柳彥

摘要隨著中韓、中澳兩大自貿(mào)區(qū)結(jié)束實(shí)質(zhì)性談判，中國的自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略進(jìn)入一個(gè)新的快速發(fā)展時(shí)期。自由貿(mào)易區(qū)的快速發(fā)展凸顯了國家自由貿(mào)易戰(zhàn)略（簡稱FTA戰(zhàn)略）的重要性，也使得其內(nèi)部的利益沖突變得愈加激烈。首先，作為國家戰(zhàn)略的FTA，政治和安全利益應(yīng)該主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益，但是在具體的FTA談判中，政治利益經(jīng)常讓位于經(jīng)濟(jì)利益；其次，自由貿(mào)易協(xié)定的談判和簽署是通過政府具體部門參與完成的，部門利益有時(shí)會(huì)凌駕于國家利益之上。利益沖突成為FTA戰(zhàn)略的常態(tài)，國內(nèi)政治是導(dǎo)致FTA戰(zhàn)略利益沖突的主要因素。觀念、利益和制度構(gòu)成解釋FTA戰(zhàn)略的三種變量。相比較觀念和利益，國內(nèi)制度特別是與FTA戰(zhàn)略直接相關(guān)的微觀決策制度在解釋中國FTA戰(zhàn)略上更為直接。中國的FTA決策具有主體多元、權(quán)力分散、部門主導(dǎo)的特征，這些特征制約了FTA戰(zhàn)略的有效性和連續(xù)性。

關(guān)鍵詞自由貿(mào)易戰(zhàn)略國內(nèi)制度對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策決策體制

引言

2015年6月1日，中-韓自由貿(mào)易協(xié)定正式簽署；6月17日，中-澳正式簽署自由貿(mào)易協(xié)定。兩大自由貿(mào)易協(xié)定（以下簡稱FTA）的正式簽署，標(biāo)志著中國FTA戰(zhàn)略進(jìn)入快車道發(fā)展期。目前中國在建自貿(mào)區(qū)19個(gè)，涉及32個(gè)國家和地區(qū)，其中，已簽署自貿(mào)協(xié)定14個(gè)，涉及22個(gè)國家和地區(qū)，正在談判的自貿(mào)協(xié)定8個(gè)。

資料來源：http：//fta.mofcom.gov.cn/.十年多的時(shí)間里，中國和如此多的國家簽訂了包含貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易和投資協(xié)定在內(nèi)的廣泛自由貿(mào)易協(xié)定，其數(shù)量之多、范圍之廣是前所未有的，特別是中澳FTA的簽署，實(shí)現(xiàn)了全面、高質(zhì)量和利益平衡的目標(biāo)，向“面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)”

習(xí)近平：《加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略 加快構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制》，資料來源：

http：//fta.mofcom.gov.cn/article/ftanews/201412/19394_1.html.邁出了重要的一步。

作為國家戰(zhàn)略的FTA，是中國重塑國際和地區(qū)經(jīng)濟(jì)秩序的努力，體現(xiàn)了中國的國家利益和地區(qū)利益訴求。與一般的貿(mào)易政策有所不同，F(xiàn)TA最終目標(biāo)應(yīng)該指向政治和安全利益，如尋求建立穩(wěn)定、互信的國家間關(guān)系，構(gòu)建地區(qū)秩序，獲得能源安全保障等。但同時(shí)，自由貿(mào)易協(xié)定也是貿(mào)易政策的一部分，經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益是其應(yīng)有之義。并且，F(xiàn)TA戰(zhàn)略的實(shí)施，是通過具體的雙邊或多邊的自由貿(mào)易協(xié)定談判實(shí)現(xiàn)的，利益交換和利益妥協(xié)勢必存在，談判者往往來自政府的某一個(gè)具體部門，部門利益常常取代國家利益，成為FTA的主導(dǎo)利益。政治利益和經(jīng)濟(jì)利益、國家利益和部門利益的沖突成為FTA戰(zhàn)略中的常態(tài)，這種沖突影響了FTA戰(zhàn)略的整體性和延續(xù)性。如何避免FTA戰(zhàn)略被短期利益和部門利益所綁架，需要認(rèn)真予以研究。

一、 文獻(xiàn)綜述

國內(nèi)政治是一國構(gòu)建FTA戰(zhàn)略的主要依賴條件。國內(nèi)政治也是分析一國FTA戰(zhàn)略的出發(fā)點(diǎn)。觀念、利益和制度構(gòu)成FTA戰(zhàn)略分析的三種路徑。觀念中心論主要以戰(zhàn)略觀念、社會(huì)觀念為主要分析變量。具體到中國的FTA戰(zhàn)略，觀念中心論主要研究中國FTA戰(zhàn)略背后的政治和經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)。國內(nèi)外學(xué)界普遍認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)福利最大化并不是中國參與FTA談判的唯一動(dòng)機(jī)，地緣政治和國家安全等“非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)”常常混合其中，構(gòu)成中國FTA戰(zhàn)略的主要?jiǎng)訖C(jī)。阿加塔·安特科維茨（Agata Antkiewicz）和約翰·韋勒（John Walley）指出，通過簽署雙邊和區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定，中國正將其傳統(tǒng)的貿(mào)易利益和最廣泛的經(jīng)濟(jì)、外交和安全利益聯(lián)系起來。

Agata Antkiewicz， John Whalley，“chinas New Regional Trade Agreements，” http：//www.nber.org/papers/w10992.赫德利（Hoadley）和J.楊（J.Yang）也指出，中國參與的FTA談判是和國家安全戰(zhàn)略聯(lián)系在一起的。中國FTA研究的早期成果大都關(guān)注FTA行為背后的戰(zhàn)略動(dòng)機(jī)。觀念中心論還強(qiáng)調(diào)政策學(xué)習(xí)和政策擴(kuò)散在中國FTA戰(zhàn)略形成中的作用。

Vinod K.Aggarwal and Seungjoo Lee ， Trade Policy in the Asia-Pacific：The role of Ideas，Interests， and Domestic Institutions， New York：Springer ，2010， pp.13-20.國內(nèi)行為體特別是國家領(lǐng)導(dǎo)人由多邊主義的追隨者變成雙邊主義的倡導(dǎo)者，促使FTA上升為國家對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策的重要選擇。觀念中心論只是看到了中國對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策轉(zhuǎn)變的表象，并沒有深入分析造成這種轉(zhuǎn)變的內(nèi)在原因。

社會(huì)中心論的分析路徑以利益為主要變量，強(qiáng)調(diào)社會(huì)私人行為體，特別是利益集團(tuán)對(duì)國家貿(mào)易政策的影響。斯科特·肯尼迪（Scott Kennedy）圍繞商業(yè)協(xié)會(huì)在中國的游說行為展開了詳細(xì)的研究。

Scott Kennedy， The Business of Lobbying in China ， Cambridge， MA： Harvard University Press， 2005，pp.19-20.但他的研究主要著眼于分析影響商業(yè)協(xié)會(huì)游說行為的因素，并未深入到FTA決策領(lǐng)域。復(fù)旦大學(xué)的郎永峰在分析中國區(qū)域貿(mào)易自由的國內(nèi)因素時(shí)，認(rèn)為行業(yè)組織和企業(yè)是貿(mào)易政策最有影響力的利益集團(tuán)。

郎永峰：《中國區(qū)域貿(mào)易自由化的政治經(jīng)濟(jì)分析》，復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士學(xué)位論文， 2010年， 第69-72頁。但他也不得不承認(rèn)利益集團(tuán)的政策影響力遠(yuǎn)遠(yuǎn)弱于官僚機(jī)構(gòu)。倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院的安東尼奧·博斯迪戈（Antonio Postigo）指出，比起其他的貿(mào)易自由化途徑，雙邊FTA需要更多的專業(yè)和部門信息，政府必須尋求和商業(yè)協(xié)會(huì)的咨詢和緊密關(guān)系，商業(yè)領(lǐng)域也意識(shí)到了這種變化，增強(qiáng)了對(duì)相關(guān)決策行為體的游說。

Antonio Postigo， “Institutional Spillovers from the Negotiation and Formulation of East Asian Free Trade Agreements，” Review of International Political Economy，Vol.20 ， Jan 2016， p.8.社會(huì)中心論盡管找到了利益這一最基本的分析路徑，但最終不得不承認(rèn)“政治制度框定過程，國內(nèi)偏好通過制度匯聚起來”。

[美]海倫·米爾納：《利益、制度與信息：國內(nèi)政治與國際關(guān)系》，曲博譯，上海：上海人民出版社，2010年，第16頁。利益集團(tuán)的影響受到國內(nèi)政治制度的制約。

制度中心論的研究路徑主要強(qiáng)調(diào)中國FTA戰(zhàn)略的國內(nèi)制度因素，如國家-社會(huì)關(guān)系、中央-地方關(guān)系和官僚政治模式。相關(guān)研究主要存在以下爭論：中國的貿(mào)易決策程序是單一行為體還是多元行為體？主張單一行為體的學(xué)者認(rèn)為，中國的貿(mào)易決策模式帶有權(quán)力集中的特征。塞榮安（Se-Young AHN）和金楨國（JeongGon Kim）指出，中國決策者很少面對(duì)來自國內(nèi)的政治包袱，特別是利益集團(tuán)和公眾輿論的強(qiáng)烈反對(duì)。

Se-Young AHN and Jeong Gon KIM， “The Economic and Geopolitical Implication of the Ongoing China-Korea FTA Negotiation，” SOGANG IIAS Research Series on International， Vol.12， December 2012， p.76.中國-東盟FTA決策常常成為此主張的有力佐證。有的學(xué)者直接把中國的區(qū)域主義政策定義為“強(qiáng)國家中心”，不過作者強(qiáng)調(diào)的是中國在地區(qū)政策中過多追求戰(zhàn)略利益，而非商業(yè)利益，并沒有從決策制度的角度分析。

Ming Wan， “The Domestic Political Economy of Chinas preferential Trade Agreements”， in Vinod K.Aggarwal and Seungjoo Lee ，eds.， Trade Policy in the Asia-Pacific： The Role of Ideas， Interests， and Domestic Institutions， New York： Springer ，2010， pp.40-41.貿(mào)易決策程序多元化的學(xué)者主要關(guān)注中國政府的自主性，即政府獨(dú)立于社會(huì)自主決策的能力。澳大利亞國立大學(xué)江洋（Yang Jiang）以中-澳自由貿(mào)易協(xié)定談判為個(gè)案，說明中國中央政府缺少獨(dú)立決策的自主地位，不得不和代表部門利益的國務(wù)院各部委相抗衡。

Yang Jiang ，Chinas Policymaking for Regional Economic Cooperation，London ：Palgrave Macmillan， 2013， pp.71-73.“分散性的權(quán)威主義”

Kenneth Lieberthal and Michel Oksenberg， Policy Making in China： leaders， Structures， and Processes， Princeton： Princeton University Press， 1988， p.22，李侃如和奧森伯格主要是指，一方面，中國的政治決策權(quán)力高度集中于黨的核心領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)手中，另一方面，官僚機(jī)構(gòu)中參與決策的各個(gè)部門均追求部門利益的最大化，一個(gè)統(tǒng)一的“國家政策”難以形成，他們把這種高度分散的決策結(jié)構(gòu)稱之為“分散型的權(quán)威主義”。成為中國對(duì)外經(jīng)濟(jì)決策的主要特征。

觀念、利益和制度構(gòu)成中國FTA戰(zhàn)略國內(nèi)政治分析的全部維度。但是在解釋中國FTA戰(zhàn)略的內(nèi)在沖突時(shí)，觀念和利益的解釋力削弱了，觀念和利益必須借助制度才能發(fā)揮作用。中國從不缺少對(duì)構(gòu)建FTA大戰(zhàn)略的國內(nèi)共識(shí)，這種共識(shí)通過黨和國家賦予FTA國家戰(zhàn)略的高度就可以看出。利益是分析中國FTA戰(zhàn)略的重要維度，國內(nèi)行為體圍繞FTA決策展開博弈已是不爭的事實(shí)。但是中國的國家-社會(huì)結(jié)構(gòu)，決定了利益集團(tuán)的政策游說主要借助國家部委和地方政府展開，缺少獨(dú)立影響政策的地位和能力。另外，在實(shí)踐中，僅僅知道利益是不夠的，具有相似利益基礎(chǔ)的行為體有時(shí)會(huì)傾向不同的政策模式，正是源于國內(nèi)制度結(jié)構(gòu)的差異，制度為支持特定行為體進(jìn)行了有偏向的動(dòng)員。

[美]海倫·米爾納：《利益、制度與信息：國內(nèi)政治與國際關(guān)系》，曲博譯，上海人民出版社，2010年，第16頁。國內(nèi)制度成為解釋中國FTA戰(zhàn)略沖突的重要因素。

本文的國內(nèi)制度主要指的是微觀制度，即與FTA戰(zhàn)略直接相關(guān)的決策制度，包括參與FTA決策的具體部門和機(jī)構(gòu)，以及決策權(quán)力在部門之間的分配和協(xié)調(diào)模式。本文認(rèn)為：首先，有關(guān)FTA政策的性質(zhì)定位決定了FTA是屬于外交戰(zhàn)略還是一般的貿(mào)易政策。這主要是從參與FTA決策的主要行為體加以判斷。其次，有關(guān)FTA的決策已經(jīng)是一個(gè)開放的過程，各種行為體，包括中央部委、行業(yè)協(xié)會(huì)、地方政府、進(jìn)出口企業(yè)都逐步參與進(jìn)來，試圖影響和改變政策結(jié)果。FTA的決策已經(jīng)不是一個(gè)單一行為體的決策過程，行政機(jī)構(gòu)和社會(huì)行為體的相互依賴結(jié)構(gòu)深刻影響FTA的相關(guān)決策。第三，官僚機(jī)構(gòu)在政策制定中發(fā)揮主導(dǎo)性的作用，而官僚機(jī)構(gòu)的決策慣性導(dǎo)致部門利益主導(dǎo)國家利益。

二、 FTA戰(zhàn)略中的行為體及其利益訴求

從性質(zhì)和地位上來說，F(xiàn)TA戰(zhàn)略屬于國家外交戰(zhàn)略的組成部分之一，F(xiàn)TA的決策應(yīng)該屬于外交決策，具有決策模式集權(quán)化、外交部主導(dǎo)決策的特征。但從實(shí)際操作來看，有關(guān)FTA的談判更接近一般的貿(mào)易決策，屬于對(duì)外經(jīng)濟(jì)決策的范疇，具有經(jīng)濟(jì)事務(wù)部門主管、參與主體多元化、多部門協(xié)商的特征。

相對(duì)于外交決策，對(duì)外經(jīng)濟(jì)決策的開放程度要高一些，各種行為體都可以通過具體的渠道參與政策制定，影響政策結(jié)果。依據(jù)不同行為體的政策影響力，本文把FTA決策的參與主體分為政治行為體和社會(huì)行為體兩大類，政治行為體主要指的是行政機(jī)構(gòu)，社會(huì)行為體主要由利益集團(tuán)構(gòu)成。

在中國的政治體制安排中，國務(wù)院是政府機(jī)構(gòu)中的最高行政機(jī)關(guān)，直接參與自由貿(mào)易協(xié)定的談判和自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施。中國參與FTA談判的代表團(tuán)成員往往來自國務(wù)院多個(gè)部門機(jī)構(gòu)。例如，中方參加中日韓自貿(mào)協(xié)定談判的代表團(tuán)成員來自國務(wù)院的19個(gè)部委，幾乎囊括了國務(wù)院的絕大多數(shù)職能部門，不同的部委有著不同的政策立場。

商務(wù)部是國務(wù)院主管國內(nèi)外貿(mào)易和國際經(jīng)濟(jì)合作的主管機(jī)構(gòu)，具體分管的對(duì)外經(jīng)濟(jì)事務(wù)包括：對(duì)外貿(mào)易、雙邊和多邊貿(mào)易談判、外商投資、對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作、對(duì)外援助等。

資料來源： http：//www.mofcom.gov.cn.商務(wù)部是對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策的直接執(zhí)行者，中國的雙邊或區(qū)域FTA談判基本上都是在商務(wù)部的主導(dǎo)下完成的。在FTA談判中，商務(wù)部贊成進(jìn)一步開放和貿(mào)易自由化，因?yàn)殡p邊和區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定可以促進(jìn)出口，而出口成績被視為商務(wù)部的主要業(yè)績之一。后WTO時(shí)代，商務(wù)部的權(quán)力有所弱化，需要和其他部門共享貿(mào)易談判權(quán)。在FTA談判中，商務(wù)部在向國務(wù)院負(fù)責(zé)的同時(shí)，還需要尋求其他職能部門的合作，如國家發(fā)改委。國家發(fā)改委在職能分工上與自由貿(mào)易并無直接關(guān)聯(lián)，但其承擔(dān)著擬定并實(shí)施國家社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略、中長期規(guī)劃的權(quán)力，“規(guī)劃在中國政治的運(yùn)作過程中，是確定政策優(yōu)先順序的推動(dòng)力，是授予機(jī)構(gòu)權(quán)力的依據(jù)，是決定各級(jí)政府之間權(quán)力分配的關(guān)鍵”。

[德]韓博天（Sebastian Heilmann）、[美]奧利佛·麥爾敦（Oliver Melton）：《規(guī)劃：中國政策過程的核心機(jī)制》，載《開放時(shí)代》，2013年6月，第9頁。所以發(fā)改委的政策偏好也會(huì)直接影響商務(wù)部等相關(guān)部門的決策空間。與商務(wù)部的利益偏好不同，發(fā)改委更關(guān)注國內(nèi)發(fā)展，而非改革，在對(duì)外開放上持慎重態(tài)度。

其他利益相關(guān)部委：與商務(wù)部主張貿(mào)易自由化的立場有所不同，其他參與FTA談判的部委立場更傾向于保護(hù)主義。工業(yè)和信息化部主要負(fù)責(zé)工業(yè)、通信業(yè)行業(yè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策的制定，肩負(fù)著對(duì)外為國內(nèi)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)尋求出口市場，對(duì)內(nèi)扶持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和保護(hù)弱勢產(chǎn)業(yè)的任務(wù)。在FTA的談判中，工業(yè)和信息化部往往成為那些在自由化進(jìn)程中利益受損的企業(yè)和行業(yè)尋求保護(hù)、積極游說的對(duì)象，其政策立場也較為保守。農(nóng)業(yè)一般是自由貿(mào)易政策中的利益受損行業(yè)，中國國內(nèi)缺少像日本的“農(nóng)協(xié)”那樣強(qiáng)大的利益集團(tuán)，農(nóng)業(yè)部承擔(dān)著利益集團(tuán)和行政主管部門的雙重角色，成為農(nóng)民和農(nóng)業(yè)集團(tuán)利益的代言人。在FTA談判中，農(nóng)業(yè)部主要的立場是強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢及競爭力方面與簽約國之間的差距，被視為是國內(nèi)最頑固的保守主義者

Yang Jiang， “Australia-China FTA： Chinas Domestic Politics and the Roots of Different National Approaches to FTAs ”， Australian Journal Of International Affairs，Vol.6，2008， http：//www. routledge.com/.。

外交決策中，外交部處于優(yōu)先地位，但在對(duì)外經(jīng)濟(jì)決策中，外交部邊緣化的趨勢近幾年較為明顯。具體到FTA決策中，外交部更多是從外交利益和政治利益的角度來評(píng)判自由貿(mào)易協(xié)定。涉及談判對(duì)象國的確定、談判的戰(zhàn)略意義等問題，外交部的意見會(huì)占比較大的權(quán)重。一旦進(jìn)入具體的談判細(xì)節(jié)，外交部由于專業(yè)性的限制，逐步被邊緣化。2012年，外交部成立國際經(jīng)濟(jì)司，被認(rèn)為是重振經(jīng)濟(jì)外交主導(dǎo)權(quán)的努力。最近正在進(jìn)行的中日韓自貿(mào)協(xié)定的談判同樣可以看到外交部強(qiáng)化其經(jīng)濟(jì)外交職能的勢頭。

中國FTA戰(zhàn)略的加快實(shí)施，不能不提及地方政府的推動(dòng)。地方政府一直是中國改革開放進(jìn)程的實(shí)驗(yàn)者和推動(dòng)者。2016年是“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施年，自由貿(mào)易區(qū)也將邁向深入發(fā)展。地方政府都希望搭上新一輪開放的快車，紛紛申報(bào)地方自由貿(mào)易區(qū)。如山東青島圍繞中韓FTA提出建立青島自貿(mào)區(qū)，廣西打出“中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)”的大旗，新疆則提出成立“中國-中亞自貿(mào)區(qū)”的口號(hào)。但并非所有的地方政府都積極支持自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略。中-澳自由貿(mào)易協(xié)定生效之后，澳大利亞的羊毛制品、奶制品和乳制品具有較強(qiáng)的國際競爭力，將給中國部分農(nóng)產(chǎn)品帶來一定的競爭壓力，對(duì)內(nèi)蒙古、新疆、青海、河南等省份的畜牧業(yè)產(chǎn)生沖擊。但是，產(chǎn)業(yè)或部門尋求影響政策的渠道主要是借助國家部委而非地方政府。地方政府基于GDP和就業(yè)等因素考慮，更傾向于自由貿(mào)易和對(duì)外開放。

社會(huì)行為體中，與FTA政策密切相關(guān)的利益行為體是企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)。相比較其他的利益集團(tuán)，企業(yè)，特別是國有企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)具有顯著的組織優(yōu)勢和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，能夠在對(duì)外經(jīng)濟(jì)決策中發(fā)揮影響力。中國的自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的發(fā)展方向必然是構(gòu)建更多的高標(biāo)準(zhǔn)、全方位的自由貿(mào)易協(xié)定，服務(wù)貿(mào)易條款和投資自由化、便利化的內(nèi)容會(huì)成為未來FTA談判的重點(diǎn)。而國有企業(yè)已經(jīng)成為中國海外直接投資的主體力量，借助FTA談判，實(shí)現(xiàn)對(duì)國家經(jīng)濟(jì)外交、能源外交和對(duì)外援助等政策的影響力，成為大型國有企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)之一。米爾納的研究證明：國際化導(dǎo)向的企業(yè)在貿(mào)易立場上支持自由主義

Helen V. Milner， Resisting Protectionism： Global Industries and the Politics of International Trade，Princeton： Princeton University Press， 1988 ， p.245.，但如果政府已經(jīng)有戰(zhàn)略貿(mào)易政策，對(duì)于企業(yè)來說，通過既定的政策和制度渠道就可以實(shí)現(xiàn)自己的偏好，無須耗費(fèi)成本推行自由貿(mào)易的政策。

與企業(yè)不同，行業(yè)協(xié)會(huì)不直接參與對(duì)外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，主要是通過行業(yè)利益代言人的角色發(fā)揮影響。在貿(mào)易協(xié)定談判前期，行業(yè)協(xié)會(huì)提供實(shí)證信息，使政府充分了解各行業(yè)的具體情況，為談判實(shí)現(xiàn)自由貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)保護(hù)相結(jié)合奠定基礎(chǔ)；其次，在貿(mào)易協(xié)定簽署之后，行業(yè)協(xié)會(huì)肩負(fù)著引導(dǎo)企業(yè)配合國家貿(mào)易發(fā)展戰(zhàn)略，扶助企業(yè)抓住機(jī)遇、規(guī)避貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)。但是在中國的國家-社會(huì)體制架構(gòu)下，行業(yè)協(xié)會(huì)多由政府出面組建，行政上高度依賴政府，其代表和服務(wù)企業(yè)的功能更多是借助國家部委來實(shí)現(xiàn)，并沒有發(fā)展為市場經(jīng)濟(jì)條件下獨(dú)立的利益行為體。

上述分析可以得知，影響FTA決策的行為體已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了單一中心論的解釋范圍。具有不同政策偏好的行為體競相對(duì)政策施加影響，決策者在制定政策時(shí)也不同程度地依賴這些行為體。特別雙邊自由貿(mào)易協(xié)定，由于涉及專業(yè)知識(shí)和信息，政府有意識(shí)強(qiáng)化與商業(yè)協(xié)會(huì)的溝通和咨詢，這種不斷增加的雙邊溝通一方面重新塑造中國的政商結(jié)構(gòu)，另一方面也有助于規(guī)范商業(yè)利益集團(tuán)的政治游說行為。但是，不同的行為體在FTA決策的影響力是不同的，行政機(jī)構(gòu)主導(dǎo)FTA決策，社會(huì)行為體的政策影響力是建立在與行政機(jī)構(gòu)的高度依賴的基礎(chǔ)之上的；即使在行政機(jī)構(gòu)中，不同部委的地位也是不對(duì)等的，有的部委在決策中扮演主導(dǎo)性的角色，有的部委只能扮演配合性的角色。在一項(xiàng)具體政策的制定過程中，誰來“牽頭”變得至關(guān)重要，反映了最高決策者對(duì)政策定位的選擇。這種有偏向的選擇有無制度作為支撐，就變得十分重要。因?yàn)橹挥械玫絹碜灾贫鹊闹危瑢?duì)外經(jīng)濟(jì)政策的選擇才會(huì)具有可持續(xù)性和一致性。

三、 決策程序：FTA戰(zhàn)略的制度約束

所謂決策制度，是指圍繞公共問題，參與決策的具體部門和機(jī)構(gòu)，以及決策權(quán)力在部門之間的分配和協(xié)調(diào)模式。古勒維奇曾經(jīng)說過：“為了理解政策選擇，我們必須理解產(chǎn)生政策的政治。”

[美]彼得·古勒維奇：《艱難時(shí)世下的政治：五國應(yīng)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)的政策比較》，袁明旭等譯，長春：吉林出版集團(tuán)，2009年，第6頁。而要理解與對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策選擇相關(guān)的政治活動(dòng)，必須理解政府層面的相關(guān)決策制度。有關(guān)FTA戰(zhàn)略的決策制度涉及三個(gè)問題：其一是決策權(quán)力在政府各部門之間的分配，誰占據(jù)主導(dǎo)地位，誰居于從屬地位；其二是決策權(quán)力的協(xié)調(diào)模式，即政府內(nèi)部圍繞FTA的利益交換和妥協(xié)；其三，最為重要的是對(duì)外經(jīng)濟(jì)決策的頂層設(shè)計(jì)。

對(duì)于決策者來說，一國參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的目標(biāo)本身就是多元的，政策制定者并不排斥，甚至是渴望諸多利益目標(biāo)能夠在一個(gè)雙邊或多邊FTA中得以實(shí)現(xiàn)，盡管它可能增大自由貿(mào)易談判的難度；其次，自由貿(mào)易協(xié)定涵蓋了諸多產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)部、工信部、財(cái)政部、發(fā)改委、國家海關(guān)總署等利益相關(guān)部門勢必要求參與談判，以期實(shí)現(xiàn)利益共享；第三，對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策在最高決策層的優(yōu)先次序，決定了FTA的戰(zhàn)略地位。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的多元目標(biāo)是通過決策過程中的跨部門協(xié)商實(shí)現(xiàn)的。對(duì)外經(jīng)濟(jì)決策中，通過分工負(fù)責(zé)、共同協(xié)商的方式，讓相關(guān)的職能部門都參與進(jìn)來，形成多部門共同參與政策制定的機(jī)制。這種多部門協(xié)商機(jī)制在中央層面的代表是中共中央領(lǐng)導(dǎo)小組，具體到對(duì)外經(jīng)濟(jì)決策，對(duì)應(yīng)的則是中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組。中共中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組是中共中央領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)工作議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，是中國經(jīng)濟(jì)的核心領(lǐng)導(dǎo)和決策部門，也負(fù)責(zé)涉外經(jīng)濟(jì)政策的制定?？绮块T決策中，為了協(xié)調(diào)不同部門的意見，相關(guān)部委的負(fù)責(zé)人都被納入到領(lǐng)導(dǎo)小組的成員中，這為部委之間討價(jià)還價(jià)提供了空間。同時(shí)，為了凸顯某一部門在政策設(shè)定、政策設(shè)計(jì)以及具體操作環(huán)節(jié)中起著主導(dǎo)性的甚至唯一實(shí)質(zhì)性的作用，往往會(huì)有一個(gè)部委，扮演著“牽頭部門”的角色，而其他部委則只是扮演協(xié)助型的角色。

段偉紅：《技術(shù)官僚的“譜系”、“派系”與“部系”——對(duì)西方“中國高層政治研究”相關(guān)文獻(xiàn)的批判性重建》，載《清華大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2012年第3期。與FTA談判機(jī)制不同，商務(wù)部在對(duì)外經(jīng)濟(jì)決策中并不是“牽頭部門”，商務(wù)部部長甚至不是中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組的成員，國家發(fā)改委成為對(duì)外經(jīng)濟(jì)決策的主導(dǎo)部門，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任一職往往由發(fā)改委副主任擔(dān)任。商務(wù)部只能算是對(duì)外經(jīng)濟(jì)決策的執(zhí)行部門。發(fā)改委主導(dǎo)對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策的決策，而商務(wù)部則負(fù)責(zé)雙邊自由貿(mào)易談判，權(quán)力的割裂增加了實(shí)現(xiàn)FTA戰(zhàn)略目標(biāo)的難度。不可否認(rèn)，跨部門決策有助于解決不同部門圍繞同一政策問題的利益分歧，但是過于分散化的貿(mào)易決策權(quán)力無益于實(shí)現(xiàn)中國自由貿(mào)易區(qū)的戰(zhàn)略利益。自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略是和中國構(gòu)建地區(qū)和全球經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制的努力聯(lián)系在一起的。無論是雙邊自由貿(mào)易協(xié)定，還是亞太自由貿(mào)易區(qū)，都體現(xiàn)了中國對(duì)地區(qū)乃至國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的重新調(diào)整和設(shè)計(jì)，而這離不開與伙伴關(guān)系國的政策協(xié)調(diào)。政策協(xié)調(diào)即意味著大量的利益交換與互相妥協(xié)，商務(wù)部由于在我國對(duì)外經(jīng)濟(jì)決策中缺少一席之地，無法在FTA談判中提供可供交換和妥協(xié)的方案，進(jìn)而導(dǎo)致區(qū)域戰(zhàn)略目標(biāo)的落空。國家發(fā)改委雖然是對(duì)外經(jīng)濟(jì)決策的主導(dǎo)部門，但其立場一貫謹(jǐn)慎，很難在FTA談判中就貿(mào)易開放、投資便利化做出更多的讓步。

隨著自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的深入發(fā)展，國家強(qiáng)化了自由貿(mào)易戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)，這也是突破現(xiàn)有的利益格局，進(jìn)一步開放的制度舉措。自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)由中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組轉(zhuǎn)移到了中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，意味著對(duì)外經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略決策從國務(wù)院上升到了中共中央。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組與中共中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組雖然職能定位相似，但前者顯然層級(jí)更高、協(xié)調(diào)面更高、權(quán)威性也更強(qiáng)。這一頂層制度設(shè)計(jì)，顯示了部門利益已經(jīng)成為阻礙改革、限制開放的主要因素。2015年中央全面深化改革小組區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的著力點(diǎn)是“一帶一路”和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)。對(duì)外經(jīng)濟(jì)最高決策權(quán)的戰(zhàn)略拔高，強(qiáng)化了區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的總體設(shè)計(jì)，有利于對(duì)外經(jīng)濟(jì)開放的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和整體推進(jìn)，這一微觀決策制度的變遷，某種程度上可以有效改善中國FTA戰(zhàn)略實(shí)施進(jìn)程中部門利益綁架國家利益的問題，有利于FTA整體戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)于對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策的頂層設(shè)計(jì)，國家最高領(lǐng)導(dǎo)人的作用不可忽視，特別是在FTA的談判過程中，來自國家最高領(lǐng)導(dǎo)人的推動(dòng)，經(jīng)常成為決定談判是否成功的重要因素。首先，最高決策者充當(dāng)著倡議者的角色，提出自由貿(mào)易區(qū)的構(gòu)想并促成貿(mào)易談判的開啟。2013年9月，習(xí)近平主席訪問哈薩克斯坦期間，提出了建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的戰(zhàn)略構(gòu)想，得到了包括格魯吉亞在內(nèi)的沿線各國積極熱烈響應(yīng)，中格啟動(dòng)自由貿(mào)易協(xié)定談判。其次，最高領(lǐng)導(dǎo)人承擔(dān)談判推動(dòng)者的角色，當(dāng)雙邊談判出現(xiàn)阻力或進(jìn)展緩慢時(shí)，最高國家領(lǐng)導(dǎo)人通過高層互動(dòng)，推動(dòng)談判向前邁進(jìn)。2014年7月，韓國總統(tǒng)樸槿惠和中國國家主席習(xí)近平在首爾舉行首腦會(huì)談，就爭取在2014年年底前完成韓中FTA談判達(dá)成一致，之后談判取得明顯進(jìn)展。最高決策者介入FTA的程度取決于FTA的戰(zhàn)略意義，而非經(jīng)濟(jì)意義。中韓FTA雖然是以經(jīng)濟(jì)為中心的貿(mào)易協(xié)定，但更重要的是它所蘊(yùn)含的戰(zhàn)略性意義。中韓FTA會(huì)成為促進(jìn)區(qū)域間聯(lián)合的一種力量，成為涵蓋包括亞太16國的區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）和亞太自貿(mào)區(qū)（FTAAP）的紐帶。中國目前正在進(jìn)行的幾個(gè)自由貿(mào)易區(qū)談判，無一例外都受到國家最高領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)注，希望協(xié)定能夠“早日簽署”。

http：//fta.mofcom.gov.cn/.

但是，我們也應(yīng)該看到，F(xiàn)TA在政策議程中的優(yōu)先次序和它的戰(zhàn)略地位是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不相匹配的。從政策議程設(shè)置上來看，外交議題優(yōu)于對(duì)外經(jīng)濟(jì)議題，安全議題優(yōu)于經(jīng)濟(jì)議題。作為國家戰(zhàn)略的FTA，不僅在政策議題上排在了外交和安全問題之后，而且在對(duì)外經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，也排在了能源安全、金融外交、“走出去”戰(zhàn)略等議題之后。其次，從制度層面上來說，有關(guān)FTA的決策機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，更多被定義為純粹的技術(shù)官僚，沒有被納入到國家的最高決策體制之內(nèi)，最高決策層缺少有關(guān)FTA的正式制度安排，如專門的領(lǐng)導(dǎo)小組或類似的政策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

四、 結(jié)語

“一帶一路”倡議的提出和實(shí)施，推動(dòng)自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略進(jìn)入一個(gè)新的快速發(fā)展時(shí)期。目前，中國正在談判的自貿(mào)區(qū)8個(gè)，涉及26個(gè)國家和地區(qū)，大部分國家處于“一帶一路”之上?！耙粠б宦贰睂?duì)自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)產(chǎn)生溢出效應(yīng)，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的深入發(fā)展。“海上絲綢之路”正在打造中國-東盟自貿(mào)區(qū)升級(jí)版，“陸上絲綢之路”也將推動(dòng)中國-中亞自由貿(mào)易區(qū)、中國-南高加索國家自貿(mào)區(qū)、

Hasmik Hovhanesian and Heghine Manasyan，“South Caucasus–Peoples Republic of China Bilateral Free Trade Agreements： Why It Matters？” ADB Working Paper Series on Regional Economic Integration， No. 125， January 2014， http：//www.adb.org/publications/.中國-海合會(huì)自貿(mào)區(qū)構(gòu)想的實(shí)現(xiàn)。中國的自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略必將隨著“一帶一路”倡議的實(shí)施而得到落實(shí)和發(fā)展。

自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的快速深入發(fā)展，加深了其內(nèi)部的利益沖突。從FTA談判來說，部門利益和經(jīng)濟(jì)利益成為主導(dǎo)，而從FTA的戰(zhàn)略地位來說，國家利益和安全利益又成為主要訴求。對(duì)外經(jīng)濟(jì)決策體制的特點(diǎn)強(qiáng)化而非緩解了FTA戰(zhàn)略中的利益沖突。商務(wù)部主導(dǎo)FTA談判，發(fā)改委則在FTA決策中發(fā)揮著更為主導(dǎo)性的作用，兩者都將維護(hù)本部門的利益作為首要任務(wù)，必然導(dǎo)致部門利益綁架國家利益。中國的自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略需要擺脫部門利益的束縛，盡可能與外交戰(zhàn)略保持一致。決策體制的變革是根本出路，構(gòu)建行業(yè)協(xié)會(huì)和政府部門的密切互動(dòng)和咨詢的新型政商關(guān)系結(jié)構(gòu)尤為迫切，這不僅關(guān)系到自由貿(mào)易協(xié)定前期的可行性研究，更關(guān)系到自由貿(mào)易協(xié)定的后期落實(shí)，一個(gè)不能被企業(yè)有效利用的自由貿(mào)易協(xié)定也就喪失了它的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而東亞國家普遍存在企業(yè)對(duì)FTA利用率不高的問題，平均達(dá)到28%，而中國FTA的利用率更是低于這一水平。

Zhang Yunling， Shen Minghui， “FTAs in the Asia-Pacific： A Chinese Perspective” ，The Japanese Institute of International Affairs， No.622， June 2013， p.5.有效解決FTA的“意大利面碗”效應(yīng)，是提高中國FTA的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的重要途徑。RECP（區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)合作伙伴關(guān)系協(xié)定）和中日韓自貿(mào)協(xié)定的談判正是基于這樣的目的。全面、高質(zhì)量和利益平衡的FTA協(xié)議的達(dá)成，需要強(qiáng)化FTA決策的頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化商務(wù)部在FTA決策中的地位，同時(shí)建立利益相關(guān)部委的常態(tài)參與機(jī)制。只有超越部門利益之爭的FTA政策，方能實(shí)現(xiàn)中國參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的多重目標(biāo)。

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（責(zé)任編輯：崔建樹）