杜 姣

（華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

資源激活自治：農(nóng)村公共品供給的民主實(shí)踐
——基于成都“村級(jí)公共服務(wù)”的分析

杜 姣

（華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

稅費(fèi)改革后，我國形成了項(xiàng)目制公共品供給模式。從各地農(nóng)村的情況來看，項(xiàng)目制面臨著資源投放效率低和基層治理矛盾頻發(fā)的雙重難題。針對(duì)項(xiàng)目制的實(shí)踐困境，四川省成都市通過改變資源輸入方式，落實(shí)村級(jí)組織的角色和功能，激活了村民自治，形成了農(nóng)村公共品的民主供給模式，確立了村社的主體性地位，打通了“政府—村級(jí)組織—村民”各層級(jí)主體之間的權(quán)利責(zé)任關(guān)聯(lián)。此種公共品模式還起到了培養(yǎng)村莊民主風(fēng)氣作用，促進(jìn)了村莊善治局面的達(dá)成。

公共品；項(xiàng)目制；民主；治理

一、問題的提出

農(nóng)村公共品供給研究一直是我國農(nóng)村研究的熱點(diǎn)話題。稅費(fèi)改革之前，我國農(nóng)村公共品供給主要由有限的農(nóng)業(yè)剩余來承擔(dān)，構(gòu)成了公共品供給的制度外供給模式[1]。由于村干部受自利本性的驅(qū)使，加之缺乏對(duì)其行為規(guī)范化的約束和管制，導(dǎo)致了向農(nóng)民亂攤派現(xiàn)象的產(chǎn)生，農(nóng)民負(fù)擔(dān)空前加重，引發(fā)了世紀(jì)之交的“三農(nóng)危機(jī)”[2]（P183）。在這種情況下，農(nóng)村公共品的供給逐步被納入公共財(cái)政的預(yù)算之中，且大多采取項(xiàng)目的形式[3]。這預(yù)示著我國農(nóng)村公共品供給制度的根本性變革。

項(xiàng)目制的公共品供給方式較之于稅費(fèi)改革前的“制度外供給模式”，解決了兩方面問題，一是公共品供給中的資源籌措問題，一是資金使用上的規(guī)范化管理問題。公共品供給中的項(xiàng)目管理模式最終是以提高資金使用效率以及公共品的供給績(jī)效為目的，由此形成了一套嚴(yán)格的項(xiàng)目管理體系。有研究將項(xiàng)目制的特征總結(jié)如下：“一是強(qiáng)調(diào)國家部門的控制權(quán)，避免地方分權(quán)導(dǎo)致的項(xiàng)目實(shí)施的隨意化傾向；二是強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目專門化的方向，務(wù)求?？顚Ｓ茫瑢Ｂ殞Ｘ?zé)；三是強(qiáng)調(diào)規(guī)范化的程序技術(shù)，通過理性化的目標(biāo)管理和過程控制，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的績(jī)效合法性；四是強(qiáng)調(diào)專項(xiàng)資金的使用必須服務(wù)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和公共品的大局，而這一切都是貫徹國家治理理念的根本所在”[4]。然而，有時(shí)項(xiàng)目本身并不會(huì)嚴(yán)格遵循理想的制度準(zhǔn)則運(yùn)轉(zhuǎn)，而會(huì)呈現(xiàn)出一些實(shí)踐偏差。項(xiàng)目即意味著資源，具有利益最大化追求的各方主體都會(huì)參與到“項(xiàng)目資源”的博弈中來。尤其是項(xiàng)目資源在向村莊社會(huì)輸入的過程中，直接增加了鄉(xiāng)村社會(huì)的利益量，進(jìn)而重構(gòu)著鄉(xiāng)村治理秩序，形成圍繞“利益分配”的“分利秩序”[5]。“分利秩序”會(huì)造成項(xiàng)目資源的流失，同時(shí)不利于鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定，可能引發(fā)矛盾與沖突。

在一定程度上，項(xiàng)目制度未能有效解決農(nóng)村公共品供給中的“最后一公里”難題。這具體體現(xiàn)在項(xiàng)目制的自上而下決策體制無法有效對(duì)接農(nóng)民的公共品需求[6～7]，同時(shí)也體現(xiàn)在項(xiàng)目制度的“條條”分割管理屬性[8]，使得項(xiàng)目資源基本上是直接從“條條”輸入，鄉(xiāng)村兩級(jí)組織的功能被虛化，由此造成地方政府和基層組織不能調(diào)動(dòng)起來參與項(xiàng)目落地過程中所產(chǎn)生的治理問題，引發(fā)項(xiàng)目“進(jìn)村”困境[9]。

在城市反哺農(nóng)村、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的政策背景之下，大量資源逐步向農(nóng)村傾斜，政府越來越成為農(nóng)村公共品的供給主體。國家與農(nóng)村之間從原來的“資源汲取”關(guān)系轉(zhuǎn)為當(dāng)前的“資源輸入”關(guān)系。以項(xiàng)目制為主要方式的農(nóng)村公共品供給作為國家向農(nóng)村輸入資源的途徑，不僅直接關(guān)系到國家民生目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且還關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和秩序的達(dá)成。然而，從項(xiàng)目制的制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐來看，仍然存在一些問題。出現(xiàn)諸難題的根源就在于項(xiàng)目進(jìn)村過程中與農(nóng)民對(duì)接環(huán)節(jié)的缺失，也就是說村莊各主體角色的整體性缺位，其中既包括村級(jí)組織角色的缺位，也包括普通村民角色的缺位。為了克服項(xiàng)目制公共品供給模式存在的困境，部分地區(qū)的地方政府對(duì)公共品供給模式的轉(zhuǎn)型進(jìn)行了有益探索。比如四川成都的“村級(jí)公共服務(wù)”實(shí)踐就通過改變資源的輸入方式和資源的承接主體，同時(shí)以村民自治為抓手，充分調(diào)動(dòng)村民的參與，明確各主體的權(quán)利與責(zé)任，保證了公共品的供給績(jī)效。

2015年9月，筆者在四川省崇州市W村開展了為期20天的駐村調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)氐摹按寮?jí)公共服務(wù)”實(shí)踐模式在農(nóng)村公共品供給中取得了很好效果。W村為我們窺探成都模式提供了窗口。本文的目的就在于探討成都模式是如何克服項(xiàng)目制公共品供給模式中普遍存在的“項(xiàng)目進(jìn)村”難題的，以及總結(jié)成都模式的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從而為我國農(nóng)村公共品供給制度的創(chuàng)新提供一定的啟示。

二、田野與方法

W村隸屬于四川省崇州市，于2005年由兩個(gè)行政村合并而成，北面緊鄰成溫邛高速公路，交通便利。該村現(xiàn)有人口3066人，878戶，下轄26個(gè)村民小組，耕地面積3041畝，以種植水稻、油菜等作物為主。由于到崇州市和成都市的交通非常便利，因此，當(dāng)?shù)鼗究伤闶且跃徒鼊?wù)工為主，能夠兼營村莊土地的耕種。這意味著村民對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施仍然存在強(qiáng)烈的需求。鑒于生態(tài)自然條件和歷史傳統(tǒng)，當(dāng)?shù)爻尸F(xiàn)以院子為單位的散居格局。2013年，該村借助增減掛鉤政策進(jìn)行新村建設(shè)，目前新村入住率已經(jīng)達(dá)到96%，基本實(shí)現(xiàn)了集中居住，改變了之前的散居局面。與新村建設(shè)相關(guān)的，是村民對(duì)各種生活公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求。

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不斷深化和推進(jìn)的大背景下，成都作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)點(diǎn)，進(jìn)行了一系列的體制創(chuàng)新。2008年底，針對(duì)農(nóng)村公共品的供給問題，成都市委、市政府頒發(fā)了《關(guān)于深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)一步提高村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理水平的意見（試行）》，并于2009年著手執(zhí)行。此種村級(jí)公共服務(wù)探索直接突破了既有的農(nóng)村公共品供給模式，在具體的融資渠道、資源輸入方式等方面進(jìn)行了徹底的改革。在該政策的輻射帶動(dòng)下，W村自2009年至今，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和村民的生活條件都得到了極大改善，村民的滿意度很高。僅2011年，該村就完成了11座垃圾房的修建，各村民小組的修溝和鐵樁堰淘淤工作，道路的維修和鋪碎石工作，此外還有1、2、8、9、12、18、20組的打機(jī)井、大春抽水設(shè)備的配備，4組的洗井，7組的修橋，15組的修臭水溝等。

本文的材料收集主要是采取半結(jié)構(gòu)式的訪談方法，累計(jì)訪談對(duì)象有30多人，其中既包括與縣鄉(xiāng)村干部等精英的訪談，也包括與普通村民的訪談。調(diào)查所涉及的內(nèi)容包含農(nóng)民生產(chǎn)、生活，村莊政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方方面面，以形成對(duì)村莊社會(huì)狀況的整體性認(rèn)識(shí)和把握。在此基礎(chǔ)上，筆者專門對(duì)該村的公共品供需情況以及村級(jí)公共服務(wù)的實(shí)踐機(jī)制進(jìn)行了考察，本文所應(yīng)用的經(jīng)驗(yàn)資料基本都來自筆者的親自收集。

三、農(nóng)村公共品供給模式改革的需求表達(dá)

21世紀(jì)以來，為了應(yīng)對(duì)稅費(fèi)取消所引發(fā)的基層治理資源和公共服務(wù)資源不足的問題，國家加大了對(duì)農(nóng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，每年都有大量資源向農(nóng)村輸入。總體來說，國家下達(dá)至農(nóng)村的資源可以分成兩種類型：一種是直接與農(nóng)戶對(duì)接的各項(xiàng)資金，比較典型的如糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、養(yǎng)老保險(xiǎn)等，這類資源具有普惠性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)，其分配不需要進(jìn)行專門的對(duì)象識(shí)別，因此國家可以實(shí)現(xiàn)與這部分資源受體的直接對(duì)接并達(dá)到極高的資源使用中的瞄準(zhǔn)率；另一種是旨在增進(jìn)農(nóng)村整體性利益的資源，其中最直接的就是農(nóng)村公共品供給資源，這類資源多是以專項(xiàng)資金和項(xiàng)目的方式來輸送，并且?guī)в忻黠@的競(jìng)爭(zhēng)性特點(diǎn)，而分配的規(guī)則也呈現(xiàn)出更高的模糊性。所以，較之于第一種資源，第二種資源往往面臨著瞄準(zhǔn)率更低的困境。近幾年來，不少地方政府都在積極探索公共品供給模式的改革。隨著大量公共品資源下鄉(xiāng)而來的主要有兩方面的問題：一是公共品資源的優(yōu)化配置問題，這是公共品供給過程中最為直接和顯化的目的；二是可能引發(fā)的圍繞“資源分配”而產(chǎn)生的利益沖突問題，這將直接沖擊基層社會(huì)的治理秩序，甚至?xí)斐擅艿纳弦埔约爸卫盹L(fēng)險(xiǎn)。正是這兩方面問題的存在，對(duì)地方政府進(jìn)行公共品供給模式改革提出了要求。

（一）公共品資源的優(yōu)化配置

向農(nóng)村進(jìn)行公共品資源配置的過程中，最核心的是它關(guān)涉到如何與分散小農(nóng)對(duì)接的問題。具體而言，它包含兩方面的內(nèi)容：首先是作為資源供給主體的政府如何敏銳且低成本地抓獲農(nóng)戶的需求偏好，達(dá)到項(xiàng)目資源的有針對(duì)性供給，實(shí)現(xiàn)供需的匹配；其次是項(xiàng)目資源如何順利進(jìn)村和落地，項(xiàng)目資源的落地必然會(huì)攪動(dòng)既存的村民間相對(duì)平衡的利益格局，如果沒有恰當(dāng)有效的處理方式，那么不僅公共品供給無法落實(shí)，而且還會(huì)引發(fā)村莊社會(huì)的內(nèi)部矛盾。

通過項(xiàng)目的公共品資源輸入方式，有時(shí)難以很好地解決上面所提到的公共品供給過程中面臨的兩個(gè)問題，這是由項(xiàng)目制的“自上而下決策體制”和突出的技術(shù)治理特征所決定的?！白陨隙碌臎Q策體制”使得公共品供給類型容易受政府目標(biāo)、部門目標(biāo)的影響，尤其是在“政府考核、職位升遷和本身經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，更容易造成公共品供給目標(biāo)的實(shí)踐偏差”[10]。項(xiàng)目制的技術(shù)治理特征，使其無法應(yīng)對(duì)項(xiàng)目工程實(shí)施過程中所遇到的諸如工程占地、砍樹等與村民個(gè)體利益相碰撞的事情。公共品資源能否得到優(yōu)化配置，從農(nóng)民的角度來說，直接關(guān)系到他們的生產(chǎn)生活福利水平；從政府的角度來說，這直接體現(xiàn)了它提供公共服務(wù)的水平和治理能力的高低。因此，優(yōu)化配置公共品資源構(gòu)成了地方政府探索公共品供給新模式的內(nèi)在動(dòng)力。

（二）基層利益矛盾的預(yù)防與有效化解

稅費(fèi)改革后，國家從對(duì)農(nóng)村的資源汲取變?yōu)橘Y源輸入，并加大對(duì)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付力度。國家對(duì)農(nóng)村政策的這一轉(zhuǎn)變所帶來的直接影響便是農(nóng)村社會(huì)的資源和利益流入量的增多，由此引發(fā)各方主體的博弈。也就是說，面對(duì)自上而下的資源輸入，村莊社會(huì)中的各利益主體不是被動(dòng)地參與和接受，而是會(huì)積極調(diào)動(dòng)自己的資源優(yōu)勢(shì)來進(jìn)行項(xiàng)目資源的爭(zhēng)奪。村莊社會(huì)中的各利益主體主要包括村干部等體制性精英，以及擁有豐富社會(huì)和經(jīng)濟(jì)資本的非體制精英等。他們實(shí)現(xiàn)利益訴求的主要方式就是通過項(xiàng)目配套工程的發(fā)包和轉(zhuǎn)包[11]，進(jìn)而形成“資源分配的利益網(wǎng)絡(luò)”[12]。在這種形勢(shì)之下，產(chǎn)生了新的基層治理內(nèi)卷化困境[13]。

上述問題所帶來的直接后果即為項(xiàng)目資源的流失以及農(nóng)民公共利益的受損，更為重要的是，基層組織的合法性在這個(gè)過程中可能會(huì)受到削弱，并且可能激化村民與村干部之間的矛盾。根據(jù)很多學(xué)者的判斷，稅費(fèi)改革后，國家不僅不再向農(nóng)民收費(fèi)，而且還通過鄉(xiāng)村體制的改革弱化基層政府的權(quán)力，按理來說，農(nóng)民權(quán)利受損的現(xiàn)象理應(yīng)減少[14]，但實(shí)際情況卻是我國新一輪農(nóng)民上訪潮的出現(xiàn)。這與項(xiàng)目資源分配中出現(xiàn)的矛盾有一定關(guān)系。上訪行為本身其實(shí)就是一種援引國家資源和力量，突破村莊，來維護(hù)自己利益的方式[15]。上訪同時(shí)也意味著村莊社會(huì)內(nèi)部矛盾的外溢，上級(jí)政府及相關(guān)部門被嵌入到村莊社會(huì)的沖突中來。這不僅給地方政府帶來了極大的維穩(wěn)壓力，而且還耗費(fèi)了巨大的治理成本。因此，在向農(nóng)村輸入公共品資源的過程中，如何有效預(yù)防和化解基層利益矛盾也對(duì)地方政府進(jìn)行公共品供給模式改革提出了要求。

四、資源激活自治：對(duì)成都農(nóng)村公共品供給模式的考察

為了應(yīng)對(duì)當(dāng)前農(nóng)村公共品供給模式中面臨的困境，成都結(jié)合其被確立為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的契機(jī)，從當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況出發(fā)，以推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)與社會(huì)管理均等化作為改革的切入點(diǎn)，在加大對(duì)農(nóng)村資源投入力度的同時(shí)，積極探索新的農(nóng)村公共品供給體制。其總體的思路為：通過創(chuàng)新公共品資源的輸入方式，具體表現(xiàn)為每年固定給每個(gè)村不少于20萬元作為用于村莊公共事業(yè)建設(shè)的集體資金（具體稱為“村級(jí)公共服務(wù)與管理資金”），給與村級(jí)組織一定的資源支配權(quán)，以及重建以“民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”為核心內(nèi)涵的村級(jí)民主治理機(jī)制，來實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共品的最優(yōu)化供給。村級(jí)民主治理機(jī)制主要是以村組議事會(huì)為組織依托，以村議事會(huì)為最高決策機(jī)構(gòu)。其中不少于20萬元的村集體資金嚴(yán)格按照村民自治的原則，由村議事會(huì)自主決定服務(wù)的內(nèi)容和方式，村民委員會(huì)負(fù)責(zé)具體實(shí)施。由此，村民自治中的民主治理原則因?yàn)橘Y源的帶動(dòng)而運(yùn)轉(zhuǎn)起來，形成了村級(jí)公共品的民主供給模式。此種公共品資源與村民自治相配套的模式，不僅提高了公共品的供給績(jī)效，而且還有利于基層治理結(jié)構(gòu)的改善，促成村民民主精神的發(fā)育。本部分筆者將著重揭示公共品資源與村民自治之間的相互作用和互動(dòng)機(jī)制。

（一）公共品資源為村民自治的運(yùn)轉(zhuǎn)提供了物質(zhì)和動(dòng)力基礎(chǔ)

自治，“是指某個(gè)人或集體管理其自身事務(wù)，并且單獨(dú)對(duì)行為和命運(yùn)負(fù)責(zé)的一種狀態(tài)”[16]（P693）。在一定規(guī)模的村社集體內(nèi)部實(shí)現(xiàn)自治，需要具備兩個(gè)條件：一是村集體要有可供獨(dú)立掌握的集體資源，進(jìn)而具有對(duì)村莊事務(wù)的自主決策權(quán)；二是村民之間具備較為緊密的利益關(guān)聯(lián)，只有這樣，村民才有參與村莊公共事務(wù)的積極性。前者奠定了村民自治的物質(zhì)基礎(chǔ)，后者確立了村民自治制度運(yùn)轉(zhuǎn)的動(dòng)力基礎(chǔ)。

稅費(fèi)改革后，一些缺乏集體經(jīng)濟(jì)的村莊喪失了集體收入來源。尤其是在“農(nóng)民減負(fù)”的壓力下，村集體組織不具有向農(nóng)民強(qiáng)制提取資源的合法性。同時(shí)，當(dāng)前村集體組織在一定程度上亦難以自主動(dòng)員農(nóng)民資源。隨著市場(chǎng)理性價(jià)值的滲透，農(nóng)民自利意識(shí)的覺醒，更是增加了從其手中籌集資金的難度，由此造成了村集體組織可供支配集體資源的匱乏。然而，成都模式通過改變公共品資源的輸入方式，以村集體組織作為資源的對(duì)接主體，而不是通過縣級(jí)部門繞開村級(jí)組織，采用招標(biāo)工程單位的形式直接下達(dá)至村。因此，這賦予了村集體一定的資源支配權(quán)力。由于公共品資源主要是用于村莊公共事業(yè)建設(shè)，所以這意味著該項(xiàng)資源的分配與使用同在村生產(chǎn)、生活的所有村民的利益都高度相關(guān)，有利于激發(fā)村民廣泛參與公共品資源配置的積極性。村民自治的運(yùn)轉(zhuǎn)具備了實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，成都自上而下輸入的公共品資源起到了激活村民自治的作用。

（二）村民自治讓公共品資源實(shí)現(xiàn)了民主化供給

學(xué)界對(duì)村民自治的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了從集中關(guān)注其“民主價(jià)值”到關(guān)注其“民主治理”功能的轉(zhuǎn)向[17]。對(duì)正處于轉(zhuǎn)型過程中矛盾多發(fā)時(shí)期的中國和農(nóng)村社會(huì)而言，更需要充分重視和發(fā)揮村民自治的治理功能，以提高村莊社會(huì)秩序的自主供給能力。成都經(jīng)驗(yàn)中的民主機(jī)制主要是依托于“議事會(huì)”制度建設(shè)，議事會(huì)充當(dāng)著農(nóng)民需求偏好表達(dá)的通道，由此實(shí)現(xiàn)多樣化的農(nóng)民公共品需求的整合。

“議事會(huì)”是成都公共品供給模式改革的配套制度，于2008年在該地農(nóng)村普遍成立，其目的就在于擴(kuò)大公共品供給中的村民參與?！白h事會(huì)”由村議事會(huì)和組議事會(huì)兩部分構(gòu)成。以W村為例，該村共有26個(gè)村民小組，每個(gè)小組成立由3～5人組成的組議事會(huì)，由組民投票產(chǎn)生，每個(gè)小組票數(shù)靠前的幾位村民自動(dòng)升為村議事會(huì)成員，形成村、組兩級(jí)的雙層議事結(jié)構(gòu)。此外，再從村議事會(huì)成員中產(chǎn)生5名村監(jiān)事會(huì)成員，負(fù)責(zé)監(jiān)督會(huì)議的開展以及公共品項(xiàng)目的實(shí)施。以“村組議事會(huì)”為組織保障，村民的參與作用一直貫穿于公共品資源使用的始終。農(nóng)村公共品的供給有三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是農(nóng)民需求偏好的表達(dá)；二是農(nóng)民差異化需求的協(xié)商和統(tǒng)一；三是公共品項(xiàng)目實(shí)施過程中的監(jiān)督。前兩個(gè)環(huán)節(jié)直接決定了公共品資源的投放方向，第三個(gè)環(huán)節(jié)則決定了公共品資源的使用效度?！按褰M議事會(huì)”在這三個(gè)環(huán)節(jié)中都起著至關(guān)重要的作用，首先，他們承擔(dān)著民意搜集工作，根據(jù)各類公共品的需求強(qiáng)度以及輕重緩急等原則來協(xié)調(diào)村民與村民、組與組之間的意愿差異，對(duì)村民的公共品需求進(jìn)行甄別，進(jìn)而排列公共品供給項(xiàng)目的先后次序；其次，從村議事會(huì)成員中產(chǎn)生的監(jiān)事會(huì)成員則負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施過程中的監(jiān)督工作。因?yàn)楣财饭┙o是事關(guān)村集體公共利益以及村民個(gè)人利益的大事，所以每個(gè)村民都有極強(qiáng)的參與公共品需求表達(dá)和公共品供給監(jiān)督的積極性。

以“議事會(huì)”為核心的村民自治治理機(jī)制，為村民的普遍參與提供了可能，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村公共品的民主化供給，這一方面防止了公共品供給過程中的“供需錯(cuò)位”問題，另一方面也消解了公共品項(xiàng)目實(shí)施過程中的牟利空間，保證了工程的質(zhì)量。村民自治中的“民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”這一實(shí)質(zhì)性的治理內(nèi)涵，在成都農(nóng)村公共品供給過程中得到了充分展現(xiàn)。

五、成都公共品供給模式的運(yùn)行機(jī)制

成都公共品供給模式較之于項(xiàng)目制公共品供給模式，其創(chuàng)新之處在于它將政府財(cái)政資源直接落實(shí)到村級(jí)組織，由村級(jí)組織按照村民自治原則，運(yùn)用以“議事會(huì)”為核心的民主治理機(jī)制來決定資金向具體公共品項(xiàng)目的投放和使用，突破了項(xiàng)目制公共品供給模式中的“自上而下決策體制”。此種公共品供給模式打通了資源輸入過程中“政府—村級(jí)組織—村民”各層級(jí)主體之間的權(quán)利責(zé)任關(guān)聯(lián)，明確了各方主體在其中的具體位置。要實(shí)現(xiàn)公共品的有效供給，不僅要明確政府的責(zé)任，也要落實(shí)村級(jí)組織的責(zé)任，同時(shí)充分調(diào)動(dòng)村民的參與，形成國家與村莊之間合作與互補(bǔ)的供給機(jī)制[18]。從成都公共品的供給實(shí)踐來看，它形成了資源與規(guī)則的行政輸入機(jī)制、村級(jí)組織主動(dòng)性的激發(fā)機(jī)制以及村民民主參與積極性的調(diào)動(dòng)機(jī)制，形成了良好的政府、村級(jí)組織、村民等多方主體共同參與且能靈活互動(dòng)的公共品供給格局。

（一）資源與規(guī)則的行政輸入機(jī)制

在農(nóng)村公共品供給越來越成為政府的一項(xiàng)治理任務(wù)的前提下，提高資源的投放效率是各地政府關(guān)心的首要問題。但是，政府與分散小農(nóng)的對(duì)接難題決定了它不適合直接參與到公共品資源的具體實(shí)踐中，需要找到一個(gè)中介組織來承接公共品資源的落地并負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目的實(shí)施。

政府能做的和需要做的有兩件事情。第一，確保一定的資源投入。成都每年給與每個(gè)行政村不低于20萬元的村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理專項(xiàng)資金，解決了村級(jí)組織自主提供公共品過程中資源匱乏的難題。第二，輸入相應(yīng)的制度和規(guī)則，嚴(yán)格規(guī)范資源的使用程序。這在成都模式的實(shí)踐中體現(xiàn)在兩個(gè)方面，首先是在政府的指導(dǎo)下，各農(nóng)村普遍成立了“議事會(huì)”組織，明確了這一專項(xiàng)資金的使用程序，形成了“宣傳動(dòng)員、收集民意、梳理討論、議決公示、實(shí)施監(jiān)督、評(píng)議整改”的六步工作法；其次是確定了該專項(xiàng)資金的相對(duì)使用范圍，比如規(guī)定這筆資金只能用于村級(jí)組織提供的公共服務(wù)和社會(huì)管理項(xiàng)目，同時(shí)，在規(guī)定的使用范圍內(nèi)，村級(jí)組織又享有高度的自主性。

農(nóng)村公共品供給過程中政府的資源與規(guī)則輸入角色的定位，既保證了其對(duì)村莊社會(huì)適度的行政管制，來實(shí)現(xiàn)政府的政策目標(biāo)，同時(shí)又確保了村莊社會(huì)的自治空間，充分激發(fā)了村級(jí)組織的活力。特別是政府通過向村級(jí)組織輸入資源并給與村級(jí)組織相應(yīng)的資源支配權(quán)的方式，巧妙地實(shí)現(xiàn)了“政府公共資源”向“村集體資源”的轉(zhuǎn)換，而村集體資源是屬于全村村民自己的資源，村民的“主位者”心態(tài)確立，進(jìn)而積極參與到對(duì)這筆資源的決策和使用中。

（二）村級(jí)組織主動(dòng)性的激發(fā)機(jī)制

項(xiàng)目制的公共品供給模式中，村級(jí)組織的作用沒有得到較為充分地發(fā)揮。一般來說，村級(jí)組織需要承擔(dān)項(xiàng)目落地過程中所涉及到的部分村民阻撓或是因占地所牽扯到的利益補(bǔ)償?shù)葐栴}的責(zé)任。但是，在實(shí)際工作中沒有給與村級(jí)組織相應(yīng)的制度內(nèi)利益進(jìn)行激勵(lì)，于是可能造成一些村級(jí)組織干部的不積極態(tài)度，不利于項(xiàng)目資源落地。上級(jí)部門以及項(xiàng)目工程隊(duì)，為了順利地實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資源落地，則往往會(huì)采取制度外利益許諾的方式來激勵(lì)村干部協(xié)助他們的工作。上述情形會(huì)使項(xiàng)目資源的供給效果大打折扣，村級(jí)組織的主動(dòng)性沒有得到發(fā)揮。成都將公共品資源落實(shí)到村級(jí)組織，且明確了村級(jí)組織在公共品資源使用和分配過程中的自主權(quán)力，村級(jí)組織需要對(duì)村民差異化的需求和村民間的利益進(jìn)行協(xié)調(diào)。

在協(xié)調(diào)村民需求偏好和調(diào)解村民間的利益沖突方面，村級(jí)組織無疑具有先天的優(yōu)越性，其優(yōu)越性體現(xiàn)在村級(jí)組織成員產(chǎn)生于、生活于村莊，他們對(duì)村莊保有最基本的熟悉感，與農(nóng)民之間的信息對(duì)稱狀態(tài)容易實(shí)現(xiàn)。而且，他們熟諳村莊社會(huì)的生活規(guī)則和村民心理，能靈活借助地方性規(guī)范以及調(diào)動(dòng)群眾的力量來調(diào)整部分村民的行為，從而達(dá)成公共品的順利供給和村莊公共利益的實(shí)現(xiàn)。村級(jí)組織協(xié)調(diào)功能是其統(tǒng)籌村民利益能力的重要體現(xiàn)，反映了村級(jí)組織的治理能力。

（三）村民民主參與積極性的調(diào)動(dòng)機(jī)制

農(nóng)村公共品供給的主要受益主體是在村的所有村民，也就是說，公共品供給首先要回應(yīng)的是村民的需求。因此，農(nóng)村公共品供給中一個(gè)直接的問題就是如何充分調(diào)動(dòng)廣大村民的參與，表達(dá)他們的需求偏好。從成都的公共品供給實(shí)踐來看，其在村莊中構(gòu)建了一套村級(jí)組織直通村民的組織體系，具體體現(xiàn)在村組議事會(huì)的設(shè)置上，其成員由村民投票產(chǎn)生。村組議事會(huì)形塑了行政村范圍內(nèi)的雙層議事體制，即首先是村民向本組的議事會(huì)反映自己的需求，然后再由組議事會(huì)協(xié)商統(tǒng)籌，最終提交至村議事會(huì)平臺(tái)，由村級(jí)組織成員和村議事會(huì)成員共同商討決定。與此同時(shí)，村級(jí)組織的意愿也可通過村議事會(huì)、組議事會(huì)成員向村民傳遞。由此，借助村組議事會(huì)，村莊整體形成了一個(gè)上下聯(lián)動(dòng)的信息互通和流動(dòng)的組織網(wǎng)絡(luò)，借助這一組織網(wǎng)絡(luò)，村民還能對(duì)項(xiàng)目工程的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督，防止項(xiàng)目實(shí)施人員牟利行為的出現(xiàn)。

村民對(duì)公共品供給各個(gè)環(huán)節(jié)的參與，打破了項(xiàng)目制度的單向決策體制，村民的主體性地位得到表達(dá)。在廣泛參與的過程中，村民的民主意識(shí)得到了激發(fā)和培育，增強(qiáng)了其進(jìn)行民主管理的能力。一旦村民民主管理能力得以養(yǎng)成，那么其必然會(huì)向村莊其他日常治理事務(wù)延伸，并成為一種規(guī)范村干部行為的重要力量，進(jìn)而促成村莊善治局面的出現(xiàn)。這是成都公共品供給模式創(chuàng)新實(shí)踐的額外收獲。

六、總結(jié)與討論

稅費(fèi)改革以來，每年國家都向農(nóng)村輸入大量資源，其中為解決農(nóng)村公共品供給問題的項(xiàng)目資源構(gòu)成了下鄉(xiāng)資源中的重要組成部分。從當(dāng)前我國各地農(nóng)村的情況來看，通過項(xiàng)目的公共品供給模式存在部分項(xiàng)目資源投放效率低的問題，同時(shí)在一些鄉(xiāng)村中形成了“分利秩序”。因此，公共品供給本身不純粹是公共品的供給績(jī)效問題，同時(shí)還是深層的基層治理問題。面對(duì)項(xiàng)目制實(shí)踐中存在的困境，四川省成都市進(jìn)行了公共品供給模式創(chuàng)新的積極探索。

相對(duì)于項(xiàng)目制公共品供給模式中的“自上而下決策體制”，成都經(jīng)驗(yàn)的突破之處就在于其通過將政府財(cái)政資源直接落實(shí)到村級(jí)組織的方式，加強(qiáng)了村級(jí)組織的角色和功能，同時(shí)激活了村民自治的民主治理機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)了村民的廣泛參與，帶有明顯的“自下而上決策”的特征。作為資源受體的村莊社會(huì)，其主體性地位得以確立。在成都的公共品供給模式中，政府、村級(jí)組織、村民等各方主體的權(quán)利責(zé)任高度明晰，各司其職、各安其位。這同時(shí)意味著，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共品的有效供給，不是政府或村級(jí)組織等主體能夠獨(dú)立完成的，而是要構(gòu)建多方主體共同參與的合作式供給機(jī)制。而且，從成都的實(shí)踐來看，此種公共品供給模式還產(chǎn)生了一系列意外結(jié)果，特別是村民力量的調(diào)動(dòng)，促進(jìn)了村民民主意識(shí)的提高，培育了村莊社會(huì)的民主風(fēng)氣。更為重要的是，村民的民主觀念不僅僅反映在農(nóng)村公共品的供給過程中，而且還滲透到了村莊社會(huì)的日常治理中，并凝聚成一種常規(guī)的基層治理機(jī)制，能夠起到規(guī)范村干部行為的效果，實(shí)現(xiàn)村莊秩序的穩(wěn)定和村莊善治局面的達(dá)成。

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責(zé)任編輯：路 曼

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1008-4479（2017）04-0100-07

2017-02-24

教育部重大攻關(guān)課題“完善基層社會(huì)治理機(jī)制研究”（14JZD030）；華中科技大學(xué)創(chuàng)新研究院基金項(xiàng)目“農(nóng)村公共產(chǎn)品需求表達(dá)機(jī)制的實(shí)證研究”（CX15-072）。

杜 姣，女，土家族，湖南張家界人，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，主要研究方向?yàn)樾姓芾?、鄉(xiāng)村治理。