●石猛 劉蕾

民辦高校發(fā)展的政府責任困境及其突破*

●石猛 劉蕾

基于政府公共性的屬性，民辦高校發(fā)展中的政府責任主要表現為保持民辦高校的基本屬性和引導、規(guī)范民辦高校發(fā)展。然而因為政府認識、管理方式及制度安排等方面的沖突，政府面臨著一定的履責困境。突破這一困境，需要樹立責任政府觀念，消除全面干預或過度干預的弊端，真正促進民辦高校的發(fā)展。

政府責任；民辦高校；民辦教育

民辦教育事業(yè)是一項公益性事業(yè)，維護民辦高校權益、促進民辦高校發(fā)展是政府應該承擔的重要責任。但在實踐中，因為政府認識、管理方式及制度安排等方面的沖突，政府履責面臨著一定的現實困境。

一、民辦高校發(fā)展中政府責任的體現

作為政府主導型國家，政府既享有公共管理權力，又承擔著一定的社會責任，需要對社會的需求采取應對措施。但隨著人類社會的不斷發(fā)展，公眾對政府履行責任的要求越來越高，而政府因其公共管理的有限性并不能滿足人們的需求，這就需要協(xié)調整個社會的資源來滿足，所以公共服務社會化的趨勢越來越明顯。在高等教育領域，能夠承擔公益性責任的民辦高校應運而生。[1]作為高等教育的重要組成部分，民辦高校同樣承擔著發(fā)揮高等教育職能，為社會經濟發(fā)展服務的責任。此時，作為公共權力的擁有者，政府就要對民辦高校的發(fā)展承擔相應責任。

保持民辦高校的基本屬性是民辦高校政府責任的根本體現?，F代社會對責任問題的關注主要源于責任代表了一種價值取向?，F代政府是一個公共性組織，優(yōu)先代表公共利益，這是其作為公共管理機構而存在的邏輯前提。因此，維護權力對象的公共性成為政府的根本責任。民辦高校雖然是隨市場發(fā)展而壯大，但市場性并不能改變其公共性，這可以通過考察民辦高校的功能屬性與組織屬性得到結論。民辦高校向社會提供的是教育服務，從目前來看，判斷教育服務的產品屬性其基本理論依據還是公共產品理論。據此分析，民辦高校提供的教育服務是集公共產品要素和私人產品要素于一體的融合產品，屬于典型的準公共產品。但在民營資本介入教育領域后，教育服務的提供者呈現出多元化趨勢，教育產品的社會屬性也趨向多樣化。有專家提出，以服務的提供者和價格對民辦高校教育服務進行分類更適合我們當前的國情。據此，民辦高校提供的教育服務具有準公共產品性質或基本具有私人產品性質，體現出營利性與社會效益正外部性的特征，[2]這是從功能特點上對民辦高校屬性的判斷。民辦高校崛起于公共財政短缺之時，依靠市場機制基本實現了辦學經費的自籌。從組織發(fā)展角度講，在缺少巨額財政投入或其他大規(guī)模外來資金的情況下，民辦高校要取得發(fā)展必須實現營利。民辦高校營利性的實質是通過辦學節(jié)余實現滾動發(fā)展，如果沒有這種節(jié)余，也就喪失了營利能力，民辦高校將因缺少資金來源缺乏推動發(fā)展的推動力，其公益性目的也就難以實現。所以，營利是民辦高校生存與發(fā)展的必要條件，只有實現組織的營利民辦高校才能實現公益性的辦學目的，這是從組織運行上對民辦高校屬性的判斷。由此，民辦高校的公益性與政府的公共性是一致的，政府承擔起維護民辦高校的本質特征、扶持民辦高校發(fā)展的責任即源于此。所以，政府的根本責任是對民辦高校功能屬性與組織屬性的回應，是民辦高校發(fā)展中政府組織的根本價值所在。

引導和規(guī)范民辦高校發(fā)展是政府責任的主要表現形式。政府履行責任，不僅要對社會或組織需求做出回應，還應該在實踐中建立一系列制度安排或一套執(zhí)行控制機構以保障職責的實現。受新公共管理理念以及新自由主義理念的影響，市場運行規(guī)則波及教育系統(tǒng)，促使其根據市場規(guī)則按照消費者的喜好和需求提供教育產品。民辦高校作為現代大學中的活躍分子，亦是教育市場中最具靈活性和競爭力的市場占有者。民辦高校主要通過市場進行教育資源配置，與公辦高校相比，其在發(fā)展路徑尤其是運行機制、專業(yè)與課程設置、學科建設等方面存在明顯的市場偏向性。許多民辦高校舉辦者為了快速收回辦學成本，仍遵循擴張式發(fā)展模式，盲目追求學校規(guī)模的擴大和短期的經濟效益。市場機制的不完全性、信息的不對稱性以及市場運行過程中存在的權利尋租現象會對民辦高校的公益性造成損害。這種短期的功利性行為使得社會公眾對民辦高校越發(fā)質疑。因此，作為社會公眾利益的代表者，政府需要站在教育公益性的角度，對民辦高校的發(fā)起人或投資者的行為進行規(guī)范，對民辦高等教育生產者的行為進行適時的引導和監(jiān)督，履行監(jiān)管職責，通過宏觀調控對教育市場進行干預，實現效用最大化，滿足社會公眾的教育需求。

二、民辦高校發(fā)展中政府責任的困境

責任有積極責任也有消極責任，正是因為消極責任的存在才使政府在民辦高校的現實發(fā)展中遇到了履責困境，主要存在著以下沖突：

政府認識與民辦高校重要地位不相稱的沖突。傳統(tǒng)上認為，民辦高等教育的重要作用主要表現在經濟和體制機制改革方面。如：民辦高等教育在一定程度上彌補了公辦教育資源不足，使更多學生可以享受到接受高等教育的機會；對公辦教育市場產生沖擊，推動公辦高校實施改革；促使高等教育結構日趨合理，有利于建立完善的高等教育系統(tǒng)；依靠非公共財政性經費運行，拓寬了高校的投融資渠道等?；诖?，政府應該重視民辦高等教育，將民辦高等教育的發(fā)展列入統(tǒng)籌規(guī)劃并進行財政扶持。但實質上，正如潘懋元先生所說，對于民辦高校的經濟作用，社會上可能已經比較熟知，但對于其在推動高等教育改革創(chuàng)新等方面，有相當多的人認為只有“985”、“211”高校和示范性高職院校才有能力帶頭改革，民辦高校的體制、機制尚不成熟，只有向公辦高校學習的份，遑論推動高等教育的改革創(chuàng)新。[3]在這種認識的驅動下，政府出現這樣一種觀點，即在許多公辦高校尚未充分發(fā)展的前提下，再發(fā)展民辦高校是多余的。所以，各級政府往往缺少對民辦高等教育的統(tǒng)籌規(guī)劃。在當代民辦高校發(fā)展史上，曾經出現過西安現象、江西現象、浙江現象和廣東現象，最近幾年也出現了山東現象，這多是民辦高校自由發(fā)展、野蠻發(fā)展的結果，并最終致使民辦高校在全國發(fā)展不均衡。而且，政府缺少統(tǒng)籌規(guī)劃也使民辦高校在省級行政區(qū)域內出現發(fā)展不均衡或同質化的問題。無統(tǒng)籌無規(guī)劃的發(fā)展使民辦高等教育出現了局部性的過剩與浪費。因為得不到政府支持，民辦高校成了高等教育的“二等公民”，被稱為離退休人員和落榜生的“收容所”，教師也往往感覺缺乏社會地位；辦學經費幾乎完全由個人承擔，影響了經費狀況；辦學行為更加市場化，影響了公益性。

政府管理與民辦高校自主辦學需求的沖突。民辦高校自籌經費辦學，從理論上來說，民辦高校一旦取得辦學資格，在不違背辦學方向、教育規(guī)律的情況下，如何辦學是他們自己的事情。也就是說，與政府對公辦高校自上而下的行政管理相比，民辦高校更應該實行自控性管理，具體表現在：規(guī)模方面的自主權，即按照培養(yǎng)能力民辦高校招多少學生是自己的事情；專業(yè)設置自主權，即按市場需求自主設置專業(yè)和確定培養(yǎng)方式，培養(yǎng)方式自主靈活；經營管理自控，即實行董事會領導下的校長負責制，校長負責具體教學工作，具體教學條件根據規(guī)模來確定，等等。政府的責任就是在宏觀管理背景下，保證民辦高校的自主辦學權力。究其實質，管理也是一種服務，但管理并不能與規(guī)范或干預直接劃等號。在現實生活中，由于教育市場具有不完全性及不可控性，這就使政府無法置若罔聞，主動對民辦高校發(fā)展進行規(guī)范和干預。結果是政府因為強調了管理的功能，而過度干預民辦高校的辦學行為，限制了民辦高校的自主、獨立、特色發(fā)展。1997年，國務院頒布了《社會力量辦學條例》，規(guī)定了社會力量辦學方針，第一次以行政法規(guī)的形式提出對社會力量辦學工作進行指導。但該政策文件在提出國家對社會力量辦學積極鼓勵、大力支持的同時，也涵蓋了嚴控“社會力量舉辦高等教育機構”的干預性條款，政府政策的反復與自相矛盾直接導致此時期民辦高校審批工作幾乎進入停滯階段。特別是這一時期提出的“民辦非企業(yè)法人”分類，也阻滯了民辦高校的發(fā)展。從其產生以來，我國的民辦教育一直是在摸索中前行，同時為了促進其發(fā)展，國家并沒有急于對民辦教育定性。梳理民辦高校的發(fā)展歷程可以發(fā)現，受政府主觀因素的影響，部分民辦高校的政策文本存在著內容模糊、操作性差等問題，而這又導致政府在實際監(jiān)管時，干預了民辦高校的正常發(fā)展，如漠視民辦高校與公辦高?；韭毮艿墓餐?，進行差別化的法人屬性界定；忽視民辦高校自控性管理的特點，對民辦高校的招生計劃、學費政策、專業(yè)設置過度干涉；以提供財政扶持為借端，要求民辦高校按照公辦高校的發(fā)展模式、路徑和成果接受評估與檢驗。最終，顯性的政策扶持演變?yōu)殡[形的干預，這導致了民辦高校與公辦高校同質化發(fā)展相比靈活的體制機制優(yōu)勢無法發(fā)揮，使得民辦高校難以根據自身的辦學理念、市場需求和學生要求走特色發(fā)展道路。

非營利性的制度安排與投資者獲利需求的沖突。我國民辦教育的基本特征是社會力量投資辦學，而投資具有營利的需求。非營利性是一攬子法案修改之前國家對社會力量辦學的基本要求。這種非營利性與其說是對民辦高校的要求不如說是對民辦高校辦學者的要求。但正是基于這種要求所進行的制度安排，使民辦高校發(fā)展面臨著諸多難題。廈門大學鄔大光教授指出，我國民辦高等教育發(fā)展過程中產生的各種矛盾沖突，關鍵是把捐資辦學的制度安排試圖轉移到今天具有我國本土特征的投資辦學的民辦高等教育模式上來。[4]為了促進民辦教育的發(fā)展，同時給予投資者一定的獲利機會，《民辦教育促進法》提出了合理回報的預案，但由于合理回報本身的營利性質，致使該法案草案連續(xù)三次審議都沒能通過，“只好通過領導的個人決斷和擱置爭議的模糊戰(zhàn)術才得以通過”。[5]然而，即使是通過的促進法也體現著捐資辦學的制度安排。也正因為如此，《民辦教育促進法》出臺之后，幾乎沒有給中國民辦教育帶來繼續(xù)發(fā)展的動力。主要是這種制度安排不允許民辦高校有辦學盈余，因為一旦有盈余民辦高校就要繳稅，而如果沒有盈余民辦高校就無法生存，投資者就缺乏辦學動力，其結果是給快速發(fā)展的民辦高等教育一個急剎車。2010年，《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要》提出了對民辦教育按照非營利性民辦學校和營利性民辦學校分類管理的構想。綱要并沒有就如何分類如何管理提出舉措，但分類的重要趨勢之一就是要限制甚至是堵住投資者的投資回報。這種設計在一定程度上忽視中國民辦高校投資辦學的基本國情，致使許多投資者處于觀望狀態(tài)，從一定程度上阻止了社會資金大規(guī)模的投入。有關人士曾在上海、浙江、廣東等地做過調查，大多數民辦高校不贊成分類管理，而且在談及強制推行分類管理學校該如何選擇時，35.71% 的人選擇會“退出教育領域”。[6]這種分類，不但剝奪了投資者的財產，違背了法律的公平與正義，也堵住了進一步的社會投資，不利于民辦教育與公辦教育的公平競爭、共同發(fā)展。

三、民辦高校發(fā)展中政府履責困境的突破

履責困境實質是政府干預不當或過度干預的表現。突破這一困境，需要政府轉變思想，樹立責任政府觀念；同時，在轉變觀念的過程中建立有限責任政府，消除全面干預或過度干預的弊端，真正促進民辦高校的發(fā)展。

（一）轉變思想，樹立責任政府觀念

在政府責任之外，學術界還有一個概念就是責任政府?，F實中，責任政府是指那些有能力承擔社會經濟生活所要求的基本責任并且有制度保證責任履行的政府，[7]這是對政府類型的定位。解決民辦高校發(fā)展中的政府責任困境，首先要轉變觀念，建立責任政府，實現對民辦高校的積極干預。

責任政府強調思想觀念的轉變。思想轉變是改進管理方式的基礎，管理方式的改進能進一步為政府管理理念、管理模式的轉變提供新思路和新契機。政府對民辦高校本質屬性的認識程度決定了政府對待民辦高校的態(tài)度。因此，解決理念層面的問題有利于從源頭上破解政府在民辦高校發(fā)展過程中的管理困境。這就要求政府充分認識到民辦高校的地位和作用，理性看待民辦高校的社會屬性，轉變思想、調整職能、準確定位。政府應由管理轉為服務，由監(jiān)督轉為督導，尊重教育市場發(fā)展的客觀規(guī)律，對民辦、公辦高校一視同仁，充分認識到民辦高校對發(fā)展我國教育事業(yè)、促進高等教育改革的重要作用，真正視民辦高校為我國高等教育機構的重要組成部分。

責任政府強調權力與責任的統(tǒng)一。眾所周知，政府的公共權力、公共職位屬于社會公眾，政府產生、存在的目的是為了公共利益、公共目標、公共服務以及創(chuàng)造具有公益精神的意識形態(tài)等，[8]簡而言之，政府的公共權力應該實現與服務公眾職責的統(tǒng)一。在民辦高校發(fā)展的關鍵時期，政府對民辦高校的責任更多表現為公共權力的執(zhí)行權，而與其權力相對應的義務，即服務性的社會需要基本未有體現。許多區(qū)域并未將民辦高校發(fā)展納入到當地教育與經濟發(fā)展轉型的總體規(guī)劃中，對高校發(fā)展的政策扶持，也更多局限于公辦高校尤其是新建公辦高校中，未對民辦高校進行具有針對性的指導和扶持，政策性扶持尚未到位，經濟性扶持更未見真章。這就要求政府應根據民辦高校的自身特色和發(fā)展優(yōu)勢，進行整體規(guī)劃，加強扶持力度，減少行政干預，切實發(fā)揮民辦高校的教育產品優(yōu)勢，提升民辦高校的形象和聲譽，為教育市場增添新的活力，最終建立完善的現代高等教育發(fā)展格局。

責任政府強調完善制度供給。在依法行政背景下，制度供給主要是指政府運用政策、法律制度，行使公共管理權。政府只有不斷加強制度供給，才能增強法律和法規(guī)的適用性，確保政府責任的落實。我國的高等教育改革是以政府為主導，以高校為實際執(zhí)行者的一項自上而下的社會活動。在民辦高校發(fā)展過程中，政府也往往沿用這種管理模式，主要對民辦高校進行政策管理，結果是雷聲大雨點小，并未產生多大作用，而事關民辦高校發(fā)展的法人屬性、產權屬性、營利性與非營利性等重大問題并未得到有效解決。促進民辦高校的發(fā)展，是政府對社會需求的回應，也是政府保護社會公眾利益的體現，這就要求政府的制度供給應以解決民辦高校的根本問題為前提，以滿足社會公眾的基本需求為出發(fā)點。為此，政府應通過制度設計，解決民辦高校的法人屬性，以從根本上解決民辦高校的身份地位問題；實事求是地解決民辦高校目前所面臨的產權和回報等問題，以吸引更多的社會力量投資辦學；加強民辦高等教育的統(tǒng)籌規(guī)劃，明確地方政府在民辦高校發(fā)展中的扶持性責任。

（二）改進管理方式，建設有限責任政府

現實中，政府對民辦高校的干預主要表現為對民辦高校申請設立、辦學類別和層次、招生規(guī)模、專業(yè)設置等項目進行行政性管制與干預，對學校規(guī)模、資產等進行經濟性管制與干預，以及對民辦高校教學計劃和任務、課程與教材、就業(yè)率等進行以評估形式呈現的隱性干預。由此來看，政府在民辦高校發(fā)展中扮演了全能型的責任者角色。但實際上政府只有有限的理性和不充分的行動資源，并不具有無所不能的稟賦和條件，因此政府失靈并不少見。而由于政府行為的剛性，政府失靈的后果比市場失靈要更加嚴重。[9]所以，政府應該清楚界定所能承擔責任的界限，真正做一個有限責任政府。

有限責任政府要求理順管理關系。在全能型政府的管制下，政府與民辦高校間是一種“管理者”與“被管理者”的關系，這種關系展現的是一種不平等的“我—他”關系，是一種客體化的對象性關系。管理活動注重的是單向的管理者向被管理者發(fā)號施令，強調對客體的協(xié)調與控制；管理者具有絕對的權威，被管理者是灌輸指令的對象。這種主客體對立的思維方式滲透于教育管理活動的過程中，最終可能會導致民辦高校完整“人格”的支離、個性的扭曲。這種管理活動過于重視位居科層體制高層的領導者經驗，過于關注他們的成功和感受，而對于構成管理活動不可或缺的被管理者即民辦高校則無甚興趣。由于這種管理活動往往以“扶持”為依托，以“規(guī)范”為抓手調控民辦高等教育市場，因而具有一定的合法性和合理性，但同時也具有一定的迷惑性。這就要求我們不為表面現象所迷惑，致力于理順管理關系、改進行為觀念，建設有限責任政府。一方面，政府應該主動建設與民辦高?；橹黧w的關系，在利益、語言、心理等多方面實現與民辦高校的共榮共存；通過對話、溝通、協(xié)調等手段，加強各主體間內部的理解與信任，激勵、激發(fā)對象的主體性和創(chuàng)造性。另一方面政府作為“互為主體”關系間的現實主導者，應主動減少對民辦高校辦學類型、人才培養(yǎng)規(guī)格、課程專業(yè)設置等方面的干預，轉而強調對其辦學行為進行引導和監(jiān)督。

有限責任政府要求改變管理方式。明確的、有限的責任才是有效的責任。有限責任政府的有限性，需要對政府的權利和責任邊界進行限定，而對責任邊界的勘定需要以責任為本位。政府的責任具有法律、政治、倫理等多方面的內涵，而其中法律責任要求政府要在一定的法律法規(guī)中行使行政行為。過去以政策扶持、行政審批、行政處罰等為主要手段進行的直接管理方式已無法滿足甚至阻礙了民辦高校的發(fā)展進程。在有限責任政府理念下，政府應改變過去單純行政命令式的管理方式，更為公正地、有效地運行公共權力，綜合運用經濟、法律、評估等方式對民辦高校進行扶持。在民辦高校改革發(fā)展的新時期，政府應通過財政扶持、咨詢服務、頂層設計、認證評估等手段對民辦高校進行高效、有限的干預，如：針對目前民辦高等教育市場信息不對稱問題，政府應大力扶持發(fā)展第三方中介組織，為民辦高校的教育產品進行認證、評估，披露辦學質量和辦學水平；針對民辦高校的法人屬性無法確定、營利性和非營利性等根本性問題亟待解決的現狀，盡快出臺相關政策文件，制定具有針對性的實施條例，同時加快地方性立法步伐，以便為民辦高校的發(fā)展創(chuàng)造良好的法治環(huán)境和制度環(huán)境。行政手段、經濟手段、法律手段的綜合運用，將有利于民辦高校規(guī)范辦學、依法辦學。

[1]石猛，王樹青．我國民辦高等教育的社會責任剖析[J]．教育發(fā)展研究，2011，（2）．

[2]石猛．論民辦高校投資辦學的非營利性[J]．中國成人教育，2014，（6）．

[3]潘懋元，羅先鋒．民辦高校機制優(yōu)勢研究[J]．浙江樹人大學學報，2014，（9）．

[4]王昆來．民辦高等教育管理研究[M]．重慶：西南財經大學出版社，2012．20．

[5]稅兵．民辦學?！昂侠砘貓蟆敝疇幍乃椒ㄆ平鈁J]．法律科學（西北政法大學學報），2008，（5）．

[6]錢亞平．民辦學校分類引爭議[N]．瞭望東方周刊，2011-10-16．

[7]楊雪冬．社會變革中的政府責任：中國的經驗[J]．中國人民大學學報，2009，（1）．

[8]唐志君．政府責任核心價值取向的嬗變及其啟示[J]．吉首大學學報（社會科學版），2009，（9）．

[9]韓志明．政府責任場域中的悖論空間[J]．長白學刊，2008，（3）．

石 猛/廈門大學教育研究院博士研究生，山東英才學院民辦高等教育研究院（省級軟科學研究基地）副教授

劉 蕾/山東英才學院民辦高等教育研究院（省級軟科學研究基地）講師

*本文系全國教育科學“十二五”規(guī)劃教育部重點項目“我國民辦高校區(qū)域分布及影響因素研究”（批號：DFA140218）研究成果之一。

劉丙元）