艾 超 王建劍

(長沙理工大學(xué) 法學(xué)院， 湖南 長沙 410114)

網(wǎng)約車監(jiān)管問題研究

艾 超 王建劍

(長沙理工大學(xué) 法學(xué)院， 湖南 長沙 410114)

網(wǎng)約車被認(rèn)為是共享經(jīng)濟在交通領(lǐng)域內(nèi)的新發(fā)展，在此基礎(chǔ)之上，交通運輸部出臺了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》對其進行監(jiān)管，而后各地紛紛出臺了相應(yīng)的配套實施細(xì)則對網(wǎng)約車運營進行管理。但新出臺的網(wǎng)約車監(jiān)管制度卻被輿論推至風(fēng)口浪尖。隨著網(wǎng)約車的依法運行，逐漸暴露了網(wǎng)約車監(jiān)管的上位法缺失問題、現(xiàn)行監(jiān)管制度有違行政實體公正原則等問題。通過修改上位法使得網(wǎng)約車擁有其立法依據(jù)，同時修改現(xiàn)有管理規(guī)定使其合理性原則得到滿足，加之倒逼傳統(tǒng)出租車行業(yè)向網(wǎng)約車模式改革，才能使網(wǎng)約車這一新興事物在法治的軌道上蓬勃發(fā)展，保障市場秩序和消費者安全，為城市交通出行市場注入新鮮活力。

網(wǎng)約車； 行政監(jiān)管； 社會管理

在國務(wù)院大力扶持以“互聯(lián)網(wǎng)+”為核心的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新項目的背景之下，網(wǎng)約車的問世便是互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)業(yè)對社會主義市場經(jīng)濟的充實，構(gòu)建了以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托的城市客運新模式。使用現(xiàn)代信息處理技術(shù)對網(wǎng)約車供需各方的信息進行分揀，高速匹配城市交通出行服務(wù)提供者和消費者，大量節(jié)約了人力成本、時間成本。網(wǎng)約車在滿足了民眾對于城市出行便捷性與舒適性需求的同時，也能夠促進大量人員在城市客運領(lǐng)域的就業(yè)，促進交通出行領(lǐng)域市場的繁榮和發(fā)展。

一、網(wǎng)約車的出現(xiàn)背景與基本概念

2015年7月，國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》，其用意便是要大力扶持以“互聯(lián)網(wǎng)+”為核心的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新項目，切實將創(chuàng)新轉(zhuǎn)化成為經(jīng)濟發(fā)展點。在“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”的背景下，網(wǎng)約車應(yīng)運而生，被公眾認(rèn)為是共享經(jīng)濟在城市交通出行領(lǐng)域的亮點。

2016年7月，交通運輸部在頒布的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)中將“以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托構(gòu)建服務(wù)平臺，整合供需信息，使用符合條件的車輛和駕駛員，提供非巡游的預(yù)約出租汽車服務(wù)的經(jīng)營活動”的客運車輛定義為“網(wǎng)約車”。與傳統(tǒng)巡游類出租汽車不同，網(wǎng)約車的運行模式為：有出行需求的消費者通過網(wǎng)約車移動客戶端將自己的用車需求上傳至網(wǎng)約車平臺，該平臺負(fù)責(zé)完成消費者與網(wǎng)約車司機的迅速匹配工作，在最短時間內(nèi)將用車需求反饋給網(wǎng)約車司機，收到用車訊息的司機主動聯(lián)系消費者完成本次交易。

二、網(wǎng)約車監(jiān)管的應(yīng)然性

網(wǎng)約車是共享經(jīng)濟在交通出行領(lǐng)域的體現(xiàn)，它以極低的行業(yè)準(zhǔn)入門檻在一定程度上消除了客運市場的行業(yè)壁壘，在提供便捷服務(wù)的同時也因缺乏安全保障被消費者所詬病。故而，網(wǎng)約車的監(jiān)管便呈現(xiàn)出大勢所趨的形勢，其監(jiān)管有如下必要性。

(一)網(wǎng)約車的有效監(jiān)管有利于繁榮就業(yè)市場，保證消費者生命財產(chǎn)安全。首先，網(wǎng)約車的發(fā)展可以在略顯乏力的中國經(jīng)濟中創(chuàng)造新的經(jīng)濟增長點，增加就業(yè)崗位，吸收大量閑置人員進入網(wǎng)約車客運市場。其次，在網(wǎng)約車的平臺建設(shè)與司機隊伍建設(shè)中均需要大量人員的進入，隨之而來的問題便是人員的良莠不齊，這不利于網(wǎng)約車消費者的安全，更加不利于網(wǎng)約車就業(yè)市場的繁榮。所以，有效的監(jiān)管可以提升網(wǎng)約車的服務(wù)質(zhì)量，獲得更多的用戶回報，壯大網(wǎng)約車服務(wù)隊伍，從而獲得更多的就業(yè)機會。

(二)網(wǎng)約車的有效監(jiān)管有利于滿足消費者的效率需求與舒適度的需求。網(wǎng)約車的有效監(jiān)管最為受益的便是網(wǎng)約車消費者?，F(xiàn)代社會中，隨著社會生活節(jié)奏的加快以及物質(zhì)生活的充裕，使得人們對出行要求標(biāo)準(zhǔn)更高，既要追求出行的高速便捷，同時也需要滿足出行的舒適體驗。只有對網(wǎng)約車進行有效監(jiān)管后才能從源頭保證消費者在安全出行的前提下享受優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

(三)網(wǎng)約車的有效監(jiān)管有利于倒逼傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)的改革。眾所周知，傳統(tǒng)出租汽車與網(wǎng)約車屬于兩種不同性質(zhì)的、錯位與互補的經(jīng)營模式。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅猛發(fā)展，傳統(tǒng)出租汽車的弊端越發(fā)暴露，傳統(tǒng)的出租汽車攬客方式越發(fā)不能適應(yīng)現(xiàn)代社會中對優(yōu)勢信息的集中使用問題，更多的出租車司機安裝網(wǎng)約車的移動客戶端，采取網(wǎng)絡(luò)約車與傳統(tǒng)的“掃街”模式結(jié)合的手段來解決客源問題。故而，網(wǎng)約車的發(fā)展能夠有效地倒逼傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)經(jīng)營模式及運營模式的改革。

網(wǎng)約車的發(fā)展不只是社會經(jīng)濟的一個新的增長點，其擁有的社會效果更是其發(fā)展的動力，若能通過有效的監(jiān)管來保障經(jīng)營者和消費者的人身和財產(chǎn)安全，讓網(wǎng)約車在規(guī)范的土壤中生長，其作用必然是積極的。

三、現(xiàn)行網(wǎng)約車監(jiān)管中存在的主要問題

雖然我國對網(wǎng)約車的監(jiān)管已經(jīng)進入法治化軌道，規(guī)范了網(wǎng)約車的運行機制和監(jiān)督機制，但是由于各種原因，網(wǎng)約車的監(jiān)管制度不健全依然是城市交通出行領(lǐng)域的一個棘手問題。

(一)《暫行辦法》并無行政許可設(shè)立權(quán)，其實施于法無據(jù)。根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》(以下簡稱《行政許可法》)第2條規(guī)定可知，行政許可權(quán)是國家行政機關(guān)賦予公民、法人或者其他組織從事特定活動的相關(guān)權(quán)利。部分學(xué)者將行政許可的設(shè)立稱之為“許可是對一般禁止行為的解除，是對自由的恢復(fù)而不是權(quán)利的授予”[1]9。但是無論如何解讀行政許可授予權(quán)，我們都能得出一個并無爭議的結(jié)論——“設(shè)立行政許可屬于立法行為”[2]，所以行政許可設(shè)立權(quán)具有天然的強制性。該項權(quán)利的設(shè)立只有兩個途徑：法律明確規(guī)定和具有上位法依據(jù)。

1.《暫行辦法》屬于部門規(guī)章，本身并無行政許可設(shè)立權(quán)。根據(jù)《暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定，若要申請從事網(wǎng)約車經(jīng)營活動須向該區(qū)域的出租汽車行政主管部門提出申請，由該部門審核申請者的具體資質(zhì)，對于符合條件的網(wǎng)約車經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)作出許可決定，且在必須標(biāo)明經(jīng)營范圍、經(jīng)營區(qū)域以及經(jīng)營期限后才發(fā)放《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營許可證》。從上述規(guī)定中可以得出交通運輸部門已經(jīng)為網(wǎng)約車監(jiān)管設(shè)立了相關(guān)行政許可權(quán)限，那么我們不禁要思考，部門規(guī)章是否有行政許可設(shè)立權(quán)呢？根據(jù)《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定，只有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)才具備行政許可設(shè)立權(quán)，部門規(guī)章不具備任何權(quán)限的行政許可設(shè)立權(quán)?！稌盒修k法》雖為交通運輸部與其他六部委聯(lián)合發(fā)布，但從其法律位階來看仍屬于部門規(guī)章，其不具備自行設(shè)立行政許可權(quán)的權(quán)限。

2.《暫行辦法》無上位法依據(jù)，不具備上位法行政許可權(quán)的相關(guān)授權(quán)。《暫行辦法》為管理城市旅客運輸?shù)牟块T規(guī)章，其中第8條規(guī)定了市級或者縣級道路運輸管理機構(gòu)對于申請網(wǎng)約車經(jīng)營資格的申請者作出許可決定后，要依法發(fā)放以網(wǎng)約車為經(jīng)營范圍的《道路運輸經(jīng)營許可證》，而道路運輸經(jīng)營許可證源于2004年4月30日頒布的《中華人民共和國道路運輸條例》(以下簡稱《道路運輸條例》)。《道路運輸條例》屬于行政法規(guī)，故該條例具有行政許可設(shè)立的權(quán)限。

根據(jù)《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定,部門規(guī)章可以在上位法設(shè)立的行政許可事項范圍內(nèi)，對實施該行政許可作出具體規(guī)定，但不得增設(shè)行政許可或違反上位法的其他條件。由此可見，只要《暫行辦法》有上位法的依據(jù)，其內(nèi)容中的行政許可設(shè)立權(quán)便有法可依，《暫行辦法》中的行政許可設(shè)立權(quán)是否是根據(jù)上位法《道路運輸條例》設(shè)立的呢？依筆者看來，《道路運輸條例》并非《暫行辦法》的上位法。該條例中并無從事《道路運輸條例》第2條規(guī)定的道路旅客運輸經(jīng)營、道路貨物運輸經(jīng)營以及道路運輸站(場)經(jīng)營、機動車維修經(jīng)營、機動車駕駛員培訓(xùn)等業(yè)務(wù)，當(dāng)今的網(wǎng)約車平臺經(jīng)營者提供的大都是互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)。筆者認(rèn)為這是不符合《道路運輸條例》所調(diào)整的范圍。但部分學(xué)者認(rèn)為網(wǎng)約車平臺屬于道路運輸站(場)經(jīng)營[3]，筆者認(rèn)為該觀點是站不住腳的。首先，《道路貨物運輸及站場管理規(guī)定》第2條規(guī)定，道路貨物運輸站(場)(以下簡稱“貨運站”)，是指以場地設(shè)施為依托，為社會提供有償服務(wù)的具有倉儲、保管、配載、信息服務(wù)、裝卸、理貨等功能的綜合貨運站(場)、零擔(dān)貨運站、集裝箱中轉(zhuǎn)站、物流中心等經(jīng)營場所。其次，《道路運輸條例》第2條規(guī)定的道路運輸站(場)指的更多的是有形的場地經(jīng)營場所，其規(guī)制的主體為具有倉儲、保管、配載、信息服務(wù)、裝卸、理貨等功能的實體場所經(jīng)營者，其保證的是道路運輸貨物的安全與該存儲貨物場所的安全，而非從事道路客運信息提供者的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺。再次，筆者認(rèn)為由于該條例自身立法技術(shù)的欠缺，導(dǎo)致道路運輸服務(wù)者不在該條例的調(diào)整范圍內(nèi)，所以該種理解方式不符合《道路運輸條例》的立法目的。

2015年3月15日修訂的《中華人民共和國立法法》進一步明確了部門規(guī)章為執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的相關(guān)事項的定位。《暫行辦法》即缺乏自身行政許可的設(shè)定權(quán)限，又缺乏相關(guān)上位法依據(jù)，其授予行政許可的行為實屬于法無據(jù)。

(二)《暫行辦法》及各地實施細(xì)則均違反了行政實體公正的行政法原則。行政實體公正原則要求行政機關(guān)在立法、執(zhí)法等行政行為中不偏私，不考慮與案件不相關(guān)的其他因素。同時，行政實體公正原則還要求行政主體實施行政行為合理考慮相關(guān)因素，不專斷[4]79。在執(zhí)法過程中，行政機關(guān)在社會生活中處于管理者的角色，由于其性質(zhì)導(dǎo)致其在社會生活中處于強勢地位，而在行政過程中處于被管理者角色的行政相對人必然謀求公正對待這一最低要求，旨在保護自身合法權(quán)利。而在立法過程中，也要考慮平衡各方利益需求，公正分配行政機關(guān)和行政相對人的權(quán)利義務(wù)。

在網(wǎng)約車管理規(guī)則制定的過程中，行政機關(guān)是否存在考慮了與網(wǎng)約車發(fā)展與管理不相關(guān)的其他因素呢？我們認(rèn)為快速崛起的網(wǎng)約車市場給予傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)以巨大沖擊。在動態(tài)發(fā)展中對傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)與新興網(wǎng)約車行業(yè)進行對比后，我們可以得出以下結(jié)論，網(wǎng)約車以其低運營成本和強大信息獲取機會的絕對優(yōu)勢戰(zhàn)勝了傳統(tǒng)出租汽車較為單一的經(jīng)營模式。一方面，傳統(tǒng)出租汽車司機在每天的運營中還需要繳納固定的“車份錢”來保證出租汽車公司對自己車輛特許經(jīng)營權(quán)的維持，出租汽車公司則是將取得特許經(jīng)營權(quán)所花費的高額費用分?jǐn)偨o自己管理下的出租汽車司機，使得傳統(tǒng)出租汽車司機叫苦不迭。在網(wǎng)約車運營中僅需下載一個移動APP，便打造了“一車多用”模式，既可以通過“掃街模式”獲取街邊招手的消費者，也可以通過網(wǎng)約車平臺的信息推薦獲取網(wǎng)絡(luò)預(yù)約的消費者。所以，從出租汽車司機的角度來看，通過網(wǎng)絡(luò)招攬顧客的方式是對傳統(tǒng)模式的補強，以極小的代價便可以解決客源問題，何樂而不為。另一方面，傳統(tǒng)出租汽車高額的費用、高頻的拒載率以及稀少的出租汽車數(shù)量都使得廣大消費者對傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)嗤之以鼻。而新興的網(wǎng)約車市場不僅可以保證消費者出行的便捷性，更加可以提高消費者對舒適度的要求。故從城市客運服務(wù)的提供者和消費者的角度來看，網(wǎng)約車更加符合市場需求。但在各地新制定的實施細(xì)則中我們看到了多條較為無理的準(zhǔn)入條件，如備受詬病的戶籍要求。在北京市從事網(wǎng)約車經(jīng)營活動，必須要取得北京戶籍，且車輛也要為北京牌照。筆者推測是當(dāng)?shù)亟煌ㄟ\輸部門考慮到采取特許經(jīng)營模式運營的出租汽車公司的相關(guān)利益。維護出租汽車公司利益就是在維護特許經(jīng)營權(quán)的存在。2014年9月26日交通運輸部第9次部務(wù)會議通過的《出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》第12條規(guī)定：縣級以上道路運輸管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)爻鲎馄嚢l(fā)展規(guī)劃，綜合考慮市場實際供需狀況、出租汽車運營效率等因素，科學(xué)確定出租汽車運力規(guī)模，合理配置出租汽車的車輛經(jīng)營權(quán)。2015年3月5日，中華全國工商業(yè)聯(lián)合會向全國兩會提交《關(guān)于盡快廢除出租汽車專營制度的提案》，痛斥在行政特許下，因行業(yè)資源壟斷引發(fā)的諸如歧視、暴利經(jīng)營等諸多深層次問題[5]。在與出租汽車經(jīng)營服務(wù)相關(guān)的部門規(guī)章以及各地的地方性法規(guī)中都明確規(guī)定了出租汽車的特許經(jīng)營權(quán)?？梢?，出租汽車行業(yè)的利益與地方政府利益捆綁之深，使得各地方的網(wǎng)約車實施細(xì)則中對網(wǎng)約車采取高壓限制原則，這已經(jīng)違反了行政實體公正原則。

(三)各地實施細(xì)則有增設(shè)違反上位法的行政許可條件的情況。各地網(wǎng)約車實施細(xì)則問世后立即引起了軒然大波，究其緣由是網(wǎng)約車駕駛員及網(wǎng)約車車輛的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)令人感到不解。例如，《北京市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理實施細(xì)則》第8條中關(guān)于網(wǎng)約車駕駛員的條件就要求有北京戶籍，第9條關(guān)于網(wǎng)約車車輛的條件則是要求具有北京牌照和不小于2700毫米的車軸距的B級車輛，大概只有2%的網(wǎng)約車符合要求，剩下的98%都不符合條件。我國《行政許可法》第15條規(guī)定不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可?！缎姓S可法》設(shè)定的行政許可權(quán)要求不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)，也不得限制其他地區(qū)的商品進入本地區(qū)市場。另外《就業(yè)促進法》第25條，國務(wù)院34號文《國務(wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》中關(guān)于“消除就業(yè)歧視，不得設(shè)置不合理和歧視性的準(zhǔn)入條件，不得限制外地商品、服務(wù)進入本地市場”也進行了相關(guān)的規(guī)定。可見，我國一線城市同時發(fā)布的“網(wǎng)約車實施細(xì)則”對于限定司機及車輛進入本市提供服務(wù)的做法確實是于法無據(jù)的。

另外，對于車輛設(shè)置較高的門檻也不利于出行市場的規(guī)制。眾所周知，“黑車”在我國城市交通出行市場中占據(jù)較大份額，但其合法性未得到認(rèn)定，其運營屬于非法運營。其特點為：(1)其運營車輛占據(jù)車輛市場的中低檔段位；(2)成為就業(yè)解決途徑的新型增長點；(3)屢禁不絕，成為消費者出行安全的一大隱患。眾多等待“招安”的黑車司機們認(rèn)為國家對網(wǎng)約車的態(tài)度能夠給其以合法運營的理由，但《暫行辦法》與《實施細(xì)則》設(shè)置了較高的車輛門檻，使得這些“黑車司機”們望而卻步，不得不繼續(xù)以非法運營的身份進行運輸。故而對網(wǎng)約車車輛設(shè)置高門檻不利于出行市場的規(guī)范，反而加劇了出行市場的混亂。

四、網(wǎng)約車監(jiān)管要素分析

所謂網(wǎng)約車的監(jiān)管要素，是指政府在設(shè)置行政監(jiān)管制度中需要考慮的相關(guān)因素。如何平衡網(wǎng)約車消費者、網(wǎng)約車司機以及網(wǎng)約車平臺的相關(guān)利益，如何給政府、網(wǎng)約車平臺、網(wǎng)約車司機以及消費者進行合理的角色定位，是設(shè)置網(wǎng)約車監(jiān)管措施的前提，故在制定網(wǎng)約車監(jiān)管的具體規(guī)定時，要考慮如下要素。

(一)發(fā)揮政府的監(jiān)管作用。關(guān)于網(wǎng)約車運營過程中的政府角色定位，筆者認(rèn)為政府在網(wǎng)約車監(jiān)管系統(tǒng)中應(yīng)當(dāng)處于主導(dǎo)地位，但無論依據(jù)我國現(xiàn)行法律還是國家大政方針，均強調(diào)簡政放權(quán)、推動服務(wù)型政府的建設(shè)，故而政府在網(wǎng)約車監(jiān)管系統(tǒng)中所扮演的角色應(yīng)當(dāng)是管理網(wǎng)約車平臺而非直接管理網(wǎng)約車司機。這樣有利于節(jié)約行政管理成本，提高行政管理效率，杜絕在管理過程中出現(xiàn)的滯后性，加強管理措施的靈活性。相反，若政府出手直接面對數(shù)以百萬的網(wǎng)約車司機，那么其面臨的后果便是極大地增加了政府的工作量，降低了行政管理的效率。所以對于政府的角色定位，筆者認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)抓住網(wǎng)約車監(jiān)管過程中的主要矛盾，堅持適度監(jiān)管的原則，在達(dá)到維護社會穩(wěn)定的基本行政目的后便不再插手網(wǎng)約車系統(tǒng)正常運營事務(wù)，將有關(guān)部門作為網(wǎng)約車平臺的直接管理者，使平臺直接對政府部門負(fù)責(zé)，在放寬網(wǎng)約車平臺管理權(quán)限的同時提高政府工作效率，使得平臺經(jīng)濟充分發(fā)揮其資源集中的優(yōu)勢。

(二)突出網(wǎng)約車平臺的管理地位。關(guān)于網(wǎng)約車平臺的角色定位，筆者認(rèn)為網(wǎng)約車平臺應(yīng)當(dāng)主要負(fù)責(zé)管理網(wǎng)約車平臺的自身建設(shè)、網(wǎng)約車司機運營資質(zhì)的審查、保障消費者的根本利益、處理網(wǎng)約車運營中的各類糾紛等具體事務(wù)。首先，由于平臺處于市場經(jīng)濟大潮中，自身特點決定了自身的角色定位，作為市場經(jīng)濟主體的網(wǎng)約車平臺公司必須發(fā)揮其自身優(yōu)勢，在處理紛繁復(fù)雜的事務(wù)中可以發(fā)揮其機動靈活的特點，在運營過程中能夠及早發(fā)現(xiàn)問題，并在第一時間進行修正，保證網(wǎng)約車平臺在市場經(jīng)濟的大潮中能夠趨利避害，化險為夷。其次，在現(xiàn)代公司發(fā)展的趨勢下，更加強調(diào)企業(yè)的社會責(zé)任。企業(yè)在市場經(jīng)濟中成為最為重要的主體，在盈利的同時更加要兼顧為社會發(fā)展作出相應(yīng)的貢獻(xiàn)，這兩者是不可割裂的，相輔相成的。另外，網(wǎng)約車平臺的正常運營，保障民眾的基本出行需求便是保障社會穩(wěn)定中最為重要的一點，同時網(wǎng)約車平臺還能夠帶動數(shù)量龐大的就業(yè)人群平穩(wěn)就業(yè)。以上所述都是網(wǎng)約車社會責(zé)任的體現(xiàn)。

五、完善網(wǎng)約車監(jiān)管制度的對策與建議

網(wǎng)約車的監(jiān)管制度現(xiàn)在依然處于摸索階段，亟須進一步改革和完善監(jiān)管措施，為其構(gòu)建能夠促進其發(fā)展的法律空間。然而網(wǎng)約車制度的改革和完善并非一蹴而就的過程，現(xiàn)階段，網(wǎng)約車監(jiān)管制度的構(gòu)建與發(fā)展均依賴于理論與實踐的雙重探索。

(一)修改上位法，填補立法空白。我國《行政許可法》規(guī)定只能在有上位法的依據(jù)下才能進行行政許可權(quán)的設(shè)定，并且在上位法規(guī)定的事項范圍內(nèi)對實施該種情況進行行政許可。

首先，由于立法的滯后性，導(dǎo)致《暫行辦法》及其相關(guān)的實施細(xì)則于法無據(jù)。2004年4月30日頒布的《道路運輸條例》，未能考慮到“互聯(lián)網(wǎng)+”對于民眾生活的影響甚大，在立法過程中未能將有關(guān)道路運輸相關(guān)服務(wù)的提供者納入規(guī)制的主體范圍內(nèi)，使得《暫行辦法》以及各地的《實施細(xì)則》失去相應(yīng)的上位法依據(jù)。通常，社會的強烈變革、經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展以及科技的力量推動，使得民眾的工作以及生活在較短時間內(nèi)就有快速強烈的發(fā)展，但由于立法者在立法時并不能預(yù)見未出現(xiàn)的或是出現(xiàn)但未發(fā)展成熟的事物，故而也就沒有對其進行相應(yīng)規(guī)制。而不定時的修法也就成為了推動法律嵌入社會發(fā)展軌道的相應(yīng)手段。因此，修改《道路運輸條例》，將提供道路運輸?shù)南嚓P(guān)經(jīng)營服務(wù)者納入該條例就變得尤為重要。

其次，由于立法技術(shù)的欠缺，未能保證預(yù)留空間。為了彌補法律漏洞、適應(yīng)社會的新發(fā)展、規(guī)制立法時未出現(xiàn)或是出現(xiàn)但未發(fā)展成熟的事物，應(yīng)當(dāng)設(shè)置相應(yīng)的兜底條款，或是在列舉事項之后加上“等”字。但是《道路運輸條例》第2條在列舉規(guī)制主體中并未在列舉事項后加等字，給民眾以相對封閉的理解，認(rèn)為該條例的規(guī)范對象僅為所列舉的對象。故而在修改《道路運輸條例》中不僅應(yīng)當(dāng)將道路運輸服務(wù)者納入該條例規(guī)制的范圍內(nèi)，更要設(shè)置較為開放的條款，以應(yīng)對高速發(fā)展的社會生活狀況。

(二)完善《暫行辦法》以及實施細(xì)則，建立網(wǎng)約車管理和執(zhí)法的長效機制

1.完善的立法是網(wǎng)約車管理和網(wǎng)約車行政處罰順利進行的基礎(chǔ)和保障。我國的法律秩序?qū)Σ煌?guī)范性文件都有不同的角色定位，《暫行辦法》及其相關(guān)的實施細(xì)則均屬于規(guī)范性文件，其定位便是偏重可執(zhí)行性。在當(dāng)前各省市發(fā)布的網(wǎng)約車規(guī)制辦法中，大都難以擺脫以老方法來規(guī)制新生事物的嫌疑。使用傳統(tǒng)出租汽車的監(jiān)管辦法來管理新興的網(wǎng)約車行業(yè)，違背了與時俱進的時代精神，更加忽視了新經(jīng)濟形勢下的法治原則。所以筆者認(rèn)為修改工作便成為了促進網(wǎng)約車行業(yè)發(fā)展的主要工作。

2.明確各執(zhí)法主體的職責(zé)權(quán)限，協(xié)同配合。在明確各執(zhí)法主體職責(zé)權(quán)限的前提下，建立聯(lián)合管理和聯(lián)合執(zhí)法的多事項多領(lǐng)域的機制和制度。對網(wǎng)約車車輛的經(jīng)營，網(wǎng)約車平臺建設(shè)和運營，以及消費者權(quán)益的保護上進行監(jiān)督和管理,建立一套以交通執(zhí)法部門為主導(dǎo)，交警、城管等多部門配合保障的多部門執(zhí)法的聯(lián)合管理及執(zhí)法機制。

3.建立車輛信息快速查詢渠道，發(fā)揮其在管理及執(zhí)法過程中的便捷性?！稌盒修k法》中規(guī)定要建立起嚴(yán)格的車輛及司機的準(zhǔn)入機制，相關(guān)申請人員在取得運營資質(zhì)后，應(yīng)當(dāng)出具《行政許可決定書》，制發(fā)《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運輸證》。但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)是不夠的，現(xiàn)代行政執(zhí)法中對效率的要求較高，要在對網(wǎng)約車進行管理中取得高效便民的執(zhí)法效果，就應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)措施，縮短執(zhí)法時間，提高執(zhí)法效率，減少執(zhí)法成本。例如，網(wǎng)約車在取得行政許可決定后應(yīng)當(dāng)由交通運輸部門出具專門且醒目的特殊材料制作的防偽許可證，張貼于車輛擋風(fēng)玻璃右側(cè)，以便區(qū)別于非法運營車輛，這可以在行政執(zhí)法過程中有效降低行政執(zhí)法時間，提高行政執(zhí)法效率。

(三)加強市場調(diào)控能力，減少行政干預(yù)手段。法治政府應(yīng)是便民政府，能夠為社會發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的政府。無論是新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體倡導(dǎo)的建立服務(wù)型政府，還是積極推進簡政放權(quán)的要求，還是《行政許可法》的具體規(guī)定，都是要求政府在行政中減少對市場的過度干預(yù)，依靠事中事后監(jiān)管來履行其政府職責(zé)。針對蓬勃發(fā)展的網(wǎng)約車市場，政府應(yīng)當(dāng)報以寬容的態(tài)度，還利于民。適時地修改《出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》，廢除出租汽車行業(yè)的特許經(jīng)營權(quán)，積極引導(dǎo)出租汽車行業(yè)以“互聯(lián)網(wǎng)+”為基礎(chǔ)，提升服務(wù)和品牌質(zhì)量，以優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和高效的出行來迎合市場的發(fā)展，從而促進出租汽車的全面轉(zhuǎn)型升級活動。各地的《實施細(xì)則》紛紛設(shè)置地域門檻保護本地利益，對于市場的發(fā)展不利，亦阻礙了社會的進步。所以當(dāng)務(wù)之急便是開放市場，取消歧視性條件。這樣不僅可以促進本地網(wǎng)約車的服務(wù)質(zhì)量，也降低了執(zhí)法成本，使得網(wǎng)約車在平臺監(jiān)管之下穩(wěn)定、有序地提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

(四)倒逼傳統(tǒng)出租汽車運營模式向網(wǎng)約車模式推進。傳統(tǒng)的出租汽車行業(yè)因其特許經(jīng)營的運營模式，其服務(wù)差、價格貴、拒載率高的缺陷長期被人所詬病。正是因為傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)處于壟斷的地位、過于嚴(yán)苛的準(zhǔn)入及數(shù)量監(jiān)管措施、缺乏競爭、管理不善而導(dǎo)致新興的網(wǎng)約車行業(yè)迅速崛起。網(wǎng)約車的崛起逐漸打破了城市交通出行市場的準(zhǔn)入障礙，出租汽車的特許經(jīng)營牌照費用逐漸下降。所以，倒逼其經(jīng)營模式進行改革便是出租汽車行業(yè)走出當(dāng)前低谷的一個首要選項。

積極促進出租汽車車輛的標(biāo)準(zhǔn)化改造是倒逼傳統(tǒng)出租汽車與網(wǎng)約車趨同的必經(jīng)過程。在出租汽車網(wǎng)絡(luò)化改造的過程中，并不是一蹴而就地完成其基本改造任務(wù)，而是逐步推進的過程?！稌盒修k法》和各地的實施細(xì)則均對網(wǎng)約車的準(zhǔn)入提出了較高的要求，其初衷是為了形成網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租汽車形成錯位發(fā)展的趨勢，但從另一側(cè)面來看，出租汽車車輛準(zhǔn)入的要求與網(wǎng)約車車輛準(zhǔn)入的要求相差甚遠(yuǎn)，所以上述規(guī)范性文件人為地為出租汽車的網(wǎng)絡(luò)化改造造成了困擾。在綜合法律規(guī)定與符合現(xiàn)實的情況下，先促進網(wǎng)約車平臺公司與出租汽車公司合作，將所有權(quán)原本歸屬于出租汽車公司的車輛逐步轉(zhuǎn)化為所有權(quán)歸屬于網(wǎng)約車平臺公司所有，在轉(zhuǎn)化過程中逐漸淘汰需要強制淘汰的車輛，重新購置符合網(wǎng)約車準(zhǔn)入車輛標(biāo)準(zhǔn)的車輛。正在運營的未達(dá)到網(wǎng)約車準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的出租汽車經(jīng)歷相對封閉的淘汰期后要全部轉(zhuǎn)化為符合網(wǎng)約車準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的車輛。在經(jīng)歷此項標(biāo)準(zhǔn)化改造后，出租汽車行業(yè)正式融入網(wǎng)約車行業(yè)，二者的發(fā)展完全趨同。至此，再無出租汽車與網(wǎng)約車之分。

六、結(jié)語

網(wǎng)約車是一個新興的事物，在其發(fā)展過程中通常會有較大的生長動力，但在同傳統(tǒng)事物存在利益博弈時也不免會落于下風(fēng)。但正如美國大法官波斯納在聯(lián)邦第七巡回上訴法院就兩起涉及傳統(tǒng)出租汽車與網(wǎng)約車之爭的案件判詞中所說：將新生事物排除在自己的市場之外，那么經(jīng)濟發(fā)展將可能停滯。我們可能就不會有出租汽車，而只有馬車；不會有電話，而只有電報；不會有計算機，而只有計算尺。所以在針對網(wǎng)約車進行立法規(guī)制時應(yīng)當(dāng)考慮的是行政實體公平原則，該原則要求在立法過程中要考慮到社會生活的發(fā)展，民眾工作學(xué)習(xí)生活的便利等公共利益，而非僅僅考慮到是否損害了部分人的部分利益。

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編輯：劉小明

2017-02-28

2017年度長沙理工大學(xué)研究生科研創(chuàng)新項目“網(wǎng)約車監(jiān)管的法律規(guī)制問題研究”(cx2017ss32)

艾 超(1971—)，長沙理工大學(xué)法學(xué)院講師，碩士生導(dǎo)師，博士。研究方向：憲法與行政法。 王建劍(1990—)，長沙理工大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。研究方向：憲法與行政法。