劉靈輝

摘 要：以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵要解決進城農(nóng)民在城市的住房問題，因此，創(chuàng)新體制和機制以幫助進城農(nóng)民在城市擁有自住房，使其真正融入城市、安居樂業(yè)，是新型城鎮(zhèn)化進程中不可回避的重要現(xiàn)實問題。面對城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民無力購買城市住房而其農(nóng)村宅基地閑置浪費的現(xiàn)實背景，提出了進城農(nóng)民宅基地退出與城市購房相掛鉤的構(gòu)想，以期引導進城農(nóng)民積極有序地退出宅基地，提高農(nóng)村宅基地的節(jié)約和集約利用率，同時解決進城農(nóng)民的城市住房及房地產(chǎn)庫存問題。在界定宅基地退出與城市購房相掛內(nèi)涵的基礎上，提出了解決該問題的具體思路，并剖析了目前面臨的三大問題和障礙：第一，進城農(nóng)民宅基地退出資產(chǎn)的保值增值與收益分配問題；第二，退出的宅基地與期望購買經(jīng)濟適用房所在城市的不一致問題；第三，購買經(jīng)濟適用房面臨的支付能力不足問題。最后，針對性提出了通過出租、招拍掛、復墾等途徑盤活退出的宅基地資產(chǎn)，實行保障房指標地域政策限制與經(jīng)濟適用房市場交易相結(jié)合，合理的宅基地退出補償標準、住房供應模式創(chuàng)新與土地承包經(jīng)營權(quán)抵押相結(jié)合等對策與建議。

關(guān)鍵詞：土地制度；進城農(nóng)民；宅基地退出；經(jīng)濟適用房指標

中圖分類號：F325.2 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2017）05-0001-06

一、研究背景

隨著我國社會經(jīng)濟發(fā)展和戶籍制度改革，越來越多的農(nóng)民通過進城務工、創(chuàng)業(yè)、落戶等途徑參與到城鎮(zhèn)化建設。根據(jù)“城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移問題研究”課題組的推算，1979-2009年，農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的人口數(shù)量應在3.9 億左右，其中，由農(nóng)業(yè)戶籍轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍的人口數(shù)量累計約為1.7億，占轉(zhuǎn)移人口的 43.6% [1]。由于家庭背景、個人綜合素質(zhì)以及務工城市、行業(yè)與工資收入等方面的差異，進城農(nóng)民在流動模式上呈現(xiàn)明顯的內(nèi)部分化，大致分為兩種類型：“候鳥式”流動型和“永久性”扎根型。前一種農(nóng)民游離于“城市”和“農(nóng)村”之間，呈現(xiàn)“亦工亦農(nóng)、亦城亦鄉(xiāng)”的狀態(tài)[2]，后一種則通過進城務工實現(xiàn)戶籍、職業(yè)和生活居住地的徹底轉(zhuǎn)變，最終成為名副其實的由農(nóng)村走向城市的“第一代市民”。

根據(jù)統(tǒng)計資料顯示，2015年中國城鎮(zhèn)化率達到56.1%，但是戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為39.9%，兩者之間存在著16.2個百分點的差距，這主要是由于大量農(nóng)民雖然已經(jīng)進城但未真正轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務。如果進城農(nóng)民作為城市常住人口但因無力購房安居而始終處于游離狀態(tài)，那么這種城鎮(zhèn)化無疑是有水分的城鎮(zhèn)化、不穩(wěn)定的城鎮(zhèn)化、有假象的城鎮(zhèn)化[3]。根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，住房屬于最基礎的生理和安全需求層次。因此，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，首先要解決農(nóng)民在城市的住房問題[4]。如果進城農(nóng)民的住房問題得不到妥善解決，將影響到其在城市長遠發(fā)展的信心和勇氣。

城市住房價格基數(shù)高并且不斷攀升，進城農(nóng)民收入水平低下，購買商品房解決居住問題顯然力不從心。根據(jù)《2015年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，農(nóng)民工在務工地自購住房的比例僅為1.3%，大部分農(nóng)民工只能住在單位宿舍及工地工棚等生產(chǎn)經(jīng)營場所，或者通過臨時租賃解決居住問題。與此同時，2015年12月中國社會科學院發(fā)布的《中國住房發(fā)展報告2015-2016》指出：“中國三四線城市及部分二線城市住房市場呈現(xiàn)階段性過剩、庫存高企、房價下跌態(tài)勢。”據(jù)預測，2015年，中國商品房待售面積為7.2億平方米，考慮待售期房庫存后，廣義房地產(chǎn)庫存面積為32.3億平方米，去化周期長30.2個月[5]。2015年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議明確提出了“加快農(nóng)民工市民化，擴大有效需求，打通供需通道，消化庫存”的任務。隨著農(nóng)民長期進城打工，農(nóng)村由經(jīng)常居住地轉(zhuǎn)變?yōu)榕R時居住地，宅基地對其發(fā)揮的居住功能逐漸弱化。由于缺乏完善的與高速發(fā)展的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程相適應的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)與退出機制[6]，伴隨著大量農(nóng)民由農(nóng)村轉(zhuǎn)入城市就業(yè)、落戶，形成了“人地分離”“人走地留”的局面，“空心戶”和“空心村”已成為普遍現(xiàn)象。

據(jù)估算，全國2億畝農(nóng)村宅基地中有10%～15%處于閑置狀態(tài)，有的地區(qū)空置率甚至達到30%[7]。同時，在農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)持續(xù)轉(zhuǎn)移過程中，農(nóng)村新增人口的宅基地需求依法仍需繼續(xù)滿足，造成農(nóng)村宅基地使用長期處于增量供應狀態(tài)，存量盤活利用幾乎為零[8]，呈現(xiàn)出農(nóng)村人減地增的逆向發(fā)展趨勢，進而導致了城鎮(zhèn)化過程中城市建設用地和農(nóng)村居民點建設用地“雙增長”的悖論局面?；谶M城農(nóng)民融入城市社會面臨的住房難題與農(nóng)村宅基地低效利用相并存的現(xiàn)實狀況，深入研究宅基地資產(chǎn)盤活與城市購房問題相掛鉤的具體操作思路及解決對策，具有重要的現(xiàn)實意義。

二、概念界定與操作思路

（一）宅基地退出與城市購房相掛鉤的內(nèi)涵

2014年7月，國務院印發(fā)的《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》提出把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系，采取多種方式保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本住房需求，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》明確要求2020年將把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系。同時，宅基地退出的市場化改革已成為中國未來必然的前進方向，即通過推進農(nóng)民宅基地自愿有償退出的農(nóng)村宅基地管理制度改革，實現(xiàn)由簡單的計劃管理向發(fā)展需求轉(zhuǎn)變，由政府主導推進向農(nóng)民自愿退出轉(zhuǎn)變[9]。從長遠來看應該向城鎮(zhèn)看齊，即允許宅基地使用權(quán)自由交易。但考慮到現(xiàn)有條件的約束，近期內(nèi)只能將宅基地自愿有償退出與城鎮(zhèn)化掛鉤，作為解決農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房整體方案的一個組成部分[10]。

在此政策背景下，進城農(nóng)民宅基地退出與城市購房相掛鉤，即在平等自愿的基礎上，將宅基地退出給政府部門組建的機構(gòu)法人，并獲得相應的退地收益，同時，作為一項激勵措施，在政府部門對宅基地退出進行審核確認后，退出宅基地的進城農(nóng)民可以獲得一定區(qū)域范圍內(nèi)的保障房購房指標。進城農(nóng)民憑借宅基地市場化退出獲得的貨幣收益（購房款）與保障房購房指標（購房資格）有效解決城鎮(zhèn)住房問題。目前中國的保障房主要有經(jīng)濟適用房、廉租房、政策性租賃房和公共租賃房等類型。租賃式保障房僅僅滿足了進城農(nóng)民在城市務工期間的臨時性居住需求，而經(jīng)濟適用房屬于產(chǎn)權(quán)式保障，是通過向被保障對象出售所有權(quán)來滿足其住房需求[11]，其兼顧居住需求與資產(chǎn)積累兩大功能。因此，本文的保障房專指經(jīng)濟適用房。endprint

（二）宅基地退出與城市購房相掛鉤的操作流程

進城農(nóng)民宅基地退出與城市購房相掛鉤的具體思路大致分為六步（見圖1）。

第一，鑒于戶內(nèi)成員對宅基地共同擁有使用權(quán)，對地上附屬建筑物共同享有所有權(quán)，因此，進城農(nóng)民退出宅基地需要事先在家庭成員內(nèi)部達成共識。如果一個家庭僅僅是單個成員進城務工，宅基地對留在農(nóng)村生活的其他家庭成員仍發(fā)揮著居住保障功能。因此，宅基地退出與城市購房相掛鉤的適用范圍應首先限定在舉家外出的農(nóng)民工群體。

第二，邀請獨立的第三方價格評估機構(gòu)對宅基地及其地上建筑物進行科學評估，以此作為確定宅基地退出價格的重要依據(jù)。

第三，進城農(nóng)民可將宅基地及其地上建筑物退出給政府組建的機構(gòu)法人并獲得相應的經(jīng)濟收益。

第四，政府組建的機構(gòu)法人作為資產(chǎn)儲備及運營管理平臺，對進城農(nóng)民退出宅基地及其地上附屬建筑物進行統(tǒng)一的經(jīng)營管理，賺取經(jīng)營利潤以彌補農(nóng)民退出成本和機構(gòu)運營等開支。

第五，政府住房行政管理部門對宅基地及其地上建筑物退出的真實性和合法性進行審核，然后，發(fā)給進城農(nóng)民經(jīng)濟適用房購房指標憑據(jù)。

第六，進城農(nóng)民憑借退出宅基地及其地上建筑物獲得的貨幣收益和經(jīng)濟適用房購房指標，實現(xiàn)購買產(chǎn)權(quán)式城市住房的目標。

三、存在的問題與障礙

（一）退出的宅基地資產(chǎn)的保值增值與收益分配問題

在宅基地是否退出、怎樣退出、何時退出等問題上，進城農(nóng)民的意愿起著決定性作用，任何單位或個人不得強制其進城落戶。宅基地退出必須遵循自愿、有償原則，成熟一個退出一個，這將是一個長期的、循序漸進的過程。因此，不同進城農(nóng)民決定退出宅基地在時間節(jié)點上是高度離散的，同時，退出的宅基地分散在全國多達58.1萬個的行政村范圍內(nèi)，這不可避免會出現(xiàn)數(shù)量多、規(guī)模大、時空不集中、不便于后期經(jīng)營管理的棘手問題。因此，進城農(nóng)民退出宅基地及其地上建筑物所形成“資產(chǎn)池”能否科學合理有效利用，成為其宅基地退出與城市購房相掛鉤能否順利落實的核心和關(guān)鍵。其中幾個問題亟需關(guān)注和解決，即采用何種方式才能實現(xiàn)“資產(chǎn)池”的保值增值？經(jīng)營“資產(chǎn)池”獲得的收益如何在不同權(quán)利主體之間分配才能實現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧、利益均衡？

（二）退出宅基地與期望購買經(jīng)濟適用房所在城市地區(qū)不一致問題

根據(jù)國家衛(wèi)生與計劃生育委員會委流動人口司發(fā)布的《中國流動人口發(fā)展報告（2016）》顯示，2015年流向中心城市的跨省流動人口占全國跨省流動人口的比例為54.9%，流向中心城市之外的其他城市和地區(qū)的省內(nèi)農(nóng)村戶籍流動人口占全國相應人口的比例為50.5%。農(nóng)村勞動力跨區(qū)域流動，正是農(nóng)民作為“經(jīng)濟人”在追求經(jīng)濟利益最大化，對其勞動力資源要素配置進行調(diào)整和優(yōu)化的體現(xiàn)[12]。然而，跨省流動或省內(nèi)跨市流動，會帶來進城農(nóng)民退出宅基地與期望購買經(jīng)濟適用房的所在城市地區(qū)出現(xiàn)不一致的情形。由于不同地方政府在是否允許宅基地退出、農(nóng)民是否能夠購買經(jīng)濟適用房等問題上的政策存在差異，且在一個地區(qū)退出宅基地而獲得另外一個城市的經(jīng)濟適用房購房指標會產(chǎn)生復雜的地方政府間利益協(xié)調(diào)問題。如果進城農(nóng)民跨省流動，則需要國務院出臺相應的政策文件統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決，如果省內(nèi)跨地級市流動，則需要省級政府出臺相應的政策文件加以支持或者數(shù)個相關(guān)城市之間達成一致的“府際協(xié)議”。考慮到行政協(xié)調(diào)難度大、交易成本高、利益均衡難等一系列問題，地方政府推動進城農(nóng)民宅基地退出與城市購房相掛鉤政策落地的積極性會大幅降低。

（三）購買經(jīng)濟適用房面臨的支付能力不足問題

社會中低收入群體面對城市高企的房價，是無法依靠自身力量購買房產(chǎn)的[10]。同時，在宅基地退出與城市購房相掛鉤實施過程中，進城農(nóng)民還存在著以下4個方面的利己心理：（1）期望宅基地退出獲得的經(jīng)濟收益越高越好；（2）期望購買的經(jīng)濟適用房所在城市具有優(yōu)越的區(qū)位條件，且經(jīng)濟越發(fā)達越好；（3）期望購買經(jīng)濟適用房的面積越大越好；（4）期望購買經(jīng)濟適用房的銷售價格越低越好。因此，在這種心理作用下，進城農(nóng)民都期望購買經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的、大戶型的經(jīng)濟適用房。雖然政府通過采取土地劃撥供應、稅費減免、利潤控制等措施使不少地方經(jīng)濟適用房價格比商品房低20%～40%左右[13]，但許多城鎮(zhèn)家庭也沒有足夠的資金來購買[14]，更何況，進城農(nóng)民家鄉(xiāng)所在地一般位于普通農(nóng)村，退出宅基地獲得的經(jīng)濟收益是有限的。因此，他們想要在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)購買大戶型經(jīng)濟適用房面臨著購房意愿強烈但支付能力不足的現(xiàn)實問題。

四、對策與建議

（一）科學運營宅基地退出資產(chǎn)，合理分配退出宅基地再利用的經(jīng)濟收益

針對進城農(nóng)民宅基地退出的時空分散性問題，政府組建的機構(gòu)法人可以通過多種途徑相結(jié)合對退地資產(chǎn)進行盤活利用。

1.出租。出于向往鄉(xiāng)村田園式生活或期望在鄉(xiāng)村休閑養(yǎng)老，部分城市居民同樣有長期租用農(nóng)村住房的需求。對有利用價值且暫時不適宜復耕的宅基地，可以租賃給集體經(jīng)濟組織以外的人員使用。

2.宅基地招拍掛。2013年3月，國土資源部下發(fā)了《國土資源部完善農(nóng)村宅基地管理制度通知》，明確4 月公布的全國供地計劃將涵蓋宅基地，宅基地的招拍掛也將于年內(nèi)正式推行[15]。2015年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》指出要“探索宅基地有償使用制度”，因此，進城農(nóng)民退出的宅基地未來可采取招拍掛的方式與村民新申請宅基地的需求相結(jié)合，這樣不僅可以獲得一筆出讓收益，而且可以將宅基地的存量盤活與新增宅基地用地需求相結(jié)合，減少新批宅基地對耕地的占用，節(jié)余出耕地轉(zhuǎn)用指標。

3.復耕。對于退出的宅基地集中連片且適宜復墾為耕地的，政府組建的機構(gòu)法人可出資進行土地復墾，然后，對新增建設用地指標進行“地票”交易。同時，應允許退出宅基地性質(zhì)可轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營性建設用地，在合法合規(guī)的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地可以出讓、租賃、入股，與國有建設用地使用權(quán)同等入市、同地同價。退出宅基地復墾形成的“地票”，為城市建設用地指標開辟了新來源，可以直接用于滿足城市經(jīng)濟適用房建設的用地需求。對于退出宅基地再利用過程中實現(xiàn)的經(jīng)濟收益應該科學合理地在實際擁有者和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間進行分配[16]，地方政府除按法律法規(guī)收取相關(guān)稅費外不應當參與收益分配[17]。同時，合理配置退出宅基地再利用獲得的“地票”，結(jié)合財政轉(zhuǎn)移支付等激勵手段，實現(xiàn)進城農(nóng)民跨區(qū)域轉(zhuǎn)移安置過程政府間財政收支平衡，既能彌補政府部門組建的機構(gòu)法人支付給農(nóng)民的補償成本與運營成本，又能緩解大量進城農(nóng)民跨區(qū)域流動給流入地城市帶來的用地矛盾和公共投入壓力[18]。endprint

（二）采取經(jīng)濟適用房指標地域政策限制與市場交易相結(jié)合，以解決退出的宅基地與購買經(jīng)濟適用房的地域不一致問題

經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)用工需求大、工資水平相對較高，對農(nóng)民具有很大吸引力，能夠在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)安家落戶也是大多數(shù)進城農(nóng)民的夢想。然而，如果允許其宅基地退出獲得的經(jīng)濟適用房購房指標在全國范圍內(nèi)通用，會造成進城農(nóng)民搶購大城市、省會城市等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟適用房，這將誘發(fā)購買經(jīng)濟適用房的投機行為，導致政策扭曲甚至失控。因此，應該對宅基地退出獲得的經(jīng)濟適用房指標的使用范圍進行一定的地域限定。本研究認為，以進城農(nóng)民家鄉(xiāng)所在地的地級市范圍內(nèi)較為適宜，若其家鄉(xiāng)所在地為省會城市或者直轄市的，則應限定在下轄區(qū)（市、縣）范圍內(nèi)為宜。進城農(nóng)民憑借住房行政管理部門開具的經(jīng)濟適用房購房指標憑證，按照政策購買限定地域范圍內(nèi)的經(jīng)濟適用房，這樣就避免了宅基地與經(jīng)濟適用房地域不一致所面臨的不同地區(qū)政府間政策差異與行政協(xié)調(diào)問題。但是經(jīng)濟適用房購房指標適用范圍的“地域限制”，會導致部分進城農(nóng)民對購買的經(jīng)濟適用房所在城市不滿意，因此，應允許其在家鄉(xiāng)所在地購買的經(jīng)濟適用房在滿一定年限并按照法律政策規(guī)定補交土地出讓金后，可以上市交易，然后，進城農(nóng)民綜合利用經(jīng)濟適用房的售房款、家庭積蓄以及銀行貸款等手段籌集的資金再到理想城市購買商品房。由于大多數(shù)進城農(nóng)民的家鄉(xiāng)所在地位于三四線城市，因此，購買經(jīng)濟適用房的地域限定與上市交易相結(jié)合的策略，不僅能夠化解其宅基地與期望購買經(jīng)濟適用房在地域上的不一致所造成的困難與障礙，而且能夠解決三四線城市房地產(chǎn)庫問題，同時，還能夠通過住房保障政策引導部分農(nóng)民回流家鄉(xiāng)，起到遏制農(nóng)村智力資源流失和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)“大城市病”的雙重效果。

（三）合理的宅基地退出補償標準、住房供應模式創(chuàng)新與土地承包經(jīng)營權(quán)抵押相結(jié)合，共同應對進城農(nóng)民購買經(jīng)濟適用房支付能力不足問題

進城農(nóng)民退出農(nóng)村宅基地的意愿主要受宅基地的保障功能、經(jīng)濟補償期望值等因素的影響[19]。因此，科學合理的宅基地退出價格，不僅能夠引導進城農(nóng)民及時騰退農(nóng)村閑置的宅基地，而且能夠保證其獲得一筆不菲的退地補償收益。應對進城農(nóng)民購買經(jīng)濟適用房面臨的支付能力不足問題，應從以下幾方面著手：

1.積極創(chuàng)新住房供應模式，探索發(fā)展經(jīng)濟適用房“共有產(chǎn)權(quán)”模式，即政府在進城農(nóng)民可以承受的限度內(nèi)配售經(jīng)濟適用房的部分產(chǎn)權(quán)，先實現(xiàn)進城農(nóng)民能夠擁有自己的住房。政府和農(nóng)民按出資比例共同享有經(jīng)濟適用房的相應產(chǎn)權(quán)份額，政府參照市場租金價格和享有的共有產(chǎn)權(quán)份額按月向進城農(nóng)民收取租金。同時，允許農(nóng)民在有足夠的購買能力時可以隨時“贖回”政府擁有的共有產(chǎn)權(quán)份額，變“共有產(chǎn)權(quán)”為“自有產(chǎn)權(quán)”。

2.土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民的一項重要財產(chǎn)權(quán)利，為提高進城農(nóng)民購買住房的支付能力，還可以通過盤活土地承包經(jīng)營權(quán)這一用益物權(quán)來籌集資金。2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能”。2016年11月發(fā)布的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》中指出“在完善‘三權(quán)分置辦法過程中，要充分維護承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項權(quán)能?！币虼?，根據(jù)中央政策文件精神，未來進城農(nóng)民可以在退出宅基地時一并將土地承包經(jīng)營權(quán)退出，以賺取更多的退地經(jīng)濟收益，也可以用土地承包經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資，應對購買經(jīng)濟適用房的資金短缺問題。

針對保障房價格低、利潤薄而誘發(fā)的地方政府“惜建”問題，中央政府可以根據(jù)地方政府建設保障房的數(shù)量情況給予一定的轉(zhuǎn)移支付[20]?！肮灿挟a(chǎn)權(quán)”模式與土地承包經(jīng)營權(quán)資產(chǎn)盤活相結(jié)合，不僅可以大幅提升進城農(nóng)民城鎮(zhèn)購房的意愿和支付能力，促使其在住房市場上從潛在顧客轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實顧客，而且能夠避免其沒有房屋產(chǎn)權(quán)而長期租賃房屋無法獲取由于經(jīng)濟快速發(fā)展給房屋增值所帶來的紅利的弊端[21]。同時，有助于形成“低端有租賃住房保障、中端有共有產(chǎn)權(quán)住房支持、高端有商品住房市場”的住房供應體系[22]。

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