林 國 錦 蘭 峻

人民政協(xié)民主監(jiān)督的創(chuàng)新實踐與經(jīng)驗啟示*
——基于浙江省政協(xié)專項集體民主監(jiān)督的研究

林 國 錦 蘭 峻

浙江省政協(xié)15年持續(xù)推進專項集體民主監(jiān)督，實現(xiàn)了內(nèi)容向“專項”聚焦，形式向“集體”聚合，過程向“民主”聚力，工作向“監(jiān)督”聚結(jié)，充分發(fā)揮了監(jiān)督的校正、制約、預(yù)防和反饋功能，專項集體民主監(jiān)督取得了顯著成效。浙江省政協(xié)專項集體民主監(jiān)督實踐揭示了協(xié)商民主理念下政協(xié)民主監(jiān)督工作的路徑，要以調(diào)動積極性為起點，以協(xié)商的理念與方法為路徑，以提升組織化程度為核心，以規(guī)范化的運行程序為保障，以解決問題、推動發(fā)展為目的。

協(xié)商民主 人民政協(xié) 民主監(jiān)督 專項集體民主監(jiān)督

作者林國錦，男，浙江省政協(xié)辦公廳信息中心（杭州 310025）；蘭峻，男，中共麗水市蓮都區(qū)委黨校（麗水 323000）。

黨的十八大以來，社會主義協(xié)商民主實踐和制度建設(shè)進入了發(fā)展新階段，作為我國社會主義協(xié)商民主重要內(nèi)容的政協(xié)民主監(jiān)督也面臨全新發(fā)展機遇。習近平同志強調(diào)“要加強人民政協(xié)民主監(jiān)督，完善民主監(jiān)督的組織領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)益保障、知情反饋、溝通協(xié)調(diào)機制?！雹倭暯剑骸对趹c祝人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話》，北京：人民出版社，2014年版，第11頁。黨中央《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》把政協(xié)民主監(jiān)督納入?yún)f(xié)商民主范疇，為新形勢下政協(xié)民主監(jiān)督發(fā)展提供了新理念和新動力。隨著黨的十八大以來協(xié)商民主由地方性和局部性實踐上升為國家戰(zhàn)略，從政治領(lǐng)域擴展到經(jīng)濟、社會等各個領(lǐng)域，從一種工作方法上升為一種制度，可以預(yù)見，政協(xié)民主監(jiān)督工作正迎來新的發(fā)展契機。本文以浙江省政協(xié)專項集體民主監(jiān)督為例，探討政協(xié)民主監(jiān)督的實踐路徑、內(nèi)涵功能，以及經(jīng)驗啟示。

一、專項集體民主監(jiān)督的浙江實踐

2001年以來，浙江省政協(xié)專項集體民主監(jiān)督堅持問題導(dǎo)向，發(fā)揮集體力量，創(chuàng)新方式方法，在推進重大決策落實、保障民眾權(quán)益中發(fā)揮了重要作用，專項集體民主監(jiān)督已成為浙江政協(xié)履職的重要抓手，初步形成了一整套規(guī)范成熟的操作程序與方法。民主監(jiān)督這一政協(xié)履職“短板”正逐步蛻變?yōu)槁穆殹捌放啤薄?/p>

（一）專項集體民主監(jiān)督的發(fā)展歷程

所謂專項集體民主監(jiān)督，“是指按照黨委統(tǒng)一部署，圍繞事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定的重大問題和人民群眾反映強烈的熱點難點問題，組織政協(xié)委員綜合運用調(diào)研視察、座談走訪、問卷調(diào)查、公開聽證、明察暗訪等多種方式開展監(jiān)督，向黨委、政府提交專項集體民主監(jiān)督報告”①《〈中共浙江省委關(guān)于加強人民政協(xié)民主監(jiān)督的意見〉解讀》，人民網(wǎng)，2013年11月26日。。自2001年浙江省政協(xié)在全國政協(xié)系統(tǒng)率先開展集體民主監(jiān)督以來，至今已持續(xù)15年、開展18次②初步形成階段：2001年“省級機關(guān)作風建設(shè)情況”集中民主監(jiān)督；2002年“深化行政審批制度改革”集中民主監(jiān)督；2003年“制止亂收費和不合理收費”專項民主監(jiān)督；2004年“完善社會保障體系建設(shè)”專項民主監(jiān)督；2005年“生態(tài)省建設(shè)”有關(guān)問題專項民主監(jiān)督。發(fā)展完善階段：2006年“建設(shè)資源節(jié)約型社會”有關(guān)問題專項集體民主監(jiān)督；2007年“發(fā)展和諧勞動關(guān)系”專項集體民主監(jiān)督；2008年“加強節(jié)能減排工作”專項民主監(jiān)督；2009年“保增長、抓轉(zhuǎn)型、重民生、促穩(wěn)定”專項集體民主監(jiān)督；2010年“民營經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境及轉(zhuǎn)型升級”專項集體民主監(jiān)督；2011年“十二五”規(guī)劃啟動年有關(guān)問題專項集體民主監(jiān)督；2012年“構(gòu)建我省公共文化服務(wù)體系”專項集體民主監(jiān)督、“健全食品安全長效管理機制”專項集體民主監(jiān)督。規(guī)范成熟階段：2013年“城市交通擁堵整治工程實施情況”專項集體民主監(jiān)督；2014年三級政協(xié)聯(lián)動、萬名委員同行、助推“五水共治”專項集體民主監(jiān)督；2015年三級政協(xié)聯(lián)動、萬名委員同行、助推“五水共治”長效機制建設(shè)專項集體民主監(jiān)督、“四張清單一張網(wǎng)”改革措施落實情況專項集體民主監(jiān)督、“兩路兩側(cè)”“四邊三化”專項整治工作專項集體民主監(jiān)督。，先后經(jīng)歷了三個階段：

一是初步形成階段（2001-2005年）。逐步形成了綜合運用座談會、視察、調(diào)研、委員約談、召開專題議政性常委會議協(xié)商監(jiān)督等多種形式開展專項民主監(jiān)督，并創(chuàng)新形成了政協(xié)民主監(jiān)督聽證會（2002年）、邀請群眾代表旁聽政協(xié)常委會議（2003年）、“政協(xié)民情熱線”（2005年）、“政協(xié)視線”（2005年）等一系列行之有效的方法。③參見王洪中、湯媛媛：《寓監(jiān)督于服務(wù)支持之中——省政協(xié)11年專項集體民主監(jiān)督的求索之路》，《聯(lián)誼報》2013年1月17日。

二是發(fā)展完善階段（2006-2012年）。2006年，“中央5號文件”對政協(xié)民主監(jiān)督的性質(zhì)、地位、作用、內(nèi)容、形式、程序等予以規(guī)定。浙江省政協(xié)抓住這一重要契機，深化監(jiān)督內(nèi)容、創(chuàng)新監(jiān)督形式，進一步完善了專項集體民主監(jiān)督的工作機制與方法載體，尤其是進一步發(fā)揮了各黨派團體、各界別，以及政協(xié)委員作用，民主監(jiān)督的組織化程度得到提升。

三是規(guī)范成熟階段（2013年以來）。2013年浙江省委出臺《關(guān)于加強人民政協(xié)民主監(jiān)督的意見》，要求發(fā)揮政協(xié)“監(jiān)督機構(gòu)”的職能，并將“專項集體民主監(jiān)督”列為省政協(xié)民主監(jiān)督的主要形式之一，形成了一整套較為規(guī)范成熟的操作程序與方法。這一階段，省、市、縣 （市、區(qū)） 三級政協(xié)共同參與、持續(xù)推進，專項集體民主監(jiān)督的組織化程度進一步提升。

（二）專項集體民主監(jiān)督的內(nèi)涵特征

專項集體民主監(jiān)督，“專項”是內(nèi)容指向，“集體”是組織形式，“民主”是本質(zhì)要求，“監(jiān)督”是工作方式。

1.監(jiān)督內(nèi)容聚焦“專項”。一是以問題為導(dǎo)向，專門圍繞事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定的重大問題和人民群眾反映強烈的熱點難點問題進行監(jiān)督。省政協(xié)在廣泛征求各黨派團體、各級政協(xié)組織及廣大政協(xié)委員意見的基礎(chǔ)上，提出專項集體民主監(jiān)督初步選題。二是緊密結(jié)合政協(xié)實際，制定切實可行的實施方案。省政協(xié)把專項集體民主監(jiān)督工作列入省政協(xié)年度工作要點。省政協(xié)主席會議確定專項集體民主監(jiān)督牽頭領(lǐng)導(dǎo)和參與領(lǐng)導(dǎo)的責任分工，研究確定具體切入點。三是監(jiān)督主題堅持“黨政所需”與“政協(xié)所能”有機結(jié)合。中共浙江省委于2013年率先出臺《關(guān)于加強人民政協(xié)民主監(jiān)督的意見》以來，連續(xù)兩年把省政協(xié)重點監(jiān)督事項列入省委省政府省政協(xié)年度協(xié)商計劃，并以省委辦公廳“1號文件”下發(fā)，這就在制度上把專項民主監(jiān)督納入了黨委政府的工作內(nèi)容。

2.組織形式突出“集體”。一是發(fā)揮委員主體作用。省政協(xié)主席會議、常委會議十分重視專項集體民主監(jiān)督，形成了政協(xié)主席親自抓、相關(guān)副主席直接抓，相關(guān)專委會具體負責，充分動員各黨派團體、界別和政協(xié)委員集體參與。二是邀請專家學者和黨政部門共同參與。專家學者具有專業(yè)知識儲備優(yōu)勢；黨政部門直接從事某項工作，掌握具體信息，了解真實情況。整合兩類力量有助于專項集體民主監(jiān)督的縱深發(fā)展，也形成民主監(jiān)督的良好氛圍與強大合力。三是堅持“三級政協(xié)聯(lián)動”。《政協(xié)浙江省委員會關(guān)于貫徹落實〈中共浙江省委關(guān)于加強人民政協(xié)民主監(jiān)督的意見〉的實施辦法（試行）》明確提出“聯(lián)動監(jiān)督”。聯(lián)動監(jiān)督任務(wù)由省政協(xié)提議，并商請有關(guān)市、縣（市、區(qū)）政協(xié)同意。隨后成立聯(lián)動監(jiān)督組織協(xié)調(diào)小組，協(xié)調(diào)解決民主監(jiān)督實施過程中的重要問題。建立健全聯(lián)席會議制度、工作交流制度、信息簡報制度、宣傳工作制度、協(xié)調(diào)小組辦公室例會制度等聯(lián)動監(jiān)督工作機制，確保民主監(jiān)督同步有序開展。省、市、縣（市、區(qū)）政協(xié)分別成立民主監(jiān)督組，組織三級政協(xié)委員就近就地就便開展監(jiān)督。對跨行政區(qū)問題，由上一級政協(xié)組織監(jiān)督；市、縣（市、區(qū)）政協(xié)可通過相互協(xié)商組織異地交叉監(jiān)督。

3.監(jiān)督過程貫穿“民主”。專項集體民主監(jiān)督把征求意見和內(nèi)部協(xié)商貫穿始終，全過程體現(xiàn)民主要求。一是在監(jiān)督內(nèi)容和方式選擇上，專項集體民主監(jiān)督的選題來自于各黨派團體、各級政協(xié)組織及廣大政協(xié)委員意見，協(xié)商于政協(xié)和黨委、政府之間。二是進行監(jiān)督之前，邀請被監(jiān)督單位對監(jiān)督工作提出意見，并在此基礎(chǔ)上召開專項集體民主監(jiān)督動員會，由省政協(xié)主要領(lǐng)導(dǎo)做動員，對民主監(jiān)督工作提出具體要求。三是完成民主監(jiān)督報告初稿后。通過委員約談會、專家座談會、專項集體民主監(jiān)督聽證會、政協(xié)民情熱線、邀請群眾代表旁聽政協(xié)常委會議等方式，廣泛聽取意見建議。修改完善監(jiān)督報告。四是在報送省委省政府之前，召開專題協(xié)商議政性常委會開展協(xié)商監(jiān)督，通過大會發(fā)言、分組討論，廣泛聽取意見建議。根據(jù)會議協(xié)商情況，修改完善監(jiān)督報告后，正式報送省委省政府。

4.多種方式強化“監(jiān)督”。一是多形式調(diào)研。浙江省政協(xié)綜合運用聽取情況介紹、查閱相關(guān)資料、實地調(diào)研走訪，以及召開座談會、約談會等多種形式，盡可能多地掌握第一手材料，深入實際摸清真實情況。二是多方式反饋。在提交監(jiān)督報告文本反饋基礎(chǔ)上，提供監(jiān)督情況視頻反饋等形式，構(gòu)筑了立體化反饋渠道。如2015年7月14日，浙江省召開的“四邊三化”專項整治推進會開始前，播放省政協(xié)專項集體民主監(jiān)督匯報視頻。三是持續(xù)化監(jiān)督。立竿見影的監(jiān)督固然可喜，但許多問題只有通過持續(xù)發(fā)力才能徹底解決。如何防止把“監(jiān)督報告”作為民主監(jiān)督的終點，延長監(jiān)督“鏈條”，是民主監(jiān)督取得實效的重要內(nèi)容。對引起省委、省政府重視，納入省委、省政府部署的問題及建議，省政協(xié)加強與省委、省政府有關(guān)部門的溝通銜接，跟蹤督促監(jiān)督建議的采納及辦理。

（三）專項集體民主監(jiān)督的功能分析

監(jiān)督的功能是指在監(jiān)督過程中，監(jiān)督本身所具有的、普遍存在并起決定作用的校正、制約、預(yù)防和反饋等功能。專項集體民主監(jiān)督不僅在工作實踐中取得了明顯成效，而且在政治邏輯上體現(xiàn)了深刻監(jiān)督屬性，使監(jiān)督的四個方面功能均得到較好發(fā)揮。

1.校正功能。浙江省政協(xié)通過反饋專項集體民主監(jiān)督成果，推動了省委、省政府政策的調(diào)整和優(yōu)化，有力發(fā)揮了政策校正功能。在2015年“兩路兩側(cè)”、“四邊三化”專項整治工作專項集體民主監(jiān)督中，民主監(jiān)督組發(fā)現(xiàn)整理了囊括3538個點的問題的21本“兩路兩側(cè)”問題清單，全部被省政府列入全省專項整治工作信息平臺?！墩憬∪嗣裾k公廳關(guān)于扎實推進全省“兩路兩側(cè)”“四邊三化”專項整治工作的通知》將民主監(jiān)督成果印發(fā)全省各地市、各單位執(zhí)行，要求將整治前后的照片信息進行登記對比，現(xiàn)場抽查，審核認定，逐一銷號，并進行省級考核驗收，建立健全立查立改、追責問責的長效管理制度。這就最大程度發(fā)揮了政協(xié)民主監(jiān)督的校正功能。

2.制約功能。2013年11月，浙江省委《關(guān)于加強人民政協(xié)民主監(jiān)督的意見》對民主監(jiān)督的內(nèi)容、范圍、形式、程序、落實、反饋，以及工作配套銜接等作出了明確、可操作的規(guī)定，把政協(xié)重點民主監(jiān)督事項列入省委、省政府、省政協(xié)年度協(xié)商計劃，連續(xù)兩年以省委辦公廳“1號文件”下發(fā)。省委辦公廳、省政府辦公廳還出臺了《關(guān)于加強省直黨政部門同省政協(xié)專門委員會和界別對口聯(lián)系工作的意見》，健全了配套制度。2014年6月，浙江省政協(xié)制定了貫徹落實《意見》的實施辦法，大大提升了政協(xié)民主監(jiān)督工作的制度化、程序化、組織化水平，在制度上把政協(xié)民主監(jiān)督變成“硬約束”。

3.預(yù)防功能。政協(xié)組織始終堅持在參與、支持、服務(wù)中監(jiān)督。民主監(jiān)督工作的出發(fā)點是達成共識、推進工作，而不是為找問題而找問題，也不是在具體個案、一事一地的問題上糾纏。政協(xié)組織在實踐中積極尋求與監(jiān)督對象的工作配合，不斷創(chuàng)新方法載體，把參與、支持、服務(wù)、監(jiān)督有機結(jié)合起來，做到在參與中監(jiān)督、在支持中監(jiān)督、在服務(wù)中監(jiān)督，不求“講了算”，但求“講得對”。縱觀浙江省政協(xié)專項集體民主監(jiān)督18次選題，無一不是聚焦事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定的重大問題和人民群眾反映強烈的熱點難點問題。

4.反饋功能。省委、省政府要求相關(guān)部門落實有關(guān)建議和措施，對監(jiān)督中提出的問題進行認真整改。省政協(xié)加強與省委、省政府有關(guān)部門的溝通銜接，跟蹤督促監(jiān)督建議的采納及辦理情況，對未能及時落實反饋的，還可以進行“跟蹤督辦”。在完成監(jiān)督后，可以把監(jiān)督事項、監(jiān)督過程、監(jiān)督成果，以及黨政部門對監(jiān)督意見建議和整改落實情況進行公開，接受社會公眾對民主監(jiān)督意見的采納轉(zhuǎn)化、跟蹤反饋、實際效果等的反饋意見，切實推進民主監(jiān)督意見建議落到實處。

二、浙江省政協(xié)專項集體民主監(jiān)督工作的經(jīng)驗啟示

15年來，浙江省政協(xié)專項集體民主監(jiān)督堅持問題導(dǎo)向，發(fā)揮集體力量，不斷創(chuàng)新方式方法，在推動浙江省委省政府重大決策部署的貫徹落實中發(fā)揮了重要作用，成為破解政協(xié)民主監(jiān)督難題的有效方法，為新形勢下政協(xié)民主監(jiān)督提供了經(jīng)驗與啟示。

（一）突出“雙向”特征

傳統(tǒng)的民主監(jiān)督更多的是監(jiān)督者對被監(jiān)督者單向施加影響。借鑒協(xié)商民主集協(xié)商、監(jiān)督、參與、合作于一體的雙向互動特點，民主監(jiān)督也應(yīng)該突出“雙向特征”，發(fā)揮兩個積極性。習近平總書記要求：“要拓展協(xié)商內(nèi)容、豐富協(xié)商形式，建立健全協(xié)商議題提出、活動組織、成果采納落實和反饋機制?！雹倭暯剑骸对趹c祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話》，北京：人民出版社，2014年版，第8頁。其中，建立健全協(xié)商議題提出機制尤其具有啟發(fā)意義。對政協(xié)民主監(jiān)督而言，只有政協(xié)（集中各民主黨派、各人民團體、廣大政協(xié)委員的意見）和黨委政府都能提出議題，并通過協(xié)商確立黨委政府有需要、政協(xié)能作為的監(jiān)督內(nèi)容，才能確保監(jiān)督活動一開始就處于民主與法治的軌道上。浙江省政協(xié)的專項集體民主監(jiān)督之所以15年來持續(xù)進行、不斷發(fā)展，一個重要原因是這種監(jiān)督活動既體現(xiàn)了政協(xié)所能，也體現(xiàn)了黨政所需，在實踐中推動了黨委政府工作的開展。從這個意義上說，政協(xié)的民主監(jiān)督集中體現(xiàn)了黨委政府和政協(xié)組織兩個積極性，代表了地區(qū)的發(fā)展利益，符合人民群眾的根本利益。

（二）著力提高民主監(jiān)督的組織化程度

民主監(jiān)督取得成效的關(guān)鍵是監(jiān)督主體和監(jiān)督方式的選擇。作為監(jiān)督主體的政協(xié)委員有著不同的行為動機和行為方式。如何在每一次民主監(jiān)督中選擇最適合的政協(xié)委員實施監(jiān)督？奧爾森提出了一個重要的集體激勵舉措“小組織原理”，當一個組織的成員較少時，其中某一成員是否加入對集體行動的成敗會有很大的影響。同時，由于組織內(nèi)部成員不多，某個成員是否參加了某一行動都很清楚。如果一個成員沒有參加該集體行動，那么他就不能獲得該組織提供的獎勵，甚至會被組織“邊緣化”。浙江省政協(xié)的第一個做法是課題化運作，選擇具有相應(yīng)專業(yè)技能的委員擔任民主監(jiān)督的“主角”。第二個做法是“分組”，2014年在三級政協(xié)聯(lián)動、萬名委員同行、助推“五水共治”專項集體民主監(jiān)督中，將參與民主監(jiān)督的兩萬多名委員分成1300多個民主監(jiān)督組。一些市、縣又將每一組細分為3-4個人組成的小分隊、小團組進行隨機監(jiān)督，做到隨查、隨拍、隨記、隨傳。小分隊、小團組在人員組合、工作時間、監(jiān)督方式上更靈活，能最大程度地發(fā)揮每一個委員的作用。第三個做法是“整合”。浙江省政協(xié)整合政協(xié)委員、政協(xié)各參加單位、專委會，聯(lián)合有關(guān)廳局、市縣政協(xié)、新聞媒體、專家學者等多方力量共同參與，借助黨政部門、大專院校及研究機構(gòu)力量，集中主題、集中時間、集中力量，形成立體履職的良好態(tài)勢，拓展了民主監(jiān)督的廣度和深度，有效提升了民主監(jiān)督的質(zhì)量與水平。

（三）完善政協(xié)民主監(jiān)督的運行程序

黨的十八屆四中全會提出構(gòu)建“嚴密的法治監(jiān)督體系”，監(jiān)督的法治化為人民政協(xié)民主監(jiān)督拓展了新的空間。正如協(xié)商民主發(fā)展必須健全規(guī)程，用程序保障協(xié)商民主更好達成共識一樣，要確保政協(xié)民主監(jiān)督的有效性，關(guān)鍵在于形成規(guī)范有序的運行程序，推動政協(xié)民主監(jiān)督制度化、規(guī)范化、程序化。協(xié)商容易監(jiān)督難，如何通過完備而有約束力的程序讓民主監(jiān)督變得更為有效？浙江省政協(xié)專項集體民主監(jiān)督中做到了“三化”。一是“轉(zhuǎn)化”。借助省委省政府的重視，把政協(xié)專項民主監(jiān)督成果轉(zhuǎn)化為黨委政府的工作部署，推進問題整改、解決、反饋。二是“程序化”。2013年11月，中共浙江省委《關(guān)于加強人民政協(xié)民主監(jiān)督的意見》對民主監(jiān)督的內(nèi)容、范圍、形式、程序、落實、反饋，以及工作配套銜接等作出了明確、可操作的規(guī)定①《〈中共浙江省委關(guān)于加強人民政協(xié)民主監(jiān)督的意見〉解讀》，人民網(wǎng)，2013年11月26日。。浙江省政協(xié)建立健全了專項集體民主監(jiān)督選題醞釀、溝通協(xié)調(diào)、組織領(lǐng)導(dǎo)、調(diào)研監(jiān)督、協(xié)商建言、成果報送和采納反饋等機制，在具體工作中緊緊抓好確定監(jiān)督題目、制定實施方案、整合監(jiān)督力量、開展調(diào)研監(jiān)督、廣泛征求意見、開展協(xié)商監(jiān)督、跟蹤成果轉(zhuǎn)化等七個關(guān)鍵程序。三是“常態(tài)化”。廣泛發(fā)動委員和社會力量，既有集中監(jiān)督、定期監(jiān)督又有委員個體監(jiān)督、日常監(jiān)督，讓政協(xié)民主監(jiān)督成為常態(tài)，進而求得深入、求得長效。

責任編輯：黃建安

*本文系浙江省哲學會社學科規(guī)劃課題項目“新形勢下政協(xié)信息化建設(shè)理念更新與實踐進路——以浙江省政協(xié)為例”（14NDWT03）的階段性成果。