劉丹

【摘要】PPP融資模式可以提高項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)效率，降低設(shè)施運(yùn)營(yíng)成本，在國(guó)際上是比較通行的建設(shè)公共事業(yè)項(xiàng)目的方式之一。隨著相關(guān)法律法規(guī)更加健全、配套機(jī)制更加完善，可以預(yù)計(jì)公開招標(biāo)方式將成為我國(guó)PPP項(xiàng)目中主導(dǎo)的政府采購(gòu)方式。在招標(biāo)采購(gòu)階段，我們應(yīng)在現(xiàn)行法律框架下將法律法規(guī)與項(xiàng)目實(shí)踐需要有機(jī)結(jié)合起來，做出切實(shí)有效的制度更新和流程優(yōu)化，采用適合我國(guó)國(guó)情的PPP項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)方式、采購(gòu)程序以及監(jiān)管方式，為推動(dòng)PPP項(xiàng)目發(fā)展提供保障?；诖?，本文分析了PPP項(xiàng)目的招標(biāo)采購(gòu)管理模式。

【關(guān)鍵詞】PPP項(xiàng)目；招標(biāo)采購(gòu)管理模式

一、PPP模式概述

PPP模式，也稱PPP融資。PPP模式是Public-Private-Partnership的字母縮寫，通常譯為“公共私營(yíng)合作制”，是指政府與社會(huì)主體（企業(yè)）之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。

PPP模式是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展起來的一種優(yōu)化的項(xiàng)目融資與實(shí)施模式，這是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。其典型的結(jié)構(gòu)為：政府部門或地方政府通過政府采購(gòu)形式與中標(biāo)單位組成的特殊目的公司簽定特許合同，特殊目的公司一般由中標(biāo)的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營(yíng)公司或?qū)?xiàng)目進(jìn)行投資的第三方組成的股份有限公司，由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營(yíng)。

PPP模式將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體（企業(yè)），政府與社會(huì)主體建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)減輕，社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)減小。政府通過給予社會(huì)主體（企業(yè)）長(zhǎng)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)來?yè)Q取基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)及有效運(yùn)營(yíng)。

二、PPP項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)方式的適用性

《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金[2014]113號(hào)）規(guī)范了PPP項(xiàng)目的識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交等環(huán)節(jié)的操作流程；《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》（財(cái)庫(kù)[2014]215號(hào)）對(duì)政府采購(gòu)PPP項(xiàng)目的操作流程進(jìn)行規(guī)范?！墩少?gòu)法》將公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購(gòu)、詢價(jià)以及國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購(gòu)方式如競(jìng)爭(zhēng)性磋商等，確定為政府采購(gòu)方式。

根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目必須進(jìn)行招標(biāo)。《政府采購(gòu)法》也明確規(guī)定，公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式。

雖然財(cái)政部提出PPP項(xiàng)目采購(gòu)可以采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來源采購(gòu)等非招標(biāo)方式進(jìn)行采購(gòu)。但是財(cái)政部提出的競(jìng)爭(zhēng)性管理辦法的適用條件是PPP模式中的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，而不是特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目；單一來源采購(gòu)的使用范圍也不適用于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。

PPP模式中的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，建設(shè)運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求明確、有關(guān)領(lǐng)域市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)比較充分的，應(yīng)當(dāng)通過公開招標(biāo)方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者。公開招標(biāo)有利于規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)。另外，即使采購(gòu)需求不明確的項(xiàng)目也可采用兩階段方式進(jìn)行招標(biāo)，通過第一階段招標(biāo)明確采購(gòu)需求和PPP合同。

三、PPP項(xiàng)目實(shí)體工程招標(biāo)采購(gòu)管理模式分析

現(xiàn)階段的PPP項(xiàng)目適用于《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條第三款的規(guī)定，即投資人已經(jīng)通過招標(biāo)方式選定完畢，在依照法律的前提下若其能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或提供，可以不招標(biāo)。該規(guī)定的出臺(tái)實(shí)施，也在某種程度上解決PPP項(xiàng)目實(shí)體工程承包單位選定的問題：（1）如果通過招標(biāo)方式選擇并確定具有法定施工資質(zhì)條件的PPP項(xiàng)目合作伙伴，同時(shí)該合作伙伴與規(guī)定要求相符能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)和提供，則可以不進(jìn)行招標(biāo)。（2）如果通過招標(biāo)方式選擇并確定PPP項(xiàng)目合作伙伴，但該合作伙伴無法滿足相關(guān)要求，且不具備法定施工資質(zhì)條件，無法自行建設(shè)、生產(chǎn)和提供，譬如相關(guān)財(cái)務(wù)投資公司中標(biāo)等，則需要進(jìn)行再次招標(biāo)以重新選定項(xiàng)目施工單位。比方說國(guó)有資金投資在該項(xiàng)目當(dāng)中占控股或居于主導(dǎo)地位的需要進(jìn)行公開招標(biāo)；（3）如果通過非招標(biāo)方式選擇并確定PPP項(xiàng)目的合作伙伴，即便該合作伙伴同時(shí)具備法定施工資質(zhì)條件，滿足相關(guān)要求并且能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)和提供，也仍然需要進(jìn)行再次招標(biāo)以完成項(xiàng)目施工單位的確定。

總之，PPP模式在項(xiàng)目要求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、采購(gòu)方式及合同管理等方面具有特殊性，在運(yùn)作過程中將受到很多因素影響，因此進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)其的研究非常有必要。本文分析了PPP項(xiàng)目的招標(biāo)采購(gòu)管理模式，以期提供一些借鑒。

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