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(1.河北體育學(xué)院 教研室，河北 石家莊 050041；2.浙江工業(yè)大學(xué) 文化與法制研究中心，浙江 杭州 310023)

國務(wù)院46號(hào)文件提出，到2025年我國人均體育場地面積要達(dá)到2平方米，經(jīng)常參加體育鍛煉的人數(shù)達(dá)到5億。而已有的公共體育設(shè)施在提供、運(yùn)行與管理上，長期依賴政府一方的財(cái)政投入。公共體育設(shè)施的穩(wěn)定性、均衡性和持續(xù)性投入，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起步階段，受到一定的影響和沖擊，逐步顯現(xiàn)出其局限性。在競技體育、群眾體育的關(guān)系上，在體育產(chǎn)業(yè)活動(dòng)與體育文化氛圍的關(guān)系上，在體育與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，與公眾健康權(quán)益、自治權(quán)益的關(guān)系上存在諸多不匹配、不協(xié)調(diào)的癥候。為此，立足新時(shí)代社會(huì)主要矛盾，亟待克服體育設(shè)施供給在一定程度上的“貴族化”“商業(yè)化”或“景觀化”的情形，更加適應(yīng)和保障公眾在體育文化生活上的參與性、受益性，滿足和增強(qiáng)其獲得感、幸福感。因此，對(duì)公共體育設(shè)施品質(zhì)和功能需求的提升，是人民群眾對(duì)美好生活的向往和追求的應(yīng)有內(nèi)容和重要指標(biāo)，矛盾的主要方面在于改善和加強(qiáng)公共體育設(shè)施、活動(dòng)的“供給側(cè)改革”。

在其實(shí)現(xiàn)上，要發(fā)揮各方面積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，有效增強(qiáng)公共體育設(shè)施要素集聚，發(fā)展體育功能與其他社會(huì)公共服務(wù)功能相復(fù)合的基礎(chǔ)設(shè)施，納入總體城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，促進(jìn)體育、康復(fù)、娛樂以及其他文化設(shè)施之間的有機(jī)結(jié)合，積極探索發(fā)展智能化公共體育設(shè)施[1]，加快城市社區(qū)15分鐘健身圈的規(guī)劃與建設(shè)，嘗試促進(jìn)公共體育設(shè)施進(jìn)一步連鎖化、社區(qū)化與便利化。在克服政府一方組織協(xié)調(diào)和投入保證的單方局限上，根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營?！币訮PP(Public-Private Partnerships，簡稱“PPP”)模式吸收社會(huì)資本參與公共體育設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營與維護(hù)管理，不失為一條有益途徑。在公共體育設(shè)施的總體規(guī)劃前提下，逐步建立健全政府主導(dǎo)、公眾參與、企業(yè)運(yùn)作和社會(huì)受益的新型公共體育服務(wù)與保障體制機(jī)制。

一、公共體育PPP項(xiàng)目中公眾參與問題的提出

對(duì)政府與社會(huì)資本合作即PPP，早在2004年，《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》就提出：鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本以獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營、項(xiàng)目融資等方式參與有合理回報(bào)和一定投資回收能力的經(jīng)營性公益事業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2013年以來，我國更加重視在市場發(fā)揮決定性作用的進(jìn)程中將PPP的推行作為一個(gè)重要支點(diǎn)，使之進(jìn)入一個(gè)新階段?；A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的政府和社會(huì)資本合作日益成為學(xué)界關(guān)注的重要焦點(diǎn)。有學(xué)者將其視為一種政府融資工具，在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制上進(jìn)行研究。有學(xué)者在公共供給模式的意義上理解PPP，對(duì)公共服務(wù)資源、生產(chǎn)效率、信息和合法性方面的提升作用做出了研究[2]。有學(xué)者在政策層面，對(duì)我國PPP運(yùn)用實(shí)踐問題進(jìn)行財(cái)政、稅收、監(jiān)管等諸方面進(jìn)行對(duì)策分析[3]，就信息披露之監(jiān)管、物有所值的評(píng)估、政府預(yù)算管理、PPP涉及的中央地方權(quán)限關(guān)系問題，有學(xué)者提出建立相關(guān)監(jiān)督機(jī)制來約束政府行為，建立政府尊重契約、遵守規(guī)則的信譽(yù)等的意見建議[4]。

對(duì)公共體育設(shè)施建設(shè)運(yùn)行的PPP方式與項(xiàng)目的授權(quán)、設(shè)計(jì)、監(jiān)管與盈利等的研究，尚且處于起步階段。有學(xué)者提出體育館等大型的綜合設(shè)施應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“集約化”，主張構(gòu)建空間上以效率為導(dǎo)向的城市級(jí)或片區(qū)級(jí)綜合大型設(shè)施、以公平為導(dǎo)向的社區(qū)級(jí)設(shè)施規(guī)劃模式。此觀點(diǎn)實(shí)際上是主張大型化和便利化的兩重公共體育設(shè)施布局形式[5]。有學(xué)者側(cè)重針對(duì)公共體育設(shè)施和服務(wù)的PPP項(xiàng)目運(yùn)用的正當(dāng)性、必要性進(jìn)行考察，提出基于政府角色、責(zé)任邊界、公平思想、效率思想等，PPP模式是“公共體育服務(wù)國家治理現(xiàn)代化與能力提升的有效手段之一”的基本判斷[6]，為公共體育PPP項(xiàng)目采用的合理性、科學(xué)性奠定了一定的學(xué)理基礎(chǔ)。進(jìn)而，在PPP項(xiàng)目投融資的行政法律關(guān)系，以及在特許經(jīng)營協(xié)議下的所有權(quán)配置、剩余控制權(quán)、履約職責(zé)等的民事法律關(guān)系上進(jìn)行了理論初探，在制度總體安排、合同結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系等方面提出了監(jiān)管制度架構(gòu)的設(shè)想[7]。對(duì)PPP模式下體育場館契約治理內(nèi)外部機(jī)制以及公共體育服務(wù)設(shè)施的治理，提出績效評(píng)價(jià)機(jī)制、信譽(yù)選擇機(jī)制和監(jiān)督問責(zé)機(jī)制等外部機(jī)制的健全問題[8]。還有學(xué)者提出完善政府理性、三權(quán)分置，實(shí)行產(chǎn)品供給目錄下的市場準(zhǔn)入制等具體對(duì)策[9]。上述研究對(duì)公共體育PPP項(xiàng)目的基本理論問題與實(shí)踐操作問題的深入考察提供了有益的基礎(chǔ)，但遺憾的是對(duì)公共體育PPP項(xiàng)目的主體結(jié)構(gòu)中公眾的地位、權(quán)益和角色，公眾與政府、社會(huì)資本雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、公眾參與權(quán)及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制則有較大的忽視，亟待彌補(bǔ)。

二、公共體育PPP項(xiàng)目中的公眾參與及其權(quán)利

公眾是PPP中體現(xiàn)其目的、基點(diǎn)和利益的戰(zhàn)略性、結(jié)構(gòu)性和基礎(chǔ)性主體之一。一般認(rèn)為，PPP是一種資本合作關(guān)系、長期契約關(guān)系、多方共贏關(guān)系。這在一定程度上揭示了PPP的部分屬性和突出特征。如世界銀行2014年《公私合作參考指引2.0版》對(duì)PPP的廣義界定，突出了私人部門和政府機(jī)構(gòu)合作提供某種公共資產(chǎn)或者服務(wù)，建立的是長期契約關(guān)系，與此同時(shí)，并不回避在這種社會(huì)資本通過投資運(yùn)營而取得收益的同時(shí)，“承擔(dān)主要風(fēng)險(xiǎn)和管理責(zé)任，所得回報(bào)與業(yè)績掛鉤。”再比如，有學(xué)者將PPP的主體結(jié)構(gòu)界定為：PPP項(xiàng)目主體指PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目中所涉及投融資各環(huán)節(jié)的主要相關(guān)行為人或向項(xiàng)目提供股權(quán)、債權(quán)、資金的社會(huì)資本者[10]。還有學(xué)者將PPP限定理解為在政府比較選優(yōu)之后社會(huì)資本方的經(jīng)營收益活動(dòng)[11]。這些對(duì)PPP的定義式的說明，本身就有一定的誤讀、誤解并產(chǎn)生很大的誤導(dǎo)。

一方面，固然PPP是在政府的資金需求與社會(huì)資本的利潤需求之間落地在某一中長期項(xiàng)目上的互適、契合，但是，該項(xiàng)目必須首先屬于以政府的公共服務(wù)職能事項(xiàng)為前提，必須以公共需求為導(dǎo)向，必須以公眾的理解和接受，或者說必須以公眾的普遍和持續(xù)的受益權(quán)為基石。以此方可容納PPP中政府的資金需要、公共服務(wù)需要并可以運(yùn)用作為社會(huì)公益的監(jiān)管者與行政管理的執(zhí)法者，發(fā)布和監(jiān)控該項(xiàng)目的實(shí)施與運(yùn)行；也才有可能使得一定的社會(huì)資本在公共服務(wù)領(lǐng)域既有投資建設(shè)和運(yùn)營并取得利潤的預(yù)期，又有獲得廣泛和持久的社會(huì)信用度和美譽(yù)度的溢出效益。

另一方面，公共體育PPP項(xiàng)目雖有大型體育館舍等，但在新時(shí)代，應(yīng)著力在更加切近社會(huì)公眾的體育健身可及性的目標(biāo)導(dǎo)引下，以融入生活場景的實(shí)時(shí)在地化的方式培養(yǎng)和適應(yīng)社會(huì)公眾的體育文化意識(shí)，塑造社會(huì)的體育生活場域，促使體育既展現(xiàn)在競技場上，又回歸在社區(qū)之中；既有大型群眾性體育賽事的觀賞性和參與性，更有常態(tài)生活化的體育感受和鍛煉身心的愉悅性和社交性。因此，PPP不是僅使政府資金短板得以補(bǔ)強(qiáng)，社會(huì)資本獲得收入，而且在PPP模式的公共體育項(xiàng)目中強(qiáng)化約束、增加激勵(lì)、煥發(fā)活力，最終為公眾體育健身或休閑營造共建共治共享的社會(huì)體育環(huán)境。PPP毋寧說不是為建設(shè)資金解渴、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)消解而生，而是為公共服務(wù)保障而生，是一種真正的協(xié)同共治、利益共享的公共服務(wù)提供方式，在本質(zhì)上是以公眾的選擇、監(jiān)督、消費(fèi)和受益為歸依，以政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、社會(huì)資本注入并行使直接管理權(quán)利和受益風(fēng)險(xiǎn)都予擔(dān)負(fù)的公共職能實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

總之，公共體育PPP項(xiàng)目首要的是作為公共事業(yè)管理的項(xiàng)目載體而存在的，應(yīng)當(dāng)滿足公共事業(yè)管理的基本準(zhǔn)則和倫理、法律的價(jià)值與規(guī)范[12]，而不是游離和脫離公共事業(yè)管理的法制體制和機(jī)制。不論是否出場或在場，不論直接或間接，不論是在行政法律關(guān)系中還是在民事法律關(guān)系中，不論是在公共體育PPP項(xiàng)目的規(guī)劃建設(shè)、設(shè)計(jì)締約以及運(yùn)營管理和績效評(píng)價(jià)的各個(gè)階段，PPP模式中的主體結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)和權(quán)益結(jié)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)是在政府、市場(社會(huì)資本方的實(shí)際行為角色)、公眾(根本上社會(huì)公益的體現(xiàn)者和判斷者)三方的互動(dòng)結(jié)構(gòu)或博弈結(jié)構(gòu)。公眾，且不僅限于直接消費(fèi)者，是其中最具活力的原動(dòng)力并且具有廣泛性、最終性的知情、建議、監(jiān)督、反饋的角色屬性與職能作用。公眾參與公共體育PPP項(xiàng)目的主體地位及其權(quán)益主張，雖然在法理基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)過程上，可以和應(yīng)當(dāng)通過政府及其監(jiān)管得以實(shí)現(xiàn)，但政府對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模擴(kuò)張的行為動(dòng)機(jī)、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的不確定性，甚至由于政府及其負(fù)責(zé)官員被該項(xiàng)目經(jīng)營主體“綁架”、企業(yè)與政府之間合謀等導(dǎo)致的監(jiān)管失控、隱含區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、蛻變?yōu)榻?jīng)營性壟斷性行業(yè)、公眾使用費(fèi)用過高，或以群體特定化或特權(quán)化等的流弊滋生可能性增大等一系列問題，基于實(shí)踐中PPP項(xiàng)目的諸多現(xiàn)實(shí)困境，最終使得在公眾權(quán)益的救濟(jì)上難以兌現(xiàn)，無不昭示著在PPP作為合作伙伴關(guān)系式治理中，應(yīng)當(dāng)形成和構(gòu)建社會(huì)資本、政府與公眾的三方互動(dòng)的體制機(jī)制與法律規(guī)范[13]，需要將公眾參與權(quán)利進(jìn)行制度和法律層面的剛性規(guī)定與精細(xì)保障，而不僅是提高政府合作伙伴的質(zhì)量、加強(qiáng)政府過程化監(jiān)管、單純仰賴專家參與論證和評(píng)估等方面著力。與此同時(shí)，必須明確利益相關(guān)者不僅僅是權(quán)利主張者，而且也是協(xié)同治理的義務(wù)承擔(dān)者。因?yàn)槿魏紊鐣?huì)主體都是權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一體。所以，必須貫徹法治思維、以法律規(guī)范的權(quán)利義務(wù)關(guān)系擬制應(yīng)有的三方協(xié)同治理所應(yīng)各自享有和行使的權(quán)利及其對(duì)應(yīng)的義務(wù)，以及動(dòng)態(tài)程序規(guī)則。公眾參與權(quán)利是其中不可或缺的重要支點(diǎn)和有機(jī)構(gòu)成。

三、公共體育PPP項(xiàng)目中公眾參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)

就PPP而言，通過信息公開，能促使PPP構(gòu)建相對(duì)統(tǒng)一的大市場，從而在客觀上能征集、儲(chǔ)備和推介項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)更為充分的項(xiàng)目競爭，吸引國內(nèi)外優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本，降低PPP的招投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)和長期運(yùn)營成本。通過更為精細(xì)化和全面化的信息公開，降低政府、社會(huì)資本、公眾、投資融資方之間的信息失衡，為完善市場、社會(huì)以及公眾等多方監(jiān)督機(jī)制奠定基礎(chǔ)。在初始階段建立公眾需求與建議發(fā)現(xiàn)機(jī)制，采取多種靈活的方式了解、評(píng)估和吸收公眾對(duì)項(xiàng)目的合理化建議；尤其對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)要予以充分重視。在項(xiàng)目招標(biāo)階段應(yīng)健全適宜的代表評(píng)價(jià)和優(yōu)化完善的機(jī)制，將公眾意見建議轉(zhuǎn)化為項(xiàng)目方案的組成部分；在項(xiàng)目落實(shí)階段，應(yīng)進(jìn)一步創(chuàng)新公眾參與績效評(píng)價(jià)、財(cái)務(wù)監(jiān)督等方面。

在包括公共體育PPP項(xiàng)目在內(nèi)的PPP模式的規(guī)范化、制度化與法制化進(jìn)程中，我國近期的《政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)信息公開管理暫行辦法》的通知(財(cái)金[2017]1號(hào))、《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》以及《基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，將信息公開機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、評(píng)價(jià)體系作為公眾參與實(shí)現(xiàn)的制度管道，為后續(xù)公眾參與公共體育PPP項(xiàng)目的法治化進(jìn)行了積極的探索。2017年7月，國務(wù)院法制辦發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例(征求意見稿)》中第五條確認(rèn)的PPP模式原則之后，特別強(qiáng)調(diào)了“堅(jiān)持公共利益優(yōu)先”，為公眾參與的法治化指明了方向，予以了價(jià)值指引。在第九條規(guī)定了“社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)的需求”作為PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)和發(fā)布的事實(shí)基準(zhǔn)、目的歸宿與法定裁量要素，并明確了意見建議及其表達(dá)權(quán)。但遺憾的是第十條就擬訂合作項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容、第十五條就合作項(xiàng)目協(xié)議應(yīng)當(dāng)載明的事項(xiàng)，均未規(guī)定公眾參與的主體、方式、預(yù)算、風(fēng)險(xiǎn)防范等作為必要內(nèi)容，總的要素和條款還基本限于政府和社會(huì)資本方等雙方主體。在第三十四條所規(guī)定的第一款社會(huì)公眾監(jiān)督權(quán)與第二款對(duì)社會(huì)資本方舉報(bào)、投訴權(quán)利，并未在現(xiàn)有的制度基礎(chǔ)上進(jìn)行細(xì)化，也未能凸顯對(duì)政府與社會(huì)資本方的雙面監(jiān)督，并且僅限于事后救濟(jì)權(quán)利主張的宣示，在過程中的協(xié)商、交涉、緊急狀況下的請求權(quán)等均未涉及，尚不利于公眾參與在過程中與社會(huì)資本方、項(xiàng)目運(yùn)營方之間的理性對(duì)話溝通的進(jìn)一步疏浚和貫通。本著公正性、適用性、過程性的原則，這些尚待PPP立法進(jìn)程中的后續(xù)努力，冀此方可為包括公共體育PPP項(xiàng)目在內(nèi)的PPP模式最終圍繞公共利益的實(shí)現(xiàn)和公眾受益的增進(jìn)開展健康持續(xù)的運(yùn)作夯實(shí)法治道路。