●　張　微　孟芯緯　朱　平

回歸公共性：高考“專項計劃”政策的反思

●張微孟芯緯朱平

經(jīng)濟教育變革引發(fā)的高考招生區(qū)域失衡與生源階層差距擴大，是貧困地區(qū)實施補償性政策的直接動因。在精英主義政策的導向下，專項計劃政策文本的模糊性、缺乏公共性以及廣泛使用性等特點，使得“高考專項計劃”淪為一項象征性政策。深化公共教育體制改革、加強教育政策過程的公共性、推進教育問責制度的構建，是“專項計劃”公共性價值回歸的路徑選擇。

專項計劃；象征性政策；公共性

自改革開放以來農村學生考入重點大學的比例日漸降低，實證研究表明，清華大學新生中縣級中學以下生源從上世紀80年代，由50%左右下降到不足20%［1］。北大新生中農村生源所占比例從1985年的27.3%下降到1996年的19.6%，10年間下降了近8個百分點［2］。2011年全國考生“一本”平均錄取率8.5%，實施定向招生的貧困縣，“一本”平均錄取率5.7%［3］。如何有效提升“寒門”學子重點大學錄取率，仍是尚待解決的難題。

2012年，教育部聯(lián)合發(fā)改委、財政部等部門發(fā)布《關于實施面向貧困地區(qū)定向招生專項計劃的通知》，要求在普通高校招生計劃中專門安排適量招生計劃，面向集中連片特殊困難地區(qū) （以下統(tǒng)稱貧困地區(qū)）生源，實施定向招生。在此背景下，全國各重點高校相繼開展針對農村學生的補償性政策——專項招生計劃，從高考招生傾斜政策效果來看，均不同程度提高了中西部貧困地區(qū)的高等教育入學率。據(jù)統(tǒng)計資料顯示，北京大學2015級本科4006名新生中，農村生比例又創(chuàng)新高達到19.14%。近兩年，北大通過積極響應黨中央關于貧困地區(qū)專項計劃的部署和實施“筑夢計劃”，實現(xiàn)了一批優(yōu)秀“寒門學子”的夢想。但只是通過簡單化的調整招生政策，仍不能從根本上解決中西部教育資源分配不均衡的現(xiàn)狀，招生人數(shù)的提升卻不能解決根本的社會問題。

目前，我國教育政策的研究正由“價值中立”向“價值涉入”模式轉變，這也成為教育政策價值分析的前提。教育公平是社會公平的基石，教育政策作為社會政策的重要組成部分，應旗幟鮮明的將“公共性”作為教育政策的核心價值。反觀當前教育政策可以發(fā)現(xiàn)，在確立、制定以及實施過程中頂層設計、精英主義理念大行其道，教育政策儼然成為精英階級維護自己利益的工具和手段，教育政策的公共性更無從談起。

一、高考“專項計劃”政策的內容解析

教育政策從根本上而言是公共教育利益與資源的權威性配置，優(yōu)化公共教育資源與利益的配置是維護與實現(xiàn)教育公平的關鍵。2012年3月19日，教育部、發(fā)展改革委、財政部、人力資源和社會保障部以及國務院扶貧辦等五個部門聯(lián)合發(fā)布了《關于實施面向貧困地區(qū)定向招生專項計劃的通知》（以下簡稱 《通知》），針對這一政策，隨后相繼出臺多項規(guī)定以及新增計劃，來提高農村學生進入重點大學的比例，暢通農村學子縱向流動渠道，縮小區(qū)域入學機會差距。以2015年為例，教育部在《關于做好2015年重點高校招收農村學生工作的通知》中再次強調暢通農村和貧困地區(qū)學子縱向流動渠道，將專項計劃作為促進入學機會平等的有力手段。政策明確說明“農村貧困地區(qū)定向招生專項計劃由中央部門高校和地方 ‘211工程’高校為主的本科一批招生學校承擔，招生規(guī)模為5萬名”，并且“地方重點高校招收農村學生專項計劃由各?。▍^(qū)、市）本地所屬重點高校承擔，招生計劃由各省（區(qū)、市）根據(jù)本地實際情況確定，原則上不少于有關高校本科一批招生規(guī)模的3%”。

在政策內容方面，由于我國城鄉(xiāng)二元結構的現(xiàn)實性，使得各種優(yōu)質資源集中于城市，專項計劃通過入學機會的傾斜，對“有關高校特別是農村學生比例相對較低的高校，要進一步加大工作力度，擴大招生名額，努力使本校農村學生比例明顯提高”，使弱勢群體獲得與他人相等的入學機會，并且規(guī)定“同批次內生源不足時，不得擅自將未完成的計劃調整為普通計劃錄取，應通過多次公開征集志愿方式錄取。經(jīng)征集志愿仍未完成的計劃，應適當降分錄取，確保完成招生任務”，從而改變一部分“寒門”學子無法進入名校的難題。

在政策具體制定方面，自2012年起，21各?。▍^(qū)、市）連續(xù)五年面向14個集中連片特殊困難地區(qū)690個貧困縣，生源地省份根據(jù)該省具體情境劃定扶貧區(qū)域，重點以邊遠、貧困連片區(qū)域為主，貧困學生通過“陽光高考”網(wǎng)絡平臺報名。報考專業(yè)以農林、地礦、醫(yī)學等其他適農涉農的區(qū)域急需專業(yè)為主，被錄取學生入學報到后不遷移戶口，在校學習期間不轉學、不轉專業(yè)。通過區(qū)域劃定和專業(yè)定向，提高了政策的針對性和受眾性，落實對政策制定之初的意義的還原。

實施專項招生計劃，能否從根本上解決中西部地區(qū)農村生源差異問題？短期內，補償政策是會產(chǎn)生積極影響，但從長期看來，專項招生計劃是涉及龐大考生利益的重大問題，量的增加并不能改變對質的追求。我們應擴大視野，超越高考招生計劃調整政策，著眼于改善中西部教育資源分配不均衡的現(xiàn)狀，加強農村師資建設以及物質保障，構成農村教育發(fā)展的良性循環(huán)。

二、“專項計劃”：一項象征性政策

《通知》中有關“專項計劃”的“準入條件”包括具有貧困地區(qū)戶籍和當?shù)馗咧腥陮W籍等條件，使該項政策的公平性備受質疑。暫時沒有明確的配套選拔標準，難以克服招生過程中主審者的主觀意識，使《通知》實施的權威性矮化。筆者通過對《通知》文本以及隨后幾年的教育部頒發(fā)的《關于做好重點高校招生農村學生工作的通知》的解讀認為，“專項計劃”存在三大問題。

第一，《通知》的頒布，若僅針對少數(shù)農村學子，則表明政策的制定依舊沿襲“精英主義”的政策制定模式，凸顯了該項教育政策的“體制吸納”和“精英結盟”的功能［4］。《通知》中明確提出“具有貧困地區(qū)戶籍和當?shù)馗咧腥陮W籍”，“教育部根據(jù)需求建議，按貧困地區(qū)生源比例等因素安排分省計劃數(shù)量”［5］。這些看似簡單的條件，背后卻暗含政策最后的受益者只能是“寒門學子”中的少數(shù)人。由于我國戶籍制度和高考分省定額制度的存在，導致特殊現(xiàn)象的存在——高考移民。我國人口流動數(shù)量龐大，很多人為追求更好的生活背井離鄉(xiāng)，隨遷子女也隨著父母進入城市的學校，但在升學過程中由于未達到遷入地的落戶標準或者“異地高考”的年限要求，只能回原籍進行高考。且不說往來的繁縟事項耽誤學子學習，機會成本的計量難以估量，若選擇在高中繼續(xù)享有高質量的教育資源不只會面臨無法“異地高考”的問題，“專項教育”的機會也會喪失?？梢灶A測，該項政策將導致“寒門學子”內部群體的分化，貧困地區(qū)中的少數(shù)人通過該項政策實現(xiàn)進入重點大學的機會。然而，絕大多數(shù)的普通農村學子無法享受“專項計劃”帶來的收益，進而陷入某種意義上貧困地區(qū)教育的杰斐遜主義和杰克遜主義的困境。

第二，政策文本的模糊性與策略性解讀，只是解決農村學生進入高等學府“量”的問題，并不能達到“質”的變化。一方面地方政府、有關高校的自由裁量權過大，導致“策略空間”的產(chǎn)生?！锻ㄖ分幸蟾骷壗逃块T要“根據(jù)需求建議，按貧困地區(qū)生源比例等因素安排分省計劃數(shù)量，有關高校按要求編制分省分專業(yè)招生計劃”?？梢?，地方教育部以及省部屬高校在政策執(zhí)行中擁有較大的自由裁量權，使得教育政策在執(zhí)行過程中充斥著利益的博弈，從而展現(xiàn)出討價還價的現(xiàn)實圖景。另一方面，2012年《通知》的制定只是“專項計劃”政策的指導性文件，隨后幾年與“專項計劃”相關的政策以及各大高校的“逆向歧視”政策，都只是在提高重點大學的農村學生比例，卻沒有問責該現(xiàn)象背后的原因，這很可能在一定程度上削弱“教育補貼”政策的實施效果，治標不治本。從教育社會化的觀點來看大學招生像一面鏡子折射出社會變遷，重點大學里農村學生比例不斷下滑是伴隨著社會經(jīng)濟和人口結構變化的結果。

杰羅姆·卡拉貝爾就曾在《被選中的：哈佛、耶魯和普林斯頓的入學標準秘史》中寫道“耶魯怎樣招生，關系的已遠不止耶魯本身。因為錄取過程的公平性將反映整個系統(tǒng)的公正性——而這事關這一系統(tǒng)的合法性”［6］。20世紀80年代大學里農村學生比例高達30%—40%，是因為那時農村人口占總人口的80%；今天城市人口比例已經(jīng)接近50%，僅略低于農村人口比例［7］。此外，在“唯分數(shù)論天下”的考試制度下，即使在實行新高考制度的江浙地區(qū)，也不可避免的對學生進行多項學科的反復訓練，以提高考試的熟練程度。實現(xiàn)這一途徑的基礎是教育投入，家庭資本尤為重要，與戶籍無關。經(jīng)濟條件優(yōu)渥的家庭對子女的教育投入必然會高于農村家庭，而在城市讀書的學生擁有的學習資源遠遠高于農村地區(qū)。若要從根本上解決這個問題，不僅要從觀念上加強教育平等的理念，更重要的是，要從技術上，結合當?shù)亟?jīng)濟條件以及學生自身優(yōu)勢制定出有利于提高當?shù)亟?jīng)濟效益的大學錄取招生制度。簡單地進行招生政策的調整，貧困地區(qū)學生的入學比例是有所上升，卻可能在未來產(chǎn)生更多更復雜的社會問題。

第三，“專項計劃”由于面向范圍窄不具有廣泛適用性以及“策略空間”的存在使得該項政策象征意義大于實際意義，這也反映出我國當前教育政策普遍的“鏡像政治”的特征。通過對《通知》的具體考察可以發(fā)現(xiàn)，這次的“專項計劃”政策很可能帶來“反向歧視”。正如美國著名的巴基案，由于當時加利福尼亞大學對少數(shù)族裔的特殊招生政策，導致巴基的成績雖然遠遠高于少數(shù)族裔卻仍未被錄取。雖然最終通過法院調停巴基得以入學，但這一極端事例也反映出此類招生政策帶來的反向歧視。重點高校的招生名額有限，雖然對于貧困地區(qū)學生實行提前招生的制度，但如果高校招生總數(shù)不變，對城市學生就是不公平。本來的弱勢群體得到政策的傾斜，從原來的非弱勢群體角度看來，就受到一定程度的反歧視，按照羅爾斯的正義理論，一部分人的公平的實現(xiàn)不應以犧牲另一部分人的公平或利益為前提，這不是真正的公平。對于農村學生的招生名額應該是原計劃上的增量，這樣可以避免“搶先奪取優(yōu)質教育資源”這一不公平現(xiàn)象的產(chǎn)生。因此，“專項計劃”是否是“象征性政策”，取決于個別省級部門，各大高等學府在制定“專項計劃”辦法時是否遵循“公共性”的理念與價值。

三、“專項計劃”：公共性價值的缺失

在解讀“專項計劃”相關的多項計劃中筆者發(fā)現(xiàn)，我國教育政策存在不同程度的“公共性”缺失問題，彰顯出我國教育政策頂層設置下的“鏡像化”問題。教育政策對于“市場價值”、“經(jīng)濟增長”、“產(chǎn)業(yè)結構”乃至“精英集團”的功利主義的價值追求，政策要考慮功利，但也同樣考慮公正。一個行為哪怕再符合經(jīng)濟和效益原則，如果背離了公正的底線，那也是不行的［8］，嚴重損害了教育政策的“公共性”。沒有科學、民主的決策，這樣的教育政策很難促進教育的發(fā)展。

首先，“專項計劃”的出臺，只是針對教育現(xiàn)象表征問題的解決，并沒有深入教育體制改革的實際，達成改革共識?，F(xiàn)行教育環(huán)境下，“唯指標論”往往變成政策制定之初的動因。高水平大學中貧困地區(qū)大學生的占比下降，并不是單一的指標性問題，這也表明以提高指標來解決當前問題是暫時性的，并不具備問題解決的常態(tài)機制。要根本性轉變這種占比失衡的問題，就要著手深入教育體制改革的實際當中，從內而外的改革是問題解決的優(yōu)選，短期的數(shù)據(jù)性指標可能無法達到預期，治本往往更加切合教育本質。另外“改革不僅僅是一些政策的轉換，首先是文化理念的培養(yǎng)，政策轉換只需瞬間就可以完成，理念培養(yǎng)卻需要未雨綢繆，耽誤不得”［9］，所以達成一種駕馭改革的共識也迫在眉睫。

其次，公共性作為一項政策制定的初衷價值要求，是貫穿于政策始終的本位概念，但是在宏觀政策出臺和具體細則的制定過程中，卻并沒有凸顯出政策本身公共性的價值所在。專項計劃的公共性價值的凸顯，需要從多方面進行考量，在不同的層面，公共性價值的表現(xiàn)方式存在差異。通過對于受眾群體和受眾范圍來看，決定了專項計劃權力獲取的不對等性，直接決定了一項公共政策的公共性價值的根本局限。對于目前“專項計劃”的制定，從指標本位出發(fā)，希望實現(xiàn)價值本位的宏觀意圖，卻忽視了在政策制定之初就應該遵循的公共性價值最大化原則，為政策主體在自由裁量基礎上的失位行為留下足夠的空間。

最后，政策的執(zhí)行和評估機制存在缺陷。政策的執(zhí)行需要在公共環(huán)境中順利運行，不僅需要政策的執(zhí)行效度達到預期的要求，而且能夠彰顯良好的公共性價值，對于這種執(zhí)行效度和公共性價值的評估，作為事后監(jiān)督評價機制的一部分，理應獨立于政策運行主體之外。但在“專項計劃”的微觀細則中，高校既作為政策制定和執(zhí)行者，也作為政策的監(jiān)督方，雙重身份的交叉，弱化了政策的監(jiān)督和執(zhí)行機能，對于政策評估的結果，具有主體傾向性，難以保證實現(xiàn)政策的公共性價值。

四、“專項計劃”：公共性價值的回歸

教育的公共性，不僅要表現(xiàn)在教育所具有的直接使人受益的的特點，還應具有間接使社會受益的責任和功效。專項計劃公共性價值的缺失與教育產(chǎn)業(yè)化過程中所形成的特殊利益集團有關，也與我國長期實行的城市二元化體制有關，還與我國傳統(tǒng)文化中的“特權文化”與“人治傳統(tǒng)”有關。要改變這一現(xiàn)狀，需要從以下幾方面改進。

第一，深化教育體制改革，凝結教育改革的共識，切實貫徹落實貧困地區(qū)教育均衡發(fā)展。對于貧困地區(qū)的高考招生傾斜政策，應與“異地高考”等改革措施相協(xié)調。教育部和各地逐步放開“異地高考”的限制，一方面有利于進城務工人員子女就近讀書、參加高考，促進考試公平和教育公平；另一方面也存在著“加劇中國農村社會的衰敗和農村教育的衰落”等風險［10］。對于享受加分政策的考生，應進行深入調差，避免非貧困地區(qū)考生通過不正當手段獲取專項計劃名額。此外，應進一步放開專項計劃的限制性條件，擴大政策的受益范圍，打破“精英政策”的利益格局，構建更加多元化的利益表達渠道。“專項計劃”政策落實歸根結底需要改變當前教育資源無法均衡配置的問題，打破利益僵局，規(guī)避政策制定過程中的“精英結盟”現(xiàn)象。只有這樣，才能最大程度的保證教育公平和考試公平，使更廣泛的群體受惠。

第二，“公共性”應該成為我國教育政策從政策問題建構、議程設置、政策制定、政策執(zhí)行、政策評估乃至政策終結等各階段的價值回歸，作為一種價值或理念彌散在整個教育發(fā)展的各個層次、領域以及環(huán)節(jié)。教育乃立國之本強國之基，教育政策若喪失了公共性就可能變成某些個人、團體、階層謀取私利的工具。教育政策的制定不能一味的強調數(shù)量，應更關注質量，克服政策制定時的“家長制作風”、“長官意志”，準確把握教育改革的復雜性，制定全面有效切實可行的“專項計劃”將教育公平落實到實處。通過細化“專項計劃”的相關規(guī)定，規(guī)約地方政府自由裁量權，防止“策略空間”的產(chǎn)生，使“寒門學子”切實受惠。否則，政策在實踐中就難以執(zhí)行和遵守，教育功能的實現(xiàn)就難以保證，想通過高考補償計劃改變教育格局更是空中樓閣。

第三，對政策的執(zhí)行過程及執(zhí)行結果進行監(jiān)督和評估，引入第三方評估制度。制定相應的規(guī)章制度，確保高校招生計劃的公平公正。對于接受專項計劃的學生，學校應進行后期跟進并匯總情況，并對相關信息公開，建立教育信息公開機制，杜絕造假和以權謀私行為的產(chǎn)生。若想從根本上解決教育資源區(qū)域分配問題，不能僅僅將專項計劃止于高考招生，一個好的政策能否帶來好的效果，關鍵在于執(zhí)行和后期配套措施的跟進。專項計劃作為一個弱勢補償?shù)恼邞斖瑫r與其他針對貧困學生的弱勢補償政策形成良好的溝通，貫穿始終。

總之，高考招生的專項計劃意在促進教育公平，但這種補償政策只是治標，并不能從根本上消除由于地理位置等區(qū)域因素以及歷史文化因素造成的教育不平等現(xiàn)象。教育改革涉及諸多方面，難度較大，尤其是當今社會考試趨于多元化，教育政策核心價值“公共性”的實現(xiàn)更加不會一蹴而就，政策在執(zhí)行過程中仍需要不斷完善并加強社會對政策和公平的理解。唯有此，我國公共教育體制改革才能夠順利推進，教育政策的“公共性”價值才不至于成為夢幻的烏托邦。

［1］當名校之門向寒門學子關閉［EB/OL］.（2015-3-11）［2015-04-20］.http://learn-ing.Sohu.com/s2012/country/.

［2］葉鐵橋，張曄，郝帥斌.城市學生保送大學機會系農村學生17倍［EB/OL］.中國青年報，2012，5.

［3］沈洋等.中國高招錄取傾斜“寒門”推進教育均等化［EB/OL］.新華網(wǎng)，2012，7（22）.

［4］吳紅.論農村治理過程中的體制吸納與精英結盟［J］.湖北行政學院學報，2012，（4）：50-53.

［5］教育部，國家發(fā)展改革委，財政部，人力資源社會保障部，國務院扶貧辦.關于實施面向貧困地區(qū)定向招生專項計劃的通知［S］.2012-3-19.

［6］杰羅姆·卡拉貝爾.被選中的：哈佛、耶魯和普林斯頓的入學標準秘史［M］.北京：中國人民大學出版社，2014.5.

［7］重點大學農村學生比例為何上不去［N］.光明日報，2015.9.

［8］［9］楊東平，何懷宏，周國平等著.問診中國基礎教育［M］.長沙：湖南教育出版社，2008：153.161.

［10］李濤，鄔志輝.中國實施“異地高考”政策后亟待預防的三重風險［J］.教育發(fā)展研究，2013，（Z1）：13-14.

（責任編輯：曾慶偉）

張微/廣西大學在讀研究生，研究方向為高等教育管理孟芯緯/廣西大學在讀研究生，研究方向為高等教育管理

朱平/廣西大學教授，博士、碩士生導師；研究方向為高等教育理論，高等教育管理