張欣

摘要：對(duì)公共事件的報(bào)道，媒體扮演了信息生產(chǎn)者、信息加工者和信息傳遞者的角色，通過發(fā)揮議程設(shè)置和議程引爆功能對(duì)立法議程產(chǎn)生壓力性影響。由于立法決策信息收集和處理能力受限、立法議程設(shè)置階段公眾參與渠道不暢，立法決策者借助媒體獲知公眾立法需求，并在其壓力影響下做出突擊性回應(yīng)決策。這使得立法決策可能面對(duì)一系列不利后果：信息失真、信息不對(duì)稱現(xiàn)象加重、信息結(jié)構(gòu)失衡進(jìn)而導(dǎo)致信息使用策略的失敗。我國(guó)立法決策者應(yīng)當(dāng)正視媒體信息和公眾輿論在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代給立法決策帶來的新約束，轉(zhuǎn)變立法規(guī)劃和立法計(jì)劃制度的現(xiàn)有功能定位，公開立法議程創(chuàng)建環(huán)節(jié)的相關(guān)信息，增強(qiáng)對(duì)代表提案和立法項(xiàng)目建議的科學(xué)論證，以保證公眾參與在立法資源分配源頭環(huán)節(jié)發(fā)揮實(shí)質(zhì)性影響。

關(guān)鍵詞：媒體信息立法決策公眾參與

中圖分類號(hào)：DF3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-8330（2016）05-0094-13

引言

從2003年開始，一系列媒體和立法決策互動(dòng)的事件進(jìn)入了人們的視野。①孫志剛事件推動(dòng)了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》取代《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，標(biāo)志著我國(guó)收容遣送制度的終止。2004年，西安寶馬彩票案在媒體和網(wǎng)民的熱烈討論下催生了《開獎(jiǎng)公證細(xì)則》；同年的乙肝歧視案對(duì)《公務(wù)員錄用體檢通用標(biāo)準(zhǔn)》的出臺(tái)也具有直接影響。2006年，受到媒體廣泛關(guān)注的浙江溫州82名養(yǎng)殖戶告贏了國(guó)家環(huán)保總局，在媒體的一片叫好聲中，僅時(shí)隔六個(gè)月，《環(huán)境行政復(fù)議與行政應(yīng)訴辦法》被頒布出臺(tái)。2009年，媒體對(duì)唐福珍自焚事件的報(bào)道引起了社會(huì)關(guān)注和五名學(xué)者的上書，最終推動(dòng)了《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的廢除。媒體與立法決策的互動(dòng)也日益獲得學(xué)者們的關(guān)注并開始進(jìn)入研究視野。有學(xué)者指出“媒治”已經(jīng)成為轉(zhuǎn)型中國(guó)法治的重要特色。John Shijian Mo， “Rule by Media”—The Role of Media in the Present Development of Rule of Law in Anti-Corruption Cases in Transitional China， in Asia Pacific Law Review， Vol21， No2， 2013， p229媒體和依法成立的非政府組織參與公共生活，推動(dòng)“公共輿論”的形成，并最終將“意見”上升為“意志”。張騏：《論法的價(jià)值共識(shí)——對(duì)當(dāng)代中國(guó)法治進(jìn)程中一個(gè)悖論的解決嘗試》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2001年第5期。

現(xiàn)階段，媒體對(duì)法治的作用已經(jīng)“進(jìn)入以完善立法為核心的媒體介入期”。周雪：《論媒體對(duì)立法的促進(jìn)作用——以若干公眾關(guān)注案件為例》，載《人大研究》2012年第8期。 從公共政策的角度，有學(xué)者提出直接、快速和影響范圍廣泛的“焦點(diǎn)事件”已經(jīng)形成我國(guó)民眾意見對(duì)公共權(quán)威制定政策施加影響的“外壓模式”。王紹光：《中國(guó)公共政策議程設(shè)置的模式》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2006年第5期。還有學(xué)者將媒體和立法頻繁互動(dòng)的現(xiàn)象稱之為“壓力型立法”，指出當(dāng)立法者的信息能力難以有效應(yīng)對(duì)現(xiàn)代法律規(guī)制活動(dòng)的知識(shí)挑戰(zhàn)時(shí)會(huì)引致立法決策的非理性化。吳元元：《信息能力與壓力型立法》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2010年第1期。 除此以外還有一系列以媒體和立法互動(dòng)為主題的個(gè)案式研究。參見前引②； 楊秀：《“醉駕入刑”與媒體立法化傾向反思——對(duì)〈法制日?qǐng)?bào)〉〈新京報(bào)〉和〈人民日?qǐng)?bào)〉的“醉駕”法治評(píng)論研究》，載《新聞愛好者》2012年第7期；周雪：《論媒體對(duì)立法的促進(jìn)作用——以若干公眾關(guān)注案件為例》，載《人大研究》2012年第8期；牛靜、趙倩：《公眾參與、媒體溝通與正當(dāng)立法程序》，載《社科縱橫》2010年第5期。

與此同時(shí)，以全國(guó)人大及其常委會(huì)為主的國(guó)家立法機(jī)關(guān)、以國(guó)務(wù)院為主的行政立法主體將新聞宣傳工作和輿論引導(dǎo)工作作為自身機(jī)制建設(shè)計(jì)劃的重要部分。以2014年第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告為例，與以往各屆的報(bào)告不同，本次報(bào)告中明確采取單獨(dú)的一節(jié)提出要“改進(jìn)和加強(qiáng)人大新聞宣傳工作”，要“加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，為法律正確實(shí)施營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境”。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告，資料來源于全國(guó)人大網(wǎng)站：http：//wwwnpcgovcn/npc/dbdhhy/12_2/2014—03/17/content_1856100htm，最后訪問時(shí)間：2016年4月1日。 由此可見，互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來為立法主體施加了新的約束條件。合理應(yīng)對(duì)這一約束對(duì)立法決策的科學(xué)化和民主化具有舉足輕重的意義。

本文通過闡述媒體對(duì)立法決策的影響過程，分析媒體壓力滲透下對(duì)立法決策者可能帶來的不利后果，提出應(yīng)對(duì)媒體壓力影響的策略。為深入展現(xiàn)媒體與我國(guó)立法決策主體間的互動(dòng)機(jī)理，全文貫穿了以《校車安全管理?xiàng)l例》為例的實(shí)證研究。

一、媒體信息對(duì)立法決策的影響過程

（一）媒體成為立法決策的新約束：時(shí)機(jī)、技術(shù)支持和需求推動(dòng)

隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)裂變式的發(fā)展，我國(guó)媒體格局經(jīng)歷了深刻調(diào)整，輿論生態(tài)環(huán)境發(fā)生了重大改變。傳統(tǒng)的媒體不僅負(fù)責(zé)宣傳、報(bào)道執(zhí)政黨的方針、政策和路線，負(fù)責(zé)動(dòng)員群眾和響應(yīng)改革的號(hào)召，同時(shí)還為政府撰寫內(nèi)部信息收集報(bào)告，受理民眾的訴求，幫助民眾尋求正義的實(shí)現(xiàn)。Benjamin LLiebman， Watchdog or Demagogue？ The Media in the Chinese Legal System， in Columbia Law Review， Vol105， No1， 2005， p6伴隨著中國(guó)媒體商業(yè)化的進(jìn)程和媒體采編裁量空間的逐步擴(kuò)展，公眾對(duì)社會(huì)和法律問題的關(guān)注使得媒體具有強(qiáng)烈的激勵(lì)來擴(kuò)展其傳統(tǒng)角色。因此，出現(xiàn)了以批判、曝光等方式深入報(bào)道與民生密切相關(guān)的新聞并試圖影響公民糾紛處理結(jié)果的趨勢(shì)和現(xiàn)象。前引⑨，pp7—9. 可以說，發(fā)展時(shí)機(jī)、技術(shù)支撐、制度環(huán)境、媒體自身定位偏好等諸多因素的改變使得媒體呈現(xiàn)出由政治宣傳工具逐步向大眾傳播工具回歸和發(fā)展的趨勢(shì)。

第一，時(shí)機(jī)性因素：對(duì)重大事件的成功報(bào)道推動(dòng)媒體角色發(fā)生嬗變。從2007年對(duì)黨的第十七次全國(guó)代表大會(huì)的新聞報(bào)道，媒體尤其是網(wǎng)絡(luò)媒體被喻為“為十七大鋪上了紅地毯”。2008年抗震救災(zāi)報(bào)道的“第一時(shí)間媒體”、奧運(yùn)會(huì)報(bào)道帶來的重要契機(jī)和表現(xiàn)平臺(tái)，參見楊斌艷：《中國(guó)新聞網(wǎng)站發(fā)展報(bào)告》，載《中國(guó)新媒體發(fā)展報(bào)告（2010）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版，第46頁(yè)。以及到2009年“兩會(huì)”報(bào)道中功能全面凸顯的社會(huì)化媒體角色擔(dān)當(dāng)使得中國(guó)媒體在一系列具有重大變革意義的新聞報(bào)道中推動(dòng)了自身角色的轉(zhuǎn)型，顯現(xiàn)出了媒介功能和社會(huì)責(zé)任的融合之勢(shì)。尹韻公、劉瑞生：《新媒體發(fā)展的全球視野與中國(guó)特色——2009年中國(guó)新媒體發(fā)展態(tài)勢(shì)與前沿問題》，載《中國(guó)新媒體發(fā)展報(bào)告（2010）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版，第12頁(yè)。

第二，技術(shù)性支持：互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)拓寬了傳播渠道并改變了輿論環(huán)境?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展和媒體自治化的提升打破了傳統(tǒng)媒體報(bào)道的地域限制和功能限定，為公眾提供話語(yǔ)權(quán)的同時(shí)還提供了表達(dá)利益訴求和相互溝通的平臺(tái)。謝新洲主編：《輿論引擎：網(wǎng)絡(luò)事件透視》，北京大學(xué)出版社2013年版，第11頁(yè)。 這也“造成了網(wǎng)絡(luò)媒體上的輿論監(jiān)督比傳統(tǒng)媒體輿論監(jiān)督更為猛烈和尖銳的局面”，胡媛：《網(wǎng)上輿論為何不理智——訪問中國(guó)社科院網(wǎng)絡(luò)與數(shù)字傳媒研究室主任閔大洪教授》，載《法律與生活》2006年第13期。顯現(xiàn)出社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)性和要求較高的社會(huì)治理成本。尹韻公：《論網(wǎng)絡(luò)文化》，載《中國(guó)新媒體發(fā)展報(bào)告（2010）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版，第23頁(yè)。

第三，需求性推動(dòng)：輿論主體的碎片化、思想和價(jià)值的多元化推動(dòng)了媒體自治化。劉勁松等：《黨報(bào)集團(tuán)向現(xiàn)代傳媒集團(tuán)轉(zhuǎn)型模式與戰(zhàn)略》，中國(guó)傳媒出版社2013年版，第24—26頁(yè)。改革前的中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“去分層化 （destratification） ”William LParish，Destratification in China， in James LWatson ed.，Class and Social Stratification in Post-Revolution China，Cambridge：Cambridge University Press， 2010， p3的特色，以政府為主導(dǎo)的立法供給模式具有社會(huì)資源配置上的效率性，符合建構(gòu)出中國(guó)法律制度的基本格局的實(shí)踐需要。但伴隨著改革的深化和社會(huì)分層的復(fù)雜化，我國(guó)利益主體逐漸呈現(xiàn)出多元化趨勢(shì)。當(dāng)某一群體的立法需求被政府主導(dǎo)型模式長(zhǎng)期忽略時(shí)，制度變遷的需求和制度變遷的滯后性矛盾會(huì)逐漸聚合、加深。同時(shí)，公民受教育水平的整體提升進(jìn)一步推動(dòng)了輿論主體個(gè)性化發(fā)展的進(jìn)程。以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的新型媒體應(yīng)運(yùn)而生并為多元輿論主體提供了參與、求證和利益表達(dá)的場(chǎng)所。霍夫蘭對(duì)態(tài)度改變的實(shí)證研究表明，“單方面消息（One-sided Messages）”對(duì)知識(shí)程度較低或者原本贊同該消息的受眾最有效；“正反兩方面消息（Two-sided Messages）”對(duì)知識(shí)程度較高或原本反對(duì)該消息的受眾最有效。[美]沃納·賽佛林等：《傳播理論起源方法與應(yīng)用》，郭鎮(zhèn)之等譯，華夏出版社2000年版，第178—180頁(yè)。這表明高學(xué)歷人群會(huì)更加注重求證。江明科：《主流媒體在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的公信力》，載《青年記者》2011年第3期。因此，當(dāng)傳統(tǒng)主流媒體提供單一維度的信息時(shí)，公眾呈現(xiàn)出對(duì)多面向信息的巨大需求。所以，多元化的立法需求和輿論主體素質(zhì)整體化提升對(duì)信息規(guī)模和信息來源路徑提出了更高的要求。商業(yè)化背景下，媒體開始提供給公眾不同的視角和獨(dú)立、專業(yè)的新聞報(bào)道以探索特色化定位和培育品牌優(yōu)勢(shì)。前引B11楊斌艷文，第48頁(yè)。探索的過程中，媒體與政府依附的關(guān)系逐漸淡化，這為新聞報(bào)道的自由、中立客觀上提供了空間和契機(jī)。

基于上述因素的影響，中國(guó)媒體日益成為社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域尤其是法治領(lǐng)域活躍的參與者。轉(zhuǎn)型中國(guó)的法治甚至出現(xiàn)“媒治”特色。前引②。 繼介入法律宣傳、監(jiān)督司法公正后，媒體通過充當(dāng)公眾參與立法議程的商談平臺(tái)，“已經(jīng)或正在通過受眾實(shí)質(zhì)性地介入到了立法活動(dòng)中”，前引④。 成為互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代立法決策的新型重要約束。

（二）媒體信息對(duì)立法決策的影響機(jī)制

影響立法決策的環(huán)節(jié)不僅包括法律草案的起草、審議和表決等諸多創(chuàng)制環(huán)節(jié)，還包括最為基礎(chǔ)性、源頭性、決定性的環(huán)節(jié)，即立法議程的創(chuàng)建過程。正如托馬斯·戴伊所指出的，“決定哪些問題將成為政策問題甚至比決定哪些將成為解決方案更重要。”[美]托馬斯·戴伊：《理解公共政策》，彭勃等譯，華夏出版社2004年版，第32頁(yè)。 這一過程決定著立法資源的分配方向，決定著立法格局的發(fā)展態(tài)勢(shì)，決定著各方利益的協(xié)調(diào)和分配，更決定著法律制度規(guī)范如何與社會(huì)需要相銜接，正式制度規(guī)則如何與變動(dòng)的社會(huì)相適應(yīng)。

通過下文對(duì)甘肅和江西校車事故報(bào)道過程的深入挖掘，以及《校車安全管理?xiàng)l例》的倉(cāng)促出臺(tái)，筆者試圖展現(xiàn)媒體對(duì)立法議程所發(fā)揮的議程設(shè)置 （Agenda Setting）和議程引爆（Agenda Priming）的功能。

2011年11月16日，甘肅省慶陽(yáng)市正寧縣發(fā)生了一起校車事故，導(dǎo)致21人死亡（其中幼兒19人）、43人受傷。同年12月12日，江蘇徐州豐縣首羨鎮(zhèn)也發(fā)生了一起校車事故，15名學(xué)生死亡，11人受傷。兩起校車事故引起了媒體的廣泛報(bào)道和公眾的廣泛關(guān)注。在甘肅校車事故發(fā)生當(dāng)天，新華、人民、搜狐、網(wǎng)易等新聞?lì)惥W(wǎng)站迅速扮演了信息生產(chǎn)者和傳遞者的角色，第一時(shí)間開辟專欄對(duì)校車事故進(jìn)行報(bào)道，這使得公眾的關(guān)注短期內(nèi)迅速激增。僅新浪微博上與“校車車禍”相關(guān)的微博轉(zhuǎn)發(fā)就達(dá)到96萬多條。11月22日，僅隔六天，校車事故引發(fā)的相關(guān)報(bào)道就達(dá)到13795篇，網(wǎng)民跟帖評(píng)論1785428條，涉及網(wǎng)站560家，論壇主貼2153個(gè)，回復(fù)10873條以及相關(guān)博客達(dá)到2108篇?？祩ィ骸锻话l(fā)事件輿情傳播的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)測(cè)度與分析——基于“11·16”校車事故的實(shí)證研究》，載《中國(guó)軟科學(xué)》2012年第7期。

與此同時(shí)，傳統(tǒng)媒體也對(duì)校車事故展開了深入、連續(xù)的報(bào)道。截至 2011年12月31日，以《中國(guó)青年報(bào)》為例，其對(duì)甘肅校車相關(guān)事件的報(bào)道陸續(xù)出現(xiàn)，在事故發(fā)生后 45天內(nèi)，相關(guān)報(bào)道出現(xiàn)時(shí)間為19天，出現(xiàn)頻率達(dá)到422%，《新民晚報(bào)》對(duì)此事件的報(bào)道頻率達(dá)到 467%，而《南方都市報(bào)》則高達(dá)60%。郭金金：《校車事件中媒體報(bào)道的特點(diǎn)及互動(dòng)性分析——以甘肅校車事件為例》，載《東南傳播》2012年第8期。

從兩種媒體對(duì)校車事故的報(bào)道對(duì)比可見，網(wǎng)絡(luò)媒體在校車事件的報(bào)道中更勝一籌。借助于門戶網(wǎng)站的互動(dòng)平臺(tái)反饋及時(shí)的優(yōu)勢(shì)，網(wǎng)絡(luò)媒體通過評(píng)論版塊、微博互動(dòng)等方式大大提高了公民對(duì)校車事件的關(guān)注熱情和參與程度，在信息總量和可獲得性上顯示出了與傳統(tǒng)媒體相比的巨大優(yōu)勢(shì)。

以鳳凰網(wǎng)的校車事故專欄為例，前引B25。其由“校車市場(chǎng)四大問題”、“校車無人問津三種理由”、“解決問題兩大根本”、“世界各國(guó)校車”和“網(wǎng)友熱評(píng)”五個(gè)部分組成。在鳳凰網(wǎng)的校車事故專欄中，通過加工“犀利點(diǎn)評(píng)”、“編輯觀點(diǎn)”和“專家視線”等具有政策偏好性的信息，在網(wǎng)友熱評(píng)部分的網(wǎng)友意見和對(duì)校車政策的網(wǎng)友投票結(jié)果明顯體現(xiàn)出與鳳凰網(wǎng)所宣傳觀點(diǎn)的一致性，《校車事故頻發(fā)安全條例亟待出臺(tái)》，資料來源于鳳凰網(wǎng)：http：//autoifengcom/news/special/xiaochetiaoli/，最后訪問時(shí)間：2016年4月13日。 一致要求國(guó)家承擔(dān)對(duì)校車安全的管理責(zé)任和給付義務(wù)。侯猛：《從校車安全事件看國(guó)家的給付義務(wù)》，載《法商研究》2012年第2期。 借助于對(duì)甘肅校車事故的報(bào)道，媒體在信息生產(chǎn)和傳遞中明確了政府應(yīng)當(dāng)作為校車安全管理主要責(zé)任人這一主要觀點(diǎn)，因此，公眾對(duì)于政府管理缺位表現(xiàn)出不滿和質(zhì)疑，這對(duì)于立法決策主體形成了巨大的輿論壓力。

在網(wǎng)友投票環(huán)節(jié)，鳳凰網(wǎng)采取的投票方式也值得關(guān)注。與很多新聞門戶網(wǎng)站類似，鳳凰網(wǎng)并未采取開放性選項(xiàng)投票方式，而是在已報(bào)道的信息中總結(jié)出三至四個(gè)選項(xiàng)讓網(wǎng)友參加投票。這種信息傳遞方式預(yù)設(shè)了投票者的偏好選項(xiàng)，進(jìn)一步強(qiáng)化了媒體的議程設(shè)置功能，Annick Laruelle， Federico Valenciano，Voting and Collective Decision-making： Bargaining and Power，Cambridge University Press， 2008， p64并為立法決策者施加了制度變遷壓力，從而促使其做出追隨媒體議程設(shè)置的立法決策。

面對(duì)媒體的報(bào)道和公眾的質(zhì)疑，前任總理溫家寶在第五次全國(guó)婦女兒童工作會(huì)議上指出，國(guó)務(wù)院已經(jīng)責(zé)成有關(guān)部門迅速制訂校車安全條例。所謂“迅速”，是指“要求法制辦在一個(gè)月內(nèi)制定出《校車安全管理?xiàng)l例》”。參見《溫家寶要求一個(gè)月內(nèi)制定出校車安全條例》，資料來源于騰訊新聞：http：//newsqqcom/a/20111128/000061htm， 最后訪問時(shí)間：2016年4月1日。 在公眾、媒體的持續(xù)關(guān)注和總理對(duì)公眾的承諾之下，行政立法機(jī)關(guān)本已承受著巨大壓力，而在甘肅校車事故發(fā)生后不到一個(gè)月，即2011年12月12日傍晚，江蘇豐縣首羨鎮(zhèn)中心小學(xué)一輛校車再次由于超載而躲避其他車輛時(shí)發(fā)生側(cè)翻事故。兩次損傷重大且時(shí)間上緊密發(fā)生的校車事故將公眾對(duì)于校車事故的容忍度降到最低點(diǎn)，國(guó)務(wù)院法制辦面對(duì)著上下兩個(gè)維度的壓力，僅用時(shí)約5個(gè)月，于2012年4月5日出臺(tái)了《校車安全管理?xiàng)l例》。通過對(duì)校車事故的集中報(bào)道，媒體成功地將校車安全問題置于立法議程上的優(yōu)先位置。

就影響程度而言，媒體在立法主題中對(duì)公眾認(rèn)知的影響比在司法主題上更具“粘性”特征，即公眾認(rèn)知一旦形成更加難以改變。換句話說，媒體更容易持久性地型塑社會(huì)公眾對(duì)于某一立法問題的立場(chǎng)。原因之一在于公眾對(duì)司法案件的討論和參與主要集中于對(duì)事實(shí)真相、倫理道德、量刑輕重的探討。在這些領(lǐng)域中，公眾初步認(rèn)知較易形成，且伴隨著案件信息的更新，公眾輿論導(dǎo)向較易改變，故“粘性”較低。蘇力：《法條主義、民意與難辦案件》，載《中外法學(xué)》2009年第1期。 而立法主題本身具有抽象化、理性化和專業(yè)化的特征，其中的爭(zhēng)議點(diǎn)更多涉及法律專業(yè)問題，因此，需要媒體通過信息整合來總結(jié)、歸納和指引公眾對(duì)“爭(zhēng)議點(diǎn)”以《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》修訂為例，媒體在報(bào)道中會(huì)總結(jié)和歸納立法中的爭(zhēng)議點(diǎn)，即是否區(qū)分“公共”與“非公共利益”，是否規(guī)定“先征收補(bǔ)償后拆遷”等討論，然后再通過進(jìn)一步闡釋為公眾解釋規(guī)則背后的權(quán)利義務(wù)關(guān)系對(duì)每個(gè)人的影響。參見前引⑦牛靜、趙倩文。 的關(guān)注，這導(dǎo)致其對(duì)立法決策的影響程度更大。

不僅以國(guó)務(wù)院為代表的行政立法機(jī)關(guān)面對(duì)媒體報(bào)道和公眾呼吁迅速出臺(tái)了行政法規(guī)，地方立法主體也迅速做出回應(yīng)。在收集了2003年至2012年與校車相關(guān)的法律規(guī)范供給數(shù)量和校車事故起數(shù)、本文中的校車事故起數(shù)、校車事故死亡人數(shù)、受傷人數(shù)的統(tǒng)計(jì)來自于百度、google兩大搜索引擎對(duì)“校車”這一關(guān)鍵詞搜索編輯而成。 死亡人數(shù)以及受傷人數(shù)的數(shù)據(jù)并進(jìn)行趨勢(shì)化分析后可知，媒體報(bào)道和校車相關(guān)立法供給在趨勢(shì)走向和時(shí)間節(jié)點(diǎn)上存在顯著的正相關(guān)性（參見下頁(yè)圖1）。該圖中，校車事故的相關(guān)數(shù)據(jù)通過統(tǒng)計(jì)各大網(wǎng)絡(luò)媒體和傳統(tǒng)媒體的報(bào)道得出，故可作為媒體對(duì)校車事故關(guān)注程度的替代變量。通過統(tǒng)計(jì)后發(fā)現(xiàn)，從2007年開始，媒體加大了對(duì)校車事故的關(guān)注，公眾對(duì)校車安全的立法需求逐步明晰，因而對(duì)立法決策者施加的制度變遷壓力逐步上升，故在校車相關(guān)的法律制度供給上呈現(xiàn)出回應(yīng)性的上升趨勢(shì)。但由于此時(shí)的校車事故多發(fā)于各地方，也主要由地方媒體進(jìn)行報(bào)道，故多由地方行政立法加以回應(yīng)。通過對(duì)北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)的搜索得知，2007年共有15部地方規(guī)范性文件對(duì)校車進(jìn)行了規(guī)定。 從2011年開始，由于甘肅和江蘇兩起校車事故接連發(fā)生，引起了媒體的集中報(bào)道和公眾的廣泛關(guān)注，從數(shù)據(jù)上可見校車相關(guān)立法總量呈現(xiàn)出與報(bào)道時(shí)間節(jié)點(diǎn)密切相關(guān)的激增趨勢(shì)。

通過上述分析可知，媒體對(duì)議題的選擇性報(bào)道型塑了公眾對(duì)某一報(bào)道議題的重要性認(rèn)識(shí)，從而對(duì)立法議程發(fā)揮設(shè)置功能。通過將特定的議題提升曝光率，媒體對(duì)于某一議題的持續(xù)報(bào)道會(huì)引發(fā) “引爆”議程的功能，這會(huì)影響公眾參與的評(píng)價(jià)甚至改變公眾的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，Nayda Terkildsen，F(xiàn)rauke Schnell， How Media Frames Move Public Opinion： An Analysis of the Womens Movement， in Political Research Quarterly ，1997， Vol50，p880公眾議程和立法議程相應(yīng)呈現(xiàn) “媒體引致的型塑效應(yīng) （Media-induced Framing Effect） ”，出現(xiàn)突擊、回應(yīng)性立法現(xiàn)象。其次，由于不再受固定時(shí)間間隔和物理空間的限制，新媒體的型塑效應(yīng)伴隨著信息傳遞和型塑過程的即時(shí)性、互動(dòng)性、多元化和可視化特色使得公眾處于信息生產(chǎn)和傳遞網(wǎng)絡(luò)中更為核心的位置。

因此，匯集公眾的利益訴求和制度需求，通過科學(xué)的程序設(shè)定進(jìn)行及時(shí)、有效回應(yīng)顯得迫切而必須。對(duì)于立法決策主體而言，真正有效的回應(yīng)并不是指在短時(shí)間內(nèi)盲動(dòng)、突擊地出臺(tái)立法，而是需要對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行及時(shí)、充分地收集、獲取、分析和處理，最終形成科學(xué)的、切實(shí)可行的立法決策。目前，在我國(guó)立法議程形成階段公眾參與不充分的情形下，立法決策者在面對(duì)由某一公共事件引致的立法需求急劇聚集、迅速擴(kuò)張和激烈表達(dá)時(shí)，不僅缺乏相應(yīng)的立法準(zhǔn)備，同時(shí)還可能影響其做出科學(xué)決策所需的信息收集和處理能力。

二、互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代媒體信息對(duì)立法決策者信息能力的挑戰(zhàn)

伴隨數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，信息在社會(huì)中的地位、結(jié)構(gòu)和成本發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變。在地位上，信息已經(jīng)突破了農(nóng)業(yè)社會(huì)和工業(yè)社會(huì)中傳統(tǒng)生產(chǎn)要素邊界成為了與勞動(dòng)、資本并列存在的生產(chǎn)要素。這反映在公共事務(wù)領(lǐng)域，出現(xiàn)了從以立法主體為一元信息供給向多級(jí)信息供給的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。尤其在熱點(diǎn)社會(huì)事件或者突發(fā)事件中，媒體逐漸成為了信息供給的核心陣地之一。前引B24。 對(duì)于個(gè)人決策或者部分群體決策而言，媒體強(qiáng)大的信息收集能力使得私人決策所需信息成本顯著下降；而對(duì)于立法決策而言，伴隨著經(jīng)濟(jì)主體規(guī)模的增大、社會(huì)復(fù)雜化和多元化程度的加深，其集體決策特性使得決策耗費(fèi)的信息總體成本呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)。宮曉琳：《制度變遷與信息結(jié)構(gòu)的演進(jìn)》，載《山東社會(huì)科學(xué)》2001年第4期。 這就對(duì)立法決策主體的信息收集和處理能力提出了挑戰(zhàn)。

從信息和決策互動(dòng)的視角出發(fā)，受到媒體信息影響的立法決策可能存在下列問題：

（一）媒體信息壓力滲透下的立法決策可能遭遇信息失真

這主要由兩方面原因?qū)е拢阂环矫?，媒體信息自身存在較高失真風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，媒體信息壓力滲透下的立法決策主體在信息還原和信息審核環(huán)節(jié)可能存在搭便車的激勵(lì)。

就前者而言，無論是傳統(tǒng)媒體還是新媒體，其信息質(zhì)量都存在較高的失真風(fēng)險(xiǎn)，這從每年年底評(píng)選出的十大虛假新聞中就可見一斑。在媒體信息失真的情形下，對(duì)于立法決策信息影響會(huì)直接對(duì)決策質(zhì)量產(chǎn)生負(fù)面影響。

以后者視之，媒體信息壓力影響下的立法決策主體由于面臨輿論壓力和信息搜集的時(shí)間約束，會(huì)加大立法決策者在信息還原和信息審核環(huán)節(jié)搭便車的激勵(lì)。這可能導(dǎo)致立法決策依靠的信息未能得到充分審核，從而加大信息失真的風(fēng)險(xiǎn)。戈登·圖洛克（Gordon Tullock）曾指出，立法者為代表的政策制定主體在公共市場(chǎng)中所做出的決策具有公共產(chǎn)品屬性。以集體決策為運(yùn)作模式的立法決策市場(chǎng)中，錯(cuò)誤決策的成本將直接轉(zhuǎn)移到整個(gè)社會(huì)。因此，雖然一項(xiàng)立法決策的最終產(chǎn)品對(duì)于國(guó)家和社會(huì)會(huì)產(chǎn)生至關(guān)重要的影響，但作為決策者個(gè)人卻缺少激勵(lì)來付出時(shí)間、精力等成本來達(dá)致正確的決策。即使通過升遷、工資、信譽(yù)等機(jī)制對(duì)個(gè)人決策者進(jìn)行限制和激勵(lì)，其效果仍不理想。Gordon Tullock，Public Decision as Public Goods， in Journal of Political Economy， Vol79， 1971

由此可知，在正常狀態(tài)下，立法決策的公共產(chǎn)品屬性本已存在決策成本難以內(nèi)化的問題。當(dāng)面對(duì)行政和媒體輿論的雙重壓力，為了及時(shí)滿足公眾的立法需求，立法決策者搭便車激勵(lì)增加，可能縮短和減少對(duì)相關(guān)信息的還原和審查，從而出現(xiàn)信息投資不足的問題（Information Underinvestment），Matthew CStephenson，Information Acquisition and Institutional Design， in Harvard Law Review， Vol124， 2011這將會(huì)對(duì)決策質(zhì)量產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。

（二）媒體信息壓力滲透下的立法決策可能加重信息不對(duì)稱

長(zhǎng)期以來，我國(guó)由于缺少“信息的強(qiáng)制還原機(jī)制、立法事實(shí)和證據(jù)的質(zhì)證程序以及有效的辯論程序使得信息不對(duì)稱問題在整個(gè)立法過程中普遍存在”，孫潮、戴永翔：《立法過程中的信息問題初探》，載《政治與法律》2003年第4期。 而當(dāng)立法決策主體借助媒體信息進(jìn)行決策時(shí)，媒體信息的片面性可能加重信息不對(duì)稱現(xiàn)象。

與新媒體相比，傳統(tǒng)媒體尤其是具有較高聲譽(yù)的新聞傳統(tǒng)媒體傾向于做到信息生產(chǎn)的客觀和全面，但是在實(shí)踐中亦不乏專業(yè)媒體傳遞片面化立法需求信息以影響立法決策的實(shí)例。在甘肅和江西校車事件發(fā)生后，幾乎所有媒體都一邊倒地報(bào)道政府盡快出臺(tái)校車安全管理?xiàng)l例的重要性、必要性和迫切性，卻忽視了對(duì)已有的《專用小學(xué)生校車安全技術(shù)條件》和《道路交通安全法》在實(shí)施和修訂方面的關(guān)注?？v觀校車管理運(yùn)行良好的國(guó)家和地區(qū)，校車制造標(biāo)準(zhǔn)的良好實(shí)行、道路交通管控法律對(duì)校車路權(quán)使用的特定設(shè)置是校車安全運(yùn)行的制度基礎(chǔ)和前提。而解決校車安全關(guān)鍵的資金支持問題卻并非出臺(tái)一部條例能夠解決的。這需要政府和相關(guān)部門對(duì)資金和教育資源布局問題進(jìn)行長(zhǎng)期、深入的協(xié)調(diào)和考察。但媒體片面地對(duì)立法必要性的觀點(diǎn)加以集中報(bào)道，使得原有校車相關(guān)制度的施行問題因此被忽視，同時(shí)將校車問題解決的關(guān)鍵埋沒于對(duì)校車安全管理?xiàng)l例出臺(tái)的呼聲中。

實(shí)踐中不乏類似的實(shí)例。有學(xué)者以2008年12月孫偉銘醉駕案至2010年底全國(guó)人大審議“醉駕入刑”草案期間與醉駕入刑有關(guān)的報(bào)道為研究材料，從時(shí)間關(guān)聯(lián)角度對(duì)“醉駕”案報(bào)道與“醉駕入刑”這一立法決策的相關(guān)性進(jìn)行了研究。從立法決策的效果而言，由于媒體側(cè)重于對(duì)支持“醉駕入刑”觀點(diǎn)的報(bào)道和宣傳但未能均衡呈現(xiàn)反對(duì)意見，因而“無法反映出法治案件本身的爭(zhēng)議性、復(fù)雜性和矛盾性”，從而將輿論引入了追求立法化的盲動(dòng)之中，引領(lǐng)和型塑公眾的輿論方向后對(duì)立法決策產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的影響。前引⑦楊秀文。

因此，從校車安全管理?xiàng)l例和酒駕入刑的實(shí)例中不難看出媒體信息的片面性特征。如果立法決策主體不在議程形成環(huán)節(jié)構(gòu)建合法、正當(dāng)?shù)闹贫刃枨髠鬟f渠道，而僅過度依靠媒體可能會(huì)加重決策中的信息不對(duì)稱性，從而對(duì)立法決策產(chǎn)生負(fù)面影響。

（三）媒體信息壓力滲透下的立法決策容易產(chǎn)生信息策略結(jié)構(gòu)失衡問題

邁克·亞拉默威茨曾指出，公共決策失敗的原因之一在于決策所依賴的信息結(jié)構(gòu)存在問題，即可能相對(duì)無知的人被給予了太多的聲音從而影響了最終決策的正確性。Michael AbramowiczPreface， Predictocracy： Market Mechanism for Public and Private DecisionmakingYale University Press， 2008， pxiii因此，立法決策者還面臨著在代表性和專業(yè)性之間的信息結(jié)構(gòu)權(quán)衡問題。我國(guó)學(xué)者就曾提出，立法中公眾參與模式和專家理性模式在對(duì)價(jià)值選擇領(lǐng)域和技術(shù)領(lǐng)域中的知識(shí)和信息結(jié)構(gòu)使用時(shí)應(yīng)采取不同策略。王錫鋅、章永樂：《專家、大眾與知識(shí)的運(yùn)用——行政規(guī)則制定過程的一個(gè)分析框架》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》 2003年第3期。

波特等人曾以立法決策主體和信息類型展開實(shí)證研究，他們發(fā)現(xiàn)，立法決策主體具有一套信息使用策略。信息做出最為重要的五類信息源分別為委員會(huì)聽證、立法顧問局職員、利益相關(guān)方、公共利益集團(tuán)和新聞媒體。Robert Zweir，The Search for Information： Specialists and Nonspecialists in the USHouse of Representatives， in Legislative Studies Quarterly， Vol4， 1979其中，委員會(huì)聽證通常在幫助確定立法候選方案、識(shí)別某一方案的成本和收益、對(duì)某一核心議題未來的發(fā)展趨勢(shì)和可能存在的問題三個(gè)決策領(lǐng)域更為有效和便捷；而立法顧問職員在對(duì)前述三個(gè)問題的信息收集和處理上具有較好的效果，但對(duì)于判斷某一項(xiàng)立法可能產(chǎn)生的非直接影響和涉及政治敏感性的決策時(shí)則效果不佳；利益集團(tuán)和利益相關(guān)方代表所提供的信息對(duì)于某一規(guī)制方案所涉及的成本收益問題更具優(yōu)勢(shì)，且其提供的信息資源顯著提升了立法主體的決策效率。該研究將立法機(jī)關(guān)決策對(duì)該五類信息來源的參考理由進(jìn)行了不同程度的估值，以體現(xiàn)不同信息來源主體在某一信息能力上的具體優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)。參見前引B44。

我國(guó)的立法決策主體也在實(shí)踐中逐漸探索出了一套信息使用策略，參見黃文藝：《信息不充分條件下的立法策略——從信息約束角度對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)立法政策的解讀》，載《中國(guó)法學(xué)》2009年第3期。 但在面對(duì)媒體和輿論的雙重壓力下，立法決策者可能不當(dāng)使用信息策略?！缎＼嚢踩芾?xiàng)l例》所依據(jù)的信息來源主要有三個(gè)：我國(guó)已有的校車法律規(guī)范和10多個(gè)國(guó)家和地區(qū)的校車立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、通過征求意見和座談會(huì)方式聽取的意見以及公眾提出的7000多條意見。國(guó)務(wù)院法制辦：《國(guó)務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人就〈校車安全管理?xiàng)l例〉答記者問》，資料來源于中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站：http：//wwwgovcn/zwhd/2012—04/10/content_2109716htm，最后訪問時(shí)間：2015年12月15日。 這些信息來源較多涉及公眾信息的汲取但專業(yè)性信息攝取不足，無法滿足校車決策所需信息的專業(yè)性、科學(xué)性和全面性要求。雖然在決策過程中國(guó)務(wù)院也開展了實(shí)地調(diào)研，但面對(duì)我國(guó)各省復(fù)雜的實(shí)際情況，為期5個(gè)月的校車調(diào)研所得到的數(shù)據(jù)在科學(xué)性、全面性和可信性方面難以令人滿意，不可避免地呈現(xiàn)倉(cāng)促性、形式化、對(duì)重要問題予以規(guī)避等質(zhì)量問題，難以發(fā)揮良好實(shí)效。參見《校車安全條例出臺(tái)近一年，效果如何》，資料來源于人民網(wǎng)：

http：//cpcpeoplecomcn/pinglun/n/2013/0403/c78779—21009442—3html，最后訪問時(shí)間：2015年12月15日；《校車安全律令別在基層“懸空”》，資料來源于網(wǎng)易教育頻道：http：//edu163com/12/0612/20/83QUPL6100293I4Vhtml，最后訪問時(shí)間：2015年12月15日；馬有明：《校車條例出臺(tái)，安全就落實(shí)了嗎？》，載《交通與運(yùn)輸》2012年第9期。

對(duì)比校車制度一直運(yùn)行良好的美國(guó)，在1970年制定校車標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，國(guó)家高速公路交通運(yùn)輸管理局以校車事故受傷和死亡數(shù)據(jù)、已有校車運(yùn)行的實(shí)際數(shù)據(jù)、公眾提交的修改建議作為基礎(chǔ)決策信息源。為保障決策專業(yè)化信息的獲取，僅洛杉磯就在1967年和1972年進(jìn)行了兩次關(guān)于校車座位的全面實(shí)地調(diào)研，并根據(jù)調(diào)研結(jié)果對(duì)校車座位標(biāo)準(zhǔn)時(shí)時(shí)更新。此外還于1988年8月舉行了大規(guī)模的公共聽證。Child Safety Research in School Bus，資料來源于National Highway Traffic Safety Administration：http：//www-nrdnhtsadotgov/pdf/esv/esv19/05—0325-Wpdf， 最后訪問時(shí)間：2015年12月15日。 為保障信息來源的多元化和全面性，利益團(tuán)體和民間自治組織提供的信息也被納入校車的立法決策中。

由此可知，當(dāng)公眾缺乏制度性的參與渠道時(shí)，媒體成為了立法決策者和社會(huì)公眾間的溝通平臺(tái)。但受到媒體影響的立法決策可能在信息質(zhì)量上存在信息失真的問題，在信息傳遞上加重信息不對(duì)稱現(xiàn)象，在信息結(jié)構(gòu)上可能導(dǎo)致立法決策信息結(jié)構(gòu)的失衡和信息使用策略的失敗。因此，面對(duì)媒體信息壓力性影響時(shí)，我國(guó)立法決策主體應(yīng)當(dāng)主動(dòng)提升自身的信息收集和處理能力，尤其應(yīng)當(dāng)在立法議程形成的立法規(guī)劃和立法計(jì)劃程序中為公眾提供正式參與平臺(tái)以進(jìn)行充分的立法準(zhǔn)備，獲取科學(xué)決策所需信息。

三、媒體壓力性影響下立法決策主體的應(yīng)對(duì)策略

實(shí)證研究表明，要改善立法者對(duì)立法需求相關(guān)信息的收集地位，對(duì)立法議程設(shè)置階段的立法程序加以改善能夠產(chǎn)生積極的正向影響。Rui JPFigueiredo， etAl，An Information Perspective on Administrative Procedures， in The Journal of Law， Economic， and Organization，Vol15， 1999在我國(guó)的立法實(shí)踐中，在議程設(shè)置環(huán)節(jié)增強(qiáng)立法決策者信息能力的關(guān)鍵在于完善立法規(guī)劃和立法計(jì)劃制度中在我國(guó)的立法實(shí)踐中，如果某一立法議題進(jìn)入到了立法計(jì)劃、立法規(guī)劃和立法性綱要文件中則可以被視為進(jìn)入到了立法機(jī)關(guān)的議程之中。參見倪正茂：《比較法學(xué)探析》，中國(guó)法制出版社2006年版，第476頁(yè)。 的公眾參與制度，以構(gòu)建制度化的立法需求傳遞渠道。

（一）我國(guó)立法規(guī)劃和立法計(jì)劃制度實(shí)踐中公眾參與的渠道和實(shí)施現(xiàn)狀

1立法建議權(quán)

立法建議權(quán)是我國(guó)《憲法》和《立法法》賦予公民的法定權(quán)利。我國(guó)《憲法》第41條規(guī)定“公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利。”《立法法》第5條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)?！毙抻喓蟮摹读⒎ǚā返?2條規(guī)定：“編制立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究代表議案和建議，廣泛征集意見，科學(xué)論證評(píng)估，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)的需求，確定立法項(xiàng)目，提高立法的及時(shí)性、針對(duì)性和系統(tǒng)性。”此外，第99條還為公民對(duì)法規(guī)的審查建議權(quán)制定了法律依據(jù)。雖有上位法的依據(jù)，但由于對(duì)立法建議的提出程序、提出方式、提出標(biāo)準(zhǔn)等重要內(nèi)容未有配套制度支撐，汪全勝：《制度設(shè)計(jì)與立法公正》，山東人民出版社2005年版，第195頁(yè)。 在國(guó)家立法規(guī)劃和立法計(jì)劃環(huán)節(jié)，公民立法建議發(fā)揮的影響還十分有限。

地方層面，在立法規(guī)劃編制過程中，曾對(duì)保障公民的立法建議權(quán)進(jìn)行了積極的探索。如2016年《中山市制定地方性法規(guī)條例》中明確規(guī)定公民對(duì)立法項(xiàng)目的建議權(quán)、深圳市人大常委會(huì)也曾邀請(qǐng)市民對(duì)2011—2015立法項(xiàng)目規(guī)劃提出建議，鄭渝川：《保證知情權(quán)，才能有效行使建議權(quán)》，資料來源于人權(quán)網(wǎng)：http：//wwwhumanrightscn/cn/rqlt/rdpl/mswl/t20110512_743139htm，最后訪問時(shí)間： 2016年4月10日。 北京市人大建立了立法咨詢顧問機(jī)制，朱力宇、熊侃：《專家參與立法若干問題研究》，載《法學(xué)雜志》2010年第2期。 重慶市嘗試運(yùn)行立法助理機(jī)制、上海市開展立法咨詢員制度等。孫育瑋：《完善地方立法立項(xiàng)與起草機(jī)制研究》，法律出版社2007年版，第23頁(yè)。 但是由于公民掌握信息的碎片化和政府信息公開的限制，地方立法實(shí)踐中立法規(guī)劃編制過程中公民立法建議權(quán)的影響也十分有限，仍然無法保證立法規(guī)劃真正契合公民的立法需求，導(dǎo)致立法脫離實(shí)際或者難以形成共識(shí)。前引B55。

由此可見，中央和地方兩個(gè)層面的議程設(shè)置環(huán)節(jié)中公民立法建議權(quán)的行使實(shí)際受限，這意味著社會(huì)公眾無法有效表達(dá)自己的意見從而有效傳遞自身的制度需求，無法對(duì)立法資源的部署和分配發(fā)揮“當(dāng)家做主”的影響力，更無法與國(guó)家機(jī)關(guān)、相關(guān)行政部門等可能通過內(nèi)部渠道試圖影響立法資源的分配時(shí)展開必要的博弈。因此，長(zhǎng)期以來，我國(guó)公民立法建議權(quán)仍然依靠非制度化形式發(fā)揮影響，如在公益訴訟領(lǐng)域中，公民借助具體的公益訴訟案件引發(fā)輿論對(duì)公益訴訟立法的重視或者通過媒體撰文進(jìn)行公開呼吁等。江德華：《公民立法建議權(quán)的“最大化”》，載正義網(wǎng)：http：//newssinacomcn/o/2006—07—12/09419438427sshtml，最后訪問時(shí)間：2016年3月27日。

2立法提案權(quán)

與立法建議權(quán)不同，立法提案權(quán)需要法定主體遵循法定程序加以行使。立法議案制度的基本功能是保障立法的民主性并作為使社會(huì)主體意志轉(zhuǎn)化為正式法律制度的合法性渠道之一。立法議案制度中的篩選機(jī)制還是提升立法機(jī)關(guān)信息處理和決策能力效率的有效手段。除國(guó)家機(jī)關(guān)外，代表團(tuán)和30名以上人大代表聯(lián)名在滿足主體法定、內(nèi)容法定和形式法定主體法定是指提出議案的主體要符合法定資格或者法定人數(shù)。內(nèi)容法定是指代表議案的內(nèi)容必須是屬于本級(jí)人大職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)。形式法定是指根據(jù)代表法第9條的規(guī)定，對(duì)代表提出議案所進(jìn)行的形式規(guī)定。的相關(guān)要求下亦可以提出法律案。但由于代表非職業(yè)化導(dǎo)致的履職激勵(lì)不足、提出法案的規(guī)范化要求較高而代表自身素質(zhì)有限的現(xiàn)實(shí)差距以及“效率為先”導(dǎo)致議事規(guī)則的非合理設(shè)置等原因，導(dǎo)致人大代表的提案實(shí)際上被納入會(huì)議議程的機(jī)率有限。參見梁存寧：《論“規(guī)劃立法”模式的成功與不足——以全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃為研究對(duì)象》，載《人大研究》2013年第2期。

在立法規(guī)劃編制階段，現(xiàn)有的立法規(guī)劃項(xiàng)目大部分來源于國(guó)家機(jī)關(guān)，體現(xiàn)的是從國(guó)家意志和大局視角下對(duì)當(dāng)前立法資源分配的偏好。參見王愛聲：《立法過程：制度選擇的進(jìn)路》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第61頁(yè)。 雖然人大代表提案可以成為立法規(guī)劃的項(xiàng)目來源，但立法規(guī)劃本身的“強(qiáng)計(jì)劃性”和代表議案的“隨機(jī)性”沖突前引B59，第28—31頁(yè)。使得這一轉(zhuǎn)化難以實(shí)現(xiàn)。有學(xué)者指出人大代表在全國(guó)人大的會(huì)議上提出立法議案后，由主席團(tuán)交由各專門委員會(huì)進(jìn)行審議，而各專門委員會(huì)關(guān)于代表議案處理意見的報(bào)告一般要到該年年末時(shí)才會(huì)提交到常委會(huì)審議通過，有學(xué)者將我國(guó)代表立法議案提出后的處理流程概括為“先走進(jìn)立法規(guī)劃后入立法程序”的特點(diǎn)：每一次全國(guó)人大會(huì)議召開之后，代表提出的立法議案先由主席團(tuán)提交至各相關(guān)專門委員會(huì)，由各專門委員會(huì)提出是否將立法議案列入議程的意見。詳細(xì)內(nèi)容參見梁存寧：《全國(guó)人大及其常委會(huì)立法議案制度研究》，載中國(guó)法學(xué)創(chuàng)新網(wǎng)：http：//wwwiolaworgcn/showNewsasp？id=10881，最后訪問時(shí)間：2016年3月20日。這客觀上導(dǎo)致了人大代表提出的立法議案被納入到立法規(guī)劃中的比率很低，“廣泛的立法議案提案權(quán)被重新收攏，立法民意基礎(chǔ)削弱的結(jié)果在所難免”。前引B62梁存寧文。

（二）完善我國(guó)立法規(guī)劃和立法計(jì)劃制度公眾參與的建議

1轉(zhuǎn)變立法規(guī)劃和立法計(jì)劃制度的現(xiàn)有功能定位

我國(guó)從1991年開始正式施行立法規(guī)劃制度。最初在實(shí)踐中適用立法規(guī)劃是為了有步驟、有計(jì)劃地實(shí)現(xiàn)我國(guó)法律體系建設(shè)的階段性目標(biāo)。有學(xué)者評(píng)論立法規(guī)劃“是一個(gè)計(jì)劃性的東西，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)在立法領(lǐng)域的一個(gè)附帶產(chǎn)品，純粹是計(jì)劃思維的產(chǎn)物”。劉松山：《立法規(guī)劃之淡化與反思》，載《政治與法律》2014年第12期。長(zhǎng)期以來，計(jì)劃性和指令性的功能設(shè)定使得立法規(guī)劃被視為一種靜態(tài)化、單一化的制度設(shè)計(jì)，定位于國(guó)家層面在特定時(shí)點(diǎn)對(duì)立法資源的整體分配和部署。

但伴隨著立法實(shí)踐的不斷深化，立法規(guī)劃的功能應(yīng)當(dāng)適時(shí)加以轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)階段的立法規(guī)劃不僅應(yīng)當(dāng)發(fā)揮確保法律及時(shí)出臺(tái)、高度整合有限立法資源的前引B59，第28—31頁(yè)。 計(jì)劃性和指令性功能，還應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮聯(lián)結(jié)立法資源與社會(huì)所需緊密結(jié)合的功能。這需要立法規(guī)劃在有權(quán)主體的主持下為多元利益需求主體提供溝通、協(xié)商和疏導(dǎo)的平臺(tái)，以此盡力保證一個(gè)立法周期中的資源分配是在各方充分表達(dá)和參與后形成的。與此同時(shí)，立法規(guī)劃的編制和審議還應(yīng)當(dāng)以一種系統(tǒng)化、動(dòng)態(tài)化的視角對(duì)當(dāng)今以及未來時(shí)間內(nèi)立法資源的分配和調(diào)整加以全盤考慮。只有在更加豐富、立體的功能定位下，立法規(guī)劃編制和審議主體才能夠?qū)@一環(huán)節(jié)的公眾參與加以重視，各項(xiàng)保障配套制度也才會(huì)逐漸形成，我國(guó)立法資源也因此才能夠契合公民的制度需求，能夠從制度上避免立法被動(dòng)、突擊回應(yīng)現(xiàn)象。在這一理念指導(dǎo)下，我國(guó)立法規(guī)劃編制和審議主體應(yīng)當(dāng)在新《立法法》第52條和第66條的基礎(chǔ)上積極探索保證這一階段公眾參與的配套制度，及時(shí)轉(zhuǎn)換對(duì)其的功能定位。

2公開立法規(guī)劃相關(guān)信息，以保證立法建議權(quán)的有效實(shí)施

縱觀我國(guó)立法實(shí)踐，不乏多種形式的公眾參與，如人大代表參與、電視直播、旁聽立法、立法聽證、立法座談和立法論證等，但由于這些制度設(shè)計(jì)沒能從根本上解決立法者與社會(huì)公眾信息不對(duì)稱的問題，因此實(shí)踐中效果不盡如人意。立法者在立法知識(shí)、立法規(guī)劃、立法技術(shù)等方面具有信息優(yōu)勢(shì)，但對(duì)于社情民意的信息獲取處于弱勢(shì)地位，社會(huì)公眾雖然長(zhǎng)于獲得下情信息，卻由于對(duì)整體和全局信息了解不暢以及信息掌握的碎片化特征使得其難以有效表達(dá)自身制度需求。前引B55。 這導(dǎo)致立法機(jī)關(guān)獲得的建議雖多，但真正能夠采納的卻十分有限。

為避免出現(xiàn)類似情形，在立法規(guī)劃環(huán)節(jié)首先應(yīng)當(dāng)保證公民對(duì)相關(guān)信息的獲取。就現(xiàn)階段而言，我國(guó)的立法規(guī)劃在制定完成后雖然會(huì)在全國(guó)人大網(wǎng)站和官方媒體上公布，但立法規(guī)劃制定環(huán)節(jié)的相關(guān)信息卻仍然難以為公眾所獲得而大多只能通過對(duì)某位人大負(fù)責(zé)人的采訪、某位人大代表的訪談或者某位專家學(xué)者的報(bào)告、文章中才能略知一二。因此，我國(guó)立法主體應(yīng)當(dāng)充分依托官方網(wǎng)站和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)帶來的信息傳遞優(yōu)勢(shì)，建立專門化的信息平臺(tái)及時(shí)公布立法規(guī)劃、立法計(jì)劃相關(guān)信息。在美國(guó)，具有行政立法規(guī)劃性質(zhì)的美國(guó)聯(lián)邦管制和解除管制統(tǒng)一議程Anne Joseph OConnell，Political Cycles of Rulemaking： An Empirical Portrait of the Modern Administrative State， in The Virginia Law Review， Vol94， 2008將行政機(jī)關(guān)的立法規(guī)劃分為短期、中期、長(zhǎng)期三個(gè)類別并在聯(lián)邦記事上定期公布，公眾可隨時(shí)登陸查詢自己關(guān)心的某一項(xiàng)行政規(guī)章的制定進(jìn)度、某一行政機(jī)關(guān)未來立法計(jì)劃，從而有針對(duì)性地反饋?zhàn)陨硇畔ⅰ?/p>

3增強(qiáng)對(duì)代表提案和立法項(xiàng)目建議的科學(xué)論證

在兩起校車事故接連發(fā)生的一年多以前，通過對(duì)我國(guó)校車管理制度缺位的反思和對(duì)美國(guó)校車管理制度的借鑒，全國(guó)人大代表周洪宇在2010年的兩會(huì)期間就提交了一份《關(guān)于實(shí)施全國(guó)校車安全工程的議案》。但由于實(shí)施校車購(gòu)買服務(wù)會(huì)給財(cái)政增加負(fù)擔(dān)，因此這項(xiàng)提案并未經(jīng)過任何科學(xué)論證和評(píng)估，最終只以教育部的一份“4000字”的回復(fù)《教育部曾表示全國(guó)配校車需4500億太貴，否決人大代表提案》，資料來源于淮水亦瀾：http：//bbs.huainet.com/thread-967705-1-1.html，最后訪問時(shí)間：2016年4月11日。 草草了事。與此同時(shí)，由于周洪宇提出的議案受到了媒體引導(dǎo)性的報(bào)道和詮釋，在該議案提出之初還引起了社會(huì)公眾的強(qiáng)烈批判和抵觸情緒。如媒體報(bào)道時(shí)采用的標(biāo)題是《校車要做特權(quán)車》，而我國(guó)公眾對(duì)于“特權(quán)”二字的反感和抵觸導(dǎo)致媒體和論壇上對(duì)該議案的抨擊和批評(píng)占據(jù)多數(shù)。資料來源于加拿大華人網(wǎng)：http：//wwwsinocacom/news/china/2011—11—28/174100html，最后訪問時(shí)間：2016年4月11日。 而通過對(duì)2007年5月至2011年11月之間各地發(fā)生的校車事故加以搜索、整理后（參見表1），不難發(fā)現(xiàn)2009年10月湖南婁底、2011年9月山東淄博、2011年遼寧鳳城發(fā)生的校車事故死傷人數(shù)并不亞于媒體爭(zhēng)相報(bào)道的甘肅和江蘇兩起校車事故，只是這些校車事故并未像甘肅和江蘇兩起校車事故在發(fā)生時(shí)點(diǎn)上呈現(xiàn)緊密性，因此未能成功引起媒體的報(bào)道，公眾對(duì)于校車事故的態(tài)度認(rèn)知也并未上升到要求立法供給的層面。

結(jié)語(yǔ)

在改革進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)區(qū)的歷史時(shí)期，立法在我國(guó)被賦予了更高的要求和功能定位。其要做到“擴(kuò)大公眾有序參與，充分聽取各方面意見，使法律準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系”以求從整體上“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”?！妒舜笠詠砹?xí)近平同志關(guān)于依法治國(guó)的重要論述》，載新華網(wǎng)：http：//newsxinhuanetcom/politics/2014—03/29/c_126330778htm，最后訪問時(shí)間：2015年3月2日。 這一政策定位從實(shí)質(zhì)上反映了我國(guó)立法今后要加以完善的兩個(gè)方向：一是使立法具有主動(dòng)性，二是使立法更具民主性。這兩個(gè)完善的方向恰是在對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段立法中存在深刻認(rèn)知和總結(jié)的基礎(chǔ)上所提出的戰(zhàn)略性思考。

互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的出現(xiàn)使得媒體能夠型塑公眾認(rèn)知、傳遞民意需求并進(jìn)而對(duì)立法決策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。來自社會(huì)和民間的制度需求常借助某一公共事件呈現(xiàn)短期爆發(fā)的樣態(tài)，這導(dǎo)致我國(guó)立法中出現(xiàn)了被動(dòng)性、消極應(yīng)對(duì)性和突擊回應(yīng)性特征。這深刻反映出我國(guó)當(dāng)前立法主動(dòng)性的不足和民主性的缺乏。

要實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法和民主立法，首先要以立法的有準(zhǔn)備性為前提，這要求立法決策主體必須學(xué)會(huì)面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代公民參與機(jī)會(huì)的擴(kuò)展和參與程度的提升所帶來的沖擊與挑戰(zhàn)，通過制度設(shè)計(jì)和程序完善來保障公眾參與在立法議程形成環(huán)節(jié)效用的發(fā)揮。唯有科學(xué)地對(duì)立法議題加以評(píng)估論證，恰當(dāng)處理法律的穩(wěn)定性和變動(dòng)性關(guān)系，才能夠?qū)⒚襟w和輿論帶來的壓力轉(zhuǎn)化為一種正向決策動(dòng)力，并最終扭轉(zhuǎn)立法決策主體受到媒體壓力影響的被動(dòng)性局面。

Abstract：With regard to report on public issues， media has played multiple roles as information producer， information processor and information disseminator. The medias functions of setting agenda and igniting agenda have generated pressures on legislative process. Limited by capacities on legislative decision-making information collecting and processing， the public participation channel is not properly open in the process of setting legislative agenda. The legislators can acquire the public legislative needs by media but should make sudden responsive decisions under pressure. However， such method may cause a series of disadvantages for legislative decision-making such as information inaccuracy， exacerbation of asymmetric information， structural disequilibrium of information resulting in failures of information application strategies. It is suggested that the legislative decision-makers should positively value the new restraint of media information and public opinion in the internet era. The legislative plans and present functions should be transformed， and relevant information on setting legislative agenda should be disclosed. Besides， the scientific argumentation on representative proposals and legislative projects should be enhanced so as to ensure public participation to play substantial effect on allocation of legislative resources.

Key words：media informationlegislative decisionpublic participation