戴紅心　傅國

[摘要]檢察舉報(bào)制度是將群眾監(jiān)督與法律監(jiān)督相結(jié)合處理職務(wù)犯罪的新型檢察制度，檢察機(jī)關(guān)從1988年起不斷吸收成功經(jīng)驗(yàn)，使相關(guān)法律法規(guī)逐漸完善。但在新的社會(huì)條件下檢察舉報(bào)制度也存在缺乏專門法律規(guī)制、缺乏對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)、舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制不健全、舉報(bào)管理機(jī)制不到位的情況。因此，文章認(rèn)為應(yīng)通過規(guī)范舉報(bào)立法、增強(qiáng)對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)、健全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度、改進(jìn)舉報(bào)管理機(jī)制等方面尋求解決。

[關(guān)鍵詞]檢察舉報(bào)；現(xiàn)存問題；初步對(duì)策

一、我國檢察舉報(bào)制度的發(fā)展現(xiàn)狀

舉報(bào)制度在我國有著悠久的發(fā)展歷史，發(fā)展至今經(jīng)歷幾千年的積累和沉淀。檢察舉報(bào)制度屬于舉報(bào)制度的一種，是懲治貪污腐敗等職務(wù)犯罪的有效手段，也是實(shí)現(xiàn)公民舉報(bào)權(quán)的重要方式。檢察舉報(bào)制度是檢察機(jī)關(guān)依靠人民群眾的檢舉揭發(fā)，并通過對(duì)舉報(bào)進(jìn)行審查處理，從而將群眾監(jiān)督與法律監(jiān)督相結(jié)合的一種新型檢察制度。這一制度是以監(jiān)督為本質(zhì)，以廣大人民群眾為依托，依靠群眾同違法犯罪行為作斗爭，將群眾監(jiān)督納入法制軌道。我國檢察舉報(bào)制度始于1988年，由于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域貪污腐敗問題嚴(yán)重，通過人民檢察院自身獲取案件線索十分有限，很多案件無法被查處。為打破僵局、解決問題，深圳市人民檢察院率先建立了第一個(gè)舉報(bào)中心，發(fā)動(dòng)群眾的力量共同打擊犯罪、懲治貪污腐敗。在當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境下這一做法對(duì)反腐案件的查辦成效顯著，引起了社會(huì)各界的普遍關(guān)注和大力支持，中共中央更是發(fā)文指出：“在各地監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)都設(shè)立舉報(bào)中心?！眱H在不到一年的時(shí)間里全國就有3600多家檢察院設(shè)立了舉報(bào)中心，舉報(bào)工作不斷地?cái)U(kuò)展、深入，為檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件提供了很多幫助，已經(jīng)成為懲治貪污腐敗犯罪的有力武器和重要手段。

與此同時(shí)，通過對(duì)檢察舉報(bào)實(shí)踐過程中遇到的問題和工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的歸納總結(jié)，吸收各個(gè)地方檢察機(jī)關(guān)成功的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和檢察舉報(bào)工作的實(shí)際，檢察機(jī)關(guān)制定了相關(guān)的工作規(guī)范，對(duì)舉報(bào)案件的受理、審查、舉報(bào)人的獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)等問題作出規(guī)定。從1991年的《最高人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)舉報(bào)工作的決定》到現(xiàn)在的《人民檢察院舉報(bào)工作規(guī)定》，相關(guān)法律文件已有16個(gè)。這些文件的出臺(tái)不但將原本不完善的舉報(bào)工作流程日益完善、細(xì)化，而且為檢察舉報(bào)工作逐步推向正規(guī)化鋪平道路。

二、我國檢察舉報(bào)制度現(xiàn)存問題

檢察舉報(bào)制度的建立為檢察機(jī)關(guān)獲得職務(wù)犯罪案件線索擴(kuò)大來源的同時(shí)，也規(guī)范了群眾監(jiān)督的程序和途徑。但由于我國檢察舉報(bào)制度設(shè)立晚，國家又處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，新情況、新問題層出不窮，腐敗之風(fēng)又起，司法實(shí)踐中檢察舉報(bào)制度的缺陷逐漸顯現(xiàn)出來，導(dǎo)致檢察舉報(bào)制度的作用難以完全發(fā)揮，影響了打擊腐敗犯罪的進(jìn)程和力度。我國檢察舉報(bào)制度存在的問題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）缺乏專門法律規(guī)制

雖然為了保障公民舉報(bào)的順利進(jìn)行我國已經(jīng)出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)，但是相關(guān)立法仍存在不少缺陷，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是檢察舉報(bào)的規(guī)定效力低。只有《刑法》第254條和《刑事訴訟法》第108條、109條、110條的規(guī)定處于法律位階，其他規(guī)定多為規(guī)章、條例，或是檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部規(guī)定。若與上位法沖突，就需要讓位于上位法，導(dǎo)致對(duì)檢察舉報(bào)規(guī)定重視程度不夠，不能在社會(huì)上獲得群眾的足夠支持。二是相關(guān)規(guī)定過于籠統(tǒng)?，F(xiàn)行有關(guān)檢察舉報(bào)的法律規(guī)定語言模糊，多屬于原則性的語言，缺乏可操作性，很多問題多用禁止性規(guī)則解決，并沒有對(duì)違反禁止性規(guī)則的處罰措施作出規(guī)定。比如在檢察舉報(bào)中會(huì)出現(xiàn)不實(shí)舉報(bào)的現(xiàn)象，既影響檢察機(jī)關(guān)查辦案件，又侵害了被舉報(bào)人的合法權(quán)益。這種不實(shí)舉報(bào)的行為無法被誣告陷害罪完全涵蓋，法律對(duì)不實(shí)舉報(bào)的規(guī)制又比較模糊，導(dǎo)致權(quán)利受侵害后維權(quán)困難。三是相關(guān)規(guī)定繁雜?，F(xiàn)行規(guī)定過于分散、不成體系，舉報(bào)線索的移送、舉報(bào)保密、舉報(bào)人保護(hù)等工作的規(guī)定不完善。各個(gè)部門間又針對(duì)本地情況制定了相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，一些機(jī)關(guān)在舉報(bào)線索的移送及保密工作上銜接不連貫，無法統(tǒng)一協(xié)調(diào)，案件積壓現(xiàn)象比較嚴(yán)重，執(zhí)行處理結(jié)果不到位，使得被舉報(bào)問題無法及時(shí)解決，群眾喪失對(duì)腐敗信息的舉報(bào)熱情和積極性。

（二）缺乏對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)

舉報(bào)人的安全問題是檢察舉報(bào)制度能否推行下去的重要前提，如果不能有力地遏制打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人的事件發(fā)生，就會(huì)傷害到舉報(bào)人舉報(bào)的熱情，還會(huì)導(dǎo)致舉報(bào)制度的停滯，降低司法機(jī)關(guān)公信力。我國雖然有相關(guān)法規(guī)，但規(guī)定不夠細(xì)致，而且多限于事后懲罰，無法切實(shí)有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)。主要表現(xiàn)為：一是舉報(bào)人信息保密不到位?！度嗣駲z察院舉報(bào)工作規(guī)定》雖然做出了對(duì)舉報(bào)人信息嚴(yán)格保密的規(guī)定，但實(shí)際操作中由于收到舉報(bào)線索后存在長期積壓、部門間互相移轉(zhuǎn)等現(xiàn)象，導(dǎo)致舉報(bào)人的信息要經(jīng)過眾多環(huán)節(jié)。若涉及重大案件的線索更要在部門間往返流轉(zhuǎn)，經(jīng)手人員眾多，使舉報(bào)人的信息更容易泄漏。被舉報(bào)人獲取舉報(bào)人信息后往往通過各種手段對(duì)舉報(bào)人進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)，其人身和財(cái)產(chǎn)安全均處于危險(xiǎn)之中。二是保護(hù)僅限于事后保護(hù)，且保護(hù)對(duì)象僅限于舉報(bào)人，而不包含其親屬。當(dāng)舉報(bào)人遭受打擊報(bào)復(fù)后才能夠?qū)嵤┳坟?zé)，事前舉報(bào)人應(yīng)當(dāng)向哪一機(jī)關(guān)申請(qǐng)保護(hù)，哪一機(jī)關(guān)承擔(dān)保護(hù)職責(zé)并未明確；保護(hù)僅限于人身，實(shí)踐中被舉報(bào)人多通過各種隱蔽的方式對(duì)舉報(bào)人及其親屬施壓，擾亂其正常生活，這種情形無法獲得確切證據(jù)，也就無法對(duì)報(bào)復(fù)者進(jìn)行追責(zé)。三是補(bǔ)償、救濟(jì)難獲得。舉報(bào)人在舉報(bào)線索搜集過程中支出了一定的財(cái)力和物力，這些支出是舉報(bào)人為維護(hù)國家和社會(huì)利益而花費(fèi)的，如果完全讓舉報(bào)人自己承擔(dān)必然有失公平。但現(xiàn)行規(guī)定沒有對(duì)舉報(bào)人的補(bǔ)償權(quán)作出說明。此外，由于進(jìn)行舉報(bào)而導(dǎo)致舉報(bào)人在生活中遭受打擊報(bào)復(fù)，工作中受到不公正待遇，國家和社會(huì)應(yīng)當(dāng)通過社會(huì)救濟(jì)等制度維護(hù)受到損害的舉報(bào)人的合法權(quán)益，從而使群眾愿意也勇于同貪腐行為作斗爭。

（三）舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制不健全

被舉報(bào)人往往是國家機(jī)關(guān)的工作人員，擁有一定的權(quán)力，舉報(bào)人能夠站出來提供其違法犯罪的線索，就其自身來說要承擔(dān)很大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)于這種行為應(yīng)當(dāng)予以獎(jiǎng)勵(lì)。但是有關(guān)的獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定存在一些不足：一是獎(jiǎng)勵(lì)金額較低。目前檢察舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的資金主要來依靠政府的財(cái)政支持，檢察機(jī)關(guān)沒有單獨(dú)的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)資金，導(dǎo)致舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)常面臨獎(jiǎng)勵(lì)少甚至無獎(jiǎng)可發(fā)的局面，舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)工作的開展受到制約。二是公開獎(jiǎng)勵(lì)危及舉報(bào)人安全。為了激勵(lì)群眾積極舉報(bào)，將獎(jiǎng)勵(lì)情況公之于眾，但舉報(bào)人信息遭泄露，人身安全受到威脅的可能性增加，有些人甚至不敢去領(lǐng)獎(jiǎng)，同時(shí)也打擊了原本想要參與舉報(bào)的群眾。endprint

（四）舉報(bào)管理機(jī)制不到位

一是線索管理方式落后。雖然現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)日漸發(fā)達(dá)，但是市縣級(jí)地區(qū)受經(jīng)濟(jì)條件限制，設(shè)備缺乏，偏遠(yuǎn)地區(qū)網(wǎng)絡(luò)和電話不通，統(tǒng)一的網(wǎng)上舉報(bào)平臺(tái)和舉報(bào)線索的網(wǎng)上分流無法建立，實(shí)現(xiàn)舉報(bào)線索的網(wǎng)絡(luò)化之路還很漫長。二是舉報(bào)信息管理混亂。舉報(bào)中心隸屬于控申部門，檢察機(jī)關(guān)受理群眾舉報(bào)材料的部門還包括反貪污賄賂和反瀆職兩個(gè)部門，這就造成各個(gè)部門之間管理混亂，多個(gè)窗口接收舉報(bào)的局面。對(duì)于舉報(bào)材料的處理以及舉報(bào)線索的審查、反饋等，無法做到嚴(yán)格管理和了解舉報(bào)信息、信息去向、偵辦進(jìn)度，反而容易出現(xiàn)案件積壓、查處無果的情況。

三、我國檢察舉報(bào)制度完善的初步對(duì)策

針對(duì)國家轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的新情況、新問題，必須及時(shí)提出對(duì)策，使檢察舉報(bào)制度成為打擊腐敗犯罪的主要手段并充分發(fā)揮作用。

（一）規(guī)范檢察舉報(bào)立法

當(dāng)前社會(huì)法治不斷完善，檢察舉報(bào)制度也必須適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求，完善配套立法才能真正使各方權(quán)益得到保障。規(guī)范檢察舉報(bào)立法要完善相關(guān)法律規(guī)定，切實(shí)增強(qiáng)相關(guān)立法的可操作性。實(shí)際操作中應(yīng)從以下幾方面著手：首先，推動(dòng)《舉報(bào)法》的制定，增加舉報(bào)人的信息保密。若未經(jīng)舉報(bào)人同意且非基于國家需要，檢察機(jī)關(guān)不能將其信息予以暴露，對(duì)其提供的線索應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格保管；增加舉報(bào)人作證豁免權(quán)，應(yīng)將舉報(bào)人與證人區(qū)別開來，舉報(bào)人只是提供線索，其提供的線索可以作為證據(jù)使用，但不可作為證人出庭質(zhì)證。其次，完善刑法中涉及舉報(bào)人權(quán)利的規(guī)定。對(duì)于非國家工作人員對(duì)舉報(bào)人實(shí)施報(bào)復(fù)的行為進(jìn)行規(guī)制，同時(shí)被保護(hù)的主體不應(yīng)僅局限于舉報(bào)人自身，對(duì)其人身、財(cái)產(chǎn)及親屬都應(yīng)該實(shí)施事實(shí)上的保護(hù)。另外，加大對(duì)舉報(bào)人實(shí)施報(bào)復(fù)的制裁力度，使其不敢對(duì)舉報(bào)人實(shí)施侵害。最后，統(tǒng)籌相關(guān)法律法規(guī)，做好銜接工作。對(duì)于不同法律法規(guī)之間的重復(fù)甚至沖突的規(guī)定及時(shí)進(jìn)行清理和制定，過于抽象和操作性不強(qiáng)的規(guī)定要求立法者及時(shí)進(jìn)行解釋、細(xì)化。

（二）增強(qiáng)對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)

首先，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部做好舉報(bào)人信息的保密工作。司法實(shí)踐中，人民檢察院熟知舉報(bào)人的具體情況，由于現(xiàn)行檢察舉報(bào)制度并不完善，群眾進(jìn)行舉報(bào)手續(xù)繁多，信息保密機(jī)制不規(guī)范，導(dǎo)致舉報(bào)人的個(gè)人信息被舉報(bào)人獲知，使舉報(bào)人處于被打擊報(bào)復(fù)的危險(xiǎn)境地。因此在實(shí)踐操作中應(yīng)將舉報(bào)人的舉報(bào)材料和信息作為密件，除非基于檢察機(jī)關(guān)辦理案件的需要，任何人不得隨意調(diào)取舉報(bào)人的身份信息；同時(shí)，在查辦案件過程中也不得隨意向他人出示與舉報(bào)人身份相關(guān)的證件，以防暴露其身份信息。此外，應(yīng)建立舉報(bào)信息專人負(fù)責(zé)制，加強(qiáng)對(duì)舉報(bào)材料和舉報(bào)人信息的管理，將責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，以防在實(shí)際工作中多人經(jīng)手，造成舉報(bào)材料的遺失、泄漏、被銷毀等現(xiàn)象出現(xiàn)。對(duì)于泄漏舉報(bào)信息的行為應(yīng)嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)章制度予以懲處，維護(hù)舉報(bào)人的信息安全。其次，加強(qiáng)對(duì)舉報(bào)人的事前保護(hù)。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)專門的保護(hù)機(jī)構(gòu)，一方面檢察機(jī)關(guān)可以通過掌握的舉報(bào)信息分析出可能的危險(xiǎn)來源，從而制定出相應(yīng)的保護(hù)措施。另一方面，由檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部組成保護(hù)機(jī)構(gòu)可以保證信息的聯(lián)動(dòng)性，保證檢察機(jī)關(guān)全程參與檢察舉報(bào)的各個(gè)階段。舉報(bào)人保護(hù)工作的有效實(shí)現(xiàn)直接影響舉報(bào)制度的社會(huì)效果，只有做好舉報(bào)人的保護(hù)工作，才能鼓勵(lì)更多的群眾參與貪污腐敗的舉報(bào)工作。也可以在以后的工作中吸收舉報(bào)人提出的建議，逐步完善舉報(bào)人保護(hù)工作。最后，加大對(duì)舉報(bào)人實(shí)施報(bào)復(fù)者的打擊力度。當(dāng)前我國報(bào)復(fù)陷害罪的犯罪主體范圍窄，不利于打擊實(shí)施報(bào)復(fù)陷害者，更打擊舉報(bào)人的舉報(bào)熱情，因此應(yīng)當(dāng)將報(bào)復(fù)陷害罪的犯罪主體擴(kuò)大至包含公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等非國家機(jī)關(guān)工作人員。對(duì)于采取暴力或暴力威脅舉報(bào)人及其近親屬的行為也應(yīng)予以處罰，追究其相應(yīng)的民事責(zé)任和行政責(zé)任，嚴(yán)重者予以刑事處罰。另外，對(duì)于通過調(diào)動(dòng)舉報(bào)人及其親屬職位或降低工資待遇等使其遭受不公待遇的隱形方式報(bào)復(fù)舉報(bào)人的，即使不構(gòu)成犯罪，也應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)提出相關(guān)建議，由其主管部門對(duì)行為進(jìn)行處理。

（三）健全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度

首先，完善舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)程序，細(xì)化獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)放程序，使之具有可操作性。從舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的通過、審批到發(fā)放、備案都應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的操作流程，明確舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)的來源及管理機(jī)關(guān)，使各地執(zhí)行獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)放能有統(tǒng)一有效的程序可循。其次，避免公開獎(jiǎng)勵(lì)。公開獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)質(zhì)上是將舉報(bào)人公之于眾的做法，會(huì)讓舉報(bào)人有所顧慮而不敢去領(lǐng)取，失去了獎(jiǎng)勵(lì)設(shè)置的意義?？赏ㄟ^保密的途徑對(duì)舉報(bào)人實(shí)行隱匿個(gè)人信息的方式發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)，例如通過向銀行卡轉(zhuǎn)賬的方式完成舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的發(fā)放，無疑是對(duì)舉報(bào)人的多層保護(hù)，使其能夠安心實(shí)施舉報(bào)行為。最后，規(guī)范獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)。獎(jiǎng)勵(lì)金額不應(yīng)僅僅依追繳的贓款而定，瀆職類案件可能沒有贓款存在，對(duì)于舉報(bào)瀆職類案件的舉報(bào)人的獎(jiǎng)勵(lì)可能會(huì)存在不公，因此制定獎(jiǎng)勵(lì)細(xì)則應(yīng)當(dāng)綜合考慮追繳數(shù)額、被舉報(bào)人被判刑期、對(duì)社會(huì)所造成的影響以及舉報(bào)人對(duì)于案件偵破幫助大小等因素。

（四）改進(jìn)舉報(bào)管理機(jī)制

一是加快市縣級(jí)人民檢察院的信息化建設(shè)，購置相關(guān)辦公設(shè)備，實(shí)現(xiàn)各級(jí)檢察院舉報(bào)中心之間的信息互通。通過建立網(wǎng)絡(luò)線索管理平臺(tái)，對(duì)舉報(bào)信所進(jìn)行系統(tǒng)化管理，既有利于舉報(bào)線索網(wǎng)上分流，也有利于舉報(bào)人信息保護(hù)。二是實(shí)行舉報(bào)中心統(tǒng)一管理。對(duì)外只有舉報(bào)中心受理舉報(bào)材料，反應(yīng)案件動(dòng)態(tài)。舉報(bào)中心接收舉報(bào)后負(fù)責(zé)案件的下一步流轉(zhuǎn)，跟相關(guān)的自偵部門聯(lián)系，記錄每一個(gè)舉報(bào)線索的受理、審查、分流、辦理情況，及時(shí)向舉報(bào)人反饋查辦動(dòng)態(tài)，并將受理動(dòng)態(tài)上傳至舉報(bào)信息動(dòng)態(tài)平臺(tái)，且信息上傳時(shí)間應(yīng)限制在動(dòng)態(tài)變化24小時(shí)之內(nèi)，方便舉報(bào)人及時(shí)了解、查閱，還能督促檢察機(jī)關(guān)及時(shí)處理舉報(bào)，防止工作人員拖延、敷衍，擱置相關(guān)線索。

[責(zé)任編輯：張東安]endprint