于水　李波

摘 要：生態(tài)環(huán)境參與式治理是參與民主理論在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的實踐，是生態(tài)環(huán)境治理變革的重要方向。生態(tài)環(huán)境參與式治理重視公民環(huán)境享有權(quán)利與管理權(quán)力的雙重賦予，主張政府部門與社會公眾構(gòu)建良性互動的合作治理關(guān)系，以提升生態(tài)環(huán)境政策的科學(xué)性和有效性，提高公民的政治理性與公共精神。生態(tài)環(huán)境參與式治理實踐需要以信息公開為基礎(chǔ)引導(dǎo)公民監(jiān)督評價，以渠道拓寬為保障暢通公民利益表達，以協(xié)商民主為核心尊重公民主體地位，以社區(qū)建設(shè)為載體推進公民自主治理。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境；參與式治理；參與民主

中圖分類號：C916文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）04-0080-07

一、引言

生態(tài)環(huán)境治理是世界各國邁向工業(yè)化和現(xiàn)代化過程中普遍面臨的重大問題。20世紀(jì)六七十年代西方國家的生態(tài)環(huán)境問題日趨嚴(yán)重。起初生態(tài)環(huán)境保護者強烈呼吁使用“霍布斯主義方法”解決生態(tài)環(huán)境問題，主張發(fā)揮政府的至上權(quán)威，限制公民的自由，以保護生態(tài)環(huán)境免受人為破壞。后來大規(guī)模的綠色生態(tài)環(huán)境保護運動席卷西方各國，公民社會逐漸成為生態(tài)環(huán)境保護的重要力量。20世紀(jì)80年代西方學(xué)界開始重視民主對生態(tài)環(huán)境保護的積極作用，生態(tài)環(huán)境民主主義成為生態(tài)環(huán)境政治學(xué)研究的核心主題。生態(tài)環(huán)境民主主義是在政治民主化過程中產(chǎn)生的，核心觀點為民主有利于改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。西方生態(tài)環(huán)境民主主義價值觀對我國生態(tài)環(huán)境治理具有重要的理論啟迪和實踐啟示意義。我國生態(tài)環(huán)境問題也由來已久，早在新中國成立伊始工業(yè)化起步時期就已初見端倪，20世紀(jì)六七十年代工業(yè)體系基本形成階段逐漸擴散，80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起階段迅速加劇，90年代市場繁榮階段持續(xù)惡化，進入21世紀(jì)生態(tài)環(huán)境類群體性事件呈上升之勢。黨的十八大報告提出，全面深化改革的總目標(biāo)是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?，F(xiàn)代化的國家治理體系是相對于傳統(tǒng)政府主導(dǎo)的單向管理模式而言的，更加強調(diào)社會公民在公共事務(wù)治理中的參與作用。保護生態(tài)環(huán)境不僅是政府的責(zé)任所在，也是每一名公民應(yīng)盡的義務(wù)。作為國家治理體系的重要組成部分，生態(tài)環(huán)境治理應(yīng)從生態(tài)環(huán)境威權(quán)主義向生態(tài)環(huán)境民主主義過渡，從政府管控模式向參與式治理模式轉(zhuǎn)型，構(gòu)建現(xiàn)代化的生態(tài)環(huán)境治理體系，提升生態(tài)環(huán)境治理能力，建設(shè)生態(tài)文明的美麗中國。

二、參與式治理：公民分享生態(tài)環(huán)境治理場域的話語權(quán)

當(dāng)前一些學(xué)者從“參與”的字面意義理解參與式治理，在沒有深究參與式治理生成機理的基礎(chǔ)上，常常把參與式治理與網(wǎng)絡(luò)治理、多中心治理以及合作治理的概念相等同，擴大了參與式治理的適用范圍，使參與式治理失去了其應(yīng)有的精神內(nèi)核、理論價值與現(xiàn)實意義。綜觀國內(nèi)外關(guān)于參與式治理的研究成果，學(xué)界對參與式治理的要義基本上形成了一致意見，只是在表述上各有側(cè)重：主體上，參與者是與政策有利害關(guān)系的個人或組織；內(nèi)容上，參與涉及公共決策、分配資源與合作治理等領(lǐng)域①；形式上，公民參與是直接主動的介入②；結(jié)果上，既有助于培養(yǎng)積極公民，又可以增進治理的有效性③。國內(nèi)學(xué)者注重從公民的視角解讀參與式治理的內(nèi)涵，而國外學(xué)者則強調(diào)了政府的積極作用，認(rèn)為參與式治理是政府開放的制度安排④，是政府允許政策利益相關(guān)的公民分享權(quán)力、責(zé)任和資源的過程⑤。學(xué)者Johanna Speer的觀點具有很強的代表性，他通過梳理文獻從四個維度概述了參與式治理：一是作為去集權(quán)化的參與式治理；二是作為協(xié)商民主的參與式治理；三是作為賦權(quán)的參與式治理；四是作為自主治理的參與式治理。⑥可見，參與式治理是政府部門與公民社會進行互動合作的過程。生態(tài)環(huán)境參與式治理是指與生態(tài)環(huán)境利益相關(guān)的公民直接、主動參與生態(tài)環(huán)境政策制定與政策執(zhí)行過程，充分表達生態(tài)環(huán)境權(quán)益訴求，積極踐行環(huán)保理念，并與政府部門構(gòu)建民主合作的伙伴關(guān)系，形成生態(tài)環(huán)境自主治理與政府管理形成良性互動的善治格局，共同保護周圍生態(tài)環(huán)境。生態(tài)環(huán)境參與式治理的關(guān)鍵在于向公民賦權(quán)，核心在于推動政府與公民的民主合作，目的在于提升生態(tài)環(huán)境政策的民主性、科學(xué)性和有效性，提高公民的環(huán)保意識、政治理性與公共精神。

1.公民賦權(quán)：生態(tài)環(huán)境治理主體的多元化

過去相當(dāng)長的歷史時期，我國公民在社會結(jié)構(gòu)中屬于被管制的群體，受到不平等的待遇，一定程度上被限制了政治經(jīng)濟發(fā)展的參與機會，很少能夠以主體性身份參與社會事務(wù)的管理。在封建專制社會，君民之間形成了人身依附關(guān)系，順民思想文化塑造了群眾安身立命的行為慣式。新中國成立后，我國進入計劃經(jīng)濟時期，“統(tǒng)包統(tǒng)攬”的計劃經(jīng)濟體制使公民的思想和行為仍受到一定的束縛。改革開放后，我國公民雖然獲得了廣泛的政治經(jīng)濟權(quán)利，但是公民社會管理的主體性身份并沒有得到完全體現(xiàn)，被動員、被拆遷、被上樓的現(xiàn)象在城鄉(xiāng)社會并不鮮見。這種“中心—邊緣”的社會結(jié)構(gòu)是造成我國生態(tài)環(huán)境治理困境的重要原因，呈現(xiàn)出的特征主要是：公民生態(tài)環(huán)境話語權(quán)缺失、生態(tài)環(huán)境治理主體地位淪落以及公民對生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)參與不充分。因此，國家必須為公民參與生態(tài)環(huán)境保護賦權(quán)，既要承認(rèn)公民享有生態(tài)環(huán)境的權(quán)利，又要給予公民生態(tài)環(huán)境管理的權(quán)力?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第二十四條規(guī)定，涉及村民利益的事項，村民委員會必須提請村民會議討論決定?？梢?，我國在法律層面上已經(jīng)為公民賦予了參與社會事務(wù)管理的權(quán)力，但是，公民的這項權(quán)利并未因此得到較好的保障，主要原因應(yīng)歸結(jié)于權(quán)力在實踐中表現(xiàn)出來的“代行”模式。在城市，專家學(xué)者成為公開聽證、民主懇談、意見征求等民主管理形式的主要參加者，代替市民成為政府部門“問計于民”的智囊團體；在農(nóng)村，原本由村民自我管理的村民自治實踐已經(jīng)演化為能人治理、富人治理、宗族治理的格局。只有公民真正參與到公共事務(wù)的決策中，在參與中行使法律賦予的權(quán)力，培養(yǎng)公民的主體意識，提升公民政治參與的效能感，才能使公民從公共事務(wù)的旁觀者轉(zhuǎn)變?yōu)楣彩聞?wù)的參與者，進而成為我國生態(tài)環(huán)境治理中的主體力量。這也是參與式治理的基本要義，亦即通過參與權(quán)力行使的過程，實現(xiàn)“參與式賦權(quán)”。

2.民主合作：生態(tài)環(huán)境治理過程的規(guī)范化

參與式治理是將參與式民主理論嵌入到治理的實踐當(dāng)中，在公共事務(wù)治理中體現(xiàn)民主價值。國家與社會并不是二元對立的，而是處于互動中的，完全可以開展合作，作為共同主體參與國家治理和社會治理。⑦生態(tài)環(huán)境參與式治理是政府部門與社會公眾共同參與生態(tài)環(huán)境公共事務(wù)的合作治理過程，這種合作過程具有鮮明的民主性質(zhì)。生態(tài)環(huán)境民主合作需要通過平等協(xié)商、對話溝通等形式，在政府部門與社會公眾之間建立有機的結(jié)構(gòu)性聯(lián)系，強化雙方間的信息交流與意見互換，有效調(diào)和兩者之間相互沖突的利益訴求，避免大規(guī)模生態(tài)環(huán)境群體性事件的發(fā)生，維護社會秩序的和諧穩(wěn)定。微觀層面上，生態(tài)環(huán)境民主合作也是實現(xiàn)公民在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域中所享有的權(quán)利的過程。公民生態(tài)環(huán)境參與權(quán)利主要包括知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。一是公眾有權(quán)知道政府的生態(tài)環(huán)境決策內(nèi)容、生態(tài)環(huán)境整治行動、駐地企業(yè)環(huán)保措施等與其所在地區(qū)生態(tài)環(huán)境密切相關(guān)的信息；二是公民有權(quán)參與涉及周圍生態(tài)環(huán)境的決策，特別是垃圾填埋場選址、高污染企業(yè)引入、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃以及生態(tài)資源開發(fā)等領(lǐng)域的決策問題，并享有提出合理、合法反對意見的否決權(quán)力；三是公民有權(quán)向政府部門提出正當(dāng)、正確的生態(tài)環(huán)境保護建議，表達自身的生態(tài)環(huán)境利益訴求，獲得生態(tài)環(huán)境破壞的合理利益補償；四是公民有權(quán)監(jiān)督政府部門的生態(tài)環(huán)境決策失誤、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管失效、生態(tài)環(huán)境治理失責(zé)的不當(dāng)行為，并向政府當(dāng)局或其上級主管部門提出糾正的請求，也可向法院提出行政訴訟。政府部門既要尊重公民的主體地位，由被動、被迫與公民協(xié)商向積極主動與公民協(xié)商轉(zhuǎn)變，建立與公民之間互信互助的合作關(guān)系，發(fā)揮公民的智力、人力與物力優(yōu)勢，支持公民實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境自主治理。同時，公民也要維護政府部門的權(quán)威，理性表達生態(tài)環(huán)境利益訴求，在法治框架下行使參與生態(tài)環(huán)境事務(wù)管理的權(quán)利。

3.互利共贏：生態(tài)環(huán)境治理效果的最大化

實踐證明，依靠政府單方主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境管控模式所帶來的結(jié)果是生態(tài)環(huán)境的持續(xù)惡化，因為生態(tài)環(huán)境問題具有分散性、隱蔽性與機動性的特征，而基層政府的生態(tài)環(huán)境監(jiān)督力量薄弱，并沒有足夠的能力應(yīng)對生態(tài)環(huán)境問題。缺乏公民參與的環(huán)境治理也難以持久保持環(huán)境整治的成果。支持公民參與生態(tài)環(huán)境治理的西方學(xué)者認(rèn)為，官僚組織無法獲得制定政策所需要的全部信息，甚至得不到正確的信息。⑧此外，從利益相關(guān)者的角度來看，公民的權(quán)利意識顯著增強，更加愿意關(guān)注與其利益相關(guān)的公共事務(wù)，基層政府封閉式運作會變得越來越不可能。在基層調(diào)研時，筆者常常聽到基層領(lǐng)導(dǎo)抱怨：“我們?yōu)槔习傩兆瞿敲炊嗍?，老百姓為什么對政府還不是很滿意？”基層政府與公民之間缺乏溝通和信任是造成這一矛盾現(xiàn)象的重要原因，也是導(dǎo)致公民對生態(tài)環(huán)境整治工作不配合的重要緣由。如何讓政府部門重新回歸其公共性的本質(zhì)屬性，履行環(huán)保職責(zé)，爭取公民的支持配合，生態(tài)環(huán)境參與式治理是一條可以嘗試的有效道路。一是生態(tài)環(huán)境參與式治理能夠改變政府自上而下的決策模式，為公民參與公共事務(wù)決策提供制度渠道，有利于保證公共政策的有效性和可接受性，為公民提供所需的生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品；二是生態(tài)環(huán)境參與式治理能夠給予公民表達利益訴求的機會，切實維護公民的合法權(quán)益，有利于保障公民的民主權(quán)利，提升公民的主人翁意識和理性參與意識；三是生態(tài)環(huán)境參與式治理能夠為政府與公民合作治理搭建重要平臺，促進資源、信息與人力共享，實現(xiàn)互相支持與互相信任，對生態(tài)環(huán)境治理擔(dān)負(fù)起共同的責(zé)任。

總之，生態(tài)環(huán)境參與式治理能夠積極吸納社會公眾力量，形成一種全新的治理模式。相較于傳統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境政府管控模式，生態(tài)環(huán)境參與式治理模式呈現(xiàn)出以下特征：從政府的單一治理主體轉(zhuǎn)向政府、公民、社會組織的多元治理主體；從權(quán)力的壟斷式運行轉(zhuǎn)向權(quán)力的共享式運行；從使用命令控制的方式轉(zhuǎn)向創(chuàng)新民主協(xié)商的方式；從政府單獨決策與執(zhí)行轉(zhuǎn)向官民共同決策與執(zhí)行；從生態(tài)環(huán)境惡化、政府合法性降低、公民社會發(fā)育遲緩的負(fù)和博弈的共損效果轉(zhuǎn)向生態(tài)環(huán)境改善、政府合法性提升、公民社會發(fā)育成熟的正和博弈的共贏效果。生態(tài)環(huán)境參與式治理是解決生態(tài)環(huán)境問題的新理念、新形式、新方法，需要結(jié)合現(xiàn)有的社會管理制度結(jié)構(gòu)進行探索創(chuàng)新才能取得改善生態(tài)環(huán)境治理的實踐效果。

三、生態(tài)環(huán)境參與式治理的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實回應(yīng)

1.生態(tài)環(huán)境參與式治理是參與民主理論在當(dāng)代的實踐運用

從古代雅典式直接民主到現(xiàn)代代議制民主，政治家對民主的認(rèn)識發(fā)生了質(zhì)變，并促成了兩大民主理論流派的形成，即主張公民直接參與的共和主義民主與主張公民間接參與的自由主義民主。約翰·密爾最早提出的代議制民主被認(rèn)為是將大眾參與和精英統(tǒng)治完美結(jié)合的自由主義民主實現(xiàn)的理想形式，在早發(fā)現(xiàn)代化國家及其以外的政治體系得到廣泛運用。羅伯特·達爾也認(rèn)為代議制民主是國家成功運轉(zhuǎn)必不可少的制度安排。熊彼特的觀點同樣如此，“民主就是為達到政治決策而實行的某種形式的制度安排”⑨。然而，國家層面的代議制制度安排在實踐運行中卻逐漸顯露出諸多弊端，如公民地位處在式微狀態(tài)，“一旦選舉產(chǎn)生代表，普通人除了讓別人統(tǒng)治自己以外基本上無能為力”⑩；官僚制組織日益強盛，不能受到公民的有效制約，常常侵犯公民的正當(dāng)利益。古典參與民主理論的存在有著重要價值，它是對代議制民主理論的修正和補充。

卡羅爾·佩特曼在《參與和民主理論》一書中系統(tǒng)梳理了盧梭、約翰·密爾、科爾等參與民主理論家的思想觀點，提出了“參與性社會”的概念，其主要內(nèi)容為：參與具有教育功能，通過實踐參與可以學(xué)會參與的方法，提高政治效能感，并成為有教養(yǎng)的公民；公民對周圍事物更感興趣，通過決策參與可以控制周圍環(huán)境的發(fā)展；參與有利于決策的接受，提高組織運行的效率；參與不應(yīng)局限于政治領(lǐng)域，還應(yīng)運用于經(jīng)濟社會等更廣泛的領(lǐng)域。B11“參與性社會”是參與民主理論與實踐的有效結(jié)合，因其特別強調(diào)公民對日常公共事務(wù)的直接參與，所以為公民參與具體社會事務(wù)的治理提供了理論支撐。它既揭示出代議制民主中參與只具有“保護性”功能的局限性，又探討了古典直接民主的實現(xiàn)形式。普通公民只有直接參與到公共事務(wù)的決策與執(zhí)行的全過程中才能實現(xiàn)真正的民主，才能體現(xiàn)民主所追求的公平、責(zé)任、自由等價值。作為參與民主的實踐形式，參與式治理不僅有利于培養(yǎng)公民的參與精神，促進民主政治的發(fā)展，還有利于改進公共政策的績效，提升公共事務(wù)治理的效果。因此，參與式治理對于引導(dǎo)公民參與生態(tài)環(huán)境治理、建構(gòu)新型生態(tài)環(huán)境治理模式、走出當(dāng)前生態(tài)環(huán)境治理困局具有積極的理論啟迪與現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

2.生態(tài)環(huán)境參與式治理回應(yīng)了公民理性維護生態(tài)環(huán)境權(quán)益的現(xiàn)實需求

經(jīng)過新中國成立以來60余年的長期積累，我國生態(tài)環(huán)境已由過去的“隱形問題”轉(zhuǎn)變到現(xiàn)在的“顯性問題”，社會公眾已經(jīng)切身體會到生態(tài)環(huán)境破壞帶來的后果，品嘗到環(huán)境污染帶來的苦果。進入21世紀(jì)，我國生態(tài)環(huán)境問題日趨嚴(yán)重，個別地方公民的生命健康和經(jīng)濟利益得不到保障，生態(tài)環(huán)境類群體性事件時有發(fā)生。根據(jù)環(huán)境保護部2014年《全國環(huán)境統(tǒng)計公報》發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，公民通過電話或網(wǎng)絡(luò)進行環(huán)境問題投訴件數(shù)呈明顯上升趨勢，2014年底達到151.2萬件，而同期環(huán)境信訪案件并未減少，每年來信數(shù)量均超過10萬件。人大代表和政協(xié)委員對環(huán)境問題的提案也顯著增多，從2012年的12974件上升到2014年的21236件，增加近一倍。每年突發(fā)的環(huán)境事件也在400次到800次之間的幅度內(nèi)不斷發(fā)生，而近十年經(jīng)過媒體報道的大規(guī)模生態(tài)環(huán)境類群體性事件幾乎每年都成為焦點，并產(chǎn)生了強烈的社會反響，如2005年浙江東陽畫水鎮(zhèn)化工污染事件、2006年貴州銅仁汞礦污染事件、2007年廣西岑溪紙廠排污事件、2008年云南麗江水體污染事件、2009年湖南瀏陽鎘中毒事件、2010年廣西靖西鋁廠污染事件、2011年浙江海寧癌癥村事件、2012寧波鎮(zhèn)海反PX項目事件、2014年余杭中泰垃圾焚燒項目事件。諸多生態(tài)環(huán)境群體性事件呈現(xiàn)出我國生態(tài)環(huán)境所面臨的窘?jīng)r：一是農(nóng)村地區(qū)已成為生態(tài)環(huán)境污染的重災(zāi)區(qū)，城鄉(xiāng)環(huán)境二元格局仍持續(xù)存在；二是大規(guī)模的生態(tài)環(huán)境群體性事件時有發(fā)生，環(huán)境問題成為影響社會穩(wěn)定的重要風(fēng)險；三是公民生態(tài)環(huán)境權(quán)益訴求受到漠視，法治化渠道難以消解公民的不滿情緒，在出現(xiàn)重大環(huán)境問題時往往傾向于采取暴力抗?fàn)幍姆绞浇鉀Q。

學(xué)界對生態(tài)環(huán)境類群體事件的關(guān)注度日益上升，但是研究的焦點只是集中在此類群體性事件發(fā)生的機制上，從公共危機理論視角提出生態(tài)環(huán)境群體性事件的預(yù)防和化解措施，而鮮有學(xué)者更深入地揭示公民參與在生態(tài)環(huán)境糾紛解決過程中的重要價值和根本作用。公民非理性維權(quán)的主要原因在于政府權(quán)力行使制約的缺乏、公民利益訴求表達的不暢通以及公民對政府部門的不信任。如果政府部門允許社會公眾參與環(huán)境保護相關(guān)的決策過程，與公民進行互動溝通，并建立穩(wěn)固的合作互信關(guān)系，此類生態(tài)環(huán)境群體性事件很可能就不會發(fā)生，也不會造成政府公信力受到質(zhì)疑、公共安全受到威脅、群眾財產(chǎn)受到損失的不良后果。缺乏參與的生態(tài)環(huán)境治理會讓公民對政府部門以及村莊事務(wù)產(chǎn)生距離感，進而會降低民眾對政府決策的認(rèn)可以及生態(tài)環(huán)境保護的義務(wù)感。隨著公民民主意識和權(quán)利意識的提高，只有允許公民全面參與生態(tài)環(huán)境保護才是正確的選擇。生態(tài)環(huán)境參與式治理可以為公民提供表達意見訴求的暢通渠道，從而使公民的維權(quán)行動在溝通協(xié)商中有序進行，使公民的憤怒情緒在互信互惠中得到消解，讓公民在法治的政治制度框架內(nèi)理性維護正當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)環(huán)境權(quán)益，最大限度地減少公民的非理性抗?fàn)帥_突。

3.生態(tài)環(huán)境參與式治理形塑了以公民環(huán)保需求為導(dǎo)向的服務(wù)型政府

我國現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境行政管理體制嚴(yán)重束縛了政府環(huán)保職能的發(fā)揮。一方面，我國生態(tài)環(huán)境管理體制呈現(xiàn)“碎片化”的特征。土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、水利等部門按照資源要素分別對生態(tài)環(huán)境資源的不同領(lǐng)域?qū)嵤┍O(jiān)督管理，部門管理權(quán)力分割配置造成治理責(zé)任的分散，整體性治理的協(xié)調(diào)配合功能難以發(fā)揮。另一方面，履行環(huán)保職能的部門都是以發(fā)展為導(dǎo)向的部門，部門內(nèi)部職能存在角色沖突。例如，水利部門不但負(fù)責(zé)水資源保護而且負(fù)責(zé)水資源開發(fā)利用，后者才是水利部門的利益所在。責(zé)任不清與目標(biāo)沖突使政府部門具有消極履行生態(tài)環(huán)境保護職責(zé)的傾向，在生態(tài)環(huán)境治理上常常奉行“不出事邏輯”，只要生態(tài)環(huán)境惡化問題沒有引起公民抗?fàn)幍娜后w性事件，相關(guān)部門責(zé)任人就不會因其不作為而受到政治、行政或法律的處罰。

在職責(zé)本位功能式微的情況下，生態(tài)環(huán)境治理很大程度上依賴于“自上而下”的政治激勵機制。在傳統(tǒng)的生態(tài)管理模式下，黨中央提出生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略思想，國務(wù)院及其有關(guān)部委負(fù)責(zé)具體政策方案的擬定、專項資金的安排以及考核方案的設(shè)計，并將生態(tài)環(huán)境保護任務(wù)層層下放給基層政府，最后以數(shù)字化達標(biāo)考核的方式完成生態(tài)環(huán)境的綜合整治。財政投資結(jié)構(gòu)是反映政府公共服務(wù)方向的重要指標(biāo)，而污染物排放量則反映較大地域范圍內(nèi)公民環(huán)境保護的需求重點，因此，通過環(huán)境污染治理投資額與環(huán)境污染排放量的比較可以判斷公民環(huán)保需求的滿足情況。由于短期內(nèi)我國各省環(huán)境保護投資與污染排放狀況并不會出現(xiàn)劇烈波動，所以，筆者通過比較2013年各省的環(huán)境污染治理投資總額與廢水排放總量、工業(yè)廢氣排放總量、工業(yè)固廢產(chǎn)生量趨勢的數(shù)據(jù)推斷得出，近年各省環(huán)境污染治理投資強度與環(huán)境污染排放強度總體上呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，華北和華東地區(qū)環(huán)境污染物排放量較大，環(huán)境污染治理投資總額也較高；東北、西北及西南地區(qū)環(huán)境污染排放量相對較小，環(huán)境污染治理投資總額也較低。盡管各省能夠根據(jù)本省的環(huán)境污染程度適當(dāng)提高環(huán)境污染治理投入資金，但是環(huán)境污染治理效果并未能讓公眾滿意，主要原因在于：一是各省環(huán)境治理投資總額不足，難以支付解決環(huán)境污染問題的全部成本；二是各省環(huán)境投資方向不合理，環(huán)境污染突出的個別地區(qū)不能被及時發(fā)現(xiàn)并得到治理。無論是克服政府環(huán)境治理投資不足的難題，還是優(yōu)化環(huán)境治理投資結(jié)構(gòu)，傳統(tǒng)的政府管控模式難以走出困境。傳統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境管理模式只是把公民當(dāng)作管理的對象，并不了解微觀主體對環(huán)境產(chǎn)品的真實需求。新型生態(tài)環(huán)境參與式治理，把公民作為生態(tài)環(huán)境治理的主體，建立“自下而上”的決策機制，為行政系統(tǒng)輸入了外部動力，強化了政府以滿足公民生態(tài)環(huán)境需求為導(dǎo)向的服務(wù)意識。以公民為本位的環(huán)境參與式治理模式也有助于挖掘公民社會的資源，降低政府環(huán)境治理的成本，提升公民對環(huán)境治理的滿意度。

四、生態(tài)環(huán)境參與式治理的實踐建構(gòu)

受市場化改革和西方新公共管理理論的影響，我國公民習(xí)慣于被動接受政府提供的公共產(chǎn)品，地方政府也習(xí)慣于用管控思維管理環(huán)境公共事務(wù)，將發(fā)展角色置于服務(wù)角色之上，甚至逾越法律邊界，為市場主體破壞環(huán)境的行為提供隱性庇護。根據(jù)元治理理論，政府是構(gòu)建現(xiàn)代化治理體系和治理能力的元制度設(shè)計者?，F(xiàn)代化的國家治理體系必然要求政府部門以公平價值為導(dǎo)向，主動進行社會治理創(chuàng)新，與公民建立平等、信任、合作的伙伴關(guān)系。只有這樣，才能達到生態(tài)環(huán)境治理的自覺合作，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境參與式治理的目標(biāo)。

1.以信息公開為基礎(chǔ)引導(dǎo)公民進行監(jiān)督評價

生態(tài)環(huán)境作為一項公共產(chǎn)品，具有很強的公共性，關(guān)系到社會的公共利益，影響每一位公民的生命健康。生態(tài)環(huán)境知情權(quán)是公民民主參與的基礎(chǔ)和前提，如果沒有掌握充分的生態(tài)環(huán)境信息，公民就無法對政府決策的合法性與合理性做出判斷，并協(xié)助政府部門監(jiān)督私營部門的違法行為。信息也具有消除不確定性的重要功能，特別是在環(huán)境風(fēng)險蔓延時可以緩解公眾的恐慌、焦慮情緒。近年來，一些環(huán)境群體性事件的發(fā)生并不都是因為環(huán)境污染造成的實際后果，有的是因為公眾對環(huán)境風(fēng)險的心理預(yù)期引發(fā)的，如廈門市民抗議PX項目事件。我國政府在法律層面上十分重視生態(tài)環(huán)境信息的公開?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》規(guī)定，政府部門應(yīng)主動公開涉及公民利益或需要公眾廣泛知曉的信息。新《中華人民共和國環(huán)境保護法》第五十三條規(guī)定，各級人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護提供便利。但是公民生態(tài)環(huán)境知情權(quán)能否得到切實保障更依賴于法律付諸實踐的程度，特別是根據(jù)社會信息傳播特征與公民關(guān)注的焦點發(fā)布的相關(guān)生態(tài)環(huán)境信息。在公開內(nèi)容方面，生態(tài)環(huán)境信息公開不能停留在環(huán)境保護法律法規(guī)和政策、書面文件的規(guī)定上，更應(yīng)加強公開政府生態(tài)環(huán)境決策與執(zhí)行情況以及市場主體排污情況等實際過程的信息，使公民真正知曉政府環(huán)保監(jiān)管責(zé)任是否盡到位、生產(chǎn)者是否通過環(huán)評審核、企業(yè)排污是否達到要求，以便讓公民及時向有關(guān)部門反映生態(tài)環(huán)境違法問題，預(yù)防或減少生態(tài)環(huán)境污染帶來的危害。在公開形式方面，政府環(huán)保部門應(yīng)走出機關(guān)大院，從線上到線下，深入社區(qū)基層，以公民容易接受的方式如現(xiàn)場解說、文藝會演、圖片展覽、社務(wù)公開等，宣傳環(huán)保理念，普及環(huán)保法規(guī)和環(huán)保知識，做到主動“送生態(tài)環(huán)境信息下基層”。提升生態(tài)環(huán)境信息公開水平，不僅有利于公民生態(tài)環(huán)境知情權(quán)得到更充分的保障，為公民進一步參與生態(tài)環(huán)境治理、實現(xiàn)表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)創(chuàng)造良好的條件，而且有利于展現(xiàn)政府部門的開放姿態(tài)，發(fā)出政府愿意為民服務(wù)并接受公眾監(jiān)督的信號，樹立陽光透明的政府形象。

2.以渠道拓寬為保障暢通公民利益表達

暢通的利益表達有助于滿足不同群體的多元利益，維護社會公平正義；有助于吸收公民意見建議，提高政策的民主性；有助于化解社會風(fēng)險，筑牢社會穩(wěn)定的安全閥；有助于爭取公民認(rèn)同，提升政府的合法性。由于受經(jīng)濟資源、教育程度、社會資本以及交通通信等條件的限制，社會弱勢群體的利益表達尚不充分，合法利益得不到有效保障。其中，在城鄉(xiāng)二元發(fā)展格局的影響下，農(nóng)民已是我國規(guī)模最大的弱勢群體。隨著城市生態(tài)環(huán)境管理的日益嚴(yán)格，農(nóng)村逐漸變成生態(tài)環(huán)境污染的重災(zāi)區(qū)，有的地區(qū)農(nóng)民飽受生態(tài)環(huán)境惡化的困擾，因而農(nóng)民有著更加強烈的意愿表達對生態(tài)環(huán)境權(quán)益的訴求。但是，農(nóng)民利益表達的渠道常常遇到梗阻，依賴于村委會和基層政府等傳統(tǒng)主要利益表達渠道的效力逐漸式微?；诖迕褡灾味闪⒌拇逦瘯聦嵣弦蜒葑?yōu)橐栏接诨鶎诱陌胄姓M織，很難能夠真正代表村民的利益，因此，新時期在規(guī)范基層組織運作的同時，必須拓寬公民利益表達的新渠道，建立政府部門與社會公眾直接對話的有效途徑。一方面，當(dāng)前大眾媒介對動員公民有序政治參與行為發(fā)揮著積極的影響。B12政府部門應(yīng)重視利用現(xiàn)代信息通信技術(shù)，開通政務(wù)服務(wù)熱線，建設(shè)網(wǎng)絡(luò)問政平臺，開設(shè)政務(wù)電視直播互動欄目，為公民提供便捷有效的利益表達渠道。近年來，這些措施在有的省份實施的效果很不錯，例如，江蘇省各地區(qū)普遍開通了12345政務(wù)服務(wù)熱線，且覆蓋到社區(qū)基層。公民通過撥打12345熱線電話反映問題，能夠及時得到回復(fù)，相關(guān)部門負(fù)責(zé)人在規(guī)定的時間內(nèi)對其電話回訪，“上門”解決群眾困難。另一方面，根據(jù)行政資源配置原則，職能部門并沒有足夠權(quán)限協(xié)調(diào)解決復(fù)雜的社會問題。針對輿論反響強烈的生態(tài)環(huán)境問題，需要加強政府領(lǐng)導(dǎo)與公民之間面對面的溝通。通過設(shè)立“領(lǐng)導(dǎo)接待日”，各地政府主要負(fù)責(zé)人可以召集生態(tài)環(huán)境問題的利益相關(guān)人，協(xié)商調(diào)解各主體間的矛盾沖突，提出共同認(rèn)可的生態(tài)環(huán)境問題解決方案。

3.以協(xié)商民主為核心尊重公民主體地位

我國的政治協(xié)商制度是實踐協(xié)商民主的典范，凡是國家重大方針和重要事務(wù)均堅持共產(chǎn)黨與民主黨派、無黨派人士進行廣泛協(xié)商。改革開放以來，我國面臨多元文化環(huán)境和多元價值追求，協(xié)商民主的寶貴經(jīng)驗逐步運用到公共事務(wù)治理領(lǐng)域，引導(dǎo)利益相關(guān)的群體共同參與到公共政策的制定與執(zhí)行過程，廣泛凝聚民意，發(fā)揮民智，贏得民心。協(xié)商民主已經(jīng)是社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢。協(xié)商民主強調(diào)多元主體之間通過互動溝通形成決策共識的基本理念，與參與式治理重視公眾參與的內(nèi)在精神是一致的，因而是實現(xiàn)參與式治理的重要路徑。協(xié)商民主的參與者需要把“生態(tài)環(huán)境治理是政府責(zé)任”的傳統(tǒng)觀念轉(zhuǎn)變成“生態(tài)環(huán)境治理是大家共同責(zé)任”的新觀念。協(xié)商民主讓社會公眾以“在場”的身份參與生態(tài)環(huán)境事前決策與事中執(zhí)行過程，促進政府、市場與社會對生態(tài)環(huán)境資源配置達成共識，明確各主體間的利益分配和責(zé)任所在，真正將公共利益的維護建立在社會認(rèn)同的基礎(chǔ)之上，從而減少因公民不清楚或不理解而發(fā)生的生態(tài)環(huán)境類群體性事件。近年來，協(xié)商民主在基層得到了探索和運用，如浙江溫嶺的“民主懇談會”“參與式預(yù)算”等。當(dāng)前部分農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)新實行村民議事會制度，把協(xié)商民主嵌入到傳統(tǒng)基層自治制度當(dāng)中，實現(xiàn)了黨政領(lǐng)導(dǎo)與村民自治的有效銜接。張家港市善港村所推行的村民議事會制度在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護方面發(fā)揮了積極作用。村民議事會下設(shè)社會民生組、生態(tài)發(fā)展組和村務(wù)監(jiān)督組，每月15日召開例會，討論由村干部、村議事會成員或村民聯(lián)名提出的建議事項，共同表決通過的決議交由村委會組織實施，村議事會負(fù)責(zé)監(jiān)督并通報執(zhí)行情況。村民議事會通過收集村情民意，代表村民參與村莊生態(tài)環(huán)境治理。這些措施突出了村民在村級事務(wù)中的主體地位，提升了村民的話語權(quán)。

4.以社區(qū)建設(shè)為載體推進公民自主治理

社區(qū)能夠被高度動員起來積極參與社區(qū)自然資源的可持續(xù)性管理已得到世界各國的普遍認(rèn)可。B13社區(qū)組織參與村莊生態(tài)環(huán)境治理在日本、英國、澳大利亞等西方發(fā)達國家得到廣泛實踐，為發(fā)展中國家提供了良好的經(jīng)驗借鑒。近年來，隨著我國社會管理重心的逐漸下移，社區(qū)已成為社會管理創(chuàng)新的沃土，諸如網(wǎng)格化管理、村民議事會、社區(qū)同駐共建理事會、院落—門棟小組等新生微自治形式，為社區(qū)民主自治增添了新鮮活力。作為公民生活的共同體，社區(qū)能夠?qū)ι鐓^(qū)成員形成自發(fā)的激勵機制，能夠凝聚公民的分散力量，動員社區(qū)成員參與生態(tài)環(huán)境治理，提升生態(tài)環(huán)境自主治理水平。我國村（居）民委員會是實現(xiàn)公民自治的正式組織，在基層社會享有較高的管理權(quán)威，是開展生態(tài)環(huán)境保護的核心組織力量。一方面，村（居）民委員會通過宣傳教育、聲譽機制引導(dǎo)公民自覺愛護生態(tài)環(huán)境；另一方面，村（居）民委員會是連接國家與基層社會的橋梁，能夠代表社區(qū)成員意愿與政府部門進行協(xié)商談判，增強公民集體的話語權(quán)。除了具有綜合管理功能的村（居）民委員會外，生態(tài)環(huán)境保護也需要發(fā)展公民參與的志愿性環(huán)保組織。我國很早就在志愿性組織參與生態(tài)環(huán)境治理方面進行了有益的探索，比較典型的代表是農(nóng)民用水者協(xié)會。從1995年試點至今，農(nóng)民用水者協(xié)會已在農(nóng)村得到普遍推廣，在合理配置水資源和節(jié)約水資源方面取得了良好成效。從農(nóng)民用水者協(xié)會的實踐經(jīng)驗看，公民是否愿意參與社會公益性組織取決于他們能否從中獲得實際利益，這對于發(fā)展環(huán)保志愿組織具有一定的啟示。環(huán)保志愿組織應(yīng)切實讓公民感受到社區(qū)生態(tài)環(huán)境改善的效果，體會到環(huán)保志愿組織的實際作為，以此樹立環(huán)保志愿組織的良好形象，贏得社區(qū)成員的信任，實現(xiàn)環(huán)保志愿組織高效作為、社區(qū)生態(tài)環(huán)境改善、公民積極參與三者之間的良性循環(huán)。此外，借鑒國外的環(huán)境保護經(jīng)驗，我國政府部門也應(yīng)在環(huán)保志愿組織發(fā)展方面提供一定的幫助，可以把環(huán)保項目交給環(huán)保志愿組織運作并提供適當(dāng)資金支持，或允許環(huán)保志愿組織從生態(tài)環(huán)境資源管理中獲得一部分運營收益。

注釋

①趙光勇、陳鄧海：《國內(nèi)“參與式治理”研究綜述》，《中國勞動關(guān)系學(xué)院學(xué)報》2009年第4期。

②余遜達、趙勇茂：《參與式地方治理研究》，浙江大學(xué)出版社，2009年，第1頁。

③張緊跟：《參與式治理：地方政府治理體系創(chuàng)新的趨向》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2014年第6期。

④Archon Fung， Erik Olin Wright. Deepening Democracy： Institutional Innovations in Empowered Participatory Governance. London： Verso， 2003， pp. 23—25.

⑤[英]弗蘭克·布里迪：《恐懼的政治》，方軍、呂靜蓮譯，江蘇人民出版社，2007年，第39頁。

⑥Johanna 1Speer. Participatory Governance Reform： A Good Strategy for Increasing Government Responsiveness and Improving Public Services. World Development， 2012， Vol.40， No.12， pp.2379—2398.

⑦苗大雷、曹志剛：《國家能力與社會治理——米格代爾的“社會中的國家”研究及其啟示》，《華中科技大學(xué)學(xué)報》2016年第1期。

⑧Majone， G. Evidence， Argument and Persuasion in the Policy Process. New Haven： Yale University Press， 1989， p. 19.

⑨Schumpeter， J. A. Capitalism， Socialism and Democracy， Geo. Allen & Unwin， London， 1943， p. 242.

⑩Cole， G. D. H. Social Theory. Methuen， London， 1920， p. 114.

B11[美]卡羅爾·佩特曼：《參與和民主理論》，陳堯譯，上海人民出版社，2012年，第97—103頁。

B12冉冉：《中國地方環(huán)境政治：政策與執(zhí)行之間的距離》，中央編譯出版社，2015年，第55頁。

B13Ruttan， L. M. Closing the Commons： Cooperation for Gain or Restraint. Hum， Ecol. 1998， pp. 43—66.

責(zé)任編輯：思 齊