沈傳亮

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中國(guó)共產(chǎn)黨高層決策結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行特點(diǎn)分析(1949—1956)*

沈傳亮

決策結(jié)構(gòu)；黨委一元化領(lǐng)導(dǎo)；“共識(shí)型”決策

1949年10月新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨擔(dān)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各族人民建設(shè)新生活的執(zhí)政使命。政治角色的巨變勢(shì)必要求中共及時(shí)調(diào)整革命年代形成的決策結(jié)構(gòu)。1949年至1956年是中國(guó)的社會(huì)主義革命時(shí)期。這個(gè)時(shí)期，中共高層決策結(jié)構(gòu)變化具有承前啟后的過(guò)渡性，既有革命年代決策權(quán)高度集中于黨委的特征，又體現(xiàn)出向和平時(shí)期過(guò)渡階段決策權(quán)力合理配置的取向，運(yùn)行時(shí)呈現(xiàn)出領(lǐng)袖團(tuán)隊(duì)“共識(shí)型”決策特點(diǎn)。該決策結(jié)構(gòu)適應(yīng)處理復(fù)雜黨務(wù)政務(wù)的時(shí)代需要，既有突出優(yōu)勢(shì)亦存內(nèi)在缺憾。

一般而言，決策是指“選擇一個(gè)可供貫徹實(shí)行的方案的過(guò)程。形成決策通常要有一個(gè)決策者(做出最后選擇的人)和一個(gè)決策機(jī)構(gòu)(所有參與決策的人組成的小組、團(tuán)體或政府)。他們通過(guò)分析信息、確定目標(biāo)、提出各種方案、對(duì)這些方案作出評(píng)價(jià)，然后得出一個(gè)結(jié)論來(lái)對(duì)一個(gè)確定的問(wèn)題或一系列問(wèn)題做出反應(yīng)”。[1](P196)而決策結(jié)構(gòu)是指參與決策的行為主體(包括個(gè)人、組織、機(jī)構(gòu))之間相互關(guān)系的組成方式，反映了不同的決策行為主體之間決策權(quán)力的分配關(guān)系。[2]1949年10月新中國(guó)的成立，標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨在全國(guó)的政治地位發(fā)生質(zhì)變，由局部執(zhí)政的黨躍升為全國(guó)執(zhí)政的黨。為鞏固新生政權(quán)和順利推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，社會(huì)主義革命時(shí)期(1949—1956)中共堅(jiān)持黨委一元化領(lǐng)導(dǎo)，黨和國(guó)家的重大決策都由中共中央決定。這個(gè)階段，中共高層決策結(jié)構(gòu)即中央決策結(jié)構(gòu)有所調(diào)整，決策層次得以豐富，決策層成員有所變化，在運(yùn)行過(guò)程中中央決策結(jié)構(gòu)顯示出“共識(shí)型”決策*“共識(shí)型”決策概念源自陳玲(《制度、精英與共識(shí)：尋求中國(guó)政策過(guò)程的解釋框架》，清華大學(xué)出版社，2011年)、王紹光、樊鵬(《中國(guó)式共識(shí)型決策：“開(kāi)門(mén)”與“磨合”》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2013年)等學(xué)者的相關(guān)論著。本文“共識(shí)型”決策主要是指中央決策層成員之間協(xié)商一致的行為。特征。

一、中共高層決策結(jié)構(gòu)的調(diào)適

1949年新中國(guó)成立后至1956年黨的八大召開(kāi)之前，黨內(nèi)最高決策機(jī)構(gòu)是中央政治局，根據(jù)是1945年舉行的黨的七大通過(guò)的黨章中的有關(guān)規(guī)定。七大黨章規(guī)定，中央政治局是黨的中央指導(dǎo)機(jī)關(guān)，中央書(shū)記處在中央政治局之下處理中央日常工作。1945年6月19日舉行的黨的七屆一中全會(huì)，選舉產(chǎn)生了中央政治局委員和中央書(shū)記處書(shū)記(成員是毛澤東、朱德、劉少奇、周恩來(lái)、任弼時(shí)*任弼時(shí)1950年10月逝世。陳云于1950年10月任中共中央書(shū)記處書(shū)記。)，選舉毛澤東為中央委員會(huì)主席、中央政治局主席和中央書(shū)記處主席。[3](P656)顯然，毛澤東在中央決策層的核心地位得以鞏固。

新中國(guó)成立后，在中共中央決策結(jié)構(gòu)中，中央政治局和中央書(shū)記處都是中央決策機(jī)構(gòu)，其成員均為參與中央決策的行為主體。根據(jù)黨的七大黨章對(duì)政治局和書(shū)記處的角色定位，二者在黨內(nèi)決策結(jié)構(gòu)中的地位應(yīng)該不同。但在決策過(guò)程中，由于黨的七屆一中全會(huì)沒(méi)有選舉政治局常委，只是選舉了政治局委員和書(shū)記處書(shū)記，而書(shū)記處書(shū)記又都是政治局委員。在黨內(nèi)，中央書(shū)記處書(shū)記的政治地位與以往的政治局常委類(lèi)似，中央書(shū)記處實(shí)際上發(fā)揮了決策核心作用。

隨著社會(huì)主義革命的順利推進(jìn)，中央日常工作負(fù)擔(dān)愈益繁重，中央對(duì)黨內(nèi)決策層次進(jìn)行了細(xì)分，對(duì)中央決策結(jié)構(gòu)進(jìn)行了微調(diào)。1954年4月27日，中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議任命鄧小平為中共中央秘書(shū)長(zhǎng)，任命李富春、楊尚昆、譚震林等為中央副秘書(shū)長(zhǎng)，由他們組成秘書(shū)長(zhǎng)工作會(huì)議。秘書(shū)長(zhǎng)工作會(huì)議具體負(fù)責(zé)協(xié)助中央政治局(書(shū)記處)研究處理黨和群眾工作方面的日常事務(wù)，以及政治局交辦的其他事項(xiàng)，實(shí)際上擔(dān)起處理中央日常工作的職責(zé)。時(shí)任副秘書(shū)長(zhǎng)的李雪峰后來(lái)曾回憶，毛主席有次召集秘書(shū)長(zhǎng)會(huì)議對(duì)大家說(shuō)：“你們是干事的，對(duì)外一律用中央名義，不用秘書(shū)長(zhǎng)、副秘書(shū)長(zhǎng)名義?！盵4]設(shè)立中央秘書(shū)長(zhǎng)職務(wù)這一舉措，在當(dāng)時(shí)實(shí)際上增加了決策結(jié)構(gòu)的層次性，使得中共最高決策層的人員有更多精力用于考慮更為宏觀和重大的事項(xiàng)。

中共八大召開(kāi)前夕，黨中央開(kāi)始考慮調(diào)整中央的組織和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。1956年8月，在黨的七屆七中全會(huì)第一次會(huì)議上，毛澤東談了中央的組織問(wèn)題。他說(shuō)：“主要為了國(guó)家的安全，為了工作的有利，準(zhǔn)備設(shè)幾層屏障，有總書(shū)記。中央政治局準(zhǔn)備向新的中央委員會(huì)建議，推舉鄧小平當(dāng)總書(shū)記。想組織一個(gè)書(shū)記處，管日常工作。政治局還設(shè)一個(gè)常委，相當(dāng)于過(guò)去的書(shū)記處。還有主席、副主席。過(guò)去的幾位書(shū)記都當(dāng)副主席?！盵5](P606)9月，毛澤東在主持中共七屆七中全會(huì)第三次會(huì)議時(shí)，又談了中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的設(shè)置問(wèn)題。他說(shuō)：對(duì)于我們這樣的大黨，這樣的大國(guó)，為了國(guó)家的安全、黨的安全，恐怕還是多幾個(gè)人好?！耙粋€(gè)主席，又四個(gè)副主席，還有一個(gè)總書(shū)記，我這個(gè)‘防火林’就有幾道”。[5](P624)這兩次談話表明，雖然毛澤東是從黨和國(guó)家安全的角度談中央的機(jī)構(gòu)和人員配備問(wèn)題，而實(shí)際上是在為黨的最高決策層組成人員進(jìn)行新的調(diào)整安排做思想準(zhǔn)備工作。

1956年9月15-27日舉行的中共八大，在總結(jié)過(guò)去經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)毛澤東的談話精神，對(duì)黨的中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，選舉產(chǎn)生了新的中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會(huì)和中央書(shū)記處。與經(jīng)過(guò)黨的七大選舉產(chǎn)生的中央決策層相比，黨的八大增設(shè)了中央委員會(huì)副主席和常委、中央書(shū)記處增設(shè)了總書(shū)記和候補(bǔ)書(shū)記。八大黨章對(duì)中央決策機(jī)構(gòu)進(jìn)行了新的規(guī)定，明確指出中央政治局和它的常務(wù)委員會(huì)在中央委員會(huì)全體會(huì)議閉會(huì)期間，行使中央委員會(huì)的職權(quán)。黨章還規(guī)定，中央書(shū)記處在中央政治局及其常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)之下，負(fù)責(zé)處理中央日常工作。

通過(guò)修改黨章，黨的八大實(shí)現(xiàn)了中央決策層的角色明晰和人員調(diào)整，優(yōu)化了黨的決策結(jié)構(gòu)和人員構(gòu)成。從政治角色上看，在中共決策結(jié)構(gòu)中，中央政治局會(huì)議和中央政治局常務(wù)委員會(huì)的重要性日益凸顯。作為它們的辦事機(jī)構(gòu)的中央書(shū)記處在決策結(jié)構(gòu)中地位相對(duì)下移，成為決策執(zhí)行者。顯然，中共八大召開(kāi)后，中央決策結(jié)構(gòu)的最大變化是決策核心機(jī)構(gòu)由中央書(shū)記處變?yōu)橹醒胝尉殖Ｎ瘯?huì)。這一調(diào)整，使得黨內(nèi)決策層次更加清晰，決策結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化。從人員調(diào)整上看，中共中央核心決策層組成人員為中央主席(毛澤東)、副主席(劉少奇、周恩來(lái)、朱德、陳云)和中央委員會(huì)總書(shū)記(鄧小平)，他們同時(shí)是中央政治局常委。在這六位核心決策成員中，鄧小平是首次進(jìn)入中央核心決策層。中央決策結(jié)構(gòu)由中央政治局及其常委會(huì)構(gòu)成，政治局常委會(huì)實(shí)際上成為黨內(nèi)最高決策平臺(tái)。至此，中共內(nèi)部決策結(jié)構(gòu)穩(wěn)定為中央政治局及其常委會(huì)。

通過(guò)黨的八大，中央決策結(jié)構(gòu)得以調(diào)整優(yōu)化，黨內(nèi)決策層次更加明晰，在中央層面決策層成員和執(zhí)行決策成員的定位更加明確。在總結(jié)領(lǐng)導(dǎo)革命經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上形成的這一決策結(jié)構(gòu)保證了中央決策權(quán)的高度集中和運(yùn)轉(zhuǎn)高效，對(duì)順利完成社會(huì)主義革命進(jìn)而全面建設(shè)社會(huì)主義有著重要的意義。

二、中共高層決策結(jié)構(gòu)運(yùn)行特點(diǎn)：領(lǐng)袖團(tuán)隊(duì)的“共識(shí)型”決策

社會(huì)主義革命時(shí)期，中共中央高層在決策過(guò)程中呈現(xiàn)出領(lǐng)袖團(tuán)隊(duì)“共識(shí)型”決策特征。這主要體現(xiàn)在決策思想上強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)決策要堅(jiān)持民主集中制和集體協(xié)商，在決策過(guò)程中強(qiáng)調(diào)集體協(xié)商一致，處理政務(wù)時(shí)堅(jiān)持以黨領(lǐng)政等。但無(wú)論是黨內(nèi)決策還是黨外決策，中共高層在實(shí)踐中體現(xiàn)出黨內(nèi)集體協(xié)商一致后的決策生態(tài)。

(一)在決策思想上強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持民主集中制和集體領(lǐng)導(dǎo)

新中國(guó)成立初期，中央決策層成員都比較強(qiáng)調(diào)民主集中制和實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)，從思想上看中央層次決策有鮮明的集體協(xié)商一致特點(diǎn)。中央堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)、集體決策的思想體現(xiàn)在處理黨務(wù)政務(wù)諸多方面。毛澤東在1955年4月舉行的黨的全國(guó)代表會(huì)議上的講話時(shí)指出，鑒于種種歷史教訓(xùn)，鑒于個(gè)人的智慧必須和集體的智慧相結(jié)合才能發(fā)揮較好的作用和使我們?cè)诠ぷ髦猩俜稿e(cuò)誤，中央和各級(jí)黨委必須堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)的原則，繼續(xù)反對(duì)個(gè)人獨(dú)裁和分散主義兩種偏向。必須懂得，集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人負(fù)責(zé)這樣兩個(gè)方面，不是互相對(duì)立的，而是互相結(jié)合的。而個(gè)人負(fù)責(zé)，則和違反集體領(lǐng)導(dǎo)原則的個(gè)人獨(dú)裁，是完全不同的兩件事。[6](P391-392)毛澤東在1956年2月曾再次指出：“應(yīng)該認(rèn)真搞集體領(lǐng)導(dǎo)。集體領(lǐng)導(dǎo)，個(gè)人負(fù)責(zé)，比較好?！盵5](P537)

在中共八大的政治報(bào)告中和黨章修改報(bào)告中，特別強(qiáng)調(diào)了民主集中制和集體領(lǐng)導(dǎo)原則。劉少奇在作政治報(bào)告時(shí)認(rèn)為，“一切重大問(wèn)題的決定都要在適當(dāng)?shù)募w中經(jīng)過(guò)充分的討論，容許不同觀點(diǎn)的無(wú)拘束的爭(zhēng)論，以便比較全面地反映黨內(nèi)外群眾的各種意見(jiàn)，也就是比較全面地反映客觀事物發(fā)展過(guò)程中的各個(gè)側(cè)面。每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者都必須善于耐心地聽(tīng)取和從容地考慮反對(duì)的意見(jiàn)，堅(jiān)決地接受合理的反對(duì)意見(jiàn)或者反對(duì)意見(jiàn)中的合理部分；對(duì)于由正確動(dòng)機(jī)、按正常程序提出任何反對(duì)意見(jiàn)的任何同志，必須繼續(xù)和睦無(wú)間地共事，絕不要采取排斥的態(tài)度。只有這樣，才會(huì)有真正的而不是形式的集體領(lǐng)導(dǎo)”。[7](P270)鄧小平在作修改黨章報(bào)告時(shí)指出，黨的民主集中制的一個(gè)基本問(wèn)題，是各級(jí)黨組織中的集體領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題。很明顯，個(gè)人決定重大問(wèn)題，是同共產(chǎn)主義政黨的建黨原則相違背的，是必然要犯錯(cuò)誤的，只有聯(lián)系群眾的集體領(lǐng)導(dǎo)，才符合于黨的民主集中制原則，才便于盡量減少犯錯(cuò)誤的機(jī)會(huì)?！霸谖覀凕h內(nèi)，從長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)，由黨的集體而不由個(gè)人決定重大的問(wèn)題，已經(jīng)形成一個(gè)傳統(tǒng)。”[8](P229)鄧小平還指出：“一切提到會(huì)議上的問(wèn)題，都必須經(jīng)過(guò)討論，允許提出異議。如果在討論中發(fā)現(xiàn)重大的意見(jiàn)分歧，而這種分歧并不屬于需要立即解決的緊急問(wèn)題，就應(yīng)該適當(dāng)?shù)匮娱L(zhǎng)討論，并且進(jìn)行個(gè)人商談，以便求得大多數(shù)的真正同意，而不應(yīng)該倉(cāng)促地進(jìn)行表決，或者生硬地作出結(jié)論?！薄爸挥羞@樣，黨內(nèi)的民主生活才能獲得真實(shí)的保證”。[8](P231)這些論述都表明了當(dāng)時(shí)中央決策層對(duì)集體領(lǐng)導(dǎo)和民主集中制的堅(jiān)持。

關(guān)于集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人負(fù)責(zé)的關(guān)系，劉少奇認(rèn)為，“我們黨的民主生活的擴(kuò)大，決不是減弱了而恰恰是加強(qiáng)了黨的集中制，我們黨的黨員的創(chuàng)造性的發(fā)揚(yáng)，決不是減弱了而恰恰是加強(qiáng)了黨的紀(jì)律性。同樣，我們黨的集體領(lǐng)導(dǎo)原則，決不是否認(rèn)了個(gè)人負(fù)責(zé)的必要和領(lǐng)導(dǎo)者的重要作用；相反，它是使領(lǐng)導(dǎo)者能夠充分正確地和最有效地發(fā)揮個(gè)人作用的保證?！泵珴蓶|“所以在全黨和全國(guó)人民中享有崇高的威信，不但是因?yàn)樗朴诎疡R克思列寧主義的普遍真理同中國(guó)革命的具體實(shí)踐結(jié)合起來(lái)，而且是因?yàn)樗麍?jiān)決地信任群眾的力量和智慧，倡導(dǎo)黨的工作中的群眾路線，堅(jiān)持黨的民主原則和集體領(lǐng)導(dǎo)原則。”[7](P271)鄧小平在作修改黨章報(bào)告時(shí)也指出：“我們主張鞏固集體領(lǐng)導(dǎo)，這并不是為了降低個(gè)人的作用，相反，個(gè)人的作用，只有通過(guò)集體，才能得到正確的發(fā)揮，而集體領(lǐng)導(dǎo)，也必須同個(gè)人負(fù)責(zé)相結(jié)合。沒(méi)有個(gè)人分工負(fù)責(zé)，我們就不可能進(jìn)行任何復(fù)雜的工作，就將陷入無(wú)人負(fù)責(zé)的災(zāi)難中。在任何一個(gè)組織中，不僅需要分工負(fù)責(zé)，而且需要有人負(fù)總責(zé)。沒(méi)有小組長(zhǎng)，一個(gè)小組也不能行動(dòng)，這難道不是人所共知的常識(shí)嗎？”[8](P234)鄧小平還說(shuō)過(guò)：“從遵義會(huì)議到社會(huì)主義改造時(shí)期, 黨中央和毛澤東同志一直比較注意實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo), 實(shí)行民主集中制, 黨內(nèi)民主生活比較正常。”[9](P330)從上述材料和論述看，社會(huì)主義革命時(shí)期中央決策核心成員非常重視集體領(lǐng)導(dǎo)，有利于保證決策過(guò)程民主的質(zhì)量。

(二)從決策實(shí)踐上看堅(jiān)持集體協(xié)商一致

從重大決策實(shí)踐上看，中央就重大問(wèn)題多是召開(kāi)會(huì)議進(jìn)行集體討論、達(dá)成共識(shí)后作出決定，屬于典型的領(lǐng)袖團(tuán)隊(duì)“共識(shí)型”決策類(lèi)型。在決策出兵朝鮮、籌備中共八大等重大決策實(shí)踐上都能看出領(lǐng)袖團(tuán)隊(duì)注重集體協(xié)商的行為。

以出兵朝鮮決策為例。朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，中國(guó)決定是否出兵的決策過(guò)程充分展現(xiàn)出集體協(xié)商決策的特征。在1950年10月1日接到斯大林要求中國(guó)出兵的電報(bào)后，毛澤東連夜召集中央書(shū)記處緊急會(huì)議。出席會(huì)議的有毛澤東、朱德、劉少奇和周恩來(lái)(任弼時(shí)因病未參加會(huì)議)。會(huì)議在商談過(guò)程中在是否出兵的問(wèn)題上出現(xiàn)了意見(jiàn)分歧，但由于周恩來(lái)的支持，毛澤東主張出兵的意見(jiàn)占了上風(fēng)。會(huì)議決定第二天召開(kāi)中央書(shū)記處擴(kuò)大會(huì)議，邀請(qǐng)?jiān)诰┑母呒?jí)軍事領(lǐng)導(dǎo)人參加，再行討論。[10](P284)在10月2日、10月4日舉行的會(huì)議上，參會(huì)人員對(duì)是否出兵仍有較大意見(jiàn)分歧。為說(shuō)服大家贊成出兵，毛澤東下了一番工夫，并請(qǐng)彭德懷從西北趕來(lái)參加會(huì)議。彭德懷10月4日參會(huì)時(shí)發(fā)現(xiàn)會(huì)議氣氛不尋常，因此沒(méi)有倉(cāng)促發(fā)言。10月5日，毛澤東征求彭德懷意見(jiàn)時(shí)彭德懷表示贊同出兵。毛澤東說(shuō)：這我就放心了，現(xiàn)在美軍已分路向三八線冒進(jìn)，我們要盡快出兵，爭(zhēng)取主動(dòng)，今天下午政治局繼續(xù)開(kāi)會(huì)，請(qǐng)你擺擺看法。[11](P401-403)據(jù)楊尚昆回憶，在10月5日下午的政治局?jǐn)U大會(huì)議上，彭德懷發(fā)言后，毛澤東為進(jìn)一步說(shuō)服眾人，把中蘇朝三國(guó)比喻為三駕馬車(chē)，說(shuō)這輛馬車(chē)是三匹馬拉的，那兩匹馬執(zhí)意向前跑，你又有什么辦法呢？[12]會(huì)議隨即決定出兵。政治局會(huì)議結(jié)束后，毛澤東給彭德懷布置說(shuō)，用10天時(shí)間做準(zhǔn)備。在10月5日下午的政治局會(huì)議上，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人第一次做出了出兵朝鮮的正式?jīng)Q定。[10](P286)原來(lái)設(shè)想的蘇聯(lián)會(huì)提供空軍支援的條件落空后，盡管毛澤東毅然決定出兵，但其他中國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)待出兵的態(tài)度有所變化，毛澤東不得已再次召集會(huì)議做說(shuō)服工作。最終，中共中央最高決策層集體協(xié)商后依然決定出兵。從整個(gè)出兵朝鮮決策過(guò)程看，毛澤東最先認(rèn)為應(yīng)該出兵并一直堅(jiān)持，周恩來(lái)表示同意，但黨內(nèi)高層意見(jiàn)并不十分一致。期間，毛澤東多次召集會(huì)議，講明利害關(guān)系以說(shuō)服參會(huì)人員。經(jīng)過(guò)多次協(xié)商討論取得共識(shí)后，中央最終做出出兵朝鮮的決策。

再如，中共八大召開(kāi)前，圍繞黨的政治報(bào)告、修改黨章的報(bào)告等重要文件的起草，多方征求意見(jiàn)、多次修改。毛澤東在1956年9月13日晚開(kāi)會(huì)時(shí)說(shuō)：“這次文件的起草，第一次推翻你的，第二次推翻他的，推翻過(guò)來(lái)，推翻過(guò)去，這說(shuō)明我們是有民主的。不管什么人寫(xiě)的文件，你的道理對(duì)，就寫(xiě)你的，完全是講道理，不講什么人，對(duì)事不對(duì)人?！盵5](P623)文件治國(guó)是黨治國(guó)理政的鮮明特點(diǎn)。中央文件起草實(shí)際上反映了中央決策的過(guò)程。起草中共八大文件的過(guò)程實(shí)際上也是黨吸納各方意見(jiàn)作出重大決策過(guò)程的有機(jī)組成部分。上述毛澤東關(guān)于起草八大文件的這一段話，充分體現(xiàn)了黨內(nèi)決策民主和中央集體協(xié)商決策的特點(diǎn)。

(三)在處理黨政關(guān)系上強(qiáng)調(diào)黨委領(lǐng)導(dǎo)和決策

新中國(guó)成立初期，中共為穩(wěn)定國(guó)內(nèi)局勢(shì)、妥善處理經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)全面性新需要，加強(qiáng)了對(duì)政務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，在人大、政府等部門(mén)設(shè)立黨委或黨組，形成黨委決策、政府執(zhí)行的政治生態(tài)。

為統(tǒng)一并貫徹黨中央的政治路線和政策的執(zhí)行，確保黨對(duì)政府工作的領(lǐng)導(dǎo)，1949年11月9日，中共中央同時(shí)發(fā)出《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)組織中國(guó)共產(chǎn)黨委員會(huì)的決定》和《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)建立中國(guó)共產(chǎn)黨黨組的決定》。文件規(guī)定組織中央人民政府內(nèi)的黨委會(huì)并由其負(fù)責(zé)管理政府內(nèi)部黨員干部的政治生活，由中央人民政府中擔(dān)任負(fù)責(zé)工作的中國(guó)共產(chǎn)黨黨員組成黨組歸中共中央直接領(lǐng)導(dǎo)，并要求黨組必須保證貫徹執(zhí)行中央一切有關(guān)政府的指示和決定。這兩份文件的發(fā)布及執(zhí)行是社會(huì)主義革命時(shí)期黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)和決策體制基本形成的標(biāo)志。

在行政部門(mén)建立黨委或黨組顯然是為了實(shí)現(xiàn)和加強(qiáng)中共中央對(duì)中央人民政府的領(lǐng)導(dǎo)。問(wèn)題在于中共中央和政(國(guó))務(wù)院之間決策權(quán)力分工不清。作為中介環(huán)節(jié)的黨組權(quán)責(zé)究竟如何界定，政府事務(wù)的決策程序究竟如何規(guī)定，到底哪些事務(wù)必須經(jīng)過(guò)中共最高決策層，都未明確規(guī)定。決策權(quán)力邊界的模糊，勢(shì)必導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)作過(guò)程中出現(xiàn)沖突。1953年1月新稅制發(fā)布后，毛澤東認(rèn)為政務(wù)院?jiǎn)为?dú)發(fā)布新稅制，違背了黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，因此，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)政府事務(wù)的管理。1953年3月10日，中共中央發(fā)布新規(guī)定，要求“今后政府工作中一切主要的和重要的方針、政策、計(jì)劃和重大事項(xiàng)，必須經(jīng)過(guò)黨中央的討論和決定或批準(zhǔn)?！盵13](P67)隨后，中共中央取消了中央人民政府黨組干事會(huì)，保留下來(lái)的政務(wù)院四個(gè)委員會(huì)的分黨組，直接受中共中央領(lǐng)導(dǎo)；直屬政務(wù)院的外交、民族、華僑、人事等部門(mén)的黨組，亦直接受中共中央的領(lǐng)導(dǎo)。中央政府領(lǐng)導(dǎo)人的分工也進(jìn)行了調(diào)整，政府事務(wù)分成六個(gè)大口，高崗負(fù)責(zé)計(jì)劃口，董必武、彭真、羅瑞卿負(fù)責(zé)政法口，陳云、薄一波等人負(fù)責(zé)財(cái)經(jīng)口，習(xí)仲勛負(fù)責(zé)文教口，周恩來(lái)負(fù)責(zé)外交口，鄧小平負(fù)責(zé)其他事務(wù)口。

為適應(yīng)黨務(wù)機(jī)構(gòu)處理政務(wù)的需要，1955年1月，中央書(shū)記處新設(shè)四個(gè)辦公室，其中，第二個(gè)辦公室主要分管農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利工作的調(diào)查研究和書(shū)記處交辦的工作，第三辦公室主要分管工業(yè)、交通的調(diào)查研究和書(shū)記處交辦的工作。1956年1月，中共中央又設(shè)立了工業(yè)交通工作部和財(cái)政貿(mào)易工作部。此后，中共形成了直接對(duì)應(yīng)政府機(jī)構(gòu)的黨務(wù)機(jī)構(gòu)格局。國(guó)家行政事務(wù)權(quán)力不僅決策為中共控制，而且在事務(wù)層面也受中共黨務(wù)機(jī)構(gòu)所承攬。至此，黨委決定政務(wù)的決策結(jié)構(gòu)形成。

由上可知，1949年10月新中國(guó)成立至1956年社會(huì)主義改造完成的社會(huì)主義革命時(shí)期，作為中共高層決策行為主體的領(lǐng)袖團(tuán)隊(duì)不僅在決策思想上堅(jiān)持民主集中制，而且在決策實(shí)踐中注重集體協(xié)商一致，決策過(guò)程民主質(zhì)量較高，共識(shí)型決策形態(tài)明顯。從決策實(shí)踐看，黨的領(lǐng)袖團(tuán)隊(duì)既處理黨務(wù)也處理政務(wù)，黨委或黨組是決策核心。為確保黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，決策中難免存在黨政不分、以黨代政，但對(duì)此現(xiàn)象必須給以注意并擇機(jī)加以解決。

三、中共高層決策結(jié)構(gòu)的成因及影響

新中國(guó)成立初期黨委決策結(jié)構(gòu)的形成，主要有以下幾個(gè)因素：一是民主集中制是共產(chǎn)黨決策時(shí)必須堅(jiān)持的根本原則。中國(guó)共產(chǎn)黨是以馬克思主義為指導(dǎo)思想的無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨，民主集中制是馬克思主義建黨思想的重要內(nèi)容。中共在決策上體現(xiàn)民主和集中的結(jié)合實(shí)際上是對(duì)馬克思主義關(guān)于黨的學(xué)說(shuō)的堅(jiān)持和發(fā)展。1927年6月1日，中共中央政治局會(huì)議通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》中的第12條明確規(guī)定：“黨部的指導(dǎo)原則為民主集中制”。1945年黨的七大通過(guò)的黨章指出：“民主的集中制，即是在民主基礎(chǔ)上的集中和在集中指導(dǎo)下的民主”。這個(gè)原則精神貫穿在黨的建設(shè)整個(gè)過(guò)程之中。民主集中制這一管黨治黨原則從根本上決定了黨的決策思想和決策實(shí)踐。二是革命治理傳統(tǒng)的慣性使然。革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，中共基本形成了黨委一元化決策的革命化領(lǐng)導(dǎo)形態(tài)。民主革命時(shí)期的決策實(shí)踐，是新中國(guó)成立后中共決策最為直接和重要的治理經(jīng)驗(yàn)來(lái)源。中共采用一元化領(lǐng)導(dǎo)方式，統(tǒng)管鄉(xiāng)村根據(jù)地一切事物的經(jīng)驗(yàn)，在中共執(zhí)政全國(guó)后仍以一種慣性在延續(xù)。依照中國(guó)革命經(jīng)驗(yàn)的邏輯，中共控制國(guó)家權(quán)力不過(guò)是鄉(xiāng)村根據(jù)地政治領(lǐng)導(dǎo)模式的放大，只有范圍大小的區(qū)別，并沒(méi)有質(zhì)的不同。因此，新中國(guó)成立初期，中共治理國(guó)家自然而然地就延續(xù)了革命年代形成的決策結(jié)構(gòu)和決策理念。民主革命時(shí)期后半段尤其是解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中央領(lǐng)導(dǎo)層內(nèi)部比較和諧，集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中貫徹得很好。因此，革命治理傳統(tǒng)給新中國(guó)成立后黨的決策方面帶來(lái)的影響主要有兩個(gè)方面：一是堅(jiān)持黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)、黨委決策；二是決策層內(nèi)部集體協(xié)商、形成共識(shí)后作出決定；三是建立計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制需要集中化決策體制配套。新中國(guó)成立后，中共面臨著如何治理大國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的難題。向蘇聯(lián)學(xué)習(xí)治理經(jīng)驗(yàn)的一個(gè)重要結(jié)果是制定實(shí)施五年計(jì)劃過(guò)程中逐步形成高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。上層建筑要與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)，與國(guó)有經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，這就要求治理權(quán)力的集中化?？梢哉f(shuō)，高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制迫切需要高度集中的政治體制來(lái)適應(yīng)，更是需要權(quán)力高度集中的決策體制來(lái)適應(yīng)。決策權(quán)力高度集中于黨委，有利于迅速制定政策和政令執(zhí)行，以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)及其他領(lǐng)域出現(xiàn)的諸多問(wèn)題。這種情勢(shì)助長(zhǎng)了決策權(quán)力的集中化，無(wú)形中提升了集中決策權(quán)力的合法性。社會(huì)主義革命時(shí)期，決策權(quán)力縱向集中于中央政治局和毛澤東，簡(jiǎn)單說(shuō)是條條權(quán)力集中于中央，塊塊權(quán)力集中于黨委，與開(kāi)展工作的實(shí)際需要不無(wú)關(guān)系。

中共形成的具有領(lǐng)袖團(tuán)隊(duì)“共識(shí)型”特點(diǎn)的高層決策結(jié)構(gòu)有自身的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。老一輩革命家組成的領(lǐng)袖團(tuán)隊(duì)具有人數(shù)較少、人員間比較熟悉、人員分工比較明晰以及有最后拍板人等特點(diǎn)，在團(tuán)體內(nèi)能確保決策的集中性和一致性，對(duì)外能確保貫徹決策時(shí)的原則性和有效性，從而推動(dòng)社會(huì)主義革命事業(yè)不斷前進(jìn)，完成了社會(huì)主義三大改造，建立了社會(huì)主義制度，推進(jìn)了社會(huì)主義建設(shè)。

社會(huì)主義革命時(shí)期形成的中央決策結(jié)構(gòu)，在隨后的建設(shè)和改革年代，雖在特定階段有所改變，但大部分時(shí)間內(nèi)得以傳承，至今依然穩(wěn)定運(yùn)行。這表明該決策結(jié)構(gòu)具有較高的穩(wěn)定性，其積極影響值得高度重視和深入挖掘。在中央決策結(jié)構(gòu)內(nèi)部，中央政治局、中央政治局常委、中央書(shū)記處三個(gè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)定位準(zhǔn)確，其成員角色與分工明晰，形成了領(lǐng)導(dǎo)合力，高效履行了決策職責(zé)。這樣具有高度穩(wěn)定性的決策結(jié)構(gòu)必須予以長(zhǎng)期堅(jiān)持。該決策結(jié)構(gòu)在運(yùn)轉(zhuǎn)中形成的協(xié)商一致的“共識(shí)型”決策過(guò)程也為今后推進(jìn)決策過(guò)程的民主化、科學(xué)化奠定了政治基礎(chǔ)，提供了制度積累和寶貴經(jīng)驗(yàn)。在該決策結(jié)構(gòu)內(nèi)部，參與決策的行為主體根據(jù)民主集中制原則，只要能做到彼此充分協(xié)商，達(dá)成共識(shí)后進(jìn)行決策，就既能有效避免個(gè)人專(zhuān)斷又能發(fā)揮各行為主體的聰明才智，制定出正確的科學(xué)的政策。社會(huì)主義革命時(shí)期形成的決策結(jié)構(gòu)，其決策過(guò)程多通過(guò)會(huì)議來(lái)進(jìn)行，無(wú)論是政治局會(huì)議、政治局常委會(huì)議還是書(shū)記處會(huì)議，都強(qiáng)調(diào)通過(guò)開(kāi)會(huì)解決問(wèn)題，在會(huì)上充分協(xié)商后作出決定，決策過(guò)程民主化程度較高。這為后來(lái)逐漸優(yōu)化決策過(guò)程提供了有益經(jīng)驗(yàn)。江澤民同志就是在總結(jié)以往黨的決策經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，提出了“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定”[14](P142)的“十六字”決策方針。同樣，社會(huì)主義革命時(shí)期形成的決策結(jié)構(gòu)及其“共識(shí)型”決策的特點(diǎn)對(duì)于當(dāng)下黨中央在調(diào)整決策體制、優(yōu)化決策流程時(shí)也具有一定積極意義。

應(yīng)該指出，以領(lǐng)袖團(tuán)隊(duì)為決策行為主體的黨內(nèi)決策結(jié)構(gòu)也有內(nèi)在缺陷和不穩(wěn)定性，容易形成“小集團(tuán)”思維。[15](P9-11)其表現(xiàn)是過(guò)于注重內(nèi)部一致性、維護(hù)團(tuán)體面子，排他性強(qiáng)，決策失誤后不易糾正。這種類(lèi)型決策結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定的主要原因在于約束核心決策者權(quán)力的制度缺位、決策過(guò)程民主程度過(guò)多依賴(lài)于核心決策者的民主素養(yǎng)。中共雖然突出強(qiáng)調(diào)遵循民主集中制，實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)、集體決策，但也還未形成系統(tǒng)的決策民主化科學(xué)化的制度，決策過(guò)程民主更多依賴(lài)于決策者的作風(fēng)民主而不是穩(wěn)定性更高的制度民主。作風(fēng)民主是執(zhí)政黨和國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人在決策過(guò)程中一貫表現(xiàn)出來(lái)的鼓勵(lì)下屬和民眾發(fā)表意見(jiàn)，并認(rèn)真聽(tīng)取各種意見(jiàn)的良好態(tài)度和行為。它與領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人素養(yǎng)和領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格有著密切關(guān)系。[16]作風(fēng)民主是一種領(lǐng)袖文明，制度民主是一種制度文明，后者更加持久、穩(wěn)定、可靠。決策是人的思維活動(dòng)，“不是建立在數(shù)學(xué)和邏輯基礎(chǔ)之上的，而是建立在人的感情、理念和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上的?！盵17](P2)擁有實(shí)際決策權(quán)的人一旦出現(xiàn)作風(fēng)不民主行為，加上有效約束權(quán)力的制度供給不足，就容易帶來(lái)決策失誤。若想避免決策過(guò)程出現(xiàn)“小集團(tuán)”思維，進(jìn)一步優(yōu)化黨內(nèi)決策結(jié)構(gòu)，就必須不斷健全決策過(guò)程民主的制度化體系，倡導(dǎo)開(kāi)放式?jīng)Q策，拓寬政策參與空間，規(guī)范決策過(guò)程民主實(shí)踐的法律法規(guī)，用成熟穩(wěn)定的制度設(shè)計(jì)保障決策的科學(xué)性、民主性。

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[責(zé)任編輯 李文苓]

An Analysis of the Structure and Operation Characteristics of the Policy-making of Chinese Communist Party (1949—1956)

Shen Chuanliang

(Department of CPC History, CPC Central Party School, Beijing 100091)

decision making structure; unified leadership of the party committee; consensus decision making

After the founding of new China in October 1949, the Communist Party of China took on the mission of leading the people of all ethnic groups to build a new life. The great change of political role requires the CPC to adjust the decision-making structure formed in the revolutionary era. The 1949 to 1956 was the period of socialist revolution in china. During this period, the CPC high-level decision-making was in an important transition from the past to the future. It has the characteristics of decision-making which is highly concentrated within the party committee during the revolutionary era, and it also reflects the transition to a peacetime decision-making orientated to the rational allocation of power. During the running, it shows the “consensus” decision-making characteristics of the leadership team. This decision structure is adapted to deal with the complex needs of the party and political affairs, which has both outstanding advantages and inside disadvantages.

* 本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國(guó)共產(chǎn)黨決策思想史研究(1949—2012)”(項(xiàng)目號(hào)：15ADJ007)、中共中央黨校一般項(xiàng)目“中國(guó)共產(chǎn)黨決策體制的歷史演進(jìn)”的階段性成果。

沈傳亮，中共中央黨校黨史教研部教授，法學(xué)博士(北京 100091)。