姜慶志

（華中農業(yè)大學公共管理學院，湖北武漢430070）

農地“三權分置”推進中基層社會合作治理模式構建

姜慶志

（華中農業(yè)大學公共管理學院，湖北武漢430070）

農地“三權分置”是繼家庭聯(lián)產承包責任制后的又一次重大農村改革，它所引發(fā)的經濟社會的變遷對基層社會治理模式產生了重要的影響。構建基層社會合作治理模式既有需求又有基礎：傳統(tǒng)治理模式不適應日益復雜的治理環(huán)境，農地“三權分置”改革與治理主體多元化進一步助推合作治理。然而，農地產權殘缺與合作治理模式的內在價值困境決定了基層社會合作治理模式的構建存在諸多的制約和風險。因此，應當注重這些約束條件，采取明確基層合作治理模式的適用范圍、提升基層政府合作網絡的管理能力、保持合作治理與科層治理間的張力等方式，穩(wěn)步審慎地推動基層社會合作治理模式的構建。

農地“三權分置”；基層社會合作治理；農地產權殘缺

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2017.01.010

農地“三權分置”（土地所有權、土地承包權、土地經營權分置）作為繼家庭聯(lián)產承包責任制后的又一次重大農村改革，是十八屆三中全會的重要部署之一。從實踐來看，“三權分置”早在上世紀90年代就已出現，它較好地解決了20世紀90年代“二輪承包”依賴確定的土地條塊小型化，以及農民家庭自耕模式限制農業(yè)規(guī)?；洜I的問題。開展“三權分置”的地方，基本都取得了良好的經濟效益和社會效益[1]?？梢灶A見，諸多實踐成功的經驗和國家頂層設計的導向要求，將推動農地“三權分置”改革向縱深方向發(fā)展。這種重大變革已引起了學術界的關注，分析農地產權結構變革及其對治理結構所產生的影響已成為了一個重要的研究議題。

在公共事務治理的話語體系中，農地“三權分置”不僅是我國土地產權變革和農業(yè)經營體制的重大創(chuàng)新，還是農村基層社會治理體系變革的重要組成。它鞏固和推動了集體擁有所有權、農戶享有承包權、新型主體行使經營權的新產權格局。根據產權結構與治理結構相適應的原則，農地“三權分置”所帶來的多元化產權安排必然衍生多元化的治理結構，如何糅合不同主體間的利益訴求成為一個亟需探討的議題。與此同時，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理體制機制、一元化單中心管理結構和管理方式已經越來越難以適應鄉(xiāng)村社會的發(fā)展變化，分化與多元的治理主體并未整合進入公共體系當中，這導致了基層治理的混亂和無序，怎樣達成鄉(xiāng)村多元主體共同治理的格局成為一個重要的理論和實踐問題[2]。因此，以農地“三權分置”為切入口探討基層治理的轉型升級問題，具有重要的理論和現實意義。為此，本文引入了合作治理理論，并在分析合作治理模式構建的可能性與限度的基礎上，探尋基層社會合作治理的實現路徑。

一、契合：農地“三權分置”推進中基層合作治理模式構建的可能

合作治理是指由一個或多個公共部門發(fā)起的，非政府組織直接參與的，以共識和商議為導向與原則的，旨在制定或執(zhí)行公共政策、亦或是管理公共事務或資產的管理安排[3]。近些年，合作治理已經成為公共管理學界一個流行的學術術語，而且被廣泛地應用到社會治理、地方治理、社區(qū)治理、城市管理、政策過程、政社合作等微觀議題的探討中。究其產生的根源而言，合作治理是中外學者在全球化、城市化、工業(yè)化與后工業(yè)化交織等情勢下做出的共同反應，其推衍脈絡基本都遵循了“公共事務復雜性、跨界性與非線性日益增強”與“社會治理能力有限、無力應對這些挑戰(zhàn)”等關鍵邏輯。從更廣的范圍來看，合作治理的興起有著多重背景和動因，既來源于合作的實踐也來源于理論的反思，包括社會環(huán)境復雜性的挑戰(zhàn)、傳統(tǒng)治理模式的失靈、市場化變革的經驗累積、治理主體多元化的趨勢等要素。在農地“三權分置”的改革背景下，基層社會治理也同樣面臨公共事務復雜和傳統(tǒng)治理能力有限的桎梏。同時，資本下鄉(xiāng)使得鄉(xiāng)村社會市場化程度不斷提升，政府、企業(yè)、社會組織、自治組織、村民等多元主體并存的態(tài)勢不斷明朗，這為基層社會合作治理模式的構建打開了政策之窗。具體而言，農地“三權分置”與基層社會合作治理模式構建的邏輯關聯(lián)體現在現實需求和構建基礎兩個層面。

1.現實需求：傳統(tǒng)治理模式不適應日益復雜的治理環(huán)境

在社會公共事務日益復雜的情勢下，沒有哪個組織擁有充足的能力來獨自解決一切問題，這是合作治理興起的第一要因。在法律制度并不完善的情況下，農地“三權分置”推動農業(yè)生產力的同時也必然會帶來社會矛盾的累積。就當前土地產權制度改革的經驗來看，農戶的“原子化”和分散化、農民集體行動能力的下降、黑社會勢力的沖擊、民約秩序瓦解和灰色秩序滲透、產權糾紛和社會失穩(wěn)等挑戰(zhàn)往往是相伴而生[4]，原本可以得到有效“管控”的基層社會經濟秩序有可能面臨失序的風險。在這種情況下，治理權力往往是分散而非集中，公共事務治理的邊界是模糊而非細化的，這導致社會需求激增與治理能力有限的矛盾日益凸顯。實際上，基層政府自身不能單獨解決的社會問題、復雜社會問題的解決呼喚合作等觀點已成為理論界與實踐界的廣泛共識?？梢?，農地“三權分置”增強了社會環(huán)境的復雜性，這作為一個誘因和負向應力，推動和“倒逼”了合作治理在基層的實現。

同時，基層社會治理模式的變革在很大程度上源于傳統(tǒng)治理模式難以應對新的挑戰(zhàn)。從這種意義上講，基層社會合作治理模式的構建是對傳統(tǒng)治理模式的失敗作出的一個回應。作為經濟領域的改革，農地“三權分置”如同一塊石頭投入了一潭死水，使得農戶的生產、勞動、生活方式都發(fā)生了變化[5]。特別是在關涉自身利益的領域，村民、企業(yè)和村集體等主體都強烈要求政府實現信息、資源和治權的共享，甚至不惜以自殺威脅、暴力抗法、非法集會等非制度化的參與方式來謀求自身利益。這種鄉(xiāng)村社會結構和利益格局的變遷從根本上挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)基層政府主導的治理模式，要求政府必須在管理模式上做出相應幅度的調整，建立一個民主、包容和有效的治理機制，否則將會陷入公共政策失敗和基層權威流失的窘境。因此，改革已弊端叢生的“政府主導”的基層治理模式勢在必行，由此創(chuàng)造的制度紅利將為農地“三權分置”的推行提供發(fā)展動力。

2.構建基礎：農地“三權分置”改革與治理主體多元化助推合作治理

任何一種社會治理模式都不可能在架空的歷史上產生，在合作治理被提出前，政府、私人部門、各類協(xié)會和公民已在很大程度上開展合作并有效地治理了各種公共問題。就農地“三權分置”而言，它使得市場經濟的邏輯不斷向農村延伸，平等、法治、契約、自由的市場精神也不斷深入到公民的日常生活中。有研究者就通過對土地產權改革的分析，指出土地制度的變革帶來了一系列的“連鎖反應”，對集體產業(yè)的發(fā)展、社會關系的和諧、農民參與意識的增強、村莊共同觀念的重塑、村干部能力的提升產生了積極的影響[6]（P124-149）?？梢?，伴隨著市場經濟邏輯對鄉(xiāng)村秩序的重塑，經濟領域的民主不斷映射到政治領域，這對基層治理模式產生了潛移默化的影響。在各地農地“三權分置”的改革實踐中，諸如股份合作、社區(qū)治理、志愿服務等形式已呈現了快速增加的趨勢。這些因素的出現，為基層社會合作治理模式的構建提供了經驗的累積。

同時，伴隨著農村經濟秩序和社會結構的變遷，基層層面上的“市場”和“社會”在國家管控的格局中逐漸獨立出來，并最終演化成了政府、企業(yè)、社會組織、農民等多元主體并存的治理生態(tài)，這是合作治理產生的重要載體。就實地調查的經驗來看，農地“三權分置”強化和穩(wěn)定了農民的產權歸屬感，使得農民生產、生活的方式更為靈活。在這一過程中，“個人→集體→國家”的從屬關系和價值鏈逐漸被打破，社會成員獲得了前所未有的流動機會和自由選擇空間，這為合作治理提供了良好的基礎。有學者就曾指出，在多元治理主體并存的條件下，共同開展社會治理的行動必然是合作的，政府應當根除社會管理中的“行政傲慢”，容納和接受其他參與者，放棄管控和壓制的思維[7]。伴隨著農地“三權分置”的深入，越來越多的合作實踐將會出現，這有利于增強各類非政府主體的參與經驗和參與能力，使其在基層社會治理中扮演越來越重要的角色。

此外，就其他領域的實踐而言，合作治理在改變傳統(tǒng)的公共行政模式、使多元主體的利益得到整合與均衡、豐富公共服務供給的數量和種類、提高公共服務質量和服務對象滿意度等方面展現出了極大的優(yōu)勢[8]。作為一個復雜的公共事務，農地“三權分置”推進中需要治理者更好地識別問題和風險、制定各利益相關者都能接受的方案、保證公共價值的凈增長。因而，不管是基于“現實性”的考量，還是皈依公共行政的“民主性”，構建基層合作治理是政府一個日益強化和必須履行的責任，也是回應人民群眾需求、破解各類社會矛盾、保證農地“三權分置”有效推進的有效良方。

二、限度：農地產權殘缺與合作治理模式的價值困境

基層治理應當朝著合作治理的方向前進，這已獲得了共識。然而，從實際績效來看，并非所有的合作都是有效的，這使得合作治理看起來像空中樓閣，難以落地發(fā)揮實效。有研究者就曾指出，從建政以來，鄉(xiāng)村治理就是一元化的政府權威治理。所謂的多元治理，不是來自經驗事實，而是來自臆想和判斷，它還只是個努力方向[2]。當然，這并不是否定合作治理的價值，而是提醒我們應當注意合作治理的限度。合作失靈是社會治理體系的“病態(tài)”，但同時也有一定的必然性。從權力主體多元化的角度出發(fā)，合作治理意味著公共權力配置、公共事務管理方式和社會運行秩序的調整，以及治理主體間自由、平等和互惠的伙伴關系與合作能力的重構。從這種意義上講，合作本身就是一項復雜而龐大的系統(tǒng)工程，其構建和運行的過程很難完全避開失靈的陷阱[9]。因此，在農地“三權分置”推進中構建基層合作治理模式，首先應當理清其制約性因素。

1.農地產權殘缺制約合作治理

穩(wěn)定而明晰的產權是公共事務有效治理的關鍵。大量的田野經驗證明，當產權制度能夠清晰界定資源系統(tǒng)的邊界以及對資源擁有權利的個人或家庭時，與外部性有關的問題及規(guī)則的執(zhí)行就會變得更加容易，合作水平及其凈利潤也會不斷增加[10]（P93）。然而，我國農村土地所有權從設置起便存在產權不清的問題。按照早期規(guī)定，農村土地應該由村所有，也可以由鄉(xiāng)村所有和組所有。在此規(guī)定下，現實中地權界定往往是不清楚的，因而常常引發(fā)土地集體所有權的虛置，進而帶來土地產權的侵蝕[11]。當前政策雖然提出了“三權分置”的設想，但伴隨著實踐的深入，產權模糊所帶來的問題也愈發(fā)凸顯。在法律上，所有權、承包權、經營權仍然無法準確定義。尤其是作為“三權分置”關鍵的“經營權”，它的內涵和范圍、交易規(guī)則、物權性質等缺少法律規(guī)范的支撐，這給實踐帶來了諸多的困擾，無法建立起基于經營權的流轉、轉讓和抵押的制度體系。同時，農地“三權分置”也帶來了土地產權的分割性，這導致農村土地的抵押權、轉讓權等同于缺失，也即農村土地產權是分割的，產權對于任一主體而言都是殘缺的，也是不完整的[12]。

這種不清晰的產權使得合作治理模式的構建并不穩(wěn)定，模糊的權利和分散的利益將會導致治理失靈的出現。有研究者指出，產權不清晰，單位邊界不完整，產權單位將很難與治理單位保持一致，從而導致產權單位與治理單位不對稱，給治理帶來困難[13]。事實上，在產權結構混亂的情況下，治理體系等上層建筑的變革往往也是失敗的。對于合作治理而言，產權結構影響了合作網絡動員權、組織權、決策權、控制權等要素的歸屬，雖然一個組織不可能行使所有的權力，但對合作網絡權力界定不清將會帶來各類責任困境，這決定了合作治理的前途和效用的發(fā)揮。因此，在農地“三權分置”的背景下，產權的殘缺將對合作治理模式形成嚴重的制約。

2.基層合作治理的內在價值困境

作為科層制和市場制的一種優(yōu)化方案，合作治理有其價值和優(yōu)勢，但也存在局限性和不足。有研究者就曾指出，合作治理的實現非常困難，很多研究者認為它的成功率不會超過20%，也即會有80%的合作治理活動會失敗，因而從合作中成功獲得收益看上去更像是一個神話[14]（P44-45）。這提醒我們合作治理具有很高的風險。

合作治理的風險和內在價值困境主要表現在五個方面：政治家出于政治風險的考慮而對合作治理不予支持；合作治理模糊了主體間責任，并帶來責任推卸及合作的失??；合作帶來決策成本的提升，阻撓而不是加速了決策進程；非政府行動者脫離或是擾亂政策網絡，并且不用對結果負最終責任；政府懷著不可告人的動機開展合作，這種敷衍的方式使合作流于形式[15]。就我國基層社會發(fā)展的階段而言，各地區(qū)雖然經濟社會發(fā)展水平不一，但民主精神的缺失和對國家權力的路徑依賴仍是治理系統(tǒng)的常態(tài)，這些要素使得合作治理的困境更容易被放大。在農地“三權分置”的改革中，政府的主導作用具有內生性，許多地區(qū)的改革是政府推行的產物，這使得合作治理模式的構建不容易得到地方政府的實際支持，并且存在流于形式的風險。因此，雖然合作治理強調多中心的治理結構，但基層政府在現實中依然發(fā)揮著主導作用，大部分非政府治理主體仍處于依附狀態(tài)。這些情況提醒我們，應當從治理主體的特點和外部環(huán)境出發(fā)，對合作治理進行綜合判斷和審慎考察。

三、破解：約束條件下基層合作治理模式構建的策略選擇

我國正處于轉型期，政府職能在轉變、市場經濟在完善、市民社會在發(fā)展，這種復合邏輯是基層治理變革的難點和出發(fā)點。對比而言，我國基層治理變革是在官僚體制尚未完全建立的時候開展的，這與西方治道變革的邏輯有所差異。因此，我國基層治理變革更像是一個“邊破邊立”的過程，需要包容和糅合不同的治理邏輯，既不可削足適履地接受，也不可先入為主地抵觸。另外，不少理論研究者認為合作治理產生于西方，我國并不具備合作治理的土壤，因而談論合作治理為時尚早。但就西方合作治理發(fā)展的現實來看，他們的合作治理同樣面臨責任困境、法律困境和效率困境等治理陷阱。因此，應當摒棄所有條件到位后再開啟合作治理大門的想法，因為伴隨著社會經濟的發(fā)展，舊的問題只會被新的問題所代替，合作治理要不斷接受各種挑戰(zhàn)，才能從低階走向高階。同時，合作治理是一個實踐問題，它并不發(fā)生在真空中，因而只有在不斷探索中才能將其完善。

如前文所述，農地“三權分置”的改革實踐增強了基層社會合作治理的訴求和基礎，但產權殘缺等問題也影響了合作治理的前景。因此，當前基層合作治理模式的構建必然是在約束條件下進行的，其推進策略的選擇應基于此立場。

1.明確基層合作治理模式的適用范圍

對于合作治理的適用性問題國內學術界存有爭論。積極的理論者認為該理論對中國治道變革具有積極意義，而消極的理論者則認為要慎重對待其在中國的適用性[16]。從實踐經驗來看，合作治理的適用性和適用范圍確實難以準確衡量和劃定，它在公共服務、矛盾化解和公共資源使用等領域發(fā)揮著實效，但在公共政策制定等需要政府讓渡治理權的領域則效果不明顯。因而必須明確合作治理網絡的限度，使其所承擔的職能與其作用半徑相一致。從實踐的角度看，一個“有所為有所不為”的合作網絡，才是一個有效、穩(wěn)定的合作網絡。一方面，要提高合作網絡與環(huán)境的契合度，也即明確合作治理所面對的社會環(huán)境。農地“三權分置”調動了村民的積極性，各類主體已廣泛地表達了“共享權力”的訴求，因而政府必須履行引導公眾參與公共事務治理的責任。同時，農地“三權分置”是利益格局的調整，合作治理有可能會面對不盡相同甚至相互沖突的利益主張，各類主體應當提升矛盾化解和沖突解決的能力；另一方面，樹立“成本—收益”最大化的效率理念，也即明確合作治理網絡的產出功能。由于合作治理并不排斥大多數人，因而伴隨著合作治理主體的增多，個體“搭便車”的行為也隨之增長。實際上，一個人只要不被排斥在分享由他人努力而帶來的利益之外，就沒有動力為共同的利益做貢獻，這種情況最終將導致公共物品的供給達不到最優(yōu)，甚至嚴重損害社會公平，帶來了公共價值的“負增長”。所以，對于處理需要投入諸多精力、反復協(xié)商且“具有急迫性需要獨權專斷”的例外事件時，合作治理網絡管理權的分置需要慎重考慮。

2.提升基層政府合作網絡的管理能力

合作網絡的有效運行并非以削弱基層政府能力為前提，基層政府作為最關鍵的治理主體仍是合作治理績效提升的決定性力量。提升基層政府合作網絡管理能力不是重回“權威化”的老路，而是在治理框架下進行新的審視，也即合作治理必須回應“公共性”。這就要求基層政府要以公共利益為目標，將民主治理和公民參與置于合作的中心地位，而不是將其視為化解社會矛盾和資源困境的臨時性舉措或是“應景式”作秀。其一，針對農地“三權分置”法律不健全的情況，要構建保證公民參與權和處理合作沖突的規(guī)則，以制度化的形式明確各治理主體的責任以及違約制裁措施，避免因共享權力、分擔責任而帶來的責任轉嫁問題；其二，針對公共利益的邊界及土地產權模糊的問題，要建立合作委員會的治理框架，以構建消除公地悲劇和合作沖突的路徑。在這一框架中，必須厘定各治理主體的“生態(tài)位”，明確相應的責任和義務，實現政府、市場和社會各種力量的系統(tǒng)聯(lián)動；其三，針對農地利用效率不高的問題，要提升基層政府吸收、規(guī)劃和配置合作資源的效率及公平性，避免因社會力量分散而帶來碎片化治理問題。此外，農地“三權分置”是基層社會結構、生產關系調整的過程，個體意識的覺醒和市場經濟的滲入釋放了蘊藏已久的社會能量，這為合作提供了基礎、動力和可能?；鶎诱仨毻诰蛏鐣冞w和結構調整中蘊含的“正能量”，將轉型挑戰(zhàn)引導為發(fā)展動力。

3.保持合作治理與科層治理間的張力

合作治理是社會力量和政府共同發(fā)力的結果，兩者相互協(xié)調的程度決定了其限度。實際上，公共事務的復雜性要求實現科層治理、市場治理和自主治理多種治理邏輯的糅合，以從中選擇最優(yōu)的解決方案。特別是在“合作網絡時至今日依然存在于層級制周圍”的基層，保持合作治理“分權”與科層治理“控制”的平衡是合作治理網絡有序發(fā)展的前提。因此，在農地“三權分置”的改革中，既要避免因基層政府“公權力”的調整而引發(fā)社會失序的風險，又要防止因政府過度主導而導致“強制性合作格局”，保證土地制度改革不流于形式。其一，合作治理的本質要求實施多中心的公共行動體系，但在市場經濟和市民社會發(fā)育不夠的農村基層，政府的有效干預是必不可少的，將公共事務治理過多地交于市場和社會很有可能帶來政府責任缺失、公共服務供給不足等問題。尤其是矛盾激化并導致合作陷入僵化狀態(tài)時，基層政府這一關鍵治理主體要能提出各方都可以接受的解決方案，通過強有力的干預使合作治理網絡恢復活力；其二，政府的干預必須是有限的。在當前基層治理生態(tài)中，合作治理網絡多是政府主導下的產物，類似土地股份合作、農業(yè)專業(yè)合作等實踐都有政府主導推動的影子。這使合作活動不可避免地復制了“官本位”和“部門主義”的特質，容易出現基于政績而非需求的假合作。因此，必須在法律層面上明確各類非政府主體的話語權，保障其“制定游戲規(guī)則”的權力，從而使各方利益都能夠反映在合作網絡中。當然，這些機制的設計頗為復雜，也說明了基層社會合作治理的構建是一個反復進行的過程，在這一過程中經驗的累積會使合作網絡有效地避開失靈的窠臼，所產生的治理效能也會更好地作用于農地“三權分置”的改革實踐。

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（責任編輯 李淑芳）

姜慶志（1987—），男，山東泰安人，管理學博士，華中農業(yè)大學公共管理學院講師，研究方向為基層社會治理。

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A

1671-7155(2017)01-0051-05

2017-01-03

2016年度教育部人文社科青年項目“農地‘三權分置’背景下的農村公共事務合作治理優(yōu)化研究”（項目編號：16YJC810010）和2015年度中央高?；緲I(yè)務經費“新型城鎮(zhèn)化進程中合作治理研究”（項目編號：2662015QD0327）的階段性研究成果。