郭　斌

(西南政法大學(xué) 管理學(xué)院，重慶　401120)

新一輪集體林權(quán)改革經(jīng)濟(jì)成效評(píng)價(jià)的研究進(jìn)展與未來(lái)展望

郭斌

(西南政法大學(xué) 管理學(xué)院，重慶401120)

摘要：整理近10多年來(lái)我國(guó)新一輪集體林權(quán)改革經(jīng)濟(jì)成效評(píng)價(jià)方面的文獻(xiàn)后發(fā)現(xiàn)，雖然主流意見(jiàn)對(duì)林權(quán)改革的經(jīng)濟(jì)成效持肯定態(tài)度，但是林權(quán)改革成效具有明顯的區(qū)域性差異，卻并未引起學(xué)界足夠重視。鑒于已有文獻(xiàn)在數(shù)據(jù)、方法等方面存有諸多不足，未來(lái)進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)期、多類(lèi)型樣本、從制度設(shè)計(jì)到執(zhí)行全程、效率與公平兼顧、經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響與生態(tài)環(huán)境影響綜合評(píng)價(jià)，并采用規(guī)范的定性研究與嚴(yán)謹(jǐn)?shù)挠?jì)量方法相結(jié)合，將配套政策的績(jī)效也納入林權(quán)改革成效的效果評(píng)價(jià)體系中，研究視角自上而下與自下而上相結(jié)合的實(shí)證研究，是科學(xué)評(píng)價(jià)林權(quán)改革成效及探明制度完善之路的正確方向。

關(guān)鍵詞：集體林權(quán);制度改革；經(jīng)濟(jì)成效評(píng)價(jià)

一、引言

2003年、2004年在福建、江西等地掀起的新一輪集體林產(chǎn)權(quán)制度改革(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“集體林權(quán)改革”、“林權(quán)改革”或“林改”)，被認(rèn)為是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后的又一次重大變革，必將提高林農(nóng)生產(chǎn)積極性、推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展。目前，新一輪林權(quán)改革實(shí)踐已逾10年，改革的成效到底如何，有沒(méi)有實(shí)現(xiàn)改革的預(yù)期目標(biāo)，已成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。2008年7月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》，由此，我國(guó)集體林權(quán)改革進(jìn)入了深化階段。盡管如此，林權(quán)制度安排仍處于不完備的狀態(tài)，因此，黨的十八屆三中全會(huì)提出要進(jìn)一步“完善集體林權(quán)制度改革”。在這樣的背景下，迫切地需要對(duì)這8年來(lái)全面推進(jìn)林權(quán)改革的成效進(jìn)行評(píng)價(jià)并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、找尋完善之路。

事實(shí)上，自我國(guó)新一輪集體林權(quán)改革實(shí)踐伊始，改革的成效問(wèn)題就一直被學(xué)者、決策者、林業(yè)工作者們普遍關(guān)注。本文擬回顧新一輪集體林權(quán)改革成效方面的國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)，力求呈現(xiàn)相關(guān)研究的全貌及最新進(jìn)展，并總結(jié)已有研究中存在的不足之處，希望對(duì)今后正確評(píng)價(jià)林權(quán)改革的經(jīng)濟(jì)成效提供重要的借鑒意義。

二、集體林權(quán)改革經(jīng)濟(jì)成效評(píng)價(jià)國(guó)內(nèi)外研究概述

(一)國(guó)外學(xué)界對(duì)中國(guó)林權(quán)改革經(jīng)濟(jì)成效評(píng)價(jià)的研究

1.國(guó)外學(xué)界對(duì)中國(guó)早期(20世紀(jì)八九十年代)林權(quán)改革成效評(píng)價(jià)的研究

中國(guó)的林權(quán)制度變革及發(fā)展有著特殊的歷史背景和基本前提。國(guó)外學(xué)者對(duì)中國(guó)林權(quán)改革的研究不多，關(guān)于新一輪集體林權(quán)改革效果評(píng)價(jià)的文獻(xiàn)則更少。他們?cè)诮榻B中國(guó)集體林權(quán)改革背景及制度演變的基礎(chǔ)上，主要分析了早期集體林權(quán)改革的制度績(jī)效及影響因素。Song Yajie等人認(rèn)為，林業(yè)家庭股份合作模式有利于調(diào)動(dòng)林農(nóng)的生產(chǎn)積極性，提高林業(yè)生產(chǎn)力[1]。Horst等也認(rèn)為，中國(guó)林業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)模式有益于林業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境改善雙重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[2]。但是，由于林權(quán)改革政策不穩(wěn)定(頻繁變動(dòng))及一些不合理的制度安排，林權(quán)改革的效果受到了嚴(yán)重的影響。例如，林業(yè)政策或產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定是影響用材林發(fā)展的重要原因之一[3]，而采伐限額許可、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)以及價(jià)格管控等制度約束，降低了早期林權(quán)改革的效果[4]。在中國(guó)南方地區(qū)，由于林業(yè)市場(chǎng)管控、價(jià)格扭曲和產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定，林業(yè)生產(chǎn)激勵(lì)不足，木材生產(chǎn)數(shù)量減少，無(wú)法滿(mǎn)足擴(kuò)大的木材市場(chǎng)需求[5]。南方林權(quán)改革對(duì)林地增加有一定的積極影響，但受制于采伐限制等制度約束，林權(quán)改革對(duì)木材采伐量并沒(méi)有產(chǎn)生積極效果；而集體林權(quán)制度變遷所導(dǎo)致的不確定性，顯著地影響了農(nóng)民造林與森林經(jīng)營(yíng)的積極性[6]。林權(quán)改革本身對(duì)農(nóng)戶(hù)增收可能并無(wú)什么效果，農(nóng)戶(hù)收入增長(zhǎng)主要受制于諸如社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境等外部因素的約束[7]。

綜上，國(guó)外學(xué)者圍繞中國(guó)早期林權(quán)改革的研究表明，產(chǎn)權(quán)不明確、政策不穩(wěn)定以及一些制度安排不合理，最終制約了林權(quán)改革的效果。這些重要的經(jīng)驗(yàn)認(rèn)知，在后來(lái)的新一輪林權(quán)改革實(shí)踐中得到了重視。新一輪林權(quán)改革在政策及實(shí)踐方面，均體現(xiàn)了進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)、穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)的價(jià)值取向。

2.國(guó)外學(xué)界對(duì)中國(guó)新一輪集體“林改”成效評(píng)價(jià)的研究

國(guó)外關(guān)于中國(guó)新一輪“林改”的文獻(xiàn)較少，部分學(xué)者分析了“林改”的初步成效。基于2006-2007年在福建等8個(gè)省區(qū)的調(diào)查數(shù)據(jù)分析表明，“林改”后，農(nóng)戶(hù)林業(yè)收入有所增加[8]，林業(yè)生產(chǎn)投資增加[9]，“林改”僅對(duì)實(shí)施當(dāng)年的造林面積有顯著的正影響[10]。Chen 和Innes基于福建永安和江西銅鼓的案例研究也發(fā)現(xiàn)，新一輪“林改”有效地促進(jìn)了農(nóng)民增收[11]。有學(xué)者對(duì)農(nóng)戶(hù)林業(yè)投資的影響因素進(jìn)行了分析[12-13]。這些研究表明，金融信貸及技術(shù)支持、適度減少砍伐限制有助于農(nóng)戶(hù)增加林業(yè)投資；林業(yè)產(chǎn)品較高的價(jià)格，對(duì)林業(yè)生產(chǎn)投資會(huì)有正向激勵(lì)；農(nóng)戶(hù)非農(nóng)收入越多，勞動(dòng)力機(jī)會(huì)成本越高，進(jìn)行林業(yè)投資會(huì)越少。一些學(xué)者介紹了中國(guó)的“林改”,指出在主體改革后要加快配套改革、改善政策環(huán)境、調(diào)整措施等，實(shí)現(xiàn)資源增長(zhǎng)、生態(tài)良好、林農(nóng)增收、林區(qū)和諧[14-15]。但是，仍鮮見(jiàn)對(duì)政策措施是否得當(dāng)、未來(lái)應(yīng)具體推動(dòng)哪些重要舉措以及如何推動(dòng)而進(jìn)行深入、系統(tǒng)的研究[16]。此外，有學(xué)者提到了“林改”后生態(tài)環(huán)境的變化[17]，以及“林改”后有無(wú)生態(tài)補(bǔ)償對(duì)大熊貓存活數(shù)量的影響[18]?？傮w而言，國(guó)外相關(guān)文獻(xiàn)多以定性分析為主，仍缺乏實(shí)證分析；以經(jīng)濟(jì)成效分析見(jiàn)多，生態(tài)及社會(huì)成效評(píng)價(jià)較少；實(shí)證研究的數(shù)據(jù)采集時(shí)間基本上都在6年以前，其主要是對(duì)新一輪“林改”實(shí)施初期的成效進(jìn)行了評(píng)價(jià)，未能反映最新情況。

當(dāng)然，國(guó)外學(xué)界的研究表明，新一輪林權(quán)改革實(shí)踐中依然存在著種種問(wèn)題，這些問(wèn)題既有歷史遺留下來(lái)的，也有新出現(xiàn)的矛盾。林權(quán)改革成效可能需要更長(zhǎng)一些時(shí)間才能表現(xiàn)出來(lái)，它取決于制度環(huán)境以及主體改革本身不斷契合的程度。然而，如何跟進(jìn)評(píng)價(jià)新一輪集體林權(quán)改革的效果，并探索出一條水土相宜的政策完善路徑，仍舊是一項(xiàng)重要的研究課題。讓人欣慰的是，國(guó)內(nèi)的學(xué)者在這方面做了大量的調(diào)查研究工作，彌補(bǔ)了國(guó)外文獻(xiàn)的不足。

(二)國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)中國(guó)新一輪林權(quán)改革經(jīng)濟(jì)成效評(píng)價(jià)的研究

對(duì)新一輪集體林權(quán)改革的經(jīng)濟(jì)成效進(jìn)行評(píng)價(jià)，首先要回答評(píng)價(jià)目標(biāo)是什么的問(wèn)題。從制度設(shè)計(jì)來(lái)看，新一輪集體林權(quán)改革，作為中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的延續(xù)，制度設(shè)計(jì)之初就被賦予了增加林農(nóng)收入、促進(jìn)森林資源增長(zhǎng)及改善生態(tài)環(huán)境的使命。因此，農(nóng)戶(hù)收入和森林資源的經(jīng)營(yíng)情況被認(rèn)為是新一輪林權(quán)改革成效評(píng)價(jià)的核心。制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)，即為增加農(nóng)民收入、提高用材林的生長(zhǎng)量進(jìn)而增加林木蓄積量[19]。因此，林權(quán)改革經(jīng)濟(jì)成效評(píng)價(jià)的目標(biāo)，至少應(yīng)包括林業(yè)生產(chǎn)和林農(nóng)增收兩大方面。

一些具有社會(huì)學(xué)、法學(xué)等研究背景的學(xué)者在討論林權(quán)改革時(shí)，主要是從產(chǎn)權(quán)的角度，圍繞著林權(quán)的含義、林權(quán)改革的必要性(或動(dòng)因)，林權(quán)改革過(guò)程是否公平(產(chǎn)權(quán)是否完整與穩(wěn)定)以及如何進(jìn)一步完善相應(yīng)的法律制度等方面切入。諾思認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)作為一種社會(huì)工具，在影響人的行為決定、資源配置和經(jīng)濟(jì)績(jī)效的制度變量中，其功能無(wú)疑是極其重要的[20]。在集體林權(quán)改革前，我國(guó)的集體林地產(chǎn)權(quán)制度始終存在產(chǎn)權(quán)模糊、產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)、產(chǎn)權(quán)殘缺、產(chǎn)權(quán)分散等諸多問(wèn)題，而產(chǎn)權(quán)不完整必然導(dǎo)致勞動(dòng)監(jiān)督成本過(guò)高和勞動(dòng)激勵(lì)過(guò)低的問(wèn)題[21]。產(chǎn)權(quán)的不完整嚴(yán)重制約著集體林業(yè)生產(chǎn)力的解放與發(fā)展[22-23]。國(guó)內(nèi)外的相關(guān)研究均表明，森林產(chǎn)權(quán)的清晰界定對(duì)森林資源的開(kāi)發(fā)和使用是非常關(guān)鍵的，而產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定不僅會(huì)影響林業(yè)的發(fā)展，還會(huì)導(dǎo)致森林產(chǎn)權(quán)的制度變遷。我國(guó)實(shí)施新一輪集體林權(quán)改革的初衷，就是希望通過(guò)穩(wěn)定林權(quán)來(lái)調(diào)動(dòng)林農(nóng)的積極性，促進(jìn)林業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)民增收。從具體文獻(xiàn)來(lái)看，人們主要傾向于從林農(nóng)收入變化的角度進(jìn)行評(píng)價(jià)。這樣做的理由主要有二點(diǎn)：其一，集體林權(quán)改革的本質(zhì)被認(rèn)為是對(duì)林業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整，是林業(yè)經(jīng)濟(jì)利益主體之間利益分配格局的調(diào)整，而這種調(diào)整是否有利于林農(nóng)就業(yè)和收入增加，應(yīng)該是林權(quán)改革的目標(biāo)或衡量林權(quán)改革成功與否的標(biāo)準(zhǔn)之一[24]；其二，從量化的角度考慮，采用收入指標(biāo)更容易進(jìn)行測(cè)度，其量化的結(jié)果也更為直觀。沿著文獻(xiàn)的既有邏輯，還有研究者指出，集體林權(quán)改革經(jīng)濟(jì)成效評(píng)價(jià)問(wèn)題主要從以下四個(gè)方面展開(kāi)：

1.新一輪林權(quán)改革對(duì)林業(yè)生產(chǎn)的影響

新一輪集體林權(quán)改革對(duì)林業(yè)生產(chǎn)的成效主要集中在四個(gè)方面：(1)林權(quán)改革對(duì)農(nóng)戶(hù)造林行為及其生產(chǎn)投資的影響。學(xué)者們主要基于福建、江西等試點(diǎn)省份的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，新一輪林權(quán)改革后農(nóng)戶(hù)林業(yè)生產(chǎn)積極性提高，農(nóng)戶(hù)造林投入增加、造林面積增長(zhǎng)[25]。劉珉基于河南的實(shí)證研究也發(fā)現(xiàn)，林權(quán)改革對(duì)增強(qiáng)農(nóng)戶(hù)種植林木的意愿有顯著的促進(jìn)作用[26]。林權(quán)改革通過(guò)確權(quán)、發(fā)放林權(quán)證和家庭經(jīng)營(yíng)方式，極大地促進(jìn)了用材林的規(guī)模擴(kuò)大和增加了林地的投資[27]，林農(nóng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)林、林下經(jīng)濟(jì)等生產(chǎn)積極性提高[28]。不過(guò)，有學(xué)者指出，集體林產(chǎn)權(quán)制度改革只為林農(nóng)投入提供了一個(gè)前提條件——良好的產(chǎn)權(quán)環(huán)境而已[29]。銀小柯基于福建省漳平市、永安市、政和縣、仙游縣、永定縣和長(zhǎng)泰縣6個(gè)地區(qū)的調(diào)查數(shù)據(jù)研究也指出，產(chǎn)權(quán)明晰是林業(yè)投入的必要而非充分條件；即便是產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定，但如果配套的林木林地流轉(zhuǎn)、抵押市場(chǎng)不完善，林農(nóng)也會(huì)缺乏投資積極性[30]。因此，僅僅依據(jù)時(shí)間變量(林權(quán)改革前后指標(biāo)的簡(jiǎn)單相比)就認(rèn)為林權(quán)改革促進(jìn)了林業(yè)生產(chǎn)便顯得有些武斷了。(2)對(duì)林業(yè)資源蓄積量的影響。2007年國(guó)家林業(yè)局新聞辦公室以官方的身份宣稱(chēng)，新一輪林權(quán)改革后，勞動(dòng)力、資金、技術(shù)和市場(chǎng)等要素向林地聚集，從而促進(jìn)了森林資源增長(zhǎng)[31]。該論斷獲得了陳珂等學(xué)者經(jīng)驗(yàn)研究結(jié)論的支持[32]。(3)林權(quán)改革對(duì)林種選擇的影響。李婭等基于江西的經(jīng)驗(yàn)調(diào)查表明，新一輪林權(quán)改革后，經(jīng)濟(jì)林得到了很好的發(fā)展[33]。(4)林權(quán)改革對(duì)林業(yè)規(guī)?；a(chǎn)、木材供給的影響。研究表明，林權(quán)改革客觀上促進(jìn)了林地(林木)的流轉(zhuǎn)以及規(guī)模經(jīng)營(yíng)。林權(quán)改革賦予了林農(nóng)穩(wěn)定的林地經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)，顯著地增加了木材砍伐量，進(jìn)而對(duì)林木供給起到了積極的作用[34]。張英的實(shí)證研究也得出了相同的結(jié)論[35]。

不過(guò)，也有學(xué)者對(duì)林權(quán)改革制度本身提出了質(zhì)疑或思考。由于自然地理和氣候的差異,森林資產(chǎn)受到自然因素的強(qiáng)烈影響，其收益量存在較大的差異,森林資產(chǎn)具有區(qū)域性特征。集體林區(qū)人多地少、農(nóng)林鑲嵌，加上產(chǎn)權(quán)的路徑依賴(lài)和社區(qū)文化差異，林地、森林若被細(xì)分成較小的單位，就會(huì)呈現(xiàn)出片斷化特征，這限制了森林的相對(duì)完整性和規(guī)模性[36]。新一輪林權(quán)改革后，林地的細(xì)碎化程度加劇了，農(nóng)戶(hù)林地的細(xì)碎化程度越高，林農(nóng)生產(chǎn)投入的積極性就會(huì)越低，林地產(chǎn)出也呈現(xiàn)比較明顯的下降趨勢(shì)[37]。集體林權(quán)改革顯著增加了木材和竹材的采伐量，但是農(nóng)戶(hù)傾向于在產(chǎn)權(quán)明確的林地上進(jìn)行采伐。家庭經(jīng)營(yíng)林業(yè)的方式，不利于木材供給的增加，因此，應(yīng)通過(guò)林地流轉(zhuǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)林地適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)[38]。

2.新一輪林權(quán)改革對(duì)林農(nóng)收入的影響

林農(nóng)收入增長(zhǎng)問(wèn)題一直被政府部門(mén)、多數(shù)學(xué)者作為林權(quán)改革經(jīng)濟(jì)成效評(píng)價(jià)的主要方面及關(guān)注焦點(diǎn)。大量的經(jīng)驗(yàn)研究主要通過(guò)比較改革前后農(nóng)戶(hù)收入指標(biāo)的變化，進(jìn)而得出林權(quán)改革是否促進(jìn)林農(nóng)林業(yè)收入增長(zhǎng)、是否實(shí)現(xiàn)“農(nóng)戶(hù)增收”等改革目標(biāo)之類(lèi)的結(jié)論。例如，李炳坤、葉興慶基于對(duì)福建等率先進(jìn)行林權(quán)改革省份的經(jīng)驗(yàn)調(diào)查，聲稱(chēng)林權(quán)改革促進(jìn)了農(nóng)戶(hù)收入增長(zhǎng)[39]。根據(jù)2012年國(guó)家林業(yè)局新聞辦發(fā)布的消息，新一輪集體林權(quán)改革涉及1.5億戶(hù)近6億農(nóng)民，林權(quán)改革已是增加農(nóng)民收入、促進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)的重要途徑[40]。

不少學(xué)者基于福建、江西等南方省份的經(jīng)驗(yàn)研究支持了政府的判斷：新一輪林權(quán)改革促進(jìn)了農(nóng)戶(hù)林業(yè)項(xiàng)目收入的增加[41-42]。然而，朱東亮、肖佳研究指出，林農(nóng)收入的增加，并不能完全歸功于林權(quán)改革本身所形成的激勵(lì)機(jī)制，林木市場(chǎng)整體復(fù)蘇、林權(quán)經(jīng)營(yíng)者所獲得的經(jīng)營(yíng)性收入等發(fā)揮了更重要的作用[43]。孫雨葭、劉曉萍基于江西的實(shí)證研究也發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民收入的增長(zhǎng)主要來(lái)自林產(chǎn)品價(jià)格的上升、稅費(fèi)降低以及林木采伐量的增加等因素，而且非林權(quán)改革本身[44]。鄭風(fēng)田、阮榮平的實(shí)證研究認(rèn)為，林業(yè)生產(chǎn)效率的提高，也是林農(nóng)林業(yè)收入增長(zhǎng)的重要原因[45]。一項(xiàng)基于17省300個(gè)農(nóng)戶(hù)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，新一輪林權(quán)改革后，林業(yè)收入在林農(nóng)總收入中的比重在15個(gè)省份均有所提高，而唯獨(dú)廣西和廣東沒(méi)有提高，主要是因?yàn)閺V東和廣西的林產(chǎn)品價(jià)格下降所致[46]。由此可見(jiàn)，市場(chǎng)價(jià)格因素是林權(quán)改革后農(nóng)戶(hù)收入增長(zhǎng)的重要影響因素之一。同樣基于福建的經(jīng)驗(yàn)研究，王文爛卻提出了與主流觀點(diǎn)相反的看法，即新一輪集體林權(quán)改革本身的增收作用很有限或?qū)r(nóng)戶(hù)增收根本就沒(méi)有效果[47]。何得桂基于陜西省84個(gè)村的調(diào)查數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，受到采伐指標(biāo)限制以及山林面積較少等多種因素的約束，林權(quán)改革對(duì)林農(nóng)林業(yè)方面的增收作用比較有限，而且，受益人主要是當(dāng)?shù)貫閿?shù)甚少的經(jīng)濟(jì)精英，絕大多數(shù)農(nóng)戶(hù)并未從林權(quán)改革中獲得預(yù)期的經(jīng)濟(jì)收益[48]?？梢?jiàn)，受森林資源稟賦及林業(yè)采伐管制等約束，地處西北山區(qū)的廣大林農(nóng)很難從改革中真正獲益。最新的一項(xiàng)基于9個(gè)省區(qū)、18個(gè)縣區(qū)、54個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、162個(gè)行政村的2430個(gè)樣本農(nóng)戶(hù)的跟蹤調(diào)查顯示，2009-2011年以來(lái)，農(nóng)戶(hù)的林業(yè)收入有了較明顯的增漲勢(shì)頭，到了2012年，這一比例增加到42.11%[49]。

綜上，對(duì)于林權(quán)改革增收效果的評(píng)價(jià)，雖然主流意見(jiàn)持肯定態(tài)度，但是仍有爭(zhēng)議，從本質(zhì)上看，其差異主要源于方法的不同。實(shí)際上，多數(shù)研究?jī)H僅檢驗(yàn)了林權(quán)改革與林農(nóng)增收之間的相關(guān)關(guān)系，缺乏對(duì)二者因果關(guān)系的討論。此外，這種爭(zhēng)議還與土地區(qū)域性差異有很大關(guān)系。

3.新一輪林權(quán)改革對(duì)地方收入的影響

孔祥智等人基于福建省永安市的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雖然林權(quán)改革使林地使用權(quán)和林木所有權(quán)大多轉(zhuǎn)移到了農(nóng)戶(hù)手中，但是村集體的實(shí)力并未因此而受到削弱，反而通過(guò)一系列舉措搞活了村集體經(jīng)濟(jì)，壯大了村集體實(shí)力，增加了村集體的收入[50]。劉于鶴和林進(jìn)的研究也發(fā)現(xiàn)，新一輪林權(quán)改革后，村莊經(jīng)濟(jì)狀況得到改善、村級(jí)公共投資增加、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)民生活條件得到了改善[51]。不過(guò)，也有學(xué)者隨后的調(diào)查研究卻得出了相反的結(jié)論?？追脖蠡诮魇〉囊恍┱{(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，林權(quán)改革前，林業(yè)收入是地方財(cái)政的重要來(lái)源之一，林權(quán)改革后，林業(yè)收費(fèi)較少，地方財(cái)政性收入銳減[52]。林權(quán)改革前村集體通過(guò)轉(zhuǎn)讓集體林地而收取一定的林地使用費(fèi)作為村財(cái)政的重要來(lái)源，但林權(quán)改革后這種村級(jí)財(cái)務(wù)收入來(lái)源大為縮水。程玥基于福建的調(diào)查研究，證實(shí)了新一輪林權(quán)改革的實(shí)施的確減少了村財(cái)政收入[53]。

可見(jiàn)，林權(quán)改革對(duì)地方收入的影響大小，取決于收入的路徑依賴(lài)程度和經(jīng)濟(jì)資源的稟賦狀況。林權(quán)改革對(duì)那些“路徑依賴(lài)”型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村莊的財(cái)務(wù)性收入的負(fù)面影響更大，那些林業(yè)資源占有量(數(shù)量和質(zhì)量)越豐富的村莊，村集體經(jīng)濟(jì)或村級(jí)財(cái)務(wù)收入所受改革影響的程度會(huì)越低。

4．新一輪林權(quán)改革對(duì)公平的影響

集體林權(quán)改革成效的評(píng)價(jià)是圍繞效率與公平兩大議題展開(kāi)的。林業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)等相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者及政府管理部門(mén)側(cè)重于效率評(píng)價(jià)，一些具有法學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科背景的學(xué)者則側(cè)重于公平的討論。目前，總體上存在兩種不同意見(jiàn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，集體林權(quán)改革取得了很大成效，達(dá)到了改革預(yù)期的目標(biāo)，即“林改”提高了效率，促進(jìn)了公平，這種看法占據(jù)了主流；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，林權(quán)改革的執(zhí)行效果并沒(méi)有預(yù)期那么理想。

有個(gè)別學(xué)者認(rèn)為，林權(quán)改革實(shí)現(xiàn)了“耕者有其山”，實(shí)現(xiàn)了公平的目標(biāo)[54]。但是，更多的學(xué)者基于試點(diǎn)省份的個(gè)案分析卻發(fā)現(xiàn)，林權(quán)改革沒(méi)有促進(jìn)公平。由于20世紀(jì)林業(yè)“三定”后出現(xiàn)了一些問(wèn)題(如集體林著火、亂砍亂伐),一些地方把已經(jīng)分下去的林地重新收歸集體村莊,一些村委會(huì)又通過(guò)青山買(mǎi)賣(mài)、林地租賃、合作經(jīng)營(yíng)等方式將村集體林的控制權(quán)(部分或全部)逐步轉(zhuǎn)移到少數(shù)人手中。新一輪林權(quán)改革的實(shí)施,使得這些原本并不規(guī)范甚至是違法占有的林權(quán)獲得了認(rèn)可。原本屬于集體所有的山場(chǎng)，變成了一個(gè)明確的經(jīng)營(yíng)主體所有,在承包期限內(nèi)實(shí)際上屬于私人所有了,今后農(nóng)民不得不以市場(chǎng)價(jià)購(gòu)買(mǎi)這種用材[55]。在村級(jí)林權(quán)改革實(shí)施過(guò)程中，由于存在不少社會(huì)排斥因素(政策排斥、資本排斥、信息排斥)及群體性決策失誤等現(xiàn)象，外來(lái)資本的介入以合法化的方式剝奪了普通農(nóng)民的集體林地承包權(quán)，導(dǎo)致林權(quán)集中到了某些經(jīng)濟(jì)實(shí)體以及少數(shù)人的手中，大部分農(nóng)民并沒(méi)有因此而獲得林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這與“耕者有其山”的初衷相違背，破壞了公平原則[56-58]。

越來(lái)越多的田野調(diào)查表明，新一輪集體林權(quán)改革后林權(quán)糾紛現(xiàn)象比較嚴(yán)重，這反映的是村民圍繞“林權(quán)”而發(fā)生的利益紛爭(zhēng)。由于集體林權(quán)改革觸動(dòng)了農(nóng)村社會(huì)深層的利益調(diào)整和分配格局，特別是由于改革集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后，林權(quán)過(guò)度集中在少部分人或者林業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體手中，強(qiáng)烈的相對(duì)剝奪感使得農(nóng)民采取各種抗?fàn)幏绞絹?lái)表達(dá)自己的利益訴求，這才引發(fā)了許多林權(quán)糾紛[59]。當(dāng)然，這些“問(wèn)題”既反映了政策執(zhí)行過(guò)程中存在這樣或那樣的細(xì)節(jié)失誤，也反映了制度設(shè)計(jì)之初對(duì)農(nóng)村實(shí)際情況考慮不足，需要在細(xì)節(jié)上不斷加以完善。林權(quán)糾紛是個(gè)問(wèn)題，但不宜“過(guò)渡發(fā)揮”，不能簡(jiǎn)單地把林權(quán)改革后出現(xiàn)的所有問(wèn)題或矛盾全部歸因于林權(quán)改革本身。林權(quán)糾紛出現(xiàn)被認(rèn)為是農(nóng)民產(chǎn)權(quán)需求的外在表現(xiàn)，原有產(chǎn)權(quán)制度安排的缺陷是林權(quán)糾紛發(fā)生的內(nèi)因，山林資源稀缺度的提高是誘因，而農(nóng)民博弈能力的增強(qiáng)則直接強(qiáng)化了林權(quán)糾紛的強(qiáng)度[60]。林權(quán)糾紛的大量出現(xiàn)，還與糾紛調(diào)處機(jī)制不健全有關(guān)。陳永富等人認(rèn)為，應(yīng)從管理體制、解決機(jī)制及政策和法律等視角，在實(shí)踐中正確運(yùn)用三種調(diào)處方法化解林權(quán)糾紛[61]。杜國(guó)明、江華也提出林權(quán)糾紛化解機(jī)制的策略及途徑[62]。此外，朱東亮提出了通過(guò)產(chǎn)權(quán)重構(gòu)來(lái)解決林權(quán)糾紛的思路[63]。

已有研究認(rèn)為，林權(quán)改革促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)民主化、和諧化。一方面，村級(jí)組織職能發(fā)生了轉(zhuǎn)變、不合理的收費(fèi)項(xiàng)目被取消,干群關(guān)系得到了改善；另一方面，村民的民主要求增強(qiáng)，民主參與及參選意識(shí)增強(qiáng)。因此，林權(quán)改革后村級(jí)事務(wù)的決策更加民主[64]。林權(quán)改革的推進(jìn)過(guò)程從形式上說(shuō)，至少是比較民主的，此次林權(quán)改革明確將“是否經(jīng)過(guò)2/3村民代表討論通過(guò)”作為林權(quán)改革方案是否具有法律效力的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，客觀上保證了村民或者少數(shù)村民代表的發(fā)言權(quán)、知情權(quán)和決策權(quán)，極大地推進(jìn)了村莊民主的進(jìn)程[65]。

實(shí)踐證明，漸進(jìn)式的改革路徑是適合中國(guó)國(guó)情的正確道路。集體林權(quán)改革在客觀上需要有與之匹配的制度環(huán)境，最終才能成功。林權(quán)改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，它不僅僅是一場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革，更是一場(chǎng)政治改革，需要在實(shí)踐中不斷地完善。

三、集體林權(quán)改革經(jīng)濟(jì)成效評(píng)價(jià)研究的國(guó)內(nèi)外研究成果評(píng)析

本文全面梳理了2004-2016年期間關(guān)于新一輪集體林權(quán)改革的經(jīng)濟(jì)成效評(píng)價(jià)方面的文獻(xiàn)，林業(yè)部門(mén)和具有官方背景的研究者基于福建、江西等地經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)及總結(jié)材料聲稱(chēng)，新一輪集體林權(quán)改革的實(shí)施，基本上實(shí)現(xiàn)了政策設(shè)計(jì)的預(yù)期目標(biāo)，即促進(jìn)了林業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和林農(nóng)的收入明顯增長(zhǎng)。這種意見(jiàn)占居了大多數(shù)。

通過(guò)對(duì)已有研究成果的整合分析發(fā)現(xiàn)，實(shí)踐中林權(quán)改革的經(jīng)濟(jì)成效具有明顯的區(qū)域性差異。多數(shù)研究者的目標(biāo)集中于南方幾個(gè)省份(特別是福建、江西)，只有部分研究涉及北方、中西部地區(qū)的調(diào)查，如河北、河南、安徽、廣西等地，林權(quán)改革成效的地區(qū)性差異仍沒(méi)有引起關(guān)注。首先，這種差異表現(xiàn)為南方率先進(jìn)行林權(quán)改革的省份(如福建、江西和浙江)及東北地區(qū)的省份(主要是遼寧)，與中西部地區(qū)(如河南、安徽、廣西、陜西、四川、重慶、貴州、云南)的差異。通過(guò)對(duì)已有文獻(xiàn)的梳理發(fā)現(xiàn)，林權(quán)改革在南方及東北等主要試點(diǎn)省份的經(jīng)濟(jì)成效較明顯，而在中西部地區(qū)，如陜西、河南等省份的效果并不明顯。事實(shí)上，試點(diǎn)省份林權(quán)改革的實(shí)踐基本上一開(kāi)始都是自發(fā)的，是自下而上進(jìn)行的，農(nóng)民集體的理性行動(dòng)受到了市場(chǎng)價(jià)格等因素的誘導(dǎo)；西部地區(qū)的林權(quán)改革，則主要是在政府主導(dǎo)下，自上而下推動(dòng)的。然而，政策全面推進(jìn)可能忽視了一個(gè)特殊性問(wèn)題，也是造成林權(quán)改革成效出現(xiàn)區(qū)域性差異的根本原因，即自然地理?xiàng)l件和氣候條件的差異。在南方可以種植生產(chǎn)周期短、見(jiàn)效快、價(jià)格好、易規(guī)?；N植的經(jīng)濟(jì)林；在北方，受氣候和立地條件所限，只能發(fā)展木材林或開(kāi)展林下經(jīng)濟(jì)，而因?yàn)橹芷陂L(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大等因素的制約，其經(jīng)濟(jì)成效緩慢。此外，南、北方林業(yè)市場(chǎng)發(fā)育條件也具有差異，這是造成林權(quán)改革成效差異化最為直接的市場(chǎng)因素。最新的一項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，遼寧、福建、江西、浙江、四川等5個(gè)省農(nóng)戶(hù)的林業(yè)收入成倍增長(zhǎng)，增長(zhǎng)率在300%以上。但是，林業(yè)收入增長(zhǎng)主要來(lái)自于林產(chǎn)品價(jià)格上升、農(nóng)村勞動(dòng)力報(bào)酬提升、林下經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等，其貢獻(xiàn)份額分別為35%、28%和13%[66]?？梢?jiàn)，林權(quán)改革后，農(nóng)戶(hù)的收入增長(zhǎng)與各地市場(chǎng)因素(尤其是價(jià)格因素)的關(guān)系更為密切。這也進(jìn)一步啟發(fā)我們：第一，今后在進(jìn)行林權(quán)改革成效的評(píng)價(jià)時(shí)，忽略其他變量(如價(jià)格因素、地區(qū)虛擬變量等)的簡(jiǎn)單評(píng)價(jià)方法存在嚴(yán)重缺陷；第二，政策推動(dòng)具有區(qū)域性、層級(jí)性和多屬性等特征，不可搞“一刀切”。

從實(shí)證數(shù)據(jù)來(lái)看，已有文獻(xiàn)的數(shù)據(jù)大多是在各地區(qū)林權(quán)改革實(shí)施初期采集的，多為該地區(qū)林權(quán)改革最初幾年之內(nèi)的數(shù)據(jù)。眾所周知，林業(yè)生產(chǎn)具有投資大、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大、地區(qū)性差異大等特點(diǎn)，其成效不可能在那么短的時(shí)間內(nèi)全面顯現(xiàn)，應(yīng)在更長(zhǎng)的時(shí)間里進(jìn)行持續(xù)觀察。

從研究方法來(lái)看，已有實(shí)證研究主要運(yùn)用簡(jiǎn)單的描述性統(tǒng)計(jì)分析方法，對(duì)比林權(quán)改革前后各主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的變化從而得出林權(quán)改革經(jīng)濟(jì)成效的結(jié)論，如何測(cè)度林權(quán)改革成效的凈效應(yīng)仍是個(gè)問(wèn)題；并且，由于一些研究者的課題具有官方背景，其研究結(jié)論也因此會(huì)或多或少受到質(zhì)疑或詬病。一些具有法學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)背景的學(xué)者側(cè)重于“問(wèn)題”發(fā)現(xiàn)，這些文獻(xiàn)以規(guī)范分析為主，而且深度不夠，欠缺實(shí)證分析。

總之，關(guān)于新一輪集體林權(quán)改革經(jīng)濟(jì)成效評(píng)價(jià)的研究仍存在以下不足：第一，從對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的理解來(lái)看，過(guò)度關(guān)心結(jié)果，而對(duì)政策方案設(shè)計(jì)與政策執(zhí)行的評(píng)價(jià)涉及較少。第二，從公平與效率關(guān)系的處理來(lái)看，過(guò)多關(guān)注林權(quán)改革的“效率”，而對(duì)“公平”關(guān)注不足。第三，從經(jīng)驗(yàn)調(diào)查數(shù)據(jù)的時(shí)間跨度來(lái)看，時(shí)間太短，以評(píng)價(jià)林權(quán)改革初期成效的研究居多，缺少較長(zhǎng)時(shí)間的跟蹤觀察。第四，從實(shí)證研究樣本空間選擇來(lái)看，調(diào)查地點(diǎn)主要集中在南方，目前既缺乏全國(guó)性的大樣本調(diào)查，又缺少地區(qū)之間的比較研究，樣本的代表性不夠。第五，從研究視角或立場(chǎng)來(lái)看，在討論新一輪林權(quán)改革的經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響時(shí)，已有文獻(xiàn)多從政府的立場(chǎng)出發(fā)，較少站在農(nóng)民的立場(chǎng)或者從村莊內(nèi)部即從村干部和村民的視角來(lái)看林權(quán)改革效果。第六，從評(píng)價(jià)內(nèi)容來(lái)看，重點(diǎn)在于林權(quán)改革經(jīng)濟(jì)效果的分析，缺乏對(duì)改革的政治社會(huì)影響及生態(tài)影響評(píng)價(jià)。第七，從數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、方法論角度來(lái)看，盡管也有一些時(shí)間序列數(shù)據(jù)，但大多數(shù)實(shí)證研究所采用的是截面數(shù)據(jù)，且所用方法以描述性統(tǒng)計(jì)方法為主，對(duì)林權(quán)改革凈效應(yīng)進(jìn)行計(jì)量分析的較少。第八，在“林改”成效評(píng)價(jià)體系方面，仍缺乏一套較為全面、科學(xué)的評(píng)價(jià)體系。

四、集體林權(quán)改革成效評(píng)價(jià)的未來(lái)研究展望

當(dāng)前，林權(quán)改革實(shí)踐已進(jìn)入了新階段，迫切需要對(duì)全面推行集體林權(quán)改革近8年來(lái)的成效進(jìn)行及時(shí)評(píng)價(jià)。鑒于已有研究的不足，未來(lái)進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)期、多類(lèi)型樣本、從制度設(shè)計(jì)到執(zhí)行全程、效率與公平兼顧、經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響與生態(tài)環(huán)境影響綜合評(píng)價(jià)，研究視角從自上而下與自下而上相結(jié)合的實(shí)證研究，并采用嚴(yán)謹(jǐn)?shù)亩ㄐ耘c定量相結(jié)合方法，將配套政策的績(jī)效也納入林權(quán)改革成效的評(píng)價(jià)體系中，將成為科學(xué)評(píng)價(jià)林權(quán)改革成效以及探明制度完善之路的正確方向。

對(duì)“林改”經(jīng)濟(jì)成效的評(píng)價(jià)，未來(lái)既需要更多地深入實(shí)際，還要有跨學(xué)科的研究視野。具體而言，未來(lái)集體林權(quán)改革成效評(píng)價(jià)研究工作可從以下10個(gè)方面開(kāi)展：

(一)在數(shù)據(jù)采集方面，需要大范圍、大樣本、長(zhǎng)時(shí)期的調(diào)查數(shù)據(jù)

大樣本數(shù)據(jù)能克服局部區(qū)域小樣本數(shù)據(jù)對(duì)整體信息反映不足的弊端，較好地反映區(qū)域性制度環(huán)境的具體差異，能比較客觀地反映林權(quán)改革績(jī)效的整體狀況。長(zhǎng)時(shí)期的觀察，有助于對(duì)改革成效進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，不僅能評(píng)價(jià)改革的運(yùn)行結(jié)果，還可以評(píng)估具體運(yùn)行過(guò)程及其各個(gè)環(huán)節(jié)。從短期來(lái)看，集體林權(quán)改革顯現(xiàn)出了一定的經(jīng)濟(jì)成效，但是，隨著制度環(huán)境不斷發(fā)生變化，現(xiàn)有制度安排的績(jī)效可能會(huì)發(fā)生變化甚至出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)。再加上林權(quán)改革效果具有一定的滯后性，就更需要進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)期觀察，需要大量的跟蹤式調(diào)查研究。

(二)在研究視角方面，應(yīng)是自上而下與自下而上相結(jié)合

對(duì)集體林權(quán)改革成效的評(píng)價(jià)，如果只從宏觀角度泛泛而談，可能會(huì)忽視一些比較重要的客觀事實(shí)。地方性知識(shí)(試點(diǎn)地區(qū)相關(guān)政策以及地方民眾思想觀念、道德習(xí)俗、民間自治規(guī)則等非正式制度)對(duì)改革的成效也有不可小覷的影響。評(píng)判一項(xiàng)政策或項(xiàng)目是否成功，需要調(diào)查政策具體實(shí)踐者對(duì)它的認(rèn)同程度和評(píng)價(jià)情況。村官和農(nóng)民作為“林改”的實(shí)踐主體和受益主體，他們對(duì)“林改”的真實(shí)意見(jiàn)，也應(yīng)成為客觀、完整地評(píng)價(jià)“林改”成效以及完善公共政策的重要依據(jù)。

深化集體林權(quán)改革，仍需要進(jìn)一步做好“頂層設(shè)計(jì)”，即應(yīng)厘清改革中各利益相關(guān)者的權(quán)責(zé)利義關(guān)系，在此基礎(chǔ)上為林權(quán)改革提供完善的法制保障，以降低改革成本，提高效率。還應(yīng)持續(xù)關(guān)注基層民眾對(duì)制度安排的反應(yīng)及需求變化。林權(quán)下放是否“服水土”，需要配套政策設(shè)計(jì)靈活、到位。這在客觀上要求政策推進(jìn)時(shí)切實(shí)尊重農(nóng)民意愿及首創(chuàng)精神，使得自上而下的下放林權(quán)制度與自下而上的民間需求之間能較好地契合。這樣不僅有助于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，還將有助于總結(jié)在這樣區(qū)域多樣化、復(fù)雜化的條件下國(guó)家政策如何順利推進(jìn)的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。

(三)要實(shí)現(xiàn)林權(quán)改革的過(guò)程和結(jié)果并重，統(tǒng)籌兼顧效率和公平的關(guān)系

制度設(shè)計(jì)之初，均山均林，是公平設(shè)計(jì)；希望借此能提高農(nóng)戶(hù)林業(yè)生產(chǎn)的積極性、木材供給以及林農(nóng)收入，是效率訴求。然而，在現(xiàn)實(shí)中，各個(gè)村莊的歷史遺留問(wèn)題和政策推進(jìn)中因監(jiān)督困難而出現(xiàn)的權(quán)利分配不公引起的林權(quán)糾紛，不能怪罪“制度不好”，好的制度在于好的執(zhí)行，還需要好的政策環(huán)境。未來(lái)應(yīng)不斷完善配套改革和加強(qiáng)村莊民主建設(shè)，要堅(jiān)決防范制度在運(yùn)行過(guò)程中由于人為因素而損害公平。

(四)在評(píng)價(jià)的內(nèi)容方面，要注意經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益與社會(huì)效益的統(tǒng)一

在未來(lái)的研究中，既要注意林業(yè)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)，又要注重鄉(xiāng)村治理秩序維護(hù)以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)，要特別關(guān)注新的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)變對(duì)生物多樣性、水土保持、人文環(huán)境、森林保護(hù)等的影響。尤其在社會(huì)效益方面，應(yīng)注意林權(quán)改革對(duì)鄉(xiāng)村治理秩序的影響。林權(quán)改革涉及林業(yè)資源權(quán)利的分配，勢(shì)必會(huì)引起一些利益紛爭(zhēng)，進(jìn)而不利于鄉(xiāng)村治理秩序的和諧與穩(wěn)定。未來(lái)需要關(guān)注村莊內(nèi)部干群關(guān)系、村民關(guān)系以及村莊民主的變化，集中解決由于歷史原因造成的林權(quán)糾紛，并通過(guò)民主的方式避免制度在執(zhí)行過(guò)程中因人為因素造成新的糾紛出現(xiàn)。在深化集體林權(quán)改革的過(guò)程中，配套政策設(shè)計(jì)需要考慮分散的小農(nóng)的制度需求。促進(jìn)家庭經(jīng)營(yíng)與聯(lián)戶(hù)經(jīng)營(yíng)多種模式發(fā)展，提高林農(nóng)的組織化程度，加快林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)。要進(jìn)一步規(guī)范林地(林木)流轉(zhuǎn)，切實(shí)保護(hù)林農(nóng)利益。應(yīng)不斷加強(qiáng)村莊民主建設(shè)和黨員干部作風(fēng)建設(shè)，創(chuàng)立基于服務(wù)而非管控的靈活的采伐制度。正如李晨婕、溫鐵軍所指出的那樣，林權(quán)改革，應(yīng)把照顧農(nóng)民生計(jì)又保護(hù)生態(tài)環(huán)境的“社區(qū)林業(yè)”作為集體林區(qū)改革與發(fā)展的基礎(chǔ)，在提高農(nóng)民組織化程度、強(qiáng)化談判地位的前提下，形成引入外部資本規(guī)模進(jìn)入的條件，實(shí)現(xiàn)集體林區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)的和諧發(fā)展[67]。

(五)改革成效的評(píng)價(jià)應(yīng)有系統(tǒng)觀、全局觀

當(dāng)人們把主要目光鎖定在南方省份集體林權(quán)改革的成效時(shí)，西部生態(tài)脆弱地區(qū)的林權(quán)改革成效卻很少被關(guān)注。事實(shí)上，中西部地區(qū)特定的氣候、生態(tài)條件及市場(chǎng)條件等因素從根本上決定了其改革成效既不同于南方林區(qū)，也不同于東北林區(qū)。除了要繼續(xù)深刻總結(jié)東部地區(qū)和東南沿海地區(qū)集體林權(quán)改革的經(jīng)驗(yàn)，還要加強(qiáng)對(duì)中西部地區(qū)集體林權(quán)改革效果及其經(jīng)驗(yàn)的比較研究，它關(guān)系到欠發(fā)達(dá)地區(qū)或生態(tài)脆弱地區(qū)林業(yè)增長(zhǎng)、生態(tài)保護(hù)、脫貧致富及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大局。

(六)林權(quán)改革要注意一般性與特殊性的統(tǒng)一

鑒于過(guò)去模糊不清的集體林產(chǎn)權(quán)制度安排已經(jīng)成為我國(guó)林業(yè)發(fā)展的主要障礙，新一輪林權(quán)改革的實(shí)質(zhì)是重新在集體和個(gè)人之間劃定林地產(chǎn)權(quán)，希望能夠調(diào)動(dòng)林業(yè)生產(chǎn)的積極性。不過(guò)，在究竟是否應(yīng)該將集體林“分山到戶(hù)”的問(wèn)題上，眾多研究者、林業(yè)工作者以及管理部門(mén)始終無(wú)法達(dá)成共識(shí)。從各地實(shí)踐來(lái)看，在省一級(jí)的林權(quán)制度方案中大多選擇以“均山”作為主導(dǎo)模式，同時(shí)引導(dǎo)農(nóng)民群眾自主選擇“均山”、“均股”、“均利”等多種改革方式。作為南方十大集體林區(qū)之一的廣東省，在新一輪林權(quán)改革中雖然起步較晚，但走出了一條“分股不分山、分利不分林”的廣東特色林權(quán)改革道路，其舉措和成效引起了全國(guó)廣泛關(guān)注[68]。在下放林權(quán)的主導(dǎo)產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)思路下，各地具體的經(jīng)營(yíng)形式應(yīng)該靈活多樣、因地制宜。

要從生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力辯證關(guān)系的高度，把握未來(lái)制度取向。分戶(hù)經(jīng)營(yíng)好，還是聯(lián)戶(hù)經(jīng)營(yíng)好？林業(yè)生產(chǎn)方式，宜分則分，宜統(tǒng)則統(tǒng)，分戶(hù)經(jīng)營(yíng)有優(yōu)點(diǎn)，但不能據(jù)此輕易否定集體經(jīng)營(yíng)和國(guó)有經(jīng)營(yíng)。不同地區(qū)的集體山林要分戶(hù)經(jīng)營(yíng)好，還是聯(lián)戶(hù)經(jīng)營(yíng)或采用其他方式經(jīng)營(yíng)，應(yīng)因地制宜，不能搞一刀切。涉及林業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)模化問(wèn)題時(shí)，需要總結(jié)如福建、江西等省份的成功經(jīng)驗(yàn)及其潛在問(wèn)題，在推廣經(jīng)驗(yàn)的時(shí)候，應(yīng)特別注意防范“水土不服”的問(wèn)題。

(七)在研究方法方面，應(yīng)注意采用計(jì)量分析和深度的案例分析

林權(quán)改革績(jī)效的評(píng)價(jià)過(guò)程及其研究結(jié)論都應(yīng)當(dāng)力求客觀。目前，國(guó)內(nèi)研究結(jié)果和結(jié)論存在比較嚴(yán)重的同質(zhì)性。任何改革都會(huì)產(chǎn)生積極的效果，也會(huì)存在消極的方面。未來(lái)在評(píng)價(jià)集體林權(quán)改革成效時(shí)，應(yīng)強(qiáng)調(diào)問(wèn)題導(dǎo)向以及旁觀者立場(chǎng)，讓績(jī)效評(píng)價(jià)工作回歸到真實(shí)的世界里。未來(lái)還需要進(jìn)行更多量化及質(zhì)化研究：一方面，仍然需要基于微觀調(diào)查數(shù)據(jù)的計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，另一方面，也需要一些深度案例分析。并且，要有跨學(xué)科的研究視野，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)等學(xué)科理論，全面評(píng)價(jià)林權(quán)改革效果、深入總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)制度的完善進(jìn)行合理設(shè)計(jì)。

(八)需要建立一套科學(xué)的林權(quán)改革成效評(píng)價(jià)體系

建立一套科學(xué)、完整的林權(quán)改革成效評(píng)價(jià)體系(包括目標(biāo)體系及指標(biāo)體系等)來(lái)評(píng)價(jià)新的制度安排(下放林權(quán))的執(zhí)行效果，即是否實(shí)現(xiàn)了資源增長(zhǎng)、農(nóng)民增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧，并形成了林業(yè)可持續(xù)性發(fā)展的良性發(fā)展機(jī)制。未來(lái)需要將配套政策的績(jī)效也納入我國(guó)集體林權(quán)改革成效的評(píng)價(jià)體系中。林權(quán)改革成效評(píng)價(jià)所涉及的面很廣，影響改革成效的不確定性因素很多，制度績(jī)效與制度環(huán)境有關(guān)，即便是好的制度，若沒(méi)有好的制度環(huán)境，也很難出現(xiàn)好的成效。配套改革是林權(quán)改革的重要內(nèi)容，也是難度最大的一步。未來(lái)要著力解決林業(yè)生產(chǎn)中的融資問(wèn)題、規(guī)?；瘑?wèn)題及合作問(wèn)題等，土地流轉(zhuǎn)、金融支農(nóng)、合作組織等方面的配套政策是否有力、到位，對(duì)林區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展影響很大。

(九)在林權(quán)改革經(jīng)驗(yàn)認(rèn)識(shí)方面，力求實(shí)現(xiàn)解釋本土化

事實(shí)上，已有研究更多地是基于對(duì)福建、江西等率先試點(diǎn)省份的調(diào)查，對(duì)林權(quán)改革的初期效果作出了評(píng)價(jià)。在經(jīng)濟(jì)成效評(píng)價(jià)方面，已有文獻(xiàn)對(duì)林權(quán)改革效果進(jìn)行了較為一致、充分的“肯定”。然而，眾所周知，林業(yè)生產(chǎn)具有初期投資大、生產(chǎn)周期長(zhǎng)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大的特點(diǎn)。在2006-2009年間，大部分省份才開(kāi)始林權(quán)改革，林權(quán)改革的成效不可能這么快就顯現(xiàn)出來(lái)。即便如此，這種高度一致性的結(jié)論也備受質(zhì)疑。由于林權(quán)改革在全國(guó)開(kāi)展，林權(quán)改革成效的地區(qū)性差異自然會(huì)存在，從理論角度來(lái)說(shuō)，林權(quán)改革成效一定會(huì)具有較明顯的異質(zhì)性。遺憾的是，已有成果對(duì)于這一點(diǎn)的關(guān)注以及比較研究非常欠缺，更未對(duì)其進(jìn)行深度的、本土化的解釋。未來(lái)如何結(jié)合區(qū)域性自然地理差異、地方經(jīng)濟(jì)環(huán)境及其社會(huì)習(xí)俗等情況，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行合理的解釋顯得尤為必要。

(十)在完善林權(quán)改革的對(duì)策方面，應(yīng)注意營(yíng)造良好的制度環(huán)境

第一，制定和落實(shí)好配套政策，為林權(quán)改革的進(jìn)一步完善提供良好的制度環(huán)境。今后要要繼續(xù)堅(jiān)持穩(wěn)定林權(quán)，強(qiáng)化林農(nóng)的收益權(quán)和抵押權(quán)，并不斷完善配套制度。正確處理好效率與公平、穩(wěn)定的關(guān)系，制定和落實(shí)好集體林權(quán)改革配套政策，必須做好兩方面工作：(1)強(qiáng)化基層林業(yè)局(站)等機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，使其成為廣大林農(nóng)和政府的服務(wù)機(jī)構(gòu)，提高服務(wù)效率，加強(qiáng)其工作的規(guī)范化、簡(jiǎn)易化，尤其在林權(quán)登記、森林資源評(píng)估和林權(quán)交易等方面切實(shí)履行好服務(wù)職能。(2)應(yīng)進(jìn)一步完善制度環(huán)境：為林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展提供各種技術(shù)、金融等方面的政策支持；提高村民組織化水平，促進(jìn)適度規(guī)?；l(fā)展；拓展林業(yè)增收渠道，如發(fā)展形式多樣的林下經(jīng)濟(jì)。

第二，要完善集體林權(quán)改革相關(guān)的法律體系。集體林權(quán)改革的價(jià)值目標(biāo)包括發(fā)展經(jīng)濟(jì)、有利民生和保護(hù)生態(tài)三個(gè)方面[69]。然而，實(shí)踐中這三個(gè)目標(biāo)之間難免會(huì)發(fā)生沖突，進(jìn)而會(huì)給改革帶來(lái)阻力。因此，未來(lái)要在資源所有者權(quán)益保障、林權(quán)監(jiān)督管理、規(guī)模經(jīng)營(yíng)與家庭經(jīng)營(yíng)、林業(yè)資源評(píng)估、林權(quán)抵押融資等方面完善林權(quán)改革相關(guān)法律體系，通過(guò)準(zhǔn)司法和司法的渠道來(lái)調(diào)和、解決價(jià)值沖突。

第三，要注意林業(yè)發(fā)展和其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展的通盤(pán)考慮。林業(yè)收入在農(nóng)戶(hù)總收入中比重較低，農(nóng)戶(hù)增收之路可能在于林業(yè)之外。因此，不能就林業(yè)談發(fā)展，還需要其他產(chǎn)業(yè)，尤其是金融、工業(yè)、信息科技等的支持。要實(shí)現(xiàn)各個(gè)地區(qū)林區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要有戰(zhàn)略眼光，要促進(jìn)各方面要素的集聚，從而實(shí)現(xiàn)林業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展。

總之，一切工作都要圍繞“林業(yè)發(fā)展、農(nóng)戶(hù)增收、人與自然和諧相生”的目標(biāo)思路展開(kāi)，通過(guò)自上而下和自下而上的共同努力，為進(jìn)一步深化林權(quán)改革提供良好的制度環(huán)境。

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本文責(zé)任編輯：邵海

Policy Evaluation of the New Round Tenure Reform of Collective Forest Property：A Literature Review and Outlook

GUOBin

(School of Management, Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120, China)

Abstract:This paper reviewed the literature in past ten years on economic evaluation of a new round of collective forest tenure reform, and comprehensively presented the general picture of the existing study and the latest progress. Although most researches and officials almost consistently affirm that the forest tenure reform has achieved good effects, the reform effect still varies in different regions. In addition, the existing literature has many shortcomings in the aspects of evaluation index system, ideals, evaluation system, as well as the methodologies and so on. Thus, the evaluation of forest tenure reform should be careful and scientific. In the future, a way of taking a longer time span surveys with big samples, and considering the institutional design and the whole implication process, both efficiency and effectiveness, including soci-economic effect and ecosystem empirical evaluation, and a more regular normative analysis and strict econometric methodologies, and taking the outcomes of supporting polices into the key policy evaluation system, besides, shedding perspectives into both aspects the top policy-makers and root peasants，is a correct direction to get a scientific policy evaluation and wise institutional reform path.

Key Words:new round tenure reform of collective forest property; institutional reform; economic evaluation

文章編號(hào)：1008-4355(2016)02-0081-11

收稿日期：2015-11-17

基金項(xiàng)目：重慶市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“重慶市集體林權(quán)制度改革運(yùn)行及績(jī)效研究”(2012YBGL126)；重慶市博士后科研項(xiàng)目特別資助“中國(guó)集體林權(quán)改革的效果評(píng)價(jià)與制度完善”(Xm2014017)；國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)集體林產(chǎn)權(quán)制度演化及績(jī)效研究——基于大樣本農(nóng)戶(hù)要素投入、效率、收入與森林資源動(dòng)態(tài)變化”(71473053)

作者簡(jiǎn)介：郭斌(1981)，男，陜西眉縣人，西南政法大學(xué)管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，西南政法大學(xué)法學(xué)博士后科研流動(dòng)站研究人員，管理學(xué)博士。

中圖分類(lèi)號(hào)：DF463

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2016.02.11