倪嘉敏

[摘要]對2009-2014年《財政部、教育部中國教育經費統(tǒng)計年鑒》所列數據統(tǒng)計分析的結果表明，目前我國學前教育成本分擔中存在的問題是：政府財政投入規(guī)模偏小，分擔成本比例偏低；家庭支付能力差異巨大，分擔比例偏高；社會分擔能力偏弱。應當通過加強學前教育成本核算、強化學前教育經費保障、提高政府對弱勢群體的財政補償、鼓勵社會向學前教育捐資助學等途徑，完善我國學前教育成本分擔機制。

[關鍵詞]學前教育；成本分擔；機制

[中圖分類號] G617[文獻標識碼] A[文章編號]1005-5843（2017）01-0008-07

[DOI]1013980/jcnkixdjykx201701002

2010年以來，隨著《財政部、教育部關于加大財政投入支持學前教育發(fā)展的通知》的落實及 “學前教育三年行動計劃”的實施，我國學前教育事業(yè)開始蓬勃發(fā)展。但學前教育經費短缺依然是制約學前教育發(fā)展的主要瓶頸，構建合理的學前教育成本分擔機制已迫在眉睫。實際上，目前我國政府對學前教育的投資力度仍然不足，家庭承擔了很大一部分學前教育成本，幼兒的“入園難、入園貴”問題長期無法得到有效解決。鑒于此，本文通過對《中國教育經費統(tǒng)計年鑒（2009-2014年）》所列相關數據的梳理，力求客觀呈現我國學前教育成本分擔現狀，探尋其中存在問題，最終提出完善我國學前教育成本分擔機制的相關政策建議。

一、學前教育成本分擔的內涵

成本原是經濟學的概念，后來逐漸應用到教育領域。教育成本主要包括以下兩層含義：一是指國家用于教育過程的一切直接和間接勞動（活勞動和物化勞動）消耗的總和；二是指培養(yǎng)每一個學生消耗的全部費用，即單位產出的消耗量。因此，學前教育成本可以定義為幼兒在幼兒園的學習期間內所消耗的價值總和，即一定學習期間內培養(yǎng)幼兒所需要的各種資源耗費，包括教育機會成本、教育變動成本和教育固定成本[1]。

教育成本分擔理論最早由美國的學者約翰·斯通提出，起初應用于高等教育領域。他認為，教育是一種有投資、有收益的活動，能夠滿足多個主體的需要，其受益人主要包括國家、受教育者個人、納稅人、企業(yè)、家庭、學校。這些主體應根據所獲利益的多少來分擔相應的教育費用比例，同時還要考慮主體的支付能力[2]。因而，教育成本分擔指的是教育費用在各個受益主體之間的分攤。主要涉及到教育成本分擔的主體是誰、每個主體各自分擔的比例是多少、各主體采用何種方式分擔等三個關鍵問題。

對于上述問題，我國多個政策文本有所涉及。如2010年出臺的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》曾明確提出：“學前教育實行政府投入、社會舉辦者投入、家庭合理負擔的投入機制，并對家庭經濟困難幼兒入園給予財政補助。”[3]《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》進一步提出：“發(fā)展學前教育，必須堅持公益性和普惠性，努力構建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學前教育公共服務體系，保障適齡兒童接受基本的、有質量的學前教育；必須堅持政府主導，社會參與，公辦民辦并舉，落實各級政府責任，充分調動各方面積極性?！盵4]從中可見，學前教育成本分擔的主體為政府、家庭及社會三方，且政府是學前教育成本最主要的分擔者。此外，如同高等教育一樣，學前教育在成本分擔中亦遵循“受益原則”與“能力支付”原則，即受益多者多支付，受益少者少支付；能力強者多支付，能力弱者少支付。但鑒于學前教育具有極強的公益性與普惠性，“教育公平”原則是學前教育成本分擔中應遵循的另一基本原則。

二、我國學前教育成本分擔的現狀分析

（一）政府的財政投入規(guī)模偏小，且分擔成本比例偏低

2008—2013年我國幼兒園教育經費投入狀況如表1所示。

1.對學前教育的財政性投入明顯偏少

首先，國家財政性學前教育經費占GDP的比例偏低。如表1所示：2008—2013年，我國幼兒園的財政性教育經費逐年增長，由2008年的13294億元增長至2013年的86237億元。但其占GDP的比例最高僅達到014%，這與上世紀90年代歐盟委員會保育協(xié)作組織提出的1%的目標相差甚遠。而早在2008年，OECD國家這一比例的平均值就已達到052%。我國較OECD成員國平均水平相差甚遠，與此同時還遠遠低于巴西（O4%）、墨西哥（07%）等發(fā)展中國家[5]。

其次，國家財政性學前教育經費占財政性教育經費的比重偏低。如表1所示：2008—2013年，我國幼兒園財政性教育經費占各級各類財政性教育經費總額的比例逐年上升，至2013年達到352%。同期的普通高校、普通中學、普通小學的占比分別為196%、3014%、3121%。但當年幼兒園的在園人數卻占到了各級各類學校學校在校生總和的113%，意味著國家用不到4%的教育財政投入負擔113%的在校學生教育費用。據相關資料顯示，發(fā)達國家這一比例的平均值達到或超過了7%，特別是與我國國情較為接近的巴西、墨西哥、蒙古等發(fā)展中國家，這一比例均達到或超過了8%，其中巴西為8%，墨西哥為89%，蒙古更是達到了18% [6]?？梢姡壳拔覈呢斦度肫赜诹x務教育與高等教育，學前教育階段在整個教育系統(tǒng)中不被政府所重視，政府對學前教育的財政投入努力程度不夠，致使其投入經費明顯偏低。

再次，國家財政性學前教育經費占學前教育經費總量的比例偏低。如表1所示：2008—2013年幼兒園各類教育經費均保持增長趨勢，財政性學前教育經費的年均增長率高達69%，但仍低于年均增長率為7243%的學雜費。表明財政性學前教育經費并非學前教育經費增長的主推力，學前教育經費之所以增長主要源于家庭投入，政府把本該由自己承擔的學前教育的公共責任轉嫁到了家庭層面。因而，雖然從2010年起財政性學前教育經費占學前教育經費的比例有所回升，但在2013年僅達到4081%。而在同年，OECD國家這一比例的平均值就已達到7755%，其中歐盟國家的平均水平達到了80%?？梢姡谖覈磥韺W前教育普及和發(fā)展過程中，需要政府擔負起更大的責任，加大對學前教育投入力度，提高學前教育財政性投入的比例，維護學前教育的公益性和普惠性[7]。

2政府分擔學前教育成本比例偏低

從公共財政的角度考慮，學前教育的最大受益者是社會。佩里研究小組自20世紀60年代起對123名低收入家庭的兒童進行了近40年的追蹤研究。研究結果表明，待這些兒童長大到27歲時，財政投入回報率為17∶16；到40歲時，投入的回報率已高達1∶1707。其中，對幼兒個人的回報率為1∶417；對社會的回報率為1∶129[8]。教育經濟學家帕卡羅伯洛斯認為，沿著學前教育、初等教育、中等教育、高等教育的順序，各個教育階段產生的社會效益在減小，個人收益在增加。這也就意味著作為人生奠基階段的學前教育相對于其他階段教育所產生的社會效益是最為可觀的，其個人收益在高等教育階段則彰顯得最為明顯。這種觀點與我國著名教育經濟學家王善邁先生的觀點不謀而合，后者曾研究過我國教育的社會收益率，得出了初等教育的社會收益率（3050%）遠遠高于高等教育的收益率（1100%）的結論?？梢?，學前教育的公共受益率高于其私人收益率，根據 “受益原則”，政府理應成為最主要的分擔者。

2008-2013年我國幼兒園生均學雜費占城鄉(xiāng)居民人均收入的比例、各分擔主體分擔成本比例變動趨勢如圖1所示。圖12008—2013年我國幼兒園生均學雜費占比變動趨勢

圖1顯示，2008—2013年，政府分擔學前教育成本的比例波動較大，呈先下滑后回升的趨勢。由2008年的6811%①跌落至2010年的34%，又從2011的4178%緩慢回升至2013年的501%。顯然，政府分擔的成本比例較之2010年以前有了實質性的下滑。表明政府已逐步由學前教育成本的主要分擔主體演變?yōu)橹匾謸?，這既與政府的學前教育收益情況即根本受益者身份明顯不符，也與我國目前“政府主導”的學前教育成本分擔政策不符。

縱觀世界范疇，學前教育成本分擔可分為四種模式：即以愛爾蘭為代表的政府單方負擔型；以印度等國為代表的三分均擔型；以法國、瑞士為代表的政府主導分擔型；以韓國、日本為代表的私人主導分擔型。而在政府主導分擔型的國家中，其學前教育財政支出中都是政府一方占絕對優(yōu)勢，一般占總支出的50%以上。實際上，隨著學前教育社會價值的日益凸顯，世界各國政府普遍加大了對學前教育的財政投入力度，構建學前教育公共服務體系已成大勢所趨。因而，目前世界上絕大多數國家政府負擔的學前教育成本比例要遠遠高于50%，我國政府分擔的學前教育成本比例明顯偏低。

（二）家庭分擔學前教育成本的比例不合理

1各個收入階層的學前教育支付能力存在巨大差異

近年來，隨著國民收入分配向個人傾斜，我國居民的人均收入及儲蓄率都有了大幅增長，加之受“教育不能輸在起跑線上”等理念的影響，幼兒家長對子女接受學前教育的需求普遍很高。但受諸多因素的制約，目前我國家庭的學前教育支付能力存在巨大差異，從而影響了家長對子女接受學前教育的實際需求。如圖1所示，2008—2013年我國幼兒園生均學雜費占城市居民人均可支配收入的比例、占農村居民人均純收入的比例均呈增長態(tài)勢。但顯而易見的是，后者較之前者的增長幅度更大，到了2013年，幼兒園生均學雜費占城市居民人均可支配的收入僅為1061%，但卻占到農村居民人均純收入的3932%。二者的差異極為懸殊，表明幼兒園生均學雜費較之農村居民收入而言已有了實質性增長，這必然對普通農村家庭造成一定程度的經濟壓力。詳見表2。

如表2所示：我國農村家庭對幼兒園學費的支付能力明顯弱于城鎮(zhèn)家庭，且城鄉(xiāng)不同收入階層間的學前教育支付能力差異巨大，城市最高收入戶的支付能力是最低收入戶的1307倍②。比照當年幼兒園219886元③的生均學費標準，可以發(fā)現農村最低收入戶缺乏學前教育支付能力，農村中等偏下收入戶和城市最低收入戶支付幼兒園學費后已所剩無幾，勉強具備學前教育支付能力。而學前教育需求是家庭對學前教育有支付能力的需要，當家庭缺乏支付能力或支付能力不強時，會直接影響到其學前教育需求。這意味著當年有將近40%的農村家庭與10%的城市家庭的幼兒將被迫失去入園就讀的機會，或被迫選擇質量較為低劣的幼兒園就讀，這將有違于學前教育的公平性和普惠性，不利于教育公平的實現，更不利于消除貧富之間的差距。

2家庭分擔學前教育成本的比例偏高

學前教育是兼顧公共產品與私人產品屬性的準公共產品，但由于其公共收益率遠大于私人收益率，因而學前教育在性質上更加接近于公共產品。若家庭分擔的成本比例偏高，則明顯有違其公益性。圖1顯示，2008—2013年我國家庭分擔學前教育成本的比例呈現增長后逐漸下滑的趨勢。而同期政府分擔學前教育成本的比例則呈反方向的變動趨勢，表明這兩者之間存在此消彼長的關系。伴隨著政府分擔比例的滑落，家庭的分擔比例必然會有所提升。2010年是具有分水嶺意義的一年，在這以前家庭分擔學前教育成本的比例均低于30%④，到了2010年，這一比例攀升至5345%，達到歷史最高水平。其后呈下滑趨勢，但最低水平仍然達到439%。據計算，這一時期，家庭年均負擔學前教育成本的比例為3932%。而同期家庭對普通小學、普通中學教育成本的年均分擔比例分別為2%、754%，即使是更加接近于私人產品的高等教育，家庭年均負擔成本的比例僅為3185%，相對于國內其他教育階段，家庭負擔學前教育成本的比例明顯偏高。

（三）社會力量尚未真正參與到學前教育成本分擔中

社會分擔的學前教育成本主要有三種形式：一是繳納教育附加稅；二是直接向幼兒園提供各種資助和捐贈；三是對幼兒園的培訓合同支付費用[9]。由于企業(yè)繳納的附加稅最終以財政轉移支付的形式成為政府撥款的一部分，幼兒園的各類培訓合同支付費用很難準確計量，故在此僅對第二種形式即社會捐贈經費予以分析。

結合表1、圖1可見，2008—2013年間，社會捐贈經費由2008年的152億元增長至2013年的502億元，但其占學前教育經費總額的比例從未超過076%。因而，社會分擔學前教育成本的比例微乎其微，除2010年超過10%外⑤，其余年份基本徘徊在6%～10%之間。表明目前我國社會捐資助學的氛圍沒有形成，企業(yè)、個人、基金組織向幼兒園捐資助學的熱情普遍不高，致使社會分擔學前教育成本的比例微不足道。

三、關于構建我國學前教育成本分擔機制的建議

（一）構建學前教育成本分擔機制是前提

目前我國教育系統(tǒng)在會計制度上仍然實行收付實現制，僅對一些經營性業(yè)務實行成本核算，在統(tǒng)計時一般用幼兒園的各項教育經費支出代替幼兒培養(yǎng)成本。且在實踐操作中，各地幼兒園、各類幼兒園的經費支出項目并不統(tǒng)一、固定，致使學前教育經費短缺與學前教育經費使用效率低下并存。一方面，政府的財政撥款大量流向一些城市的示范園與實驗園，但這些幼兒園的教育經費支出中常常包括了一些與培養(yǎng)幼兒無關的費用，教育經費使用效率較為低下；另一方面，受政府財政撥款的限制，許多農村幼兒園與民辦的普惠性幼兒園在發(fā)展中舉步維艱，只能通過壓縮各項教育經費開支（包括一些與培養(yǎng)幼兒有關的費用）的做法來維持幼兒園的生存，這將不利于這些幼兒園教育質量的提高。鑒于此，建議幼兒園全面實行成本核算制。教育部應該對各類幼兒園的成本內涵、成本項目、成本核算周期、成本核算方法做出明確統(tǒng)一規(guī)定。各省應結合本省居民的收入水平、家庭的支付能力、學前教育收益率等因素，按照生均培養(yǎng)成本的一定比例確定各類幼兒園的收費標準。此外，建議各地教育局在幼兒園開學前召開收費聽證會，將各類幼兒園成本核算的相關內容及收費標準公之于眾，邀請家長、幼兒園管理人員、幼教專家及社會各界人士參與，力求做到幼兒園收費的公開化與透明化。

（二）構建學前教育經費投入保障機制是核心

政府財政投入不足是我國學前教育成本分擔中存在的突出問題。進一步加大政府對學前教育的經費投入、強化其在成本分擔中的主導責任顯得尤為迫切。

首先，各級政府應將學前教育財政預算單列，規(guī)定公辦幼兒園與民辦普惠性幼兒園生均撥款的最低標準?！秶鴦赵宏P于當前發(fā)展學前教育的若干意見》中曾明確提出，各級政府要將學前教育經費列入財政預算，財政性學前教育經費在同級財政性教育經費中占合理比例，各地根據實際研制公辦幼兒園生均經費標準和生均財政撥款標準[10]。但這些要求尚未真正落實，導致學前教育經費經常被其他教育階段擠占或挪用，學前教育生均財政撥款難以長效增長。鑒于此，建議國家采取相關舉措，督促各級政府將學前教育財政預算單列，教育管理部門在綜合考慮每年在園幼兒數量、幼兒園教師編制數、幼兒園生均最低公用經費標準等因素的基礎上，測算出每年公辦幼兒園與民辦普惠性幼兒園生均財政撥款的最低標準。各地政府應以此為依據進行財政撥款，若在落實中出現問題，應及時給予追責。同時，對撥款額度高出國家規(guī)定限度的省份或地區(qū)，國家撥付專項資金及時予以獎勵。

其次，進一步明確各級政府在學前教育成本分擔中的責任，立法保障各級政府對學前教育經費的投入。有關于各級政府在學前教育經費投入中的責任問題，至今尚無定論。綜觀世界各國實際，大致可分為三種類型：第一類是以新西蘭為代表的單級政府分擔型；第二類是以英國、德國、墨西哥為代表的二級政府分擔型，其中英國的學前教育經費由中央政府和地方政府共擔，德國由省級政府和地方政府公關共擔，墨西哥由中央政府和省級政府共擔；第三類是以法國、美國為代表的多級政府分擔型。其中，法國的學前教育經費以中央政府投入為主、省級地方政府投入為輔，美國則是以地方政府投入為主，中央、省級政府為輔。對此，我國的指導思想是 “地方負責、分級管理”，即學前教育經費投入的主體責任是縣一級的地方政府，中央政府和省級政府主要起管理監(jiān)督的作用。但分稅制實施后，各地政府的財政收入存在很大差距，從而影響了其對學前教育經費的投入。中央政府、省級政府通過財政轉移支付的方式對貧困省份、貧困地區(qū)的學前教育予以財政補償勢在必行。因此，明確各級政府在學前教育成本分擔中的責任問題是保障財政性學前教育經費足額撥付的前提。國家和省級政府的責任主要為立法、統(tǒng)籌、監(jiān)管、投資，其中立法是其根本責任。目前世界上許多國家已制定了獨立的學前教育法案，如美國的《兒童保育法案》與《兒童早期教育法案》、英國的《兒童法案》、韓國的《學前教育法》等。我國的相關法律尚且處于空白狀態(tài)，僅在《教育法》中對教育經費問題零星有所涉及，制定專門的《學前教育法》已成當務之急。此外，以縣為代表的地方政府則擔負著學前教育經費投入的主體責任，同時統(tǒng)籌規(guī)劃整個縣域各類幼兒園經費的配置，監(jiān)督各類幼兒園經費的使用情況。

（三）構建政府對不利處境家庭幼兒的財政補償機制是保障

學前教育在成本分擔中必須遵循 “支付能力原則”與“教育公平原則”。即幼兒園的學雜費標準在制定時必須考慮到普通家庭的支付能力，政府必須通過多種方式對支付能力較弱的地區(qū)或家庭的幼兒給予財政補償，以促進學前教育公平的實現。

首先，政府應以幼兒園的生均培養(yǎng)成本為主要依據，確定合理的收費標準。幼兒園收費是一個非常復雜的問題，受制于生均培養(yǎng)成本、家庭支付能力、學前教育收益率、幼兒園性質等多重因素的影響。考慮到家庭支付能力存在巨大差距，有學者呼吁將居民收入水平與支付能力作為幼兒園收費標準制定的主要依據，但我國居民的貨幣收入尚未完全透明化，在操作計量時困難重重。因而，建議采用國際通行做法，即按照年生均培養(yǎng)成本的一定比例收費，至于具體的比例則可參照高等教育的相關經驗。我國政府明文規(guī)定，高校學費以生均培養(yǎng)成本為主要依據，且高校學費標準占年生均培養(yǎng)成本的比例不能超過25%，這為幼兒園的收費提供了可以借鑒的思路。但幼兒園的收費依然有別于高校收費，主要基于如下兩點原因：第一，學前教育與高等教育的性質不同。高等教育處于學校教育金字塔的頂端，是一種精英式的教育，不具備普惠性，因此家庭承擔的教育成本比例較高；而學前教育處于學校教育金字塔的底端，是一種全社會適齡幼兒都應接受的大眾式教育，具有普惠性及社會福利性，因此家庭承擔的教育成本比例要低。第二，學前教育與高等教育具體分擔的教育成本不同。高等教育階段，家庭需要額外承擔個人機會成本，即法定勞動年齡段學生因上學未就業(yè)可能放棄的就業(yè)收入。學齡前幼兒由于尚不具備勞動力價值，因此并不存在個人機會成本[11]。據此，從理論上而言，幼兒家庭分擔的成本比例應低于25%。但考慮到我國學前教育成本分擔中政府投資過少、社會分擔能力較弱及國民收入分配向個人傾斜的客觀現實，建議將幼兒家庭分擔成本比例的上限定為30%。

其次，采取多種舉措，對貧困地區(qū)或不利處境家庭的幼兒給予財政補償。針對我國不同省份、城鄉(xiāng)之間，不同收入階層之間學前教育支付能力存在巨大差異，政府必須通過財政撥款傾斜或綜合獎補等政策對這些家庭的幼兒給予財政補償。這是縮小貧富差距、促進教育均衡發(fā)展的有利舉措，也是政府公共責任的直接體現。國內許多省份對此進行了有益探索，如浙江省寧波市江城鎮(zhèn)從2005年起向在政府審批幼兒園就讀的幼兒免費發(fā)放學前教育券，江北區(qū)教育局則承擔幼兒園非在編教職工50%的社保補助；甘肅省政府從2016年起向所有甘肅戶籍的普通在園幼兒家庭發(fā)放1000元的現金補助，對集中連片特困區(qū)的建檔幼兒發(fā)放2000元的現金補助。這些嘗試都為我國學前教育普惠機制的構建提供了可以借鑒的思路。

（四）構建社會向學前教育捐資助學機制是補充

在西方發(fā)達國家，社會捐贈是學前教育經費的重要來源。我國的社會捐贈氛圍尚未形成，有限的社會捐贈經費主要流向東南沿海地區(qū)或擁有一定社會聲望的高校，幼兒園獲得的社會捐資屈指可數。政府應采取多種舉措，鼓勵企業(yè)、個人、基金組織向幼兒園捐資。其根本途徑在于立法，雖然我國已正式頒布與實施了《公益事業(yè)捐資捐贈法》，但其過于籠統(tǒng)且缺乏針對性，對于一些具體事宜如捐贈經費的使用、監(jiān)管，捐資企業(yè)的稅收減免等問題鮮有提及。建議政府以此法的精神要領為指導思想，從國內實際出發(fā)，并借鑒西方立法，制定出專門的《教育捐贈法》。此外，也可通過減免捐贈企業(yè)稅負、授予捐贈者個人名譽性職務、賦予捐贈個人或團體對幼教機構的冠名權、放寬教育基金會與兒童基金會的審批權等舉措，調動社會各界捐資助學的積極性。也可將捐資助學納入到企業(yè)的社會信用評價考核之中，作為評估企業(yè)社會公信力的重要依據。

注釋：

①政府分擔的學前教育成本比例=幼兒園財政性教育經費× 100/幼兒園教育經費支出。

②家庭的學前教育支付能力的計算方法是：首先，計算家庭年收入。即：家庭年收入=戶均人口數×城鄉(xiāng)居民人均年入。其次，以每年城鄉(xiāng)居民的人均食品消費支出、人均衣著消費支出、人均居住消費支出、人均交通通信消費支出這四項之和作為人均必要消費性支出。即家庭每年的必要消費支出=人均必要消費性支出×戶均人數。再次，計算出家庭每年的學前教育支付能力。即家庭的學前教育支付能力=家庭年收入-家庭年必要消費支出。實際上，目前我國許多家庭負擔的不止一個孩子的學費，故本文的估算比較保守，家庭的實際學前教育支付能力低于本文所列數據。

③幼兒園生均學雜費的計算方法是：首先，計算幼兒園的年平均學生數。即幼兒園年平均學生數=幼兒園年經費支出/幼兒園年生均經費支出。其次，計算幼兒園每年的生均學雜費。即：幼兒園年生均學雜費=幼兒園學雜費年收入/幼兒園年平均學生數。

④家庭分擔學前教育成本比例=幼兒園年學雜費收入× 100/幼兒園年教育經費支出。

⑤社會分擔的學前教育成本比例=1-政府分擔學前教育的成本比-家庭分擔學前教育的成本比。

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On the Present Situation of Cost Sharing of Preschool Education inChina and Its Policy Suggestions

NI Jiamin

（Department of Education， Longdong University， Qingyang， Gansu 745000， China

）

Abstract： The data listed in the “China educational finance statistical yearbook” from 2009 to 2014， what presented that the government financial investment scale and costsharing proportion in preschool education cost sharing is low， Familys ability to pay is very different and the proportion is too high， social sharing ability is weak. So we should strengthen the cost accounting of preschool education， strengthen the protection of preschool education funds， improve the financial compensation for the disadvantaged groups， and encourage the community to donate to pre-school education so as to improve the cost sharing mechanism in preschool education of our country.

Key words： preschool education； cost sharing； mechanism

（責任編輯：袁海軍）