摘 要：社會(huì)工作介入社會(huì)救助是提升社會(huì)救助水平，使其更好地發(fā)揮反貧困效果的重要步驟?！渡鐣?huì)救助暫行辦法》對(duì)此已提出要求，民政部等部門也出臺(tái)文件推動(dòng)這一領(lǐng)域的行動(dòng)。但是，要在實(shí)踐中大力推動(dòng)這一領(lǐng)域的行動(dòng)還需要解決一系列具體的問(wèn)題。通過(guò)集中討論在我國(guó)推動(dòng)社會(huì)工作介入社會(huì)救助需要解決的一些基礎(chǔ)條件以及相關(guān)的體制機(jī)制問(wèn)題。研究認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)要推動(dòng)社會(huì)工作介入社會(huì)救助，需要提升社會(huì)救助對(duì)社會(huì)工作的現(xiàn)實(shí)需求，加強(qiáng)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者的能力建設(shè)，并且理順救助社會(huì)工作發(fā)展的體制機(jī)制，包括協(xié)調(diào)各類主體之間的關(guān)系，設(shè)立救助社會(huì)工作崗位，建立長(zhǎng)期可持續(xù)的財(cái)政投入機(jī)制，有效的救助社會(huì)工作服務(wù)傳遞機(jī)制和有針對(duì)性的服務(wù)評(píng)估機(jī)制等。

關(guān)鍵詞：社會(huì)工作；社會(huì)救助；救助社會(huì)工作；體制機(jī)制

作者簡(jiǎn)介：關(guān)信平，南開大學(xué)社會(huì)建設(shè)與管理研究院教授（天津 300350）

2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《社會(huì)救助暫行辦法》中規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者作用，為社會(huì)救助對(duì)象提供社會(huì)融入、能力提升、心理疏導(dǎo)等專業(yè)服務(wù)?！睘樨瀼芈鋵?shí)這一規(guī)定，民政部、財(cái)政部于2015年5月4日聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)救助領(lǐng)域社會(huì)工作發(fā)展的意見(jiàn)》（民發(fā)〔2015〕88號(hào)），以推動(dòng)各地加快社會(huì)工作介入社會(huì)救助的行動(dòng) [1 ]，并對(duì)社會(huì)工作介入社會(huì)救助的目標(biāo)、總體要求和任務(wù)及路徑等做出了原則性的規(guī)定。這些文件的出臺(tái)意味著推動(dòng)社會(huì)工作介入社會(huì)救助已成為政府的政策行動(dòng)，將對(duì)全國(guó)范圍社會(huì)工作介入社會(huì)救助產(chǎn)生積極的推動(dòng)作用。

但是，社會(huì)工作介入社會(huì)救助是一個(gè)復(fù)雜的行動(dòng)過(guò)程，并不是僅靠政府法規(guī)中做出一條規(guī)定，或者政府相關(guān)部門發(fā)些文件就能搞定的。從全世界范圍看，在很多國(guó)家社會(huì)工作介入社會(huì)救助都是一個(gè)自然的過(guò)程。例如，當(dāng)代社會(huì)工作最初在英國(guó)等地發(fā)源時(shí)就是從幫助貧困家庭開始的。但是，我國(guó)從20世紀(jì)80年代中期以來(lái)的扶貧開發(fā)和20世紀(jì)90年代以來(lái)的社會(huì)救助制度實(shí)踐在很長(zhǎng)時(shí)期中都沒(méi)有社會(huì)工作的介入，也沒(méi)有帶動(dòng)社會(huì)工作的發(fā)展。這當(dāng)中有多制度性的問(wèn)題，值得深入分析。雖然目前中央政府及其主管部門已經(jīng)開始重視專業(yè)社會(huì)工作介入社會(huì)救助，但在基層的現(xiàn)實(shí)需求和服務(wù)能力不足的問(wèn)題，以及長(zhǎng)期形成的體制機(jī)制慣性仍然可能會(huì)在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)阻礙這一進(jìn)程的推進(jìn)。因此，當(dāng)前要具體落實(shí)國(guó)務(wù)院法規(guī)和民政部財(cái)政部文件精神，還需要解決一些具體的問(wèn)題，其中關(guān)鍵的一是社會(huì)工作介入社會(huì)救助的現(xiàn)實(shí)需求，二是社會(huì)工作服務(wù)的能力，三是是社會(huì)工作介入社會(huì)救助的路徑。

我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)社會(huì)工作介入社會(huì)救助已有較長(zhǎng)時(shí)期的研究 [2 ]。但過(guò)去的許多研究都主要針對(duì)社會(huì)工作介入社會(huì)救助的必要性和主要服務(wù)內(nèi)容 [3-4 ]，而對(duì)社會(huì)工作介入社會(huì)救助所面臨的各種現(xiàn)實(shí)條件和體制機(jī)制等方面的問(wèn)題研究還不夠。為此，本文擬立足當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)情況對(duì)這些方面的問(wèn)題做出分析，以期有助于在理論上進(jìn)一步厘清我國(guó)社會(huì)工作介入社會(huì)救助的發(fā)展思路，在實(shí)踐中更好推動(dòng)落實(shí)國(guó)家的相關(guān)政策。

一、社會(huì)工作介入社會(huì)救助的需求分析

學(xué)術(shù)界對(duì)社會(huì)工作介入社會(huì)救助的必要性已有較多的研究，《社會(huì)救助暫行辦法》和民發(fā)〔2015〕88號(hào)文都是建立充分認(rèn)識(shí)到社會(huì)工作介入社會(huì)救助必要性的基礎(chǔ)上的。但是，在具體制定實(shí)施方案時(shí)仍然需要對(duì)社會(huì)工作介入社會(huì)救助的需求進(jìn)行更加細(xì)致地分析。從現(xiàn)階段的情況看，社會(huì)工作介入社會(huì)救助的需求可從對(duì)社會(huì)工作服務(wù)貧困家庭的需求和對(duì)社會(huì)工作介入社會(huì)救助管理的需求兩個(gè)方面加以分析。

1. 社會(huì)救助對(duì)社會(huì)工作在兩個(gè)方面的需求

社會(huì)救助對(duì)社會(huì)工作有兩個(gè)方面的需求，一是對(duì)社會(huì)工作服務(wù)貧困家庭的需求，二是對(duì)社會(huì)工作介入社會(huì)救助管理的需求。首先，社會(huì)救助是直接向貧困者提供幫助的社會(huì)保障制度。傳統(tǒng)的社會(huì)救助主要是向貧困者提供以現(xiàn)金方式為主的經(jīng)濟(jì)援助，但許多貧困者不僅在經(jīng)濟(jì)方面存在困難，而且在非經(jīng)濟(jì)方面也存在著對(duì)各種社會(huì)服務(wù)的需要，而社會(huì)工作的介入正是要向困難家庭提供社會(huì)工作服務(wù)，以滿足他們對(duì)各種服務(wù)的需求。概括起來(lái)看，他們對(duì)社會(huì)工作服務(wù)的需求分為幾個(gè)方面：一是幫助貧困家庭提升能力，二是幫助他們協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，三是幫助他們?cè)鲞M(jìn)心理健康。但在現(xiàn)實(shí)情況中貧困家庭的需求情況千差萬(wàn)別，在這幾個(gè)方面都有更加具體的需求內(nèi)容，對(duì)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者來(lái)說(shuō)，介入社會(huì)救助制度和服務(wù)困難家庭首先要對(duì)貧困家庭的各種實(shí)際需求做出仔細(xì)地調(diào)查和分析。

其次，社會(huì)救助管理也需要社會(huì)工作的介入。社會(huì)救助管理也是一個(gè)較為復(fù)雜的過(guò)程，包括對(duì)社會(huì)救助申請(qǐng)者的審查、審批，對(duì)受益者的管理，以及對(duì)社會(huì)救助工作的績(jī)效評(píng)估等方面的事務(wù)。目前我國(guó)主要采取基層政府的行政性管理和委托居委會(huì)實(shí)施社會(huì)化的管理，主要的管理手段包括入戶調(diào)查、單位求證、公示與群眾監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)狀況比對(duì)、民主評(píng)議等。這些手段都帶有一些強(qiáng)制性、負(fù)面刺激或其他一些副作用，社會(huì)效益并不十分理想。一些研究者提出了加強(qiáng)社會(huì)救助管理的專業(yè)化的建議 [5 ]。引入社會(huì)工作介入社會(huì)救助管理正是提升其專業(yè)化的一個(gè)重要的步驟。通過(guò)社會(huì)工作的參與，可以在提升管理效能的同時(shí)也提高管理的人性化水平，并且能夠更好地將管理與服務(wù)結(jié)合起來(lái)。

2. 從抽象的需要到現(xiàn)實(shí)需求的轉(zhuǎn)化

上述對(duì)社會(huì)工作介入社會(huì)救助需求的分析還停留在抽象的需求分析層次，而要在實(shí)踐中具體落實(shí)社會(huì)工作介入社會(huì)救助，除了抽象的需求分析之外，還應(yīng)該結(jié)合我國(guó)具體的社會(huì)救助制度分析社會(huì)救助對(duì)社會(huì)工作的現(xiàn)實(shí)需求，也就是說(shuō)，要將社會(huì)救助對(duì)社會(huì)工作的需求分析從抽象需要到現(xiàn)實(shí)需求轉(zhuǎn)化。所謂社會(huì)救助對(duì)社會(huì)工作抽象的需要，是指僅考慮貧困者或社會(huì)救助制度對(duì)社會(huì)工作介入的需要，而不考慮是否具備獲得社會(huì)工作服務(wù)的條件。而社會(huì)救助對(duì)社會(huì)工作現(xiàn)實(shí)的需要?jiǎng)t是指在具備相關(guān)條件基礎(chǔ)上的需求，更具體講就是從社會(huì)救助的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)、運(yùn)行和支付能力方面看對(duì)社會(huì)工作的實(shí)際需求。按照這種界定，我國(guó)社會(huì)救助要對(duì)社會(huì)工作產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)需求，需要在以下幾個(gè)方面做出改革。

首先，要提升社會(huì)救助水平。只有在高水平的社會(huì)救助層面上，專業(yè)社會(huì)工作才能發(fā)揮應(yīng)有的作用。社會(huì)救助的水平包括社會(huì)救助的目標(biāo)、資格標(biāo)準(zhǔn)、救助對(duì)象規(guī)模及財(cái)政投入水平等方面。目前我國(guó)的社會(huì)救助在這幾個(gè)方面的水平都還比較低下。社會(huì)救助的目標(biāo)基本上還停留在維持貧困家庭最基本需要的層面，社會(huì)救助的資格標(biāo)準(zhǔn)主要依托各地的低保標(biāo)準(zhǔn)，而2014年我國(guó)平均城市低保標(biāo)準(zhǔn)占城市居民收入中位數(shù)的比例只有18.49%，平均農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)占農(nóng)村居民人均收入的比例稍高一些，但也只有29.24%。低標(biāo)準(zhǔn)所帶來(lái)的是救助對(duì)象規(guī)模的狹小。2014年我國(guó)城鄉(xiāng)低保對(duì)象分別只有1 877萬(wàn)人和5 209萬(wàn)人，分別約占城鎮(zhèn)常住人口的2.5%和農(nóng)村人口的8.4%，城鄉(xiāng)低保對(duì)象加在一起，約占總?cè)丝诘?.2% [6 ]。由于救助標(biāo)準(zhǔn)低下，救助規(guī)模很小，因此救助對(duì)象基本上是城鄉(xiāng)中最為困難的家庭和個(gè)人。雖然我國(guó)社會(huì)救助制度并沒(méi)有排斥有勞動(dòng)能力的人申請(qǐng)低保和其他社會(huì)救助，但在實(shí)際操作中許多地區(qū)對(duì)有勞動(dòng)能力的人往往采取特殊的限制，但凡有些就業(yè)能力的人都很難獲得救助。對(duì)于已經(jīng)被納入到社會(huì)救助對(duì)象的人，社會(huì)救助給他們提供的僅僅是維持基本的生存，許多調(diào)查都發(fā)現(xiàn)，許多低保對(duì)象在獲得了救助待遇后仍然在經(jīng)濟(jì)方面存在較為嚴(yán)重的困難。在這種情況下，社會(huì)救助對(duì)象仍然面臨著較大的經(jīng)濟(jì)困難，他們最大的需要仍是提高低保金，提高醫(yī)療救助待遇等物質(zhì)方面需要，而對(duì)社會(huì)工作服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求不會(huì)很高，多次社會(huì)調(diào)查中所獲得的實(shí)證材料的也證明了這一點(diǎn) [7 ]。其他一些研究也提出了類似的看法 [8 ]。

第二，要擴(kuò)大社會(huì)工作介入社會(huì)救助的對(duì)象范圍。目前的低保對(duì)象和特困供養(yǎng)對(duì)象數(shù)量少，需求低，如果僅僅面對(duì)他們，社會(huì)工作介入社會(huì)救助的領(lǐng)域和作用會(huì)受到很大的限制。如果能夠擴(kuò)大社會(huì)工作介入社會(huì)救助的服務(wù)對(duì)象面，就會(huì)發(fā)現(xiàn)還有大量的人群需要得到社會(huì)工作的幫助。除了低保對(duì)象和特困供養(yǎng)對(duì)象之外：社會(huì)工作介入社會(huì)救助的服務(wù)對(duì)象還可以包括其他各類特殊困難群體，例如：低收入家庭（低保邊緣戶）、下崗失業(yè)人員、特殊困境兒童、困難老年人、困難殘疾人和重度殘疾人、經(jīng)濟(jì)困難的大病慢病患者、流浪乞討人員、災(zāi)民、經(jīng)濟(jì)困難的刑滿釋放人員、困難流動(dòng)人口、農(nóng)村留守人員、以及因各種原因而導(dǎo)致的臨時(shí)困難人員等群體。面對(duì)這些廣泛的對(duì)象和他們差異化的情況，社會(huì)工作者應(yīng)該研究他們不同的需要，采用不同的方法，提供不同的服務(wù)。

第三，要提升社會(huì)救助的方式。目前我國(guó)的社會(huì)救助主要是現(xiàn)金救助，社會(huì)救助待遇主要是發(fā)錢、現(xiàn)金報(bào)銷等事務(wù)，另外還有少量的實(shí)物救助，而制度化的服務(wù)救助相當(dāng)少。這種情況不利于社會(huì)工作介入社會(huì)救助。導(dǎo)致這種情況主要是我們對(duì)社會(huì)救助持一種消極救助的目標(biāo)，只將社會(huì)救助看成是通過(guò)現(xiàn)金支持而維持最困難家庭最基本的生活，而沒(méi)有重視困難家庭還有能力提升、精神脫貧和社會(huì)融入等方面的非物質(zhì)需要，并且對(duì)服務(wù)救助所需要的額外成本一直持拒絕的態(tài)度，因此長(zhǎng)期阻礙著服務(wù)救助的發(fā)展。因此，在目前要推動(dòng)社會(huì)工作介入社會(huì)救助，就必須要確立服務(wù)救助在社會(huì)救助體系中的重要地位，并且在提升社會(huì)救助水平的過(guò)程中重點(diǎn)提升服務(wù)救助的供給和水平。

第四，推動(dòng)社會(huì)工作介入社會(huì)救助必須要有充足的經(jīng)費(fèi)支撐。社會(huì)工作介入社會(huì)救助，尤其是專業(yè)社會(huì)工作介入社會(huì)救助需要有大量的資金支持，必須要有可持續(xù)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。由于在社會(huì)救助領(lǐng)域中社會(huì)工作服務(wù)對(duì)象是困難家庭，他們一般沒(méi)有付費(fèi)的能力，因此社會(huì)工作服務(wù)無(wú)法采用市場(chǎng)化的收費(fèi)方式。目前我國(guó)社會(huì)組織和慈善事業(yè)也很難全面地和長(zhǎng)期穩(wěn)定地向這一領(lǐng)域投入資金支持。因此，要推動(dòng)社會(huì)工作介入社會(huì)救助就必須要由政府財(cái)政來(lái)解決所需要的經(jīng)費(fèi)。但是，在《社會(huì)救助暫行辦法》中沒(méi)有明確規(guī)定社會(huì)工作介入社會(huì)救助的制度建構(gòu)和制度化的資源保障；民政部聯(lián)合財(cái)政部一起發(fā)布“民發(fā)〔2015〕88號(hào)文”雖然意味著要推動(dòng)各級(jí)財(cái)政部門更加重視向這一行動(dòng)領(lǐng)域的財(cái)政投入，但在此文件中有關(guān)財(cái)政投入方面也只提到“將社會(huì)救助領(lǐng)域社會(huì)工作納入政府購(gòu)買服務(wù)范圍，逐步加大政府投入力度”這種一般方向性的要求，而沒(méi)有清晰的、制度化的和帶有一定強(qiáng)制性的政策要求。

二、社會(huì)工作介入社會(huì)救助的能力分析

除了上述外部條件以外，社會(huì)工作介入社會(huì)救助還需要社會(huì)工作服務(wù)主體具備必要的能力?？梢詮纳鐣?huì)工作組織機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者兩個(gè)方面分析當(dāng)前我國(guó)專業(yè)社會(huì)工作的能力。

1. 社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的能力

專業(yè)社會(huì)工作一般是受雇于一定的組織機(jī)構(gòu)，在特定的組織機(jī)構(gòu)中開展社會(huì)工作服務(wù)。社會(huì)工作所依托的組織機(jī)構(gòu)的相關(guān)能力對(duì)社會(huì)工作介入社會(huì)救助具有重要的影響。在此方面的能力包括組織機(jī)構(gòu)的可持續(xù)性資源調(diào)動(dòng)能力、專業(yè)化水平與服務(wù)質(zhì)量、管理水平等方面。要使社會(huì)工作能夠有效地介入社會(huì)救助并充分發(fā)揮作用，首要要讓社會(huì)工作組織機(jī)構(gòu)提升這些方面的能力。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)工作者所屬的組織機(jī)構(gòu)主要有社區(qū)組織、專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位三大類，他們的人員來(lái)源、能力水平及組織特點(diǎn)都有所不同。其中，社區(qū)組織中有越來(lái)越多的工作人員通過(guò)了社會(huì)工作師、助理社會(huì)工作師職業(yè)水平評(píng)價(jià)考試，獲得了社會(huì)工作的資質(zhì)。專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)大多數(shù)是民辦機(jī)構(gòu)，他們?cè)谡?gòu)買服務(wù)的政策下獲得政府的財(cái)政支持，雇傭了一些高校社會(huì)工作專業(yè)畢業(yè)，具有較高社會(huì)工作專業(yè)知識(shí)和能力的專業(yè)社會(huì)工作者。此外，目前在社會(huì)工作發(fā)展較好的地方有越來(lái)越多的組織開始設(shè)立社會(huì)工作部門和崗位，雇用社會(huì)工作者，為其本單位人員或其直接服務(wù)的人員提供社會(huì)工作服務(wù)。這三類組織中的社會(huì)工作發(fā)展情況有所不同。概括起來(lái)看，社區(qū)組織的特點(diǎn)在基層具有一定的公權(quán)力和較高的公信力，資源調(diào)動(dòng)能力也較好，但不足之處是行政性特點(diǎn)突出，主要工作要圍繞著政府部門交辦的事情，因此常常對(duì)社會(huì)工作的專業(yè)性重視不夠；專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的專業(yè)性一般較強(qiáng)，也比較重視員工社會(huì)工作能力的提升，但缺點(diǎn)是在基層的公權(quán)力較弱，常常需要政府部門或社區(qū)組織的允許或配合才能有效地開展工作 ，并且專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的資源調(diào)動(dòng)能力相對(duì)較弱，較為依賴政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，因此對(duì)政府相關(guān)部門有較強(qiáng)的依賴性；企事業(yè)單位中的社會(huì)工作部門由于依托一定的企事業(yè)單位，因此資源調(diào)動(dòng)能力較好，運(yùn)行比較穩(wěn)定，并且也易于提升其專業(yè)能力，但其建立和發(fā)展在較大程度上受其所屬單位領(lǐng)導(dǎo)的重視程度的影響。從推動(dòng)社會(huì)工作介入社會(huì)救助的角度看，當(dāng)前應(yīng)該針對(duì)各類組織的特點(diǎn)，尤其是其能力方面的短板而開展社會(huì)工作組織機(jī)構(gòu)的能力建立。

2. 社會(huì)工作者的能力

社會(huì)工作者要介入社會(huì)救助，不論是直接服務(wù)貧困者還是參與社會(huì)救助管理都需要相應(yīng)的能力。一般說(shuō)來(lái)，社會(huì)工作者介入社會(huì)救助的能力可分為通用性專業(yè)能力和專門化的專業(yè)能力。通用性專業(yè)能力是指所有專業(yè)社會(huì)工作者都需要具備的專業(yè)素養(yǎng)，包括全面掌握社會(huì)工作的理論與知識(shí)、能熟練運(yùn)用方法與技能、以及具備社會(huì)工作的專業(yè)價(jià)值和遵循社會(huì)工作的專業(yè)倫理等方面的要求。社會(huì)工作介入社會(huì)救助所需要的專門化能力是指在普遍具備了社會(huì)工作者通用性專業(yè)能力的基礎(chǔ)上，能夠掌握服務(wù)貧困家庭和參與社會(huì)救助管理所需要的特殊知識(shí)、技能和價(jià)值，包括深入了解貧困問(wèn)題及相關(guān)理論，對(duì)本地區(qū)貧困問(wèn)題的特點(diǎn)能夠較好地把握，熟悉貧困者和各類困難群體的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與心理特點(diǎn)，具有與貧困者和各類困難群體成員交往溝通的能力，熟悉國(guó)家和地方政府各項(xiàng)社會(huì)政策，能夠運(yùn)用社會(huì)政策為有需要的人提供幫助，并且熟悉政府各個(gè)部門的職能、工作內(nèi)容和服務(wù)項(xiàng)目，能夠向困難群體提供他們所需要的政府公共服務(wù)信息。同時(shí)，參與社會(huì)救助管理還需要掌握有關(guān)的管理理論與方法。此外，介入社會(huì)救助的社會(huì)工作者還需要有鮮明的價(jià)值立場(chǎng)，應(yīng)該能夠秉持社會(huì)公平和社會(huì)關(guān)懷的價(jià)值理念，在服務(wù)貧困者和弱勢(shì)群體方面具有強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任感和社會(huì)同情心，并能夠?qū)⑦@種價(jià)值立場(chǎng)與客觀科學(xué)的分析思路及工作方法結(jié)合起來(lái)。

經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，目前我國(guó)的專業(yè)社會(huì)工作者的專業(yè)能力已經(jīng)有較大幅度的提升。但迄今為止仍然存在一些不足。概括起來(lái)看，首先，在通用性專業(yè)能力方面，許多社區(qū)社會(huì)工作者長(zhǎng)期從事基層工作，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)較多，對(duì)服務(wù)對(duì)象的情況也比較熟悉，但他們當(dāng)中許多沒(méi)有經(jīng)過(guò)較為扎實(shí)的社會(huì)工作訓(xùn)練，僅僅是通過(guò)一次性的職業(yè)水平評(píng)價(jià)考試而得到社會(huì)工作專業(yè)資質(zhì)的，因此在社會(huì)工作的理論知識(shí)和能力技巧方面還存在不足。相比之下，從高校社會(huì)工作專業(yè)畢業(yè)的社會(huì)工作者對(duì)社會(huì)工作專業(yè)理論知識(shí)和方法技巧的掌握要好得多，但他們當(dāng)中許多人對(duì)基層組織、服務(wù)對(duì)象的情況不太熟悉，對(duì)相關(guān)的法律法規(guī)和政策文件也不夠熟悉。因此，對(duì)這兩類社會(huì)工作者分別需要持續(xù)性的專業(yè)培訓(xùn)或?qū)嵺`鍛煉。其次，一些實(shí)際調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，一些社會(huì)工作者在服務(wù)貧困者的專門化能力方面也還存在一些不足 [9 ]。分析其原因，一方面是因?yàn)槠駷橹刮覈?guó)高校社會(huì)工作專業(yè)人才培養(yǎng)體系在服務(wù)貧困者和介入社會(huì)工作方面的課程、實(shí)習(xí)和研究總體上仍不夠；另一方面，全國(guó)社會(huì)工作師助理社會(huì)工作師職業(yè)水平評(píng)價(jià)考試中對(duì)社會(huì)工作者在此方面的專門化能力的考察也還不夠充分。

三、社會(huì)工作介入社會(huì)救助的體制機(jī)制分析

社會(huì)工作是以制度化的方式向有需要的人提供服務(wù)的專業(yè)化行動(dòng)體系，合理的體制機(jī)制是當(dāng)代專業(yè)社會(huì)工作運(yùn)行和發(fā)展的又一基礎(chǔ)條件。因此，社會(huì)工作介入社會(huì)救助除了要具備上述基本條件和加強(qiáng)能力建設(shè)之外，還需要探索建立合理的體制機(jī)制。近年來(lái)國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)此問(wèn)題有一些探討，提出了“政府主導(dǎo)”、“社會(huì)參與”的模式主張 [10 ]。但這在實(shí)踐中是一個(gè)比較復(fù)雜的問(wèn)題，在具體實(shí)施時(shí)仍需進(jìn)一步細(xì)化。本文擬在過(guò)去探討的基礎(chǔ)上再次分析這一問(wèn)題。

1. 社會(huì)工作介入社會(huì)救助的體制問(wèn)題

社會(huì)工作介入社會(huì)救助的體制建構(gòu)包括從制度上合理安排專業(yè)社會(huì)工作和非專業(yè)社會(huì)工作之間、兩類不同的專業(yè)社會(huì)工作之間、以及社區(qū)社會(huì)工作、專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)和嵌入式社會(huì)工作崗位之間的分工與合作。

（1）專業(yè)社會(huì)工作和非專業(yè)社會(huì)工作及志愿服務(wù)體制

在中國(guó)，專業(yè)社會(huì)工作并不是唯一的社會(huì)工作服務(wù)體系。在專業(yè)社會(huì)工作發(fā)展起來(lái)之前，各類組織中就已經(jīng)有一套非專業(yè)的社會(huì)服務(wù)體系，他們對(duì)困難居民、困難職工、困難學(xué)生和其他各類困難人員提供著各種服務(wù)。迄今為止，在社區(qū)和其他許多組織中仍然有這些服務(wù)。專業(yè)社會(huì)工作的發(fā)展及其介入社會(huì)救助，并不是要將原來(lái)的服務(wù)體制全部替換，也不可能做到這點(diǎn)，而是應(yīng)該對(duì)專業(yè)社會(huì)工作和非專業(yè)的社會(huì)服務(wù)崗位加以重新建構(gòu)，使其形成共存和分工的制度。在這方面主要的任務(wù)是要根據(jù)服務(wù)的性質(zhì)和內(nèi)容而建立各類服務(wù)機(jī)構(gòu)及服務(wù)人員之間的分工和合作。并非貧困者所需要的所有服務(wù)都應(yīng)該由專業(yè)社會(huì)工作者來(lái)提供。事實(shí)上，他們所需要的許多服務(wù)完全可以由非專業(yè)的人員去提供，而專業(yè)社會(huì)工作者服務(wù)的重點(diǎn)領(lǐng)域一是需要社會(huì)工作專業(yè)技能的服務(wù)，二是在社會(huì)服務(wù)體系的建構(gòu)、服務(wù)規(guī)劃制定、服務(wù)資源協(xié)調(diào)等關(guān)鍵性的環(huán)節(jié)中發(fā)揮專家的作用。

我國(guó)的專業(yè)社會(huì)工作，尤其是專門化的救助社會(huì)工作是后來(lái)人為建構(gòu)的服務(wù)體系，因此它往往難以自然而然地達(dá)成與先前就存在的非專業(yè)化服務(wù)和志愿服務(wù)之間的制度性協(xié)調(diào)，因而需要通過(guò)有意識(shí)地體制建構(gòu)去加以解決。為此，應(yīng)該合理構(gòu)建專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者與現(xiàn)有的社區(qū)組織及其工作人員、各類人民團(tuán)體（工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等）中的相關(guān)工作人員、學(xué)校和企事業(yè)單位中的“思想政治工作者”等部門與崗位之間合理分工的制度。同時(shí)，要注意專業(yè)社會(huì)工作與志愿服務(wù)制度的協(xié)調(diào)，形成以專業(yè)社會(huì)工作為核心，包括其他各類非專業(yè)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)及人員，以及廣大的志愿者在內(nèi)的社會(huì)服務(wù)體系。

（2）救助社會(huì)工作及其崗位設(shè)置模式

為了更好地推動(dòng)社會(huì)工作介入社會(huì)救助，應(yīng)該推動(dòng)在社會(huì)工作體系中發(fā)展救助社會(huì)工作，將其作為專業(yè)社會(huì)工作的重要分支之一。所謂“救助社會(huì)工作”是指其主要任務(wù)是從事與社會(huì)救助有關(guān)的社會(huì)工作領(lǐng)域，包括主要服務(wù)貧困者和參與社會(huì)救助管理的社會(huì)工作。在當(dāng)前我國(guó)社會(huì)工作發(fā)展的情況下，在相應(yīng)的部門和組織中設(shè)置救助社會(huì)工作崗位是推動(dòng)社會(huì)工作介入社會(huì)救助的重要條件之一。在當(dāng)前我國(guó)專業(yè)社會(huì)工作的組織模式下，救助社會(huì)工作崗位設(shè)置可以有三種制度化的方式。一是社區(qū)社會(huì)工作模式，即在社區(qū)組織中設(shè)立社會(huì)工作崗位，作為社區(qū)社會(huì)工作平臺(tái)上社會(huì)工作介入社會(huì)救助的支撐力量。二是發(fā)展專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，在介入社會(huì)救助的專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)中設(shè)立相應(yīng)的救助社會(huì)工作崗位。三是嵌入式社會(huì)工作崗位設(shè)置模式，即在學(xué)校、醫(yī)院、企事業(yè)單位、以及其他有需要的組織中設(shè)立相關(guān)的社會(huì)工作崗位。在上述三種模式中，首先應(yīng)該要求在介入社會(huì)救助工作的專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)中設(shè)立救助社會(huì)工作崗位，其次是在有條件的社區(qū)中設(shè)立救助社會(huì)工作崗位。而在其他組織中，除了專門從事社會(huì)救助的機(jī)構(gòu)（如救助站）之外，在其他組織設(shè)立嵌入式的社會(huì)工作崗位目前還很難建立專門的救助社會(huì)工作崗位。但是應(yīng)該對(duì)這些組織的社會(huì)工作者進(jìn)行專門的培訓(xùn)，使他們?cè)诔袚?dān)其社會(huì)工作職責(zé)時(shí)能夠具備足夠的救助社會(huì)工作的專業(yè)素養(yǎng)。

（3）兩類不同的專業(yè)社會(huì)工作者之間的分工合作

如前所述，目前在我國(guó)城鄉(xiāng)，尤其是在城市中有兩類專業(yè)社會(huì)工作者：高等院校社會(huì)工作專業(yè)畢業(yè)的專業(yè)社會(huì)工作者和通過(guò)社會(huì)工作職業(yè)水平評(píng)價(jià)考試而被認(rèn)可的專業(yè)社會(huì)工作者。救助社會(huì)工作者也來(lái)源于這兩個(gè)類別。鑒于這兩類專業(yè)社會(huì)工作者各自具有不同的優(yōu)勢(shì)和不足，因此應(yīng)該以不同的方式發(fā)揮其作用。其中，通過(guò)考試獲得資質(zhì)的社會(huì)工作者主要工作在社區(qū)，是社區(qū)社會(huì)工作者，他們?cè)诮槿肷鐣?huì)救助工作方面應(yīng)該站在第一線，對(duì)他們的要求應(yīng)該是及時(shí)發(fā)現(xiàn)困難群眾存在的各種問(wèn)題，受理有需要者的服務(wù)申請(qǐng)，并提供初步的服務(wù)，然后通過(guò)資源鏈接或轉(zhuǎn)介的方式將具有復(fù)雜需求的服務(wù)對(duì)象轉(zhuǎn)介給專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，由后者中更加專業(yè)的救助社會(huì)工作者為其提供更加專業(yè)的服務(wù)。

2. 社會(huì)工作介入社會(huì)救助的運(yùn)行機(jī)制

社會(huì)工作介入社會(huì)救助的運(yùn)行機(jī)制是指社會(huì)工作機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者在介入社會(huì)救助事務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)上的制度化運(yùn)行方式。社會(huì)工作機(jī)構(gòu)介入社會(huì)救助服務(wù)需要解決其資金補(bǔ)償和資源調(diào)動(dòng)的問(wèn)題，需要與政府，社區(qū)及企事業(yè)單位之間建立任務(wù)委托關(guān)系，需要建立合理可行的服務(wù)傳遞方式，同時(shí)還需要有有效的質(zhì)量監(jiān)控等。在這些方面都應(yīng)該建立起有效的運(yùn)行機(jī)制。

（1）社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的資金補(bǔ)償和資源調(diào)動(dòng)機(jī)制

社會(huì)工作機(jī)構(gòu)介入社會(huì)救助事務(wù)首先要解決的是資金補(bǔ)償機(jī)制問(wèn)題。如前所述，社會(huì)工作服務(wù)貧困者的資金來(lái)源應(yīng)該主要靠政府財(cái)政投入。目前的方式是通過(guò)政府向社會(huì)工作機(jī)構(gòu)購(gòu)買服務(wù)的方式去解決這一問(wèn)題。但這種機(jī)制需要重點(diǎn)解決可持續(xù)性的問(wèn)題。目前的實(shí)際情況是，在許多地方政府向社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)購(gòu)買服務(wù)大都采用項(xiàng)目制。項(xiàng)目制購(gòu)買有其好的一方面，但其缺點(diǎn)之一是不夠穩(wěn)定。一方面，社會(huì)工作服務(wù)貧困者和參與社會(huì)救助管理需要保持長(zhǎng)期穩(wěn)定地提供服務(wù)，因此需要長(zhǎng)期穩(wěn)定可持續(xù)的資源供應(yīng)，而項(xiàng)目制的政府購(gòu)買服務(wù)難以給社會(huì)工作機(jī)構(gòu)提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的預(yù)期，因而也就難以進(jìn)行長(zhǎng)期性的機(jī)構(gòu)服務(wù)發(fā)展規(guī)劃。另一方面，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)要提升服務(wù)水平就需要加強(qiáng)能力建設(shè)，為此而需要進(jìn)行長(zhǎng)期性的人力資本建設(shè)投資，而項(xiàng)目制的政府購(gòu)買服務(wù)資金僅能支持當(dāng)期的項(xiàng)目活動(dòng)，而難以支持機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期的發(fā)展。

除了政府購(gòu)買服務(wù)之外，還應(yīng)該建立有效的社會(huì)力量資源投入機(jī)制。其中較為重要的一是社區(qū)購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的機(jī)制，即社區(qū)組織根據(jù)本社區(qū)的需要，向?qū)I(yè)性的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)購(gòu)買救助社會(huì)工作服務(wù)。在目前的情況下，雖然社區(qū)的資金一般也是來(lái)源于政府，但社區(qū)購(gòu)買服務(wù)與政府購(gòu)買服務(wù)仍有很大的不同。社區(qū)購(gòu)買服務(wù)更能夠反映各個(gè)社區(qū)自身的特殊需要，更好地促進(jìn)社區(qū)自主運(yùn)行和發(fā)展，也更能夠在社區(qū)層面上實(shí)現(xiàn)與社會(huì)組織和社會(huì)工作之間的“三社聯(lián)動(dòng)”。例如，目前在一些城市中，社區(qū)可以從政府那里獲得一定數(shù)額的一般公共服務(wù)資金，由社區(qū)自己決定如何使用。這樣，社區(qū)就有可能采用“社區(qū)購(gòu)買服務(wù)”的方式，設(shè)立向困難居民提供社會(huì)工作服務(wù)的項(xiàng)目，并委托一定的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)。社會(huì)力量參與的第二種主要方式是企事業(yè)單位購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)，其基本原理與社區(qū)購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)相似，也是企事業(yè)單位根據(jù)本組織業(yè)務(wù)的需要而向?qū)I(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)購(gòu)買服務(wù)，以開展困難職工幫扶、困難學(xué)生和困難病人幫助等方面的工作。也就是說(shuō)，企事業(yè)單位可以將其自身所需要開展的救助社會(huì)工作外包給更為專業(yè)的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)，并為此而向后者支付購(gòu)買服務(wù)的費(fèi)用。社會(huì)力量參與的第三種主要方式是大力推動(dòng)對(duì)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的專項(xiàng)慈善捐助。目前我國(guó)的慈善捐助對(duì)象主要針對(duì)貧困者和其他各類困難群體，許多地區(qū)都有不少針對(duì)貧困者的慈善捐助項(xiàng)目，但是基本上都是直接捐助給貧困者家庭或個(gè)人，向救助社會(huì)工作提供捐助的還不多。應(yīng)該逐步推動(dòng)慈善機(jī)構(gòu)（基金會(huì)、慈善協(xié)會(huì)等）認(rèn)識(shí)到救助社會(huì)工作對(duì)提升社會(huì)救助水平的重要性，逐步加強(qiáng)對(duì)救助社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的資源投入。

（2）社會(huì)工作服務(wù)困難家庭和個(gè)人的服務(wù)傳遞機(jī)制

要向困難家庭和個(gè)人提供社會(huì)工作服務(wù)，相關(guān)的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者必須要有一整套的服務(wù)傳遞過(guò)程。其中包括服務(wù)對(duì)象的認(rèn)定，對(duì)困難家庭及個(gè)人服務(wù)需求的調(diào)查評(píng)估，服務(wù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)，服務(wù)活動(dòng)的規(guī)范化要求，以及服務(wù)活動(dòng)的實(shí)施，服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管及服務(wù)效果評(píng)估等一系列的程序、要求和具體規(guī)范。要設(shè)計(jì)社會(huì)工作服務(wù)困難家庭和個(gè)人的服務(wù)傳遞機(jī)制需要有一個(gè)復(fù)雜的設(shè)計(jì)過(guò)程，但總而言之是要瞄準(zhǔn)對(duì)象、優(yōu)化內(nèi)容、把握質(zhì)量、力求高效。

建立有效的服務(wù)傳遞機(jī)制需要從兩個(gè)方面加以努力，一是建立標(biāo)準(zhǔn)化體系，二是鼓勵(lì)服務(wù)特色。標(biāo)準(zhǔn)化是為所有的社會(huì)工作介入社會(huì)救助的服務(wù)內(nèi)容提供必要的基本要求，是服務(wù)活動(dòng)和服務(wù)質(zhì)量的底線要求。服務(wù)特色是各個(gè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)不同的服務(wù)特點(diǎn)，包括針對(duì)不同對(duì)象的特色化服務(wù)和立足社會(huì)工作機(jī)構(gòu)專業(yè)特點(diǎn)的服務(wù)特色。在任何成熟的社會(huì)服務(wù)體系中都應(yīng)該既具有完整的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)又具有多樣化的特色服務(wù)，救助社會(huì)工作也不應(yīng)該例外。

（3）社會(huì)工作機(jī)構(gòu)服務(wù)的質(zhì)量管理和評(píng)估機(jī)制

作為一項(xiàng)公共服務(wù)活動(dòng)，社會(huì)工作服務(wù)貧困者和參與社會(huì)救助管理的工作也需要有必要的質(zhì)量管理，因此應(yīng)該設(shè)計(jì)質(zhì)量管理機(jī)制。質(zhì)量管理機(jī)制既需要從機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立質(zhì)量管理的規(guī)程，也需要設(shè)立外部的質(zhì)量監(jiān)控，包括服務(wù)對(duì)象反饋機(jī)制、專家評(píng)估機(jī)制和公眾監(jiān)控機(jī)制。

從當(dāng)前的情況看，對(duì)救助社會(huì)工作服務(wù)質(zhì)量的管理和評(píng)估需要重視兩個(gè)方面：一是要避免項(xiàng)目制運(yùn)作在服務(wù)評(píng)估方面的不足。項(xiàng)目制運(yùn)作往往比較短期、分散，因此難以形成較為系統(tǒng)的評(píng)估體系。同時(shí)，項(xiàng)目制運(yùn)行模式下往往只有出資者對(duì)服務(wù)質(zhì)量會(huì)給予較多的關(guān)注，而在每個(gè)項(xiàng)目的規(guī)模都不太大、運(yùn)行時(shí)間也不太長(zhǎng)的情況下，往往難以形成較為嚴(yán)格的服務(wù)評(píng)估要求。為此，應(yīng)該充分發(fā)揮行業(yè)組織（如專業(yè)社會(huì)工作協(xié)會(huì)等）在服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估中的作用，建立較為統(tǒng)一的服務(wù)評(píng)估指標(biāo)體系和操作標(biāo)準(zhǔn)。第二個(gè)應(yīng)該重視的是要更加針對(duì)救助社會(huì)工作的特點(diǎn)去設(shè)計(jì)服務(wù)評(píng)估體系。救助社會(huì)工作針對(duì)的是貧困者和社會(huì)救助管理，其中既有直接滿足貧困者需要的服務(wù)，也有對(duì)其加以管理的行動(dòng)，還有對(duì)其施以矯治的行動(dòng)，而各種服務(wù)對(duì)于貧困者所產(chǎn)生的效果是不一樣的，因此在評(píng)估中應(yīng)該充分考慮到各種復(fù)雜性，要根據(jù)社會(huì)工作參與社會(huì)救助的具體目標(biāo)去設(shè)計(jì)評(píng)估方案，使其能夠更加科學(xué)合理地反映社會(huì)工作介入社會(huì)救助的目標(biāo)和要求。

總而言之，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，尤其是在“共享發(fā)展”目標(biāo)的指引下，我國(guó)各級(jí)政府和全社會(huì)對(duì)貧困者的關(guān)懷也將越來(lái)越多，社會(huì)救助制度也將進(jìn)一步提升水平，社會(huì)工作介入社會(huì)救助將是社會(huì)救助制度和社會(huì)工作服務(wù)體系這兩個(gè)行動(dòng)領(lǐng)域未來(lái)發(fā)展的重點(diǎn)?！渡鐣?huì)救助暫行辦法》和“民發(fā)[2015]88號(hào)”文件在此方面提出的總體的目標(biāo)、方向和行動(dòng)框架，但要落實(shí)政府的這項(xiàng)社會(huì)政策還需要做大量具體的工作。本文在此方面做出了一些探索，希望能夠給政府相關(guān)部門和社會(huì)救助及社會(huì)工作機(jī)構(gòu)提供參考性建議，并希望有更多的研究者參與到這一領(lǐng)域，共同促進(jìn)這一領(lǐng)域政策和行動(dòng)的完善。

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