖突雙方的利益和愿望結合起來，結果能夠使雙方都得到充分的滿足。福萊特認為整合是處理沖突的一種創(chuàng)造性方法，常常會引入新的想法，以便沖突雙方的意愿得到融合[1]。整合具有許多優(yōu)點，可以通過深入系統的分析找出真正的問題所在，進而找出使沖突雙方利益結合起來的解決辦法，從而徹底地解決問題，達到標本兼治的目的。也正是因為如此，福萊特認為沖突不僅僅只具有消極作用，如果正確對待沖突，運用恰當的方法處理沖突，它同樣可以產生積極的、建設性的作用。

1.1.2協調原則福萊特認為協調是社會組織的首要任務，協調就是將處于特定情境中的所有因素相互聯系起來并進行整合統一。為了達到協調，福萊特提出了協調的四項基本原則：第一，協調是涉及一種情境下所有因素的“交互聯系”，在福萊特看來，在一種特定的情境中，所有的因素彼此之間必定存在著相互的聯系，對于這些聯系必須給予足夠的重視。第二，通過直接接觸實現協調，福萊特認為組織的負責人必須與組織的各個層級實現直接的交往來進行協調。第三，協調應在早期階段進行，所有相關人員都應該在政策或決定形成的階段參與協調，而不能只是在政策或決定的完成階段參與。第四，協調是一個連續(xù)的過程，福萊特也強調需要一種長久的機制來完成從計劃到行動、再從行動到未來計劃的任務[2]。

1.2西蒙的行為主義行政學說

1.2.1有限理性與行政人西蒙行政決策理論的特點之一就是探討決策行為的理性模式、實際決策的理性程度等問題。在西蒙提出“行政人”假設之前，人們多以古典經濟學的“經濟人”假設來分析人類行為，“經濟人”假設認為人類的活動具有“客觀理性”或“絕對理性”，都以實現自身利益最大化為偏好，并且對產生的結果擁有充分的信息或情報。西蒙駁斥了這種觀點，他認為由于知識的不完備性、預見未來的困難性以及備選行為范圍的有限性，實際中不存在“絕對理性”，人類行為符合介于理性與非理性之間的“有限理性”。因此，西蒙主張用“行政人”來代替“經濟人”，而“行政人”的基礎便是“有限理性”。西蒙認為行政人寧愿選擇“滿意”而不愿作最大限度的追求，滿意于從眼前可供選擇的辦法中選擇最佳的辦法[3]。

1.2.2行政決策論行政決策是行政學研究的核心內容，由于受威爾遜政治—行政二分法的影響，西蒙認為傳統的行政學理論都過于注意執(zhí)行，而不注重執(zhí)行之前的決策。傳統行政學理論認為行政學只研究執(zhí)行而不討論決策，但是實際上行政組織不僅僅是執(zhí)行政策，決策與執(zhí)行都遍及整個行政組織，二者相互關聯、不可分割[4]。執(zhí)行本身也是決策活動，一個組織決定一項政策，執(zhí)行這項政策的人員又要作出許多決定，所以執(zhí)行政策也是在已有政策的基礎上做更細密的政策決定。

2群體性事件典型案例

2.1啟東環(huán)境群體性事件

環(huán)境問題所造成的群體性事件占有很大的比率，近幾年在江蘇啟東、四川什邡、浙江寧波、云南昆明等地發(fā)生了一系列轟動社會和網絡的環(huán)境群體性事件。目前我國由于經濟的發(fā)展，社會物質水平的提高，民眾對生活環(huán)境的要求愈來愈高。部分地方政府在上馬一些工業(yè)項目時未對民眾充分解釋，在進行環(huán)境影響評估的民意征集階段引發(fā)民眾對環(huán)境污染可能的擔憂，在表達訴求時因為交流、溝通與協調不暢則會引發(fā)環(huán)境群體事件，我國社會現已進入“環(huán)境敏感期”。啟東事件就是環(huán)境群體性事件的典型代表。啟東市位于江蘇省南部，臨近上海，距上海僅五十公里的路程，人口約為120萬，啟東也是我國東海的漁業(yè)重鎮(zhèn)。啟東環(huán)境群體性事件發(fā)生是由于日本王子制紙集團準備在啟東建立造紙廠，如果造紙廠建成，其所排放的污水可能會排向東海，會對當地漁業(yè)和民眾的健康造成影響。雖然此項目已經通過了環(huán)境影響評估，但是啟東民眾仍舊對造紙廠可能會造成的污染感到憂慮并且反對該項目，部分民眾也在網絡上表達了強烈的反對意見。但啟東政府低估了民眾的反對情緒與意見，沒有向民眾作出及時滿意的解釋，導致啟東市在2012年7月出現了群眾圍堵市政府的情況，部分民眾做出過激的行為，出現了打砸搶的現象，啟東環(huán)境群體性事件在南通市人民政府決定永遠取消有關王子造紙廠項目之后才得以平息[5]。

2.2貴州甕安事件

貴州甕安事件也是群體性事件的典型之一。甕安位于貴州省中部地區(qū)，隸屬于黔南布依族苗族自治州，擁有豐富的磷礦資源。在2008年6月甕安縣一初中女學生意外溺水，由于家屬對死因鑒定不滿，到縣政府和公安局進行上訪。在事情處理過程中，由于受人煽動并有人對少女死因進行造謠，再加上當地領導未能及時充分地與民眾進行溝通，造成大量民眾聚集沖擊政府機關，發(fā)生了打砸搶事件，甚至火燒甕安縣委縣政府等黨政機關，造成了非常惡劣的影響。由于甕安事件發(fā)生時，網絡媒體剛剛在全國普及，經過大量的網絡傳播，使得甕安事件的影響擴散到了全國，成為我國進入網絡時代以后較早通過網絡傳播而被全國民眾所知的群體性事件。

3公共行政學行為主義視角對啟東與甕安事件的解讀

3.1協調與溝通的問題

福萊特的協調原則認為協調是涉及一種情境下所有因素的“交互聯系”，在社會情境中，所有的因素彼此之間必定存在著相互的聯系，對于這些相互聯系必須予以足夠的重視[6]。在啟東與甕安事件中，在最開始謠言和不滿出現之時，兩地政府都未予以充分的重視，未察覺到這些因素與發(fā)生群體性事件可能性之間的聯系，也未預料到這些謠言與不滿可能會引發(fā)群體性事件。啟東政府對民眾在網絡上表達民意未予以重視和回復，甕安政府在謠言剛開始在本地流傳時也未對謠言進行辯駁和澄清，這種對協調中相互聯系因素的漠視導致了事態(tài)的惡化，后來進一步導致了群體性事件的發(fā)生。

3.2直接接觸與早期協調問題

在福萊特的協調原則中，組織中的人們不論處于組織層次的哪個位置，都必須保持直接的交往，同時協調也應該在早期進行。在啟東和甕安事件中政府在群體性事件發(fā)展的萌芽階段都未與民眾進行接觸，傾聽民眾的意見與心聲。尤其是甕安，在民眾長時間圍堵政府大樓，要求與政府主要領導對話的情況下，甕安縣和黔南自治州的領導長時間未露面到現場與民眾溝通，沒有第一時間到現場來解除民眾疑慮，并破除謠言，最終導致事態(tài)進一步擴大。啟東在引進王子造紙廠項目時也未在前期直接廣泛地征求民眾的意見，在事件發(fā)生早期也未充分重視，使得最后發(fā)生群體性事件。甕安和啟東的政府都是沒有在事件早期就與民眾進行接觸，而且沒有與民眾形成直接的交往，也沒有充分重視民眾的訴求與意見。如果能在事件之前或前期與民眾進行直接地接觸與溝通，化解民眾的疑惑與誤解，事態(tài)就不會向惡化的方向轉移，這兩起群體性事件可能就不會發(fā)生。

3.3壓服、妥協與整合的問題

在處理群體性事件時，如果使用簡單的壓服手段，這必會造成惡劣的社會影響，即使通過壓服的手段使群體性事件得以平息，也只會進一步增大民眾的怨言，繼續(xù)積累矛盾，使政府與民眾的關系惡化，甚至會為今后新的群體性事件埋下伏筆。同時如果在處理群體性事件時只是采取簡單的妥協的手段，只會使沖突雙方通過相互妥協來掩蓋矛盾，做出沖突雙方都不心悅誠服的決定，也不能真正解決矛盾。只有通過整合的辦法，才能將群體性事件中雙方的意見統一，實現雙方意見與利益的結合。通過整合的方式不僅可以化解矛盾，而且能將矛盾向有益的方向轉化，使得群體性事件得以平息，并由危害向有益于社會的方向轉變。因此在群體性事件中不能只采用壓服與妥協的方式，要注重對民眾意見的整合。

3.4群體性事件中的決策問題

啟東和甕安兩地政府在群體性事件發(fā)生時處理遲緩的原因也在于消極等待上級指示，不敢本級決策來消除群體性事件。群體性事件具有易于傳播性、發(fā)展動態(tài)性、影響多樣性和范圍廣泛性等特點，如果不及時處理只會使群體性事件進一步擴大，向惡劣的態(tài)勢發(fā)展。根據西蒙的決策理論，政策執(zhí)行人員在執(zhí)行過程中也要進行決策，執(zhí)行政策只是作更細密的政策決定。所以啟東和甕安兩地政府在事件發(fā)生時就應該根據實際情況進行進一步決策，根據具體情況進行決策。同時依據西蒙的“行政人”理論，在現實中很難做到實現絕對理性所表達的利益最大化，因此應該選擇有限理性，追求滿意而不是最大限度的結果[7]。在處理群體性事件時不可能在短時間內掌握充分的決策信息與資源，達到理論上的最優(yōu)化處理，因此應該盡快決策，盡快使群體事件得到平息，追求滿意的而不是最大限度的結果。

4結語

群體性事件由于其影響的惡劣性與傳播的廣泛性越來越受到社會、政府和學界的關注，群體性事件產生的原因較為復雜，解決群體性事件也要從多方面入手。公共行政學行為主義研究方法從行為主義視角出發(fā)，研究群體性事件的協調、溝通、決策與有限理性的處理，為研究群體性事件提供了新的維度，為解決群體性事件提供了科學有效的方法。啟東與甕安政府在群體性事件中也吸取了諸多經驗，例如啟東政府宣布在今后上馬項目的環(huán)境影響評估中會更加注意對民眾意見的聽取，在其他的重大決策中也更加注重民眾的參與，進一步做到決策民主化。甕安也在群體性事件之后總結了經驗教訓，在社會治安、公共服務等方面進一步完善過去的缺失，并將原來的政府辦公樓作為黔南自治州的群眾路線教育基地來警示領導干部在工作中更加貼近群眾，戒除官僚作風。我國各級黨政機關也要以啟東和甕安為代表的群體性事件為教訓，在今后的群體性事件處理中盡量在早期事態(tài)擴大前將問題解決，在群體性事件發(fā)生過程中要更加注重與民眾的溝通協調，更加注重現場的決策，才能更好地處理群體性事件，使得社會向更加和諧穩(wěn)定的方向發(fā)展。

參考文獻：

[1]丁煌.西方行政學說史[M].武漢：武漢大學出版社，2004.

[2]Mary Park Follett.TheNewState:GroupOrganization,theSolutionofPopularGovernment[M].London:Longmans.Green，1920.

[3]Herbert A.Simon.AdministrationBehavior:AStudyofDecision-makingProcessinAdministrativeOrganization[M].London:Macmillan，1960.

[4]丁煌.西方行政管理理論精要[M].北京：中國人民大學出版社，2005.

[5]奚源.跨域環(huán)境治理問題研究[D].鄭州：鄭州大學，2015.

[6]Mary Park Follett.CreativeExperience[M].London:Longmans.Green，1924.

[7][美]赫伯特·西蒙.現代決策理論的基石[M].楊礫、徐立,譯.北京：北京經濟學院出版社，1989.

(編輯：劉彩霞)

收稿日期：2016-03-10

作者簡介：奚源(1991—)，男，河南信陽人，博士研究生.

中圖分類號：D630.8

文獻標識碼：A

文章編號：2095-8978(2016)03-0005-03

Public Administration Study of Mass Incidents from the Behavior Researching Method

XI YUAN

(College of Politics and Public Administration，Wuhan University,Wuhan 430072,China)

Abstract：Mass incidents also are growing. Mass incidents have wide influence, social harmfulness and are often accompanied by violence and illegal behaviors.Simon and Follett, s behavior researching methods of public administration study put forward the mass and constructive conflict, coordination and communication, limited rationality and administration, administrative decision theory.Their theories can be use to provide effective theoretical guidance and reference for our country to deal with mass incidents.

Keywords：public administration study; behavior researching method; mass incident; Follett; Simon