□ 于維濤

一、引言

美國學(xué)者喬·薩托利認(rèn)為：“現(xiàn)代政治需要政黨的引導(dǎo)，政黨構(gòu)成政治生活中最重要的力量”。[1]就我國而言，中小學(xué)書記制度是實現(xiàn)黨對教育的領(lǐng)導(dǎo)的中介與橋梁。

中小學(xué)書記制度是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和貫徹教育方針的重要制度資源，其基本內(nèi)容有兩方面：一是關(guān)于中小學(xué)書記的設(shè)立、職能、功能、運行等靜態(tài)制度規(guī)定；二是關(guān)于中小學(xué)書記與校長以及地方黨委、政府、各民主黨派等動態(tài)制度約定。我國中小學(xué)書記制度走過六十余年的發(fā)展歷程，在不同的歷史時期，中小學(xué)書記制度對于貫徹黨的教育方針、促進學(xué)校黨組織建設(shè)、保障監(jiān)督學(xué)校的健康運行以及促進黨政關(guān)系制度化、規(guī)范化發(fā)揮了重要作用。黨的十九大報告強調(diào)，要更加注重改進黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。新時代中小學(xué)書記制度如何定位，如何與時俱進，更好地發(fā)揮作用，引起學(xué)術(shù)界的關(guān)注和熱議。

中小學(xué)書記制度雖然與新中國歷史相去不遠(yuǎn)，但縱觀學(xué)術(shù)界關(guān)于中小學(xué)書記制度研究，可謂 “捉襟見肘”，選擇SCI和SSCI檢索2001年到2017年中小學(xué)書記制度的相關(guān)文獻梳理，尚未出現(xiàn)課題項目或研究成果。中小學(xué)書記制度研究仍是黨和國家政治制度、教育制度研究的薄弱環(huán)節(jié)。本文試圖通過對歷史過程的追溯來展現(xiàn)中小學(xué)書記制度的變遷邏輯與價值延續(xù)。

二、中小學(xué)書記制度的變遷邏輯

中小學(xué)書記制度的設(shè)立與變遷一方面受國內(nèi)外形勢、黨的工作重心轉(zhuǎn)移、教育發(fā)展等諸多客觀因素影響；另一方面也與黨的領(lǐng)導(dǎo)集體對中小學(xué)書記制度的主觀認(rèn)識相聯(lián)系。作為黨組織在中小學(xué)校的代言人和化身，中小學(xué)書記制度在不同的歷史時期所起的作用也不同?？傮w看，中小學(xué)書記制度的變遷主要可劃分六個階段。

（一）中小學(xué)書記是學(xué)校工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督者（1952年—1957年）

1952年3月，經(jīng)政務(wù)院批準(zhǔn)，教育部頒布的 《中學(xué)暫行規(guī)程（草案）》和 《小學(xué)暫行規(guī)程 （草案）》規(guī)定：“中學(xué)、小學(xué)采取校長責(zé)任制，設(shè)校長一人，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)全校工作，必要時設(shè)副校長，協(xié)助校長處理日常校務(wù)”。[2]并進一步強調(diào)校長由省、市人民政府任命及各級人民政府業(yè)務(wù)部門內(nèi)所設(shè)立的中學(xué)校長主管業(yè)務(wù)部門的政治組織地位。

1955年，中央為解決各地黨委對于學(xué)校教育工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督薄弱的現(xiàn)象，下發(fā) 《關(guān)于學(xué)校教育工作座談會的報告》，要求各地黨委在學(xué)校中建立強有力的黨組織，選派得力干部到學(xué)校擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，并指出：“在黨委書記或黨委常委委員的分工上應(yīng)有人專管學(xué)校教育工作，積極建立和健全黨委管理學(xué)校教育的工作機構(gòu)，以加強黨委對學(xué)校教育工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督?！庇纱耍瑢W(xué)校中開始形成黨委與行政相互交叉、配合的并行雙規(guī)機制，黨組織作為領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督機構(gòu)而產(chǎn)生，中小學(xué)書記以學(xué)校 “領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督者”的制度角色出現(xiàn)。

（二）中小學(xué)書記是學(xué)校行政工作的領(lǐng)導(dǎo)者（1958年—1962年）

1958年9月19日，中共中央、國務(wù)院發(fā)出 《關(guān)于教育工作的指示》，規(guī)定：“一切教育行政機關(guān)和一切學(xué)校，應(yīng)該受黨委的領(lǐng)導(dǎo)；黨委應(yīng)該注意在學(xué)校師生中發(fā)展黨和青年團的組織……一長制容易脫離黨委領(lǐng)導(dǎo)，所以是不妥當(dāng)?shù)摹瓕W(xué)校黨委應(yīng)當(dāng)配備黨員去領(lǐng)導(dǎo)年級和班的工作、配備黨員去做思想政治工作、學(xué)校的行政工作和生產(chǎn)管理工作，黨委書記和委員力求擔(dān)任政治課的教學(xué)、研究工作。學(xué)校黨委應(yīng)當(dāng)在教師中經(jīng)常注意進行思想改造的工作，注意培養(yǎng)新生力量?！痹?“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的歷史背景下，中小學(xué)開始實行黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，中小學(xué)書記以學(xué)校行政 “領(lǐng)導(dǎo)者”制度角色出現(xiàn)，成為學(xué)校黨政 “一把手”。

（三）中小學(xué)書記是學(xué)校工作的保證和監(jiān)督者(1963年—1965年)

1963年3月，中共中央頒布《全日制中學(xué)暫行工作條例 （草案）》和 《全日制小學(xué)暫行工作條例 （草案）》，又稱 “中學(xué) 50條”，“小學(xué)40條”，要求各級黨委正確執(zhí)行黨的教育方針，加強對中小學(xué)教育的領(lǐng)導(dǎo)，建立和健全黨、團組織，規(guī)定 “校長是學(xué)校行政負(fù)責(zé)人，在當(dāng)?shù)攸h委和主管的教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)全校的工作”，“學(xué)校黨支部對學(xué)校行政工作負(fù)有保證和監(jiān)督的責(zé)任”。中小學(xué)校中又恢復(fù)到建國初期，黨委與行政相互交叉，行政為主，黨組織配合的并行雙規(guī)機制。由此，黨組織作為保證和監(jiān)督的配合機構(gòu)而產(chǎn)生，中小學(xué)書記以 “保證和監(jiān)督者”的制度角色出現(xiàn)。文革期間中小學(xué)校成立革命委員會，不再設(shè)置中小學(xué)書記。

（四）中小學(xué)書記是學(xué)校工作的領(lǐng)導(dǎo)和決策者（1978年—1984年）

1978年，全國教育工作會議以后，教育部重新修訂頒發(fā) 《全日制小學(xué)暫行工作條例 （試行草案）》《全日制中學(xué)暫行工作條例（草案）》，不僅全面恢復(fù) “文革”前的教育體制，而且明確規(guī)定全日制中小學(xué) “實行黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的校長分工負(fù)責(zé)制，學(xué)校的一切重大問題，必須經(jīng)過黨支部討論決定。”中小學(xué)黨組織重新成為領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校一切黨務(wù)、政務(wù)的核心，中小學(xué)書記成為學(xué)校工作的領(lǐng)導(dǎo)者和決策者，而校長成為黨組織決策的“執(zhí)行者”，事實上的中小學(xué)?！岸咽帧?，中小學(xué)書記再次以學(xué)校 “領(lǐng)導(dǎo)和決策者”制度角色出現(xiàn)，再次成為學(xué)校黨政 “一把手”。

（五）中小學(xué)書記是學(xué)校工作的支持和保證監(jiān)督者（1985年—2016年）

1985年5月頒布的 《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》明確指出：“校長全面負(fù)責(zé)行政工作，黨組織發(fā)揮政治核心作用，教職工代表大會參加學(xué)校民主管理、民主監(jiān)督……學(xué)校中的黨組織要從過去那種包攬一切的狀態(tài)中解脫出來，把自己的精力集中到加強黨的建設(shè)和加強思想政治工作上來?！?/p>

1995年頒發(fā)的 《教育法》第30條第2款中明確規(guī)定：“學(xué)校的教學(xué)及其他行政管理，由校長負(fù)責(zé)”。《教育法》是我國教育的基本法律，由此確立了 “校長負(fù)責(zé)制”的法律地位。這意味著學(xué)校的行政權(quán)力從書記手中轉(zhuǎn)移到校長手中，中小學(xué)校長成為學(xué)校工作的領(lǐng)導(dǎo)者和決策者，黨組織發(fā)揮政治核心與保證監(jiān)督作用，中小學(xué)書記以 “支持校長履行職權(quán)，保證和監(jiān)督黨的各項方針政策的落實和國家教育計劃的實現(xiàn)”，制度“二把手”角色出現(xiàn)。

（六）中小學(xué)書記是學(xué)校黨建和思想政治工作的領(lǐng)導(dǎo)者（2017年至今）

2016年，中組部、中共教育部黨組印發(fā) 《關(guān)于加強中小學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見》，明確指出：“中小學(xué)校黨組織是黨在學(xué)校中全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，發(fā)揮政治核心作用，全面負(fù)責(zé)學(xué)校黨的思想、組織、作風(fēng)、反腐倡廉和制度建設(shè)，把握學(xué)校發(fā)展方向，參與決定重大問題并監(jiān)督實施，支持和保證校長依法行使職權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校德育和思想政治工作……推動學(xué)校健康發(fā)展。”這體現(xiàn)了學(xué)校的黨建工作、德育和思想政治工作權(quán)力從校長手中轉(zhuǎn)移到書記手中，中小學(xué)校長成為學(xué)校教學(xué)與行政工作的領(lǐng)導(dǎo)者和決策者，黨組織發(fā)揮政治核心與保證監(jiān)督作用，中小學(xué)書記以全面負(fù)責(zé)學(xué)校黨建工作，參與決定重大問題并監(jiān)督實施，領(lǐng)導(dǎo)德育和思想政治工作制度角色出現(xiàn)，成為學(xué)校黨建工作的 “一把手”。

三、中小學(xué)書記制度的價值分析

組織社會學(xué)認(rèn)為，“組織要獲得持久生存和發(fā)展，必須對外界環(huán)境的不確定性進行有效控制”。[3]總結(jié)新中國成立以來中小學(xué)書記制度延續(xù)性的變遷，展現(xiàn)了中小學(xué)書記制度的變遷與我國不同時期黨的工作重心以及教育改革發(fā)展緊密相聯(lián)。總體來看，在不同的歷史時期與發(fā)展階段賦予了中小學(xué)書記不同的職能，中小學(xué)書記制度價值取向有明顯的變化。

（一）建立健全工作機構(gòu)，讓學(xué)生身心獲得全面發(fā)展

建國初期，國際上面臨著以美國為首西方世界的政治孤立、外交封鎖、軍事威脅、經(jīng)濟禁運，國內(nèi)則面臨著長期戰(zhàn)爭民生凋敝、社會動蕩、百廢待興的復(fù)雜局面，中國共產(chǎn)黨的主要任務(wù)是迅速恢復(fù)國民經(jīng)濟，鞏固人民民主專政，建設(shè)新中國。隨著黨的工作重心轉(zhuǎn)移，需要大批黨員干部投入到教育事業(yè)中來。就教育內(nèi)部看，1953年 《中學(xué)暫行規(guī)程 （草案）》和《小學(xué)暫行規(guī)程 （草案）》指出：“中小學(xué)教育的任務(wù)，是用馬克思列寧主義的理論與中國革命實踐相結(jié)合的毛澤東思想和普通文化知識教育年青一代，使他們的身心獲得全面發(fā)展，以便為升入高等學(xué)?；騾⒓咏ㄔO(shè)工作打好基礎(chǔ)。”由此，中小學(xué)書記作為建立健全黨在中小學(xué)的組織角色，配合校長領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督對學(xué)生實施智育、德育、體育、美育等全面發(fā)展的教育，便成為書記履職盡責(zé)的重要價值依據(jù)。

（二）注重政治思想教育，推動教育與生產(chǎn)勞動相結(jié)合

1957年，毛澤東提出：“我們會建設(shè)一個具有現(xiàn)代工業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的社會主義國家”。黨的工作重心已經(jīng)由解放生產(chǎn)力變?yōu)樵谛碌纳a(chǎn)關(guān)系下保護和發(fā)展生產(chǎn)力。1957年9月，頒發(fā) 《關(guān)于教育工作的指示》，提出了 “兩條腿走路”的方針和 “三個結(jié)合”“六個并舉”的具體原則。為解決教育為無產(chǎn)階級政治服務(wù)，與生產(chǎn)勞動相結(jié)合存在的突出問題，克服削弱黨組織在學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)地位現(xiàn)象，切實加強黨對教育和知識分子的領(lǐng)導(dǎo)，配合社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，在 “黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的號召下，中小學(xué)書記從監(jiān)督者轉(zhuǎn)為學(xué)校行政工作的領(lǐng)導(dǎo)者，推動學(xué)校注重思想教育，為無產(chǎn)階級政治服務(wù)，實施教育與生產(chǎn)勞動相結(jié)合。

（三）突出以教學(xué)為中心，提高教育教學(xué)質(zhì)量

1962年1月，中共中央在北京舉行擴大工作會議，這次會議主要任務(wù)是：總結(jié)新中國成立以來的經(jīng)驗教訓(xùn)，統(tǒng)一全黨思想認(rèn)識，堅持民主集中制的組織領(lǐng)導(dǎo)制度，貫徹調(diào)整國民經(jīng)濟的方針。教育部總結(jié)了新中國成立以來教育發(fā)展的經(jīng)驗教訓(xùn)，著力解決教育學(xué)習(xí)蘇聯(lián)出現(xiàn)的教條主義導(dǎo)致教育教學(xué)質(zhì)量差，中小學(xué)校 “勞動和活動太多，課時不能保證，教學(xué)方法不當(dāng)，教學(xué)質(zhì)量差，教師社會地位和待遇偏低等問題?！盵4]頒布《全日制中小學(xué)暫行工作條例》，對中小學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)體制做了相應(yīng)的調(diào)整。保證學(xué)校秩序、監(jiān)督學(xué)校運行發(fā)展成為檢驗中小學(xué)書記履職盡責(zé)的一項重要依據(jù)。實施這種制度，突出了以教學(xué)為中心，以校長為核心，學(xué)校行政機構(gòu)的作用發(fā)揮較好，提高了教育教學(xué)質(zhì)量，但黨組織與書記作用有所削弱。

（四） 提高科學(xué)文化的教學(xué)水平，造就具有社會主義覺悟的一代新人

1978年，十一屆三中全會召開，開始了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新時期，黨的工作重心從以階級斗爭為綱向經(jīng)濟建設(shè)為中心轉(zhuǎn)移。為貫徹全國教育工作會議關(guān)于提高教育質(zhì)量，造就具有社會主義覺悟的一代新人，提高科學(xué)文化的教學(xué)水平，更好地為無產(chǎn)階級政治服務(wù)的精神，教育部修訂后的 《全日制中小學(xué)暫行工作條例 （試行草案）》，對中小學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)體制做了相應(yīng)的調(diào)整，著力解決書記與校長權(quán)力與職責(zé)的不對等導(dǎo)致 “將相關(guān)系不和”的問題。領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校黨務(wù)業(yè)務(wù)，提高科學(xué)文化的教學(xué)水平，造就具有社會主義覺悟的一代新人，促進中小學(xué)校健康發(fā)展成為這一時期中小學(xué)書記工作的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。

（五）提高民族素質(zhì)，多出人才、出好人才

1984年，十二屆三中全會召開，討論并通過 《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，提出：“在教育事業(yè)管理權(quán)限的劃分上，政府有關(guān)部門對學(xué)校主要是對高等學(xué)校統(tǒng)得過死，使學(xué)校缺乏應(yīng)有的活力；而政府應(yīng)該加以管理的事情又沒有很好地管起來?！?985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出：“教育體制改革的根本目的是提高民族素質(zhì)，多出人才、出好人才?！睘榻鉀Q “黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的校長分工負(fù)責(zé)制”造成 “黨政不分，以黨代政”的弊端，解決人才短缺問題，實施黨政分開、保證學(xué)校運行，培養(yǎng)社會主義建設(shè)者和接班人成為中小學(xué)書記重要標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)校黨建工作與書記作用再次有所削弱。

（六）落實立德樹人根本任務(wù)，辦好人民滿意的教育

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記提出 “全面從嚴(yán)治黨”，并將其納入治國理政戰(zhàn)略布局，闡明了黨的建設(shè)的主題。加之，近年來一些學(xué)校黨組織和黨的工作被弱化，黨建工作與學(xué)校中心工作不能很好地結(jié)合，甚至出現(xiàn)了 “兩張皮”的現(xiàn)象。因此，堅持 “一崗雙責(zé)”，全面深入實施立德樹人根本任務(wù)，辦好人民滿意的教育；為學(xué)生“扣好人生第一?？圩印?，培養(yǎng)德智體美全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人；推動全面從嚴(yán)治黨向?qū)W?；鶎友由?，把中小學(xué)黨建工作責(zé)任制落到實處，成為新時期評價中小學(xué)書記的重要制度。

四、結(jié)束語

中小學(xué)書記制度的變遷，一方面體現(xiàn)了國家宏觀環(huán)境對中小學(xué)書記制度變遷的選擇；另一方面體現(xiàn)了執(zhí)政黨為解決教育自身發(fā)展存在問題所發(fā)揮的指導(dǎo)作用。研究中小學(xué)書記制度的變遷邏輯及價值延續(xù)趨勢，既要把它放置在新中國成立以來黨領(lǐng)導(dǎo)國家進行社會主義國家建設(shè)的歷史長河中，又要融入瞬息萬變的時代大潮流中考量。唯此，中小學(xué)書記制度變遷邏輯及價值分析，在橫向發(fā)展、縱向遞進的歷史坐標(biāo)中，勾畫出其清晰的發(fā)展脈絡(luò)、理清其科學(xué)體系的內(nèi)涵支撐；在思想建構(gòu)和理論闡釋上，才能真正找到自信。當(dāng)然，制度也不可能畢其功于一役，會隨著時代的發(fā)展而變遷。