曾佳鑫 余舒婷
摘要:目前世行貸款扶貧第五期項目已實施近4年,其中的CDD項目管理模式通過將扶貧資源的管理權和控制權交給農民,引導農民積極參與,實現了從“為民做主”到“由民做主”的過渡,在試點村取得了良好的成效。本文從國內傳統(tǒng)扶貧資金模式現狀分析入手,通過搜集并整理CDD項目的經驗以及存在的問題,以期為國內扶貧資金管理提供一些啟示。
關鍵詞:扶貧;重慶;現狀分析;建議
2010年8月,世界銀行貸款扶貧第五期項目正式簽約,該項目涉及重慶、陜西、河南三省市,總建設資金為1億美元,重慶獲2400萬美元。項目包括社區(qū)主導型發(fā)展(CDD)、社區(qū)基礎設施(CDF)及機構能力強化等建設內容,其中,CDD分項目所占貸款比例最高,實施內容最多。目前,扶貧第五期項目已基本實施完畢,其中的CDD項目管理模式通過將扶貧資源的管理權和控制權交給農民,引導農民積極參與,實現了從“為民做主”到“由民做主”的過渡,在試點村取得了良好的成效。
一、CDD管理模式與國內扶貧管理模式的比較
(一)概念比較。國內扶貧管理模式,是業(yè)務細分概念。扶貧資金主要用于貧困群眾改善基本生活、提升脫貧能力、發(fā)展致富產業(yè)等方面。這種扶貧模式,是按照業(yè)務分類細化形成的,方向明確、程序簡便、時間快捷,對于改變我國貧困地區(qū)落后面貌起到了重要作用。CDD(Community Driven Development)管理模式,即社區(qū)主導型發(fā)展模式,是區(qū)域化概念。它是世界銀行在20世紀90年代初提出的一種新發(fā)展模式,倡導以人為本,將貧困人口看作是發(fā)展過程中的主體和合作伙伴。主要支持對象是農村公路、電力、學校、衛(wèi)生、飲水等基礎設施建設。同時,也支持農民的能力建設。在投入資金扶貧的同時,CDD項目更重視農民參與項目建設的過程,充分賦予村民自主決策、自主管理的權利,進而提高其可持續(xù)發(fā)展的能力與素質。也就是說,CDD管理模式的長遠目標,在于農民自主發(fā)展能力的提升。
(二)主要區(qū)別。
1.主導主體不同。國內扶貧項目申報和審批過程更多的是由政府部門主導和安排,農民發(fā)言權不夠,參與程度不高,很多項目的選取和申報沒有完全體現貧困群眾的真正意愿;而CDD項目是將社區(qū)和貧困人口作為目標群體和受益對象,將資源決策權、使用權和控制權交給社區(qū),由農民決定實施什么項目、由誰來實施。同時,由農民掌握、控制和管理項目資金的使用,依靠農民推動社區(qū)的發(fā)展,實現農民的自我組織、自主管理、自我監(jiān)督和自我服務。
2.對農民的自主能力培養(yǎng)不同。國內模式下農民能力提高較慢,特別是自我組織、自我管理、自我發(fā)展和自我監(jiān)督能力不足;而CDD管理模式著重培養(yǎng)和支持農民的自主、自管、自享能力。比如農業(yè)實用技術培訓,務工技能培訓,資金、項目管理培訓,基礎設施維護技能培訓,農民技術人員培訓,參與式規(guī)劃,社區(qū)宣傳發(fā)動,以及農戶需要的其他培訓等,農民能力提升較快。
3.支持重點不同。國內扶貧模式受體制和資金投入的限制,資金主要投入生產性領域,能夠用于農村公共服務設施和發(fā)展的有限,財政扶貧資金“四兩撥千斤” 的作用發(fā)揮不夠;而CDD管理模式的主要支持對象是農村公路、電力、學校、衛(wèi)生、飲水等基礎設施建設,主要提供公共產品,能有效發(fā)揮農村基礎設施建設的帶動作用。
4.目標關注點不同。國內模式中缺乏有效的監(jiān)督檢查,在下達資金預算指標后,項目單位就如同吃了定心丸,更多關注項目實施進度和影響力,對實施項目績效關注不夠;而CDD管理模式要求項目專用賬戶設在村一級,資金撥付到村,且由農民民主選舉管理人員進行管理。同時,還對資金的使用進行公示,并成立專門的社區(qū)監(jiān)督小組全程監(jiān)督,隨時檢查資金使用情況,實施質量和效果能得到有效保證。
二、重慶的CDD項目運行情況
(一)重慶市CDD項目運行整體概況。從2010年10月起,重慶市開始利用世行貸款2400萬美元實施世行五期項目,項目主要運用CDD管理模式,在萬州區(qū)、黔江區(qū)、涪陵區(qū)、酉陽縣、云陽縣5個區(qū)縣(自治縣)27個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的54個村開展小規(guī)?;A設施建設和公共服務、農村社區(qū)發(fā)展基金以及社區(qū)資源管理和環(huán)境改善等活動,覆蓋人口12.1萬人。項目投資總額為人民幣20738.67萬元,截至2014年12月31日,全市累計完成項目投資人民幣18620.39萬元,項目投資完成率達到89.8%。其中,CDD項目累計完成投資16284.55萬元,項目投資完成率達到95.1%。累計實施CDD項目761個,共修建村級道路441條、總長2761.4公里;硬化人行便道116條,總長239.4公里;修建了便民橋12座,人畜飲水池151口,山坪塘72口;另外,還修建了13座村級文化活動中心。重慶市CDD項目運行以來,取得了顯著成效。
1.群眾生產生活條件得到有效改善。通過4年多的項目實施,項目村基礎設施建設嚴重落后的面貌得到較大改變,項目村民出行難、飲水難、灌溉難等亟待解決的問題得到較好解決,項目村民的生產生活條件得到有效改善,為全面建設小康社會和引導項目村民脫貧致富奠定了良好的基礎。
2.農民主人翁意識得到顯著增強。由于農民有了對扶貧資金的決定權和處置權,使他們對項目有了強烈的擁有感,參與項目的積極性、主動性得到了極大發(fā)揮。以往在扶貧開發(fā)工作中,是讓農民獲得項目,而在CDD管理模式下,則是讓農民擁有項目。這種擁有不僅僅是農民對項目真摯的情感、全心的投入,還包含了他們在實際操作中迸發(fā)的創(chuàng)造性,以及因自我成長而閃爍在其間的智慧光芒。目前重慶市項目村民對世行五期扶貧項目的知曉率、參與率均達到了95%以上。對于這些能切實改善生產生活條件的項目,項目村民投注了自己真切而淳樸的感情。
3.項目村資金管理效益及能力得到提升。通過討論、競爭、表決等程序,由農民決定項目資金的具體用途,能把稀缺的扶貧資源更精準地使用在群眾最迫切、最急需要解決的困難上,充分體現“雪中送炭”的效果。同時,農民自己決策的事情,會最大限度地考慮節(jié)約成本,在解決項目糾紛、處理土地補償、投工投勞等方面積極配合,發(fā)揮扶貧資金的最大效益。
4.干群關系更加和諧融洽。項目的規(guī)劃、實施、管理都由農民自己做主,極大地調動了農民參與的積極性,社區(qū)民主得到充分發(fā)揚,社區(qū)民意得到充分體現,社區(qū)民愿得到較大程度上的實現。由社區(qū)主導實施項目,為農民提供了交流和溝通的平臺,促進了農民之間的團結互助,減少了鄰里糾紛。
(二)世行扶貧第五期項目典型案例。萬州區(qū)走馬鎮(zhèn)馬安村7組位于走馬鎮(zhèn)西南部,全組264人,其中209人住在山上,所有耕地也都在山上,交通條件十分惡劣,與外界連接的就只有位于陡峭山脊的羊腸小道,村民們過著上山不易、下山更難、與世隔絕的日子。二十多年來,村民一直盼望修通一條通往山外的路,但由于工程量大、受益人口不多、經濟效益不明顯,一直未能提上議程,修路對于馬安7組人來說成了一個夢。2011年通過宣傳發(fā)動和競爭選村,馬安7組人獲得了世行貸款的先導資金155萬元人民幣,用于修建一條通過村外的路。由于地勢多山地懸崖,勘測和施工都非常困難,為了節(jié)約時間和資金成本,村民們紛紛籌謀劃策,主動投工投勞,甚至讓出自己的自留山自留地。在一處最危險也是最關鍵的懸崖路段,項目修建了最高為9米,長30米,寬5米的石堡坎。經過兩年的努力,這個“世外桃源”的小村莊終于結束了與世隔絕的生活,最終天塹變通途,結束了幾輩人肩挑背馱的歷史。通往外界的路修通后,群眾感慨地說:“一條小康路,百年鄉(xiāng)夢圓,感謝CDD項目讓我們村的群眾獲得了實惠?!?/p>
三、運行中存在的問題
(一)國內配套資金落實不及時或不足。按照世界銀行項目管理要求,世行貸款與地方配套資金配比為1∶1。通常情況下,省級配套資金能夠及時足額到位,但地市級配套資金到位情況卻并不理想,配套資金的缺口在一定程度上影響了項目實施的進度和質量。
(二)在一定程度上存在匯率風險。世界銀行貸款項目的協(xié)議幣種為美元,即以美元支付并作為記賬本位幣,項目完成后以美元向世界銀行還款,匯率風險由項目實際借款人承擔。實際操作中,各項目省市先行墊付資金實施項目,在子項目驗收合格后,再向世界銀行以美元申請回補資金。由于世行貸款項目貸款年限通常在20—30年,項目在一定程度上受到美元兌人民幣匯率波動影響,存在一定的外匯風險。
(三)項目籌備期限較長、管理成本較高。與國內項目不同的是,世行貸款項目在項目籌備上花費的時間較長、環(huán)節(jié)多、手續(xù)繁瑣,從籌備到項目簽約要經歷預鑒別—鑒別—預評估—評估等階段,通常需要3—4年時間。以世行五期項目為例,該項目從2007年開始籌備申報項目,2010年8月項目成功簽約,2013年才開始大量提款報賬。另外,世界銀行特別重視項目監(jiān)管,在五年項目在建期間,世界銀行的項目管理團隊每半年對項目進行一次實地督導。這些管理方式都在一定程度上增加了項目管理成本,加重了項目實施地的運行負擔。
四、建議
(一)以片區(qū)規(guī)劃為基礎,制定五年以上滾動發(fā)展計劃,著眼于為農村發(fā)展提供示范經驗。由于扶貧工作是一項長期艱巨的任務,建議以不低于五年為一個建設周期,以自然稟賦、種養(yǎng)習慣為客觀因素,以生態(tài)片區(qū)規(guī)劃為基礎,選擇試點項目區(qū)縣、項目村,制定五年以上發(fā)展規(guī)劃和資金方案,經過財政評審和經濟社會、環(huán)境影響評估后推進實施。在項目實施中期,可根據進度等實際情況,進行一次中期調整,以便項目實施更切合實際情況。
(二)以完善制度為抓手,讓制度管理資金、運行項目、明確責任。建立項目決策權、實施權、資源控制權、管理權和監(jiān)督權“五權一體”的管理制度,同時引入項目競爭機制,提高農民的積極性,尊重農民的意愿。通過創(chuàng)新財政扶貧投入機制,在確保扶貧資金全額配套的基礎上,加大扶貧投入整合力度。明確各方管理職責和權限,加強資金監(jiān)督和績效考評。
(三)強調發(fā)揮農民主體作用,以提高農民自我發(fā)展能力為根本,以注重提高農民組織化程度為載體,關注整個產業(yè)鏈的形成和發(fā)展。建議吸取CDD管理模式中的亮點,即:將項目的決策權交給農民,使農民成為扶貧項目實施的主體,通過讓農民廣泛參與,提高農民綜合能力。同時,還可在項目設計中安排足額專門的培訓資金,著重加強對社區(qū)和農民的能力建設。通過項目建設,在當地農民中培養(yǎng)一批具有帶頭性、高素質的項目運營帶頭人,再通過項目運營帶頭人的宣傳、培訓、協(xié)調、支持和監(jiān)督,盡快幫助農民掌握致富技能,提高農民的能力素質。
(四)以整合資源為手段,鼓勵公私企業(yè)、產業(yè)發(fā)展專家等積極參與到農村發(fā)展中來。重慶既是大城市、也是大農村,僅靠財政資金,難以滿足廣大農村的建設需求。建議借鑒世行貸款項目中貸款資金與地方配套資金1∶1的配比模式,鼓勵民營資本、產業(yè)引導資金等社會資本投入農村建設,變散錢為整錢。同時,可借鑒國際金融組織聘請專家團隊支持項目建設的做法,聘請產業(yè)發(fā)展專家等知識團隊,為農村發(fā)展出謀劃策。
(五)以服務型政府為主旨,明確基層政府的角色定位。在新模式下,基層政府的角色應從原來的給錢、要求老百姓做項目,轉變?yōu)樘胬习傩諈f(xié)調、為老百姓服務,扮演好支持、服務、技術支撐的角色。歸納起來,也就是成為“三位”政府,即到位、不缺位、不越位。到位就是基層政府不能因資金直接撥入村而不管不問;不缺位就是明確基層政府對項目的指導、協(xié)調、服務和監(jiān)督職責,不能缺位;不越位就是基層政府需轉變思維,不能要求村里必須做什么,應該怎么做,而是對于村里做得不好、不符合要求、規(guī)劃的,可以指導、建議。
(六)以信息公開透明為原則,強調全過程的公正、公開、公平。公開透明的項目信息傳播、投訴機制,能夠增強政府、建設方與農民之間的信任度,再加上項目信息與農民自身利益密切相關,能夠充分調動農民對項目運行監(jiān)督的積極性,從制度層面、操作層面防止了腐敗行為的發(fā)生。建議在項目申報、選取、實施等階段,對項目管理、財務管理等情況進行全過程公示,保證項目的公正、公開、公平。
參考文獻:
1. 財政部、國家發(fā)展改革委、國務院扶貧辦關于印發(fā)《財政專項扶貧資金管理辦法》的通知(財農〔2011〕412號)
2.關于印發(fā)《重慶市財政專項扶貧資金管理實施辦法》的通知(渝財農〔2012〕477號)
(作者單位:重慶市財政局)
責任編輯:洪峰