徐鴻翔 張文彬

摘要

我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償以《國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃》為指導(dǎo)，空間上劃分出國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)范圍并對(duì)其進(jìn)行旨在生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹醒胴?cái)政轉(zhuǎn)移支付?，F(xiàn)階段對(duì)轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)保護(hù)效應(yīng)研究大多集中于政策解讀和理論分析，實(shí)證研究相對(duì)不足，該制度2009年實(shí)施以來已有七八年時(shí)間，具備了開展實(shí)證研究的基礎(chǔ)。文章以陜西省33個(gè)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)為研究樣本，在按各縣級(jí)政府財(cái)政收入高低進(jìn)行分組之后，實(shí)證分析了整體樣本、高財(cái)政收入樣本和低財(cái)政收入樣本的生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指數(shù)的促進(jìn)效應(yīng)。整體回歸結(jié)果顯示，轉(zhuǎn)移支付對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善起到了重要的促進(jìn)作用，影響系數(shù)顯著為正，陜西省國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所在縣級(jí)政府的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量自2009年以來，呈現(xiàn)“基本穩(wěn)定，逐漸好轉(zhuǎn)”的趨勢(shì)，與國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的激勵(lì)作用密不可分，同時(shí)，財(cái)政收入水平對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量具有顯著的影響，且財(cái)政收入水平越高，轉(zhuǎn)移支付對(duì)生態(tài)效益產(chǎn)出的促進(jìn)作用越大。分組回歸結(jié)果顯示，高財(cái)政收入的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付影響系數(shù)要大于低財(cái)政收入的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的影響系數(shù)，這表明將轉(zhuǎn)移支付撥付給高財(cái)政收入組更有效率。因此從效率角度看，現(xiàn)階段國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)即縣級(jí)政府財(cái)政收支缺口符合公平原則，但相對(duì)缺乏效率，以財(cái)政收支缺口為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方式不利于轉(zhuǎn)移支付效率提升，對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善作用有待進(jìn)一步挖掘。最后文章基于兼顧效率與公平視角提出了充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付生態(tài)保護(hù)激勵(lì)效應(yīng)，提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的政策建議。

關(guān)鍵詞 國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)；轉(zhuǎn)移支付；生態(tài)保護(hù)；陜西省

中圖分類號(hào) F205 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2017）11-0141-08 DOI：10.12062/cpre.20170618

20世紀(jì)后半葉，資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展間的矛盾日益激化，可持續(xù)發(fā)展逐漸成為世界各國(guó)的共識(shí)，環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、生態(tài)倫理學(xué)、資源承載力、自然權(quán)利論等思想深入人心。在這種背景下，世界各國(guó)學(xué)者開始對(duì)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償問題進(jìn)行全面研究。上世紀(jì)80年代以來，美國(guó)、巴西、加拿大、歐盟等國(guó)家和地區(qū)開展了大量的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和補(bǔ)償活動(dòng)，而建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也成為世界各國(guó)為保護(hù)生態(tài)環(huán)境達(dá)成的共識(shí)。國(guó)內(nèi)外大多數(shù)學(xué)者將生態(tài)補(bǔ)償方式分為政府和市場(chǎng)兩種。其中，政府補(bǔ)償包括轉(zhuǎn)移支付、政策優(yōu)惠等；市場(chǎng)補(bǔ)償包括：環(huán)境服務(wù)投資基金、流域付費(fèi)機(jī)制、私人交易、生態(tài)標(biāo)志等。在市場(chǎng)機(jī)制相對(duì)健全的發(fā)達(dá)國(guó)家，傾向于通過市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，國(guó)外生態(tài)補(bǔ)償關(guān)注的熱點(diǎn)是地主與農(nóng)戶私人之間的生態(tài)補(bǔ)償（PES）問題。而大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家更多的是選擇政府補(bǔ)償?shù)姆绞?，尤其是通過轉(zhuǎn)移支付的形式進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。Mathevet等[1]和Folke等[2]認(rèn)為生態(tài)轉(zhuǎn)移支付是一種有效管理保護(hù)區(qū)的保護(hù)與發(fā)展的財(cái)政再分配方式，它可以提供直接的激勵(lì)效應(yīng)。但是由于政治體制的差異，國(guó)外關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付的研究更多的是集中在巴西、德國(guó)和葡萄牙等國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償政策、法規(guī)的分析以及效果的實(shí)證檢驗(yàn)方面。

處在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的中國(guó)，同樣面臨著嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境破壞問題，我國(guó)政府開始加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)。受我國(guó)國(guó)情約束，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償以《國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃》為指導(dǎo)，空間上劃分出國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)范圍并對(duì)其進(jìn)行旨在生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹醒胴?cái)政轉(zhuǎn)移支付?，F(xiàn)階段對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付生態(tài)保護(hù)效應(yīng)的研究主要集中在政策解讀[3-5]、轉(zhuǎn)移支付方式改進(jìn)[6-7]和激勵(lì)機(jī)制效應(yīng)理論分析[8-9]方面。研究一般著重于個(gè)案研究，屬于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與歸納時(shí)期，缺乏實(shí)證研究，李國(guó)平等[10-12]對(duì)陜西省國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)環(huán)境保護(hù)效果進(jìn)行了初步的實(shí)證研究，結(jié)果表明前者對(duì)后者具有一定的促進(jìn)作用，但效應(yīng)有待進(jìn)一步提高。從2009年國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付確定以來已有六、七年的時(shí)間，已具備開展轉(zhuǎn)移支付生態(tài)保護(hù)效應(yīng)實(shí)證研究的基本條件，這也為本文的研究提供了經(jīng)典的案例。限于數(shù)據(jù)的可獲得性，本文以陜西省國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)為研究樣本，實(shí)證分析國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的影響效應(yīng)。

1 模型設(shè)定和數(shù)據(jù)分析

1.1 假說的提出和模型設(shè)定

國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的確定標(biāo)準(zhǔn)以財(cái)政收支缺口，其具有保護(hù)生態(tài)環(huán)境和改善民生雙重目標(biāo)，并以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為主。作者所在課題組對(duì)柞水、鎮(zhèn)安等縣進(jìn)行調(diào)研時(shí)，政府人員提供的轉(zhuǎn)移支付使用情況表明，改善民生的轉(zhuǎn)移支付主要用于生態(tài)保護(hù)工作人員的工資、設(shè)備購(gòu)買等方面，轉(zhuǎn)移支付在直接提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的同時(shí)，也通過改善民生間接提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。因此本文認(rèn)為國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付是影響生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指數(shù)的重要因素并提出以下命題：

命題1：國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指數(shù)的提高具有促進(jìn)效應(yīng)，獲得的轉(zhuǎn)移支付越高，縣級(jí)政府越愿意保護(hù)生態(tài)環(huán)境，該地區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指數(shù)越高。

Olson[13]通過兩人博弈認(rèn)為，高收入者比低收入者更愿意提供公共物品，Derissen和Quaas[14]同樣認(rèn)為隨著生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品稀缺性和消費(fèi)者收入水平的增加，居民對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)屬性可能由風(fēng)險(xiǎn)中性變?yōu)轱L(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，增加對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的需求并自覺保護(hù)生態(tài)環(huán)境，本文認(rèn)為這同樣適用于不同財(cái)政收入水平的縣級(jí)政府，可以按照各縣級(jí)政府的財(cái)政收入分類分析生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)環(huán)境保護(hù)效應(yīng)，并提出另一個(gè)命題：

命題2：財(cái)政收入水平是影響國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指數(shù)的重要因素，高財(cái)政收入水平的縣級(jí)政府更愿意保護(hù)生態(tài)環(huán)境，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指數(shù)高于低財(cái)政收入縣級(jí)政府的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指數(shù)。

在實(shí)際測(cè)算中，每年的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指數(shù)（EI）實(shí)際是前一年的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況，因此，在模型設(shè)定中當(dāng)期的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和滯后一期的影響因素相對(duì)應(yīng)。根據(jù)假說1和假設(shè)2，本文的回歸模型為：endprint

lnEIit=C+θ1lnTRit-1+

θ2lnGRit-1+

θ3lnEIit-1

+ωZit-1+εit

式中，EIit表示t年的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所在縣級(jí)政府i的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指數(shù)，其測(cè)度方法詳見《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》的規(guī)定。TRit-1表示t-1年的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所在縣級(jí)政府i獲得的轉(zhuǎn)移支付，GRit-1表示i縣t-1年的財(cái)政收入水平；財(cái)政收入高的縣級(jí)政府與財(cái)政收入低的縣級(jí)政府相比，對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的偏好越強(qiáng)，越愿意提供生態(tài)環(huán)境保護(hù)努力，獲得更多的生態(tài)環(huán)境效益；EIit-1表示i縣t-1年的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，用于測(cè)算生態(tài)資源質(zhì)量對(duì)生態(tài)效益產(chǎn)出的影響，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是由前一期的生態(tài)環(huán)境保護(hù)努力水平和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀態(tài)決定的，這也間接表明前期的生態(tài)環(huán)境保護(hù)努力水平對(duì)后期的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量也產(chǎn)生影響，因此為保證生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的提高，縣級(jí)政府必須重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)期性。Zit-1表示i縣t-1年其他影響生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的控制變量；C為常數(shù)項(xiàng)；εit為誤差項(xiàng)。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指數(shù)EI和轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)TR來源于作者所在課題組“完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究（12&ZD072）”對(duì)陜西省環(huán)保廳、財(cái)政廳的調(diào)研數(shù)據(jù)，財(cái)政收入數(shù)據(jù)來源于歷年的《陜西統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)縣域統(tǒng)計(jì)年鑒》。

本文選取的控制變量主要包括：各地區(qū)人均GDP（lnperGDPit-1）及人均GDP的二次方（

（lnperGDPit-1）2），經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是影響生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的重要因素，二者之間存在著相互影響特別是前者影響后者的結(jié)論已得到大多數(shù)學(xué)者的證實(shí)，一般情況下，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低時(shí)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)會(huì)以污染環(huán)境為代價(jià)，但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，人們對(duì)生態(tài)環(huán)境的重視程度增加，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)反過來還會(huì)促進(jìn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到改善，因此本文認(rèn)為國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間存在“U”型曲線關(guān)系；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（lnISit-1），采用各縣域第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重表示，第二產(chǎn)業(yè)比重的上升意味著帶來了更多的工業(yè)污染和廢棄物的排放，不利于國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指數(shù)中降低環(huán)境污染的目標(biāo)；城鄉(xiāng)收入差距（lnINCit-1），采用各縣城鎮(zhèn)居民可支配收入和農(nóng)村居民純收入之比表示，城鄉(xiāng)收入差距的擴(kuò)大使得農(nóng)村居民不平等的心理加劇，導(dǎo)致其可能會(huì)利用自身的便利，通過破壞和污染當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)資源和生態(tài)環(huán)境獲得收入，這會(huì)間接帶來當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境質(zhì)量下降；居民消費(fèi)水平（lnCONSit-1），采用各縣級(jí)政府社會(huì)消費(fèi)品零售總額表示，消費(fèi)水平的提高一般情況下會(huì)帶來更多的生產(chǎn)和生活垃圾，同樣會(huì)破壞當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，并增加環(huán)境污染排放；縣域耕地面積（lnCULit-1），采用各縣年末常用耕地面積表示，土地是生態(tài)環(huán)境的載體，耕地增加會(huì)導(dǎo)致更多的森林草地被破壞，不利于生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的提高。

與互變量設(shè)置相同，控制變量也采用滯后一期的形式表示，同時(shí)，

為保證數(shù)據(jù)的平穩(wěn)性和收斂，各樣本數(shù)據(jù)均采用自然對(duì)數(shù)形式表示。控制變量相關(guān)數(shù)據(jù)來源于《陜西統(tǒng)計(jì)年鑒》（2009—2015）《中國(guó)縣域統(tǒng)計(jì)年鑒》（2009—2015）《中國(guó)區(qū)域統(tǒng)計(jì)年鑒》（2009—2015）。

1.2 數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)性描述

國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付于2008年實(shí)施，并于2009年測(cè)算生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指數(shù)（EI）?；跀?shù)據(jù)的可獲得性，實(shí)證研究數(shù)據(jù)的時(shí)間跨度定為2008—2015年，EI指數(shù)選取2009—2015年數(shù)據(jù)，而其他自變量和控制變量選取滯后一期也即2008—2014年的數(shù)據(jù)。根據(jù)本文的研究設(shè)計(jì)，將陜西省完整獲得轉(zhuǎn)移支付的33個(gè)縣按照財(cái)政收入水平進(jìn)行分組，借鑒陳詩(shī)一[15]按照能源消費(fèi)量、碳排放量等要素分為高低兩類的思路和方法，本文依據(jù)各縣級(jí)政府2008—2014年人均財(cái)政收入的均值進(jìn)行分類，前16個(gè)縣級(jí)政府為高財(cái)政收入縣級(jí)政府，而后17個(gè)縣級(jí)政府為低財(cái)政收入縣級(jí)政府，分組狀況如表1所示。

陜西省33個(gè)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣級(jí)政府財(cái)政收入水平整體及分組（高財(cái)政收入組和低財(cái)政收入組）相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)性描述如表2所示。

2 實(shí)證結(jié)果分析

2.1 整體數(shù)據(jù)分析

對(duì)陜西省33個(gè)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)整體樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行GMM回歸分析，結(jié)果如表3所示。

可以看到，轉(zhuǎn)移支付的回歸系數(shù)在1%的顯著性水平下均通過檢驗(yàn)，盡管隨著控制變量的增加該系數(shù)逐漸變小，但系數(shù)仍在0.1以上，這表明轉(zhuǎn)移支付對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)

量的改善起到了顯著的促進(jìn)作用，陜西省國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量呈現(xiàn)“基本穩(wěn)定，逐漸好轉(zhuǎn)”的趨勢(shì)，與國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的激勵(lì)作用是密不可分的，命題1得證。滯后一期的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量在給定的顯著性水平下通過檢驗(yàn)，這一方面表明設(shè)定的動(dòng)態(tài)回歸方程是符合現(xiàn)實(shí)的，能夠更好的擬合現(xiàn)實(shí)狀況，另一方面也表明基期的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量對(duì)后期的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善起到了顯著的促進(jìn)作用，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的確定還應(yīng)考慮長(zhǎng)期性，將前期的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量也納入考核范圍，實(shí)施動(dòng)態(tài)激勵(lì)機(jī)制?？h級(jí)政府的財(cái)政收入水平增加也是影響生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的重要因素，回歸結(jié)果顯示財(cái)政收入能夠顯著促進(jìn)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的提高，這是因?yàn)橐环矫骐S著縣級(jí)政府財(cái)政收入水平的增加，縣級(jí)政府作為“理性經(jīng)濟(jì)主體”必然會(huì)增加對(duì)“自身”的環(huán)境質(zhì)量的重視，通過增加用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的財(cái)政支出來提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

對(duì)于其他控制變量來說，陜西省國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)人均GDP的系數(shù)通過顯著性檢驗(yàn)，而其二次方的系數(shù)未通過顯著性檢驗(yàn)，這表明人均GDP的增長(zhǎng)會(huì)阻礙生態(tài)環(huán) 境質(zhì)量的提高，陜西省國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所在縣級(jí)政府還未達(dá)到經(jīng)濟(jì)與環(huán)境雙贏的拐點(diǎn)。第二產(chǎn)業(yè)比重的增加、城鄉(xiāng)收入差距的擴(kuò)大同樣抑制了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善，但城鄉(xiāng)收入差距對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的不利影響相對(duì)較小。居民對(duì)零售商品消費(fèi)量的增加對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提高也產(chǎn)生了抑制作用，這一方面是因?yàn)榫用裉貏e是農(nóng)村居民將更多的錢用于購(gòu)買消費(fèi)產(chǎn)品，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投入不足，另一方面是因?yàn)橄M(fèi)品增加，產(chǎn)生的生產(chǎn)消耗、生產(chǎn)垃圾以及生活垃圾也相應(yīng)增加，影響了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。最后，耕地面積同樣也是影響生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的顯著因素，耕地面積的增加會(huì)造成草地和山地的減少和動(dòng)植物的破壞，因此，退耕還林還草仍然是改善生態(tài)環(huán)境的一項(xiàng)重要措施。endprint

2.2 分組回歸分析

同樣采用系統(tǒng)GMM方法對(duì)分組數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸檢驗(yàn)，表4和表5給出了高財(cái)政收入組和低財(cái)政收入組樣本的回歸結(jié)果。

通過對(duì)比表4和表5的回歸結(jié)果可以看到，縣級(jí)政府作為“理性經(jīng)濟(jì)主體”，其行為選擇與個(gè)人相似，高財(cái)政收入的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付影響系數(shù)要大于低和*分別表示在1%、5%和10%的顯著性水平上通過顯著性檢驗(yàn)；括號(hào)中的數(shù)值為t統(tǒng)計(jì)值；限于篇幅，表中未匯報(bào)出截距項(xiàng)回歸結(jié)果。

財(cái)政收入國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的影響系數(shù)，即將轉(zhuǎn)移支付撥付給高財(cái)政收入組更有效率，命題2得證。因此從效率角度看，現(xiàn)階段國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)即縣級(jí)政府財(cái)政收支缺口符合公平原則，但相對(duì)缺乏效率，對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善作用有待進(jìn)一步挖掘。

對(duì)于控制變量來說，高財(cái)政收入組的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)人均GDP增長(zhǎng)對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量具有促進(jìn)效應(yīng)，但人均GDP的二次方回歸系數(shù)為負(fù)，這表明促進(jìn)作用在到達(dá)一定程度時(shí)會(huì)發(fā)生改變，變?yōu)樽璧K，這與整體回歸結(jié)果的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負(fù)相關(guān)的結(jié)論不同，實(shí)證結(jié)果不一致的原因在于財(cái)政收入的差異。財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)水平高的縣級(jí)政府更愿意、也有能力投入更多的環(huán)保資金，因此初期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境治理呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，由于環(huán)保投入邊際效應(yīng)的遞減而最終呈現(xiàn)倒U形關(guān)系。整體數(shù)據(jù)實(shí)證結(jié)果為負(fù)相關(guān)關(guān)系是因?yàn)檎w數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)水平較低，為發(fā)展而犧牲了生態(tài)環(huán)境。這從不同分組的經(jīng)濟(jì)水平和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量均值可以看出。因此二者之間不存在矛盾，只是不同前提條件下的回歸結(jié)果。低財(cái)政收入組的回歸結(jié)果表明經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)會(huì)阻礙生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的提高，并且二者不存在“U”或者倒“U”形關(guān)系，本文認(rèn)為這一區(qū)別同樣是由財(cái)政收入水平?jīng)Q定的，財(cái)政收入水平高的地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中會(huì)更加關(guān)注對(duì)生態(tài)環(huán)境的變化和生態(tài)資源的合理利用，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)“雙贏”狀態(tài)，而只有在對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)利用過度和開發(fā)強(qiáng)度不斷增加時(shí)，才會(huì)促使二者的關(guān)系發(fā)生變化；而對(duì)于低財(cái)政收入組來說，其更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，希望通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)改善本地區(qū)的財(cái)政狀況，但這一行為忽視了對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，更有可能造成生態(tài)環(huán)境資源的不合理利用，降低了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。對(duì)于其他控制變量，其影響方向和整體回歸結(jié)果相似，同時(shí)這也不是本文的研究重點(diǎn)，這里不再進(jìn)行詳細(xì)的闡述。

3 結(jié)論與政策建議

本文主要考察了陜西省國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)保護(hù)效應(yīng)，得到以下結(jié)論：第一，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善起到了重要的作用，是改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的重要影響因素；基期的生態(tài)環(huán)境狀況同樣對(duì)當(dāng)期的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提高發(fā)揮了不可或缺的促進(jìn)作用，建立長(zhǎng)效的激勵(lì)機(jī)制成為必然選擇。第二，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域政府的財(cái)政收入水平同樣是影響生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的顯著因素，財(cái)政收入水平越高，縣級(jí)政府越愿意保護(hù)生態(tài)環(huán)境，當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境質(zhì)量越好，因此，應(yīng)提高各個(gè)縣級(jí)政府的財(cái)政收入水平，生態(tài)保護(hù)的禁限政策使得國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣級(jí)政府難以通過大規(guī)模的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化增加財(cái)政收入，而其他地區(qū)特別是優(yōu)先開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)一直在無償享受這些區(qū)域提供的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品，其理應(yīng)為此支付補(bǔ)償。第三，分組回歸結(jié)果顯示，高財(cái)政收入組的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的影響系數(shù)要大于低財(cái)政收入組，這表明將轉(zhuǎn)移支付更多的傾向于高財(cái)政收入組會(huì)更好地發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的激勵(lì)效應(yīng)。但現(xiàn)階段國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法對(duì)轉(zhuǎn)移支付的撥付標(biāo)準(zhǔn)是縣級(jí)政府的財(cái)政收支缺口，這一標(biāo)準(zhǔn)符合公平原則，但不符合效率原則?；谘芯拷Y(jié)論，本文提出以下政策建議：

第一，擴(kuò)大中央政府的一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和受益地區(qū)的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，建立區(qū)內(nèi)與區(qū)外共同保護(hù)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的格局。實(shí)證結(jié)果表明，轉(zhuǎn)移支付是國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的顯著促進(jìn)要素，因此應(yīng)擴(kuò)大對(duì)當(dāng)?shù)卣霓D(zhuǎn)移支付。中央政府在撥付生態(tài)補(bǔ)償縱向轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)，也有必要要求其他受益地區(qū)撥付橫向生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付來提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性[16]。國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的資源稟賦現(xiàn)狀和地理位置因素決定了其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的落后，而國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)目標(biāo)又進(jìn)一步限制了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，使其面臨生態(tài)環(huán)境保護(hù)成本增加和機(jī)會(huì)成本損失的雙重壓力，中央政府和其他受益地區(qū)理應(yīng)對(duì)此進(jìn)行補(bǔ)償，提供生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也是應(yīng)有之義。

第二，在不斷提高轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)，也要對(duì)轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行完善和修正。在兼顧效率與公平的條件下，適度完善國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法，根據(jù)縣級(jí)政府財(cái)政收支缺口確定轉(zhuǎn)移支付的辦法并不利于充分發(fā)揮其生態(tài)環(huán)境改善的激勵(lì)效應(yīng)。在轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)方面，根據(jù)本文的實(shí)證結(jié)論，在現(xiàn)有依據(jù)財(cái)政收支缺口確定生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)下，可以從以下四方面進(jìn)行調(diào)整：一是充分考慮縣級(jí)政府的財(cái)政收入水平，財(cái)政收入水平越高，縣級(jí)政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)意愿越強(qiáng)，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量越好，因此在確定支付標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)將財(cái)政收入水平納入確定標(biāo)準(zhǔn)參考內(nèi)容；二是將前期的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量納入轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)核算中，由實(shí)證結(jié)論可知前期的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量同樣對(duì)當(dāng)期的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生促進(jìn)效應(yīng)，因此在確定轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)將前期生態(tài)環(huán)境質(zhì)量納入考核范圍，前期生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指數(shù)越高，轉(zhuǎn)移支付應(yīng)越高，以體現(xiàn)長(zhǎng)效激勵(lì)原則。三是可以考慮分批下?lián)苻D(zhuǎn)移支付資金，前期資金的使用效果同樣是下一期資金撥付的參考，促使縣級(jí)政府要獲得相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付既要關(guān)注當(dāng)期的生態(tài)環(huán)境效益，也要關(guān)注后期的生態(tài)環(huán)境效益，保證縣級(jí)政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)的持久性，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的永續(xù)發(fā)展。四是考慮該國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的重要程度和影響范圍，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指數(shù)測(cè)度中包含有特征指標(biāo)，即根據(jù)不同功能區(qū)類型確定相應(yīng)的指標(biāo)，因此，轉(zhuǎn)移支付的確立也應(yīng)充分考慮功能區(qū)的特殊性和影響程度，如水源涵養(yǎng)型國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)多數(shù)位于水源區(qū)和大江大河的源頭，其生態(tài)環(huán)境的重要性和影響程度非常大，因此中央政府應(yīng)對(duì)此提供更多的轉(zhuǎn)移支付，而所有水源區(qū)的中下游也都應(yīng)對(duì)此進(jìn)行橫向轉(zhuǎn)移支付。endprint

第三，當(dāng)?shù)乜h級(jí)政府也可以從調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、縮小城鄉(xiāng)收入差距和鞏固退耕還林成果方面入手，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。首先要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，因地制宜地發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)，大規(guī)模的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)與作為禁限開發(fā)區(qū)的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)目標(biāo)存在沖突，本文的實(shí)證研究也表明工業(yè)化的發(fā)展不利于生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的提高，因此，這些地區(qū)要對(duì)存在高污染的企業(yè)實(shí)施異地開發(fā)或者直接關(guān)停，轉(zhuǎn)而充分發(fā)揮本地區(qū)豐富的生態(tài)資源的比較優(yōu)勢(shì)，因地制宜的發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)，農(nóng)村居民還可以依據(jù)地理位置的優(yōu)勢(shì)開辦農(nóng)家樂等副業(yè)[17]。其次，要增加農(nóng)村居民收入，降低城鄉(xiāng)居民收入差距，城鄉(xiāng)居民收入差距的擴(kuò)大增加了農(nóng)村居民的不公平心理，導(dǎo)致其為了提高收入，會(huì)基于自身的地理位置便利破壞生態(tài)資源和環(huán)境以增加收入，這造成了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的下降，因此提高農(nóng)村居民的收入水平，改變其行為選擇也是改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的一個(gè)重要舉措。再次要繼續(xù)推進(jìn)和鞏固退耕還林工程，一些學(xué)者的研究表明我國(guó)實(shí)施退耕還林的地區(qū)存在返耕現(xiàn)象，這在造成成本浪費(fèi)的同時(shí)也不利于生態(tài)效益產(chǎn)出，2014年8月，國(guó)家多部委聯(lián)合出臺(tái)了《新一輪退耕還林還草總體方案》，正式下達(dá)退耕還林任務(wù)483萬畝，標(biāo)志著新一輪退耕還林工程正式啟動(dòng)，這要求地方政府做好退耕還林的宣傳和指導(dǎo)工作，保證退耕還林工程的可持續(xù)性。

（編輯：王愛萍）

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