王雅

[摘 要]村官腐敗的現(xiàn)象直接發(fā)生在人民群眾的身邊，其造成的影響是基礎(chǔ)性的，而涉土腐敗與群眾的利益關(guān)聯(lián)程度巨大，近年來更是成為影響群眾滿意度的重要因素，因此，治理村官涉土腐敗的問題就具有了雙重意義。本文通過對(duì)村官涉土腐敗現(xiàn)狀進(jìn)行具體分析，探討村官涉土腐敗的原因，并據(jù)此給出治理村官涉土腐敗的對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]村官；涉土腐??；治理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.04.151

[中圖分類號(hào)]D922.3；D422.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2016）04-0-04

1 引 言

在全面深化改革背景下和依法治國方略下，我國腐敗治理取得了階段性的巨大成就，其內(nèi)涵和形式都得到極大豐富。但從十八大以來腐敗治理的特征和趨勢(shì)來看，農(nóng)村腐敗治理還未成為當(dāng)前我國腐敗治理的重心。村官在現(xiàn)有政權(quán)組織中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，他們承擔(dān)著大量的公共事務(wù)職能，對(duì)于公共服務(wù)和產(chǎn)品提供、基層政權(quán)建設(shè)、農(nóng)民對(duì)國家和政府的認(rèn)同具有重要的作用。村干部行使其權(quán)力的結(jié)果直接影響黨和政府的治理質(zhì)量。近年來，村官腐敗現(xiàn)象頻發(fā)逐漸成為制約我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的主要因素，因此預(yù)防和懲治“村官”腐敗，勢(shì)在必行，圖1列舉了歷年“村官腐敗”文獻(xiàn)數(shù)，圖2統(tǒng)計(jì)了歷年“村官腐敗”媒體關(guān)注度。

根據(jù)圖1、2所示，近十年來無論是關(guān)于村官腐敗現(xiàn)象的研究文獻(xiàn)數(shù)量還是媒體對(duì)于村官腐敗的關(guān)注度都有較大幅度的提升，尤其近兩年村官腐敗現(xiàn)象更是成為學(xué)者們研究的熱點(diǎn)和媒體關(guān)注的焦點(diǎn)。相對(duì)于機(jī)關(guān)腐敗的多樣性，我國村官腐敗的領(lǐng)域相對(duì)集中，集中表現(xiàn)在涉土腐敗上。據(jù)《2014年中國國土資源公報(bào)》統(tǒng)計(jì)：2014年我國發(fā)現(xiàn)違法用地行為8.1萬件，涉及土地面積4.1萬公頃；立案查處違法用地案件5.9萬件，涉及土地面積3.6萬公頃，同比分別上升0.1%、1.6%；收繳土地1 983.4公頃，罰沒款17.3億元。以河南省為例，根據(jù)河南省國土資源廳提供的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)指標(biāo)顯示：2014年全省全年發(fā)現(xiàn)土地違法共計(jì)2 919件，同比上年增長146.54%，其中涉及土地面積1 670.04公頃，涉及耕地面積1 060.94公頃，分別同比增長173.34%，211.04%。在現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化背景下，土地成為影響我國國民財(cái)富的重要因素，土地腐敗也就成為影響人民利益實(shí)現(xiàn)的重要障礙，圖3列舉了歷年“土地腐敗”文獻(xiàn)數(shù)，圖4統(tǒng)計(jì)出歷年“土地腐敗”媒體關(guān)注度。

從圖3、圖4可以看出，近十年來關(guān)于土地腐敗現(xiàn)象的研究文獻(xiàn)數(shù)量增長了約5倍，同時(shí)這段期間媒體對(duì)土地腐敗現(xiàn)象的關(guān)注度增長較為緩慢，不過在經(jīng)歷2012年低谷后，近三年媒體關(guān)注度也出現(xiàn)了爆發(fā)式增長。由此可見，土地腐敗程度之重、金額之大越來越引起社會(huì)各界的關(guān)注。

而在土地腐敗愈演愈烈的大背景下，“村官”涉土腐敗也受到了很大關(guān)注，因?yàn)樵诖迕褡灾芜@一制度背景下發(fā)生的村官涉土腐敗在極大程度上損害了村民的正當(dāng)利益，其影響之惡劣，直接關(guān)系到村民對(duì)政府治理的信任和滿意度，嚴(yán)重影響了我國在2020年全面小康社會(huì)的實(shí)現(xiàn)，嚴(yán)重阻礙了新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程，嚴(yán)重破壞了社會(huì)的和諧穩(wěn)定。由此可見，研究村官腐敗中的涉土腐敗治理，無論是基于全國還是個(gè)別省份都有著十分重要的意義。

2 村官涉土腐敗的現(xiàn)狀分析

2.1 村官涉土腐敗的概況

所謂村官涉土腐敗指的是村官作為農(nóng)村集體土地管理者，在涉及土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、土地開發(fā)、宅基地審批、涉土資金管理等過程中濫用權(quán)力，謀取私利的違紀(jì)違法行為。我國的村官涉土腐敗主要涵蓋以下幾個(gè)方面：一是在集體土地轉(zhuǎn)為國有土地的征用、拆遷過程中，村官利用手中的管理權(quán)力尋租腐敗，收受賄賂等謀取私利；二是在集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，集體土地資源與資產(chǎn)開發(fā)，集體土地資金的管理利用等過程中，損害集體利益來獲取私人利益；三是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程當(dāng)中，在建設(shè)用地、宅基地等方面欺上瞞下，提供虛假材料和信息，非法獲取或變更土地用途，非法獲取土地使用權(quán)來謀求私利；四是在以土地產(chǎn)權(quán)管理為條件和基礎(chǔ)的涉農(nóng)資金管理中，如在退耕還林補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等基于土地?cái)?shù)目的補(bǔ)貼發(fā)放方面出現(xiàn)吃拿卡要、虛報(bào)截留的現(xiàn)象，圖5統(tǒng)計(jì)了2014年前三季度涉農(nóng)案件分布比例。

從整體來看，村官涉土腐敗案件的數(shù)量巨大，且具有多樣的表現(xiàn)形式，涵蓋和涉及土地和征地拆遷腐敗、資金管理管理使用腐敗、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)腐敗等多個(gè)領(lǐng)域，在整個(gè)涉農(nóng)領(lǐng)域腐敗范圍內(nèi)占有重要比例和影響，構(gòu)成整個(gè)農(nóng)村范圍內(nèi)腐敗的主要部分。據(jù)央視財(cái)經(jīng)頻道報(bào)道統(tǒng)計(jì)，2015年1至9月全國檢察機(jī)關(guān)反貪部門查辦土地和征地拆遷領(lǐng)域案件4 386人，資金管理使用領(lǐng)域案件4 172人，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域案件946人，扶貧開發(fā)領(lǐng)域案件536人，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域案件454人，其中僅查辦土地和征地拆遷領(lǐng)域案件的占比就達(dá)到了33%。

此外，具體到村官涉土腐敗案件的金額來看，村官涉土腐敗還呈現(xiàn)出涉案金額巨大的特點(diǎn)。據(jù)新京報(bào)報(bào)道，僅2013年到2014年之間，因涉案數(shù)額巨大、造成影響惡劣而引起全國媒體公開報(bào)道的“村官”違法違紀(jì)案件就有171起，大部分集中在涉土腐敗領(lǐng)域。在這些公開報(bào)道的案件中，涉案金額千萬元級(jí)以上的案件有12起，幾乎全部與涉土腐敗有關(guān)系，涉案總額達(dá)到22億元，土地、拆遷領(lǐng)域成為涉土腐敗的重災(zāi)區(qū)，占到這12起案件中的7起。

村官涉土腐敗與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度有著一定聯(lián)系，其在地域區(qū)分上，江蘇、浙江、廣東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)村官涉土腐敗較為嚴(yán)重和集中。在涉土腐敗所占比例上，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)涉土腐敗成為村官腐敗的主流。以江蘇為例，據(jù)江蘇省南京市人民檢察院統(tǒng)計(jì)，2009年至2012年，江蘇因涉土腐敗被查辦的村干部占到被查辦村干部總體的七成，比例較高。在數(shù)量上，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)村官涉土腐敗的絕對(duì)數(shù)量更大。以廣東為例，據(jù)2014年廣州市政法機(jī)關(guān)數(shù)據(jù)，僅廣州市白云區(qū)一個(gè)區(qū)，四年內(nèi)就有101名村干部幾乎全部因?yàn)樯嫱粮瘮”徊樘?。在腐敗程度上，?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的村官涉土腐敗更為嚴(yán)重。以廣東省中山市為例，該市火炬區(qū)宮花村的3名村官在10年多的時(shí)間內(nèi)，侵吞征地補(bǔ)償款1.27億元，其腐敗時(shí)間之長、腐敗程度之深，令人發(fā)指。

2.2 村官涉土腐敗的類型

研究者們對(duì)“村官”在土地管理中的腐敗現(xiàn)象做了很多論述，整合起來可以歸納為四方面。

2.2.1 “村官”在土地征收中腐敗

在城鎮(zhèn)化大背景下和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要下，土地征收的數(shù)量也迅速增長，在具體的征地拆遷工作中，村官利用權(quán)力之便，向上虛報(bào)冒領(lǐng)土地征收款，對(duì)內(nèi)挪用貪污土地征收款，向外收受開發(fā)商的賄賂，圍繞土地征收形成多層次腐敗。

2.2.2 “村官”在土地流轉(zhuǎn)中腐敗

在國家推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)制度改革的背景下，村委會(huì)作為基層土地經(jīng)營權(quán)改革的主體，擁有極大的行政權(quán)力，通常在“反租倒包”和“四荒拍賣”等土地流轉(zhuǎn)想象中尋求權(quán)力尋租。以“反租倒包”為例，村委會(huì)通過支付租金，將村民的承包地集中“反租”回來，再承包給別的土地經(jīng)營者來經(jīng)營獲利，但是在承包對(duì)象的選擇上，村委會(huì)就有很大的權(quán)力，這就為腐敗提供了空間。

2.2.3 “村官”在宅基地方面徇私利己

主要表現(xiàn)在一些村干部在宅基地審批方面巧立名目，亂收費(fèi)用，不僅如此，還挪用貪污農(nóng)民的辦證費(fèi)用，有些村民受限于人為制造的報(bào)批手續(xù)的復(fù)雜性，直接請(qǐng)“村官”代理辦證，因此就給村干部腐敗留有空間，而村干部私自規(guī)劃宅基地以及在宅基地分配上不公現(xiàn)象也構(gòu)成村官涉土腐敗的重要內(nèi)容。

2.2.4 “村官”在土地轉(zhuǎn)讓中腐敗

受限于我國較為嚴(yán)格的土地開發(fā)管理手續(xù)，村官常常通過土地出租的手段來謀求利益，如私自將土地租給企業(yè)主，企業(yè)免去了巨額土地出讓金，村官也在這個(gè)過程中獲得租金分成和賄賂。另外就是村官私自改變集體土地的用途，變耕地為商業(yè)用地，通過土地轉(zhuǎn)讓來獲取利益，這也構(gòu)成了村官土地腐敗的重要內(nèi)容。

2.3 村官涉土腐敗的路徑分析

對(duì)掌握集體土地管理權(quán)的村官來說，如何利用手中的土地管理權(quán)來尋租是其腐敗手段的出發(fā)點(diǎn)，圍繞集體土地的管理權(quán)這一核心權(quán)力，村官涉土腐敗的途徑有向上、向外、向內(nèi)三個(gè)方向，即向上欺騙政府附著于土地的各種補(bǔ)貼資金，向外勾結(jié)開發(fā)商，收受賄賂，向內(nèi)借權(quán)力之便向農(nóng)民吃拿卡要，從政府、企業(yè)、群眾“三頭獲利”。

從向上的腐敗路徑來看，主要集中在政府資金方面的套取，村官多以虛報(bào)冒領(lǐng)的手段來套取國家附著于土地上的各種補(bǔ)償和補(bǔ)貼，利用信息不對(duì)稱的優(yōu)勢(shì)，圍繞數(shù)據(jù)做文章，通過捏造數(shù)據(jù)來騙取國家的土地補(bǔ)償，最后變?yōu)榇骞俚乃饺死?。與此同時(shí)，在政府下發(fā)給村民的土地補(bǔ)償中，截留私吞，中飽私囊，形成一定的截留，最后也化為村官自身的利益。

從向外的腐敗途徑來看，集中在來自企業(yè)方面的收入，村官通過收受企業(yè)主或開發(fā)商的租金和賄賂，私自出讓集體土地或私自變更土地用途，內(nèi)外勾結(jié)，既截留土地的一般性收益，還利用手中權(quán)力尋租，收受賄賂，造成國有利益和集體資產(chǎn)的損失。以廣州市白云區(qū)一個(gè)案件為例，廣東申通物流有限公司為避免繳納高額的土地出讓金，又能在該區(qū)順利租到土地，便與該區(qū)人和鎮(zhèn)4個(gè)村的村官相互勾結(jié)，非法進(jìn)行利益交換，該鎮(zhèn)29名村干部與之一拍即合，私下收受申通公司賄賂累計(jì)達(dá)1 600萬元，在未經(jīng)村民代表大會(huì)充分討論和決議等民主程序的前提下，操縱村集體與申通公司簽訂了用地協(xié)議，極大損害了集體利益。

從向內(nèi)的腐敗途徑來看，村官通過在日常的土地資源資金管理中，侵吞集體財(cái)產(chǎn)，貪污集體資金，在土地管理的服務(wù)時(shí)吃拿卡要，勒索斂財(cái)，也形成村官涉土腐敗的重要手段。以土地流轉(zhuǎn)為例，村官為謀取自身利益，通過集中回租農(nóng)民承包的耕地，獲得土地的集中使用權(quán)。在土地集中使用權(quán)的再次承包過程中，村官借此向承包人索賄。在宅基地審批方面，村官巧立名目，收取各種規(guī)定之外的費(fèi)用，不繳費(fèi)則不通過審批意見，借此吃拿卡要，從群眾身上謀取利益，這也是村官腐敗的方式之一。

3 村官涉土腐敗的特點(diǎn)

3.1 主體網(wǎng)絡(luò)化

村官腐敗的主體呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化的趨勢(shì)，這有兩個(gè)層次的含義，一是村官涉土腐敗不是單個(gè)村官的腐敗，而是村官的集體腐敗呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化的趨勢(shì)，由于涉土腐敗的流程長、環(huán)節(jié)多，村官要想實(shí)現(xiàn)涉土腐敗，單靠個(gè)人的力量不足以完成，因此村官多為集體犯罪，群體腐敗。其通常采取內(nèi)外勾結(jié)、上下聯(lián)合、共同策劃的方式實(shí)現(xiàn)犯罪活動(dòng)。二是這一腐敗的網(wǎng)絡(luò)的外延在擴(kuò)大，以村官為核心，基層政府干部、開發(fā)商、和部分村民都構(gòu)成這個(gè)腐敗網(wǎng)絡(luò)的新內(nèi)涵，通過嚴(yán)格的犯罪分工，來實(shí)現(xiàn)涉土腐敗。

3.2 手段多樣化

一是虛報(bào)冒領(lǐng)，即通過土地面積的虛假增加、征地農(nóng)戶的虛假編造等手段向政府來套取征地補(bǔ)償款。二是通過直接的侵吞或中途的截流私分，或者在資金管理中的私自挪用等來變集體利益為個(gè)人利益，具體的操作手段有采取私立賬戶、白條入賬、收入不入賬、重復(fù)支出、虛列支出等。三是將管理權(quán)商品化，通過權(quán)力尋租需求利益，如在土地補(bǔ)償款的管理中，利用選擇存放銀行的權(quán)力，收取來自銀行的賄賂，在宅基地審批中，收取來自村民的好處費(fèi)，在土地開發(fā)中，收取來自企業(yè)的賄賂等。

3.3 金額上升化

隨著補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高和城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，村民集體土地的征地補(bǔ)償款和土地租金的數(shù)額在原有相對(duì)龐大的數(shù)量基礎(chǔ)上呈現(xiàn)較快增長，而這些巨額資金在很大程度上都由村官直接管理，隨著“村官”所能直接接觸或者管理的資金數(shù)額的增長，村官腐敗案件的涉案金額也呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，更多的千萬級(jí)、億級(jí)村官腐敗涌現(xiàn)，腐敗造成的利益損失的絕對(duì)值也在逐步增大。

3.4 貪污主流化

從近年查處的“村官”腐敗案件的分析中，貪污腐敗成為村官腐敗的主流趨勢(shì)。盡管村官腐敗的形式表現(xiàn)出多樣化和綜合性的趨勢(shì)，但相對(duì)于收取好處費(fèi)、截留政府補(bǔ)貼和土地出讓金等向外向上的腐敗途徑，向內(nèi)的貪污腐敗占據(jù)村官涉土腐敗行為的主流。村官涉土腐敗面向村集體內(nèi)部貪污的資金來自多個(gè)方面，既包括村集體土地資源的開發(fā)利用收益，如包括林地荒地在內(nèi)土地資源的承包費(fèi)、集體建設(shè)用地的租賃費(fèi)等；又包括集體土地基金的一般經(jīng)營性收益，如征地賠償款集體留存部分再投資帶來的增值和利息等；還包括村集體獲得的涉農(nóng)涉土補(bǔ)貼資金，如基于土地?cái)?shù)目的退耕還林補(bǔ)貼、農(nóng)作物補(bǔ)貼等。

4 村官涉土腐敗的原因

4.1 法律缺位

一直以來，在土地征收方面，我國沒有專門的征地補(bǔ)償?shù)姆?，這為村官涉土腐敗中的土地補(bǔ)償腐敗提供了很多制度漏洞。其次，我國法律體系的不成熟造成在對(duì)村干部監(jiān)督方面存在諸多缺陷。例如，我國村官腐敗的管轄權(quán)歸于公安機(jī)關(guān)，但是由于其警力不足無法有效管理。法律懲處涉土腐敗的力度不足造成的威懾不足也是導(dǎo)致村官涉土腐敗的一個(gè)重要因素。在基層工作中，一定程度上存在出現(xiàn)村官腐敗能捂則捂的現(xiàn)象，而且法律懲處中存在處罰力度偏小的問題，導(dǎo)致很多村官認(rèn)為小規(guī)模的腐敗無傷大雅，尤其是在村官涉土腐敗中，法律的嚴(yán)肅性和量刑都偏低，起不到威懾犯罪的作用，導(dǎo)致小貪和不貪沒有區(qū)別，大貪和小貪也沒有太大區(qū)別。

4.2 “村官”自身素質(zhì)缺失

當(dāng)前，我國大部分“村官”文化水平和教育程度偏低，法律意識(shí)淡薄，不能正確認(rèn)識(shí)自己的行為可能帶來的法律后果，往往為利所動(dòng)，容易誘發(fā)涉土腐敗行為。村官自身素質(zhì)的缺失表現(xiàn)在多個(gè)方面。首先是傳統(tǒng)小農(nóng)思想的遺留，村干部謀求對(duì)集體資源的控制，來為自身利益服務(wù)，達(dá)到利用村集體核心資源土地來斂財(cái)?shù)哪康?，這樣村干部就不能保持廉潔奉公的作風(fēng)，出現(xiàn)倒賣土地、侵吞土地資金、虛報(bào)用地等行為。

其次，村干部受教育程度的局限和傳統(tǒng)“土皇帝”思想的影響，一定程度上呈現(xiàn)出法律意識(shí)淡薄的特點(diǎn)，不知法，就談不上守法。出于對(duì)“村民自治”的歪曲理解，認(rèn)為自身代表村集體的最高權(quán)力，法律不會(huì)管也管不到，因此在土地資源的管理過程中，不能認(rèn)識(shí)到其腐敗的嚴(yán)重性，從而胡作非為。同時(shí)，提升村干部廉潔奉公廉政教育、普法教育又不能落到實(shí)處，制約了村干部素質(zhì)的提升。最后，大部分“村官”不注重自身綜合能力的提升，政策理論知識(shí)及決策能力的缺失，對(duì)科技，財(cái)務(wù)等知識(shí)的匱乏都在一定程度上給“村官”涉土腐敗埋下隱患。

4.3 集體土地產(chǎn)權(quán)主體不清晰

土地產(chǎn)權(quán)主體的模糊化是導(dǎo)致村官腐敗的重要制度因素。一方面，集體土地所有權(quán)主體不清晰。據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，我國集體土地歸集體所有，但這個(gè)集體所有最后卻淪為村官私人牟利的工具。另一方面，集體土地所有權(quán)與國有土地所有權(quán)不對(duì)等，集體土地所有權(quán)是不完全的，其權(quán)能范圍受到限制。集體所有權(quán)下的土地可以內(nèi)部使用，但是想作為商業(yè)用地和住宅用地面向外部開發(fā)時(shí)，必須報(bào)批或通過土地征收變?yōu)閲型恋夭趴梢裕@個(gè)產(chǎn)權(quán)之間的矛盾導(dǎo)致村官不愿意政府獨(dú)占土地出讓金，而選擇私自出讓土地或截留土地補(bǔ)償資金的形式來獲利，這就為腐敗留下巨大空間。

4.4 村務(wù)管理體制不合理

村官涉土腐敗的內(nèi)在原因在于農(nóng)村管理體制不成熟。在現(xiàn)有的村民自治體系下，黨組織居于村民自治的領(lǐng)導(dǎo)核心。而且黨組織的設(shè)計(jì)是單核心模式，這造成自治權(quán)力的高度集中。如果黨組織內(nèi)部出現(xiàn)腐敗，則整個(gè)村官腐敗不可避免。另外，村官涉土腐敗的治理還受限于村內(nèi)非正式組織的影響，如家族組織，如果一個(gè)家族勢(shì)力比較龐大，在農(nóng)村內(nèi)部形成絕對(duì)的話語權(quán)，村民自治的監(jiān)督就受到非正式組織的影響，不能正常開展。這就為村官腐敗提供了空間，因?yàn)榇骞賹?shí)際上就是大家族的代理人，在以土地利益為核心的農(nóng)村，村官涉土腐敗也就不可避免。

4.5 內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制形式化

我國在村官涉土腐敗在外部上并沒有一個(gè)專職對(duì)口的監(jiān)督機(jī)構(gòu)來管理。我國基層政府通過指導(dǎo)村委會(huì)的工作來形成一定監(jiān)督，這個(gè)監(jiān)督是軟約束的。在村黨委方面，村黨委主要受到鄉(xiāng)一級(jí)紀(jì)委的監(jiān)督，但這是黨范圍內(nèi)的監(jiān)督，而且受紀(jì)委力量薄弱和監(jiān)督環(huán)境的復(fù)雜性影響，具體到涉土腐敗的監(jiān)督往往流于形式。在村民自治制度的內(nèi)部，缺乏較為成熟的監(jiān)督機(jī)制的作用，以近年來逐步推行的村民監(jiān)督委員會(huì)為例，其運(yùn)行并非完全獨(dú)立，要受同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，其權(quán)威也沒有得到樹立，短期內(nèi)改變不了村兩委獨(dú)大的局面，其人員配置和業(yè)務(wù)開展也受到村兩委的滲透和同化，具體到涉土腐敗的監(jiān)督上，又表現(xiàn)出一定的專業(yè)性要求，村民監(jiān)督委員會(huì)的人員素質(zhì)是不能滿足的，而村民代表大會(huì)的監(jiān)督由于村干部的把持更是無從談起，內(nèi)部監(jiān)督也隨之流于形式。

5 村官涉土腐敗的治理對(duì)策

5.1 立法司法雙管齊下

在村官腐敗治理的立法方面，我國刑法、村民委員會(huì)組織法、土地管理法都有明確的規(guī)范和制裁依據(jù)，諸多黨內(nèi)文件也提供了思想指導(dǎo)，但涉及到具體的村官涉土腐敗的治理時(shí)，由于涉土腐敗的復(fù)雜性和多樣性，其類型、手段、特點(diǎn)、原因相對(duì)于村官腐敗都有一定程度的深化，所以現(xiàn)有的法律體系在提供更深層次的治理依據(jù)時(shí)缺乏細(xì)節(jié)支撐，關(guān)于村官涉土腐敗，立法層面應(yīng)圍繞治理侵占農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)、侵犯農(nóng)村村民合法權(quán)益的腐敗行為做進(jìn)一步深化，同時(shí)關(guān)注村民自治法律體系的內(nèi)在完善，在法律上賦予村民代表大會(huì)、村民個(gè)人實(shí)際的監(jiān)督權(quán)，加快村民監(jiān)督委員會(huì)的相關(guān)立法，建立起村官涉土腐敗的法律監(jiān)督機(jī)制。從司法層面來說，要特別針對(duì)村官涉土腐敗加大查處和懲罰力度，以樹立司法權(quán)威，提高對(duì)村官涉土腐敗的威懾。在具體的司法職能上，要重視檢察機(jī)關(guān)的主體作用，而并非僅僅依賴于公安機(jī)關(guān)的管理。檢察機(jī)關(guān)作為法定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其職能要延伸到村民自治中的腐敗治理中來，要發(fā)揮其對(duì)職務(wù)犯罪和瀆職犯罪的獨(dú)立偵查權(quán)優(yōu)勢(shì)，同時(shí)為其可能面臨的人力物力匱乏，盡早完善。

5.2 加強(qiáng)“村官”自身素質(zhì)建設(shè)

加強(qiáng)村官自身素質(zhì)建設(shè)的根本在于教育，且依賴于村官激勵(lì)保障機(jī)制的建設(shè)。提升村官自身素質(zhì)的教育應(yīng)當(dāng)圍繞兩大方面，即重視“德”的教育，又重視“才”的培養(yǎng)。在“德育”方面，要實(shí)現(xiàn)常態(tài)化德育機(jī)制的建立，加強(qiáng)對(duì)村官的經(jīng)常性教育，使其“不想腐敗”“不敢腐敗”。首先注重村官“公共精神”的培養(yǎng)，從提升村官基本受教育程度和文化水平入手，淡薄村官小農(nóng)思想，強(qiáng)化其為村民服務(wù)的思想觀念，利用多種方式開闊提升村官的思想境界。其次，實(shí)現(xiàn)村官廉政教育機(jī)制和普法教育的常態(tài)化，一方面加強(qiáng)黨風(fēng)廉政教育的推進(jìn)，使其真正落到實(shí)處，提升村官的防腐意識(shí)，使其“不想腐敗”，另一方面加強(qiáng)普法工作，糾正村官對(duì)村民自治的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化法律對(duì)村官腐敗的懲戒和警示作用，使其“不敢腐敗”。在“育才”方面，要重視有計(jì)劃、有針對(duì)性地對(duì)村官進(jìn)行財(cái)務(wù)、技術(shù)、行政、法律等知識(shí)的培訓(xùn)，使村官實(shí)現(xiàn)全面提升，增強(qiáng)其綜合素質(zhì)。村官素質(zhì)的穩(wěn)定提升還依賴于正向村官激勵(lì)機(jī)制的保障，既包括物質(zhì)上的正向激勵(lì)，又包括精神上的正向激勵(lì)。物質(zhì)上，要強(qiáng)化村官養(yǎng)老保險(xiǎn)、村官職務(wù)補(bǔ)貼等綜合性社會(huì)保障體系的建設(shè)，減少村官因參與村務(wù)管理帶來的經(jīng)濟(jì)壓力，解除其后顧之憂；精神上，要完善村官提升制度和表彰制度的建設(shè)，加大提拔優(yōu)秀村干部的力度，表彰廉潔奉公的模范村官，提升村官的工作熱情，雙管齊下，不斷激勵(lì)村官提升自身素質(zhì)。

5.3 完善集體土地所有權(quán)制度

首先，要實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)和國有產(chǎn)權(quán)的統(tǒng)一化，使集體土地能實(shí)現(xiàn)有條件的土地出讓權(quán)，在一定程度上建立一個(gè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，減少政府低價(jià)征收高價(jià)出讓的壟斷。集體土地較為完全的出讓權(quán)的確立，有利于增強(qiáng)農(nóng)民的話語權(quán)，減少村官干預(yù)，也有利于土地交易的規(guī)范化，減少村官私自出讓土地的空間。避免政府在發(fā)放拆遷補(bǔ)償款時(shí)過多依賴于村官，減少村官截留、貪污補(bǔ)償款的空間。其次，要推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)制度的建設(shè)，加快農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的開展。這樣集體土地所有權(quán)不再為少數(shù)村官控制，征地補(bǔ)償也不再為村官控制發(fā)放，由此限制了進(jìn)行村官涉土腐敗依賴的權(quán)力。最后，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地征地工作的規(guī)范化，完善現(xiàn)有的土地征用制度和補(bǔ)償款的發(fā)放機(jī)制。無論是征地工作、土地估值還是補(bǔ)償款發(fā)放，其都不再被村官控制，而是真正讓農(nóng)民參與到這一過程中來，保障農(nóng)民權(quán)利和利益的一致性，限制村官截留、侵吞、冒領(lǐng)征地補(bǔ)償款所依賴的權(quán)力，繼而減少村官涉土腐敗的發(fā)生。

5.4 全面深化村務(wù)管理體制改革

全面深化村務(wù)管理體制改革的方向就是建立以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)分開的村民自治管理體系。決策權(quán)歸屬于村民代表大會(huì)，執(zhí)行權(quán)則歸屬于村委會(huì)，監(jiān)督權(quán)歸屬于村民監(jiān)督委員會(huì)，村監(jiān)委和村委會(huì)由村民代表大會(huì)產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)，村委會(huì)僅有執(zhí)行權(quán)而不能代替村民代表大會(huì)進(jìn)行決策，村民監(jiān)督委員會(huì)則監(jiān)督村黨委和村委會(huì)的運(yùn)行，村黨委的監(jiān)督工作面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的紀(jì)委負(fù)責(zé)，村委會(huì)的監(jiān)督工作則面向村民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。這樣原有決策執(zhí)行權(quán)力的分散化和監(jiān)督權(quán)力的專職化的機(jī)制設(shè)計(jì)，分散制衡了村官腐敗尤其是村官涉土腐敗所依賴的各項(xiàng)權(quán)力，村官腐敗的難度加大，從而在制度上減少村官腐敗尤其是村官涉土腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。此外，要強(qiáng)調(diào)村級(jí)財(cái)務(wù)管理的獨(dú)立性，加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)和教育，提高村級(jí)財(cái)務(wù)的公開性和真實(shí)性，為村官涉土腐敗的監(jiān)督提供數(shù)據(jù)支撐。同時(shí)在程序方面，要真正做到對(duì)村級(jí)土地的管理，對(duì)一些機(jī)動(dòng)土地、承包田等，要登記注冊(cè)，進(jìn)入財(cái)務(wù)帳目。對(duì)收取的土地發(fā)包費(fèi)、土地出讓金等，要及時(shí)納入財(cái)務(wù)，統(tǒng)一管理，合理使用。要加強(qiáng)對(duì)村級(jí)債券債務(wù)的清理，進(jìn)一步理順關(guān)系，加大對(duì)債權(quán)的清收力度。

5.5 健全我國村民自治的監(jiān)督體系

村官涉土腐敗的治理還依賴我國村民自治監(jiān)督體系的完善。健全我國村民自治的監(jiān)督體系首先要加強(qiáng)黨的監(jiān)督。黨的監(jiān)督有三個(gè)層次，即上級(jí)黨組織的監(jiān)督，村黨委的自我監(jiān)督，基層黨員的監(jiān)督。村黨委的自我監(jiān)督要做到在黨內(nèi)廣開言路，實(shí)現(xiàn)民主決策和民主監(jiān)督?；鶎狱h員的監(jiān)督依賴于村黨委民主生活的完善。上級(jí)黨組織的監(jiān)督主要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)紀(jì)委的監(jiān)督，因此，要重視紀(jì)委監(jiān)督力量的配置。這樣多層次的黨內(nèi)監(jiān)督體系為村官的腐敗治理奠定了內(nèi)部基礎(chǔ)。其次，要重視村級(jí)組織監(jiān)督的專職化，加快村民監(jiān)督委員會(huì)建設(shè)，村民監(jiān)督委員會(huì)一方面受上級(jí)紀(jì)委的指導(dǎo)，協(xié)助監(jiān)督同級(jí)黨委，另一方面對(duì)村民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)監(jiān)督村委會(huì)。村民自治內(nèi)部專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)立強(qiáng)化了村民自治系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督效果，村官腐敗的行為得到專職監(jiān)督，增加了村官腐敗的難度，尤其是隨著村民監(jiān)督委員會(huì)人員專業(yè)素質(zhì)的提高，對(duì)涉土腐敗這類較為復(fù)雜、監(jiān)督水平要求較高的事務(wù)也能實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，減小了村官涉土腐敗的空間。最后，治理村官腐敗尤其是村官涉土腐敗還依賴于基層政府、廣大村民、大眾媒體、檢察機(jī)關(guān)等多個(gè)主體的共同參與，構(gòu)建全方位多層次高覆蓋的村官腐敗監(jiān)督體系。

6 結(jié) 語

本文在對(duì)我國村官涉土腐敗的概況、表現(xiàn)類型和路徑、具體特點(diǎn)進(jìn)行梳理后，對(duì)村官涉土腐敗的原因，依照法律制度、村官自身素質(zhì)、集體土體所有權(quán)制度、村務(wù)管理體制、村民自治監(jiān)督體系五個(gè)維度進(jìn)行了具體分析，指出我國治理村官涉土腐敗在這五個(gè)維度面臨的不足，并據(jù)此給出我國村官涉土腐敗治理的建議。村官涉土腐敗的治理是一個(gè)系統(tǒng)、全面、同步、協(xié)調(diào)的一個(gè)過程，其改善需要宏微觀多個(gè)層次和角度的努力，因此是一個(gè)任重而道遠(yuǎn)的任務(wù)，但是自黨的十八屆三中全會(huì)以來，伴隨著全面深化改革和依法治國的時(shí)代背景，我國的腐敗治理已經(jīng)在頂層設(shè)計(jì)和實(shí)際操作中都取得了階段性的成就，而且各項(xiàng)反腐的制度逐漸形成并常態(tài)化，我國特色主義的腐敗治理機(jī)制逐漸成熟，因此筆者完全相信，在不久的將來，我國村官腐敗特別是村官涉土腐敗能得到有效治理和基本解決。

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