□ 薛維學(xué) 杜世碧

農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃是黨和國家實施的一項重大民生工程。2011年以來，主要在集中連片地區(qū)和一些農(nóng)村貧困地區(qū)實施義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃，保障農(nóng)村學(xué)生在校有飯吃，吃得暖和、吃得營養(yǎng)，有效改善上述地區(qū)義務(wù)教育學(xué)生的生活狀況，提升學(xué)生體質(zhì)，培養(yǎng)自信、自立、自強的品格，因而得到廣大人民群眾的廣泛認(rèn)可與擁護。但在營養(yǎng)午餐推進過程中，特別是自主實施營養(yǎng)改善計劃的地區(qū)和學(xué)校，卻引發(fā)出一些突出困難與問題。我們特以當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)午餐為例，對存在的問題進行歸納與分析，并提出一些應(yīng)對策略。

一、農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)午餐存在的問題

綜觀全國，當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善工作主要采取兩種模式：一是集中連片貧困地區(qū)實行的國家模式，涵蓋699個縣，這些地區(qū)學(xué)校的營養(yǎng)午餐存在國家及有關(guān)部門的指導(dǎo)；二是非集中連片貧困地區(qū)的自主實施模式，涵蓋803個縣，這些地區(qū)的農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)午餐基本上由各地區(qū)自主探索。無論哪種模式，各地、各校在實踐中都存在一些好的做法，積累一定的經(jīng)驗，效果較好。但對照國家農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃政策標(biāo)準(zhǔn)，自主實施學(xué)生營養(yǎng)午餐引發(fā)出一些突出困難與問題。集中表現(xiàn)在：

（一）食材采購點位分散，衛(wèi)生安全存在隱患

無論是實施午餐供給還是飲用奶供給，食材來源的渠道反映出午餐的質(zhì)量和安全。據(jù)調(diào)查，自主實施的農(nóng)村區(qū)縣學(xué)生營養(yǎng)午餐的食材主要由學(xué)校采買，選擇的多為私人業(yè)主，且點位不固定，多為自由選購，普遍資質(zhì)不高，難于全部索證、索票、索據(jù)。一些學(xué)校的食材采買計劃性不強，有時購太多，有時采購數(shù)量極少，隨意性極強。那些離場鎮(zhèn)較遠、交通不便的學(xué)校保管室，會出現(xiàn)食品囤積、霉變和蟲蛀現(xiàn)象，存在嚴(yán)重的安全隱患與風(fēng)險。

（二）食品餐譜流于形式，食物浪費現(xiàn)象普遍

《農(nóng)村學(xué)生膳食營養(yǎng)指導(dǎo)手冊》提出華北地區(qū)、西北地區(qū)、西南地區(qū)、華中地區(qū)、新疆地區(qū)等學(xué)生營養(yǎng)午餐餐譜建議，一些農(nóng)村學(xué)校遂將此作為 “尚方寶劍”，“依樣畫葫蘆”，照搬、照用，脫離當(dāng)?shù)?、?dāng)校居民飲食習(xí)慣。從被調(diào)查學(xué)校公示的午餐餐譜來看，幾乎大同小異、整齊劃一。多數(shù)學(xué)校食堂并不能依照公示食譜進行烹飪，公示餐譜與實際供餐成為 “兩張皮”，公示的食品餐譜基本上成為應(yīng)對上級檢查和向家長 “交差”的工具。幾乎所有學(xué)校學(xué)生午餐沒有營養(yǎng)師的指導(dǎo)、監(jiān)測，學(xué)生營養(yǎng)午餐的結(jié)構(gòu)、營養(yǎng)成分及數(shù)量不合理。一些學(xué)校的食堂人員隨意烹飪，午餐飯菜學(xué)生不喜歡，不愿吃，浪費現(xiàn)象較普遍。

（三）食堂人員素質(zhì)低下，工資福利缺乏保障

據(jù)調(diào)查，在當(dāng)前自主實施學(xué)生營養(yǎng)午餐的學(xué)校中，食堂從業(yè)人員少則1人，多則3、5人不等，既有學(xué)校教職工的家屬，又有面向社會臨聘的 “土廚師”、“伙夫”。雖然大多持有健康證，但多數(shù)不具餐飲業(yè)資質(zhì)，也沒接受過烹飪專業(yè)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，專業(yè)技能較差。更為重要的是，幾乎都為編外人員，工資和福利只能從公用經(jīng)費中擠占支出。調(diào)查中，尚有少數(shù)學(xué)校想方設(shè)法地將食堂臨聘人員的工資和養(yǎng)老保險等福利支出計入食堂成本，無形中存有擠占學(xué)生營養(yǎng)午餐補助經(jīng)費的嫌疑。

（四）食堂建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低，設(shè)施設(shè)備條件簡陋

從調(diào)查情況來看，自主實施營養(yǎng)午餐的學(xué)校幾乎沒有標(biāo)準(zhǔn)化的學(xué)生食堂，基礎(chǔ)條件較差，整體呈現(xiàn)出生產(chǎn)加工難、食品儲藏難、淘洗分餐難，供餐能力嚴(yán)重不足。學(xué)校烹飪場所普遍為廚房或伙房，規(guī)模較大的學(xué)校雖有學(xué)生食堂，但無專門用餐場所。村校幾乎只能靠教師的火爐烹飪。一些學(xué)校降低標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)廚房，已有食堂或伙房建設(shè)期限較長，面積窄??；排污、給排水條件較差，“防四害”措施難落實。食堂或伙房設(shè)備陳舊。多數(shù)學(xué)校缺乏專門保管食材的儲藏室和保管室，不能做到生熟、清洗分開，無分餐區(qū)域。派送營養(yǎng)午餐的學(xué)校因路程遙遠難行，難以保證學(xué)生吃到新鮮、暖和的飯菜。

（五）補助標(biāo)準(zhǔn)難能接軌市場，學(xué)校有費力難討好之感

在實施營養(yǎng)改善計劃過程中，各地人民政府均建立了學(xué)生營養(yǎng)午餐補助政策，對符合城鄉(xiāng)低保、殘疾、孤兒、建檔立卡貧困戶等條件的兒童，給予每人每天3至5元及以上的補貼，對其他在校用餐的學(xué)生給予每人每天1至3元及以上的補貼，較大程度上減輕了學(xué)生家庭的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，一定程度上吸引了學(xué)生涌向?qū)W校用餐?？陀^上來講，市場物價指數(shù)呈現(xiàn)持續(xù)上漲態(tài)勢，與之相比現(xiàn)有的補助標(biāo)準(zhǔn)長時固定，顯得偏低。一些學(xué)校為了保證學(xué)生吃得飽、吃得好，還擠占部分公用經(jīng)費給予貼補，而那些規(guī)模小、生均公用經(jīng)費少的學(xué)校卻“無能為力”，不得不降低學(xué)生午餐的質(zhì)量，因而常常遭受群眾誹議。此外，由于供給午餐，學(xué)校還得在組織、管理、采買、統(tǒng)計等方面抽出人力，造成學(xué)校倍有費力難討好的感覺。

二、造成農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)午餐問題的主要原因

造成農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)午餐出現(xiàn)問題的原因是多方面的，歸納起來，主要存在如下方面的原因：

一是認(rèn)識膚淺。農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃雖然執(zhí)行多年，但一些農(nóng)村學(xué)校依然認(rèn)識膚淺。比如，認(rèn)為農(nóng)村學(xué)生在農(nóng)村生、在農(nóng)村長、在農(nóng)村上學(xué)，吃著帶足“農(nóng)味”的 “特色飯菜”，飲食飯菜長期隨季節(jié)而食，有的還饑一頓、飽一餐，長期不定時，少有學(xué)生在家里食用專業(yè)餐食，依然長大成人。實施營養(yǎng)午餐目的主要是為了給孩子提供吃熱飯、熱菜的機會，解決農(nóng)村學(xué)生上學(xué)路遠之憂，無需科學(xué)膳食和營養(yǎng)搭配，致使常常呈現(xiàn)招聘食堂人員、采買食材、確定餐譜、加工烹飪隨意現(xiàn)象。學(xué)生午餐不被更多重視，搭配不科學(xué)、結(jié)構(gòu)不合理，營養(yǎng)午餐無營養(yǎng)也就成為自然。

二是編制缺乏。雖然國家出臺食堂從業(yè)人員配置、崗位設(shè)立與編制等政策，但在自主實施地區(qū)幾乎未落地，多數(shù)學(xué)校沒有食堂從業(yè)人員編制，致使學(xué)校只能另辟蹊徑用人：要么將學(xué)校中年齡偏大、行將退休的教師轉(zhuǎn)崗，為照顧而施 “方便之行”；要么臨聘教師家屬和其他社會人員。上述人員既不熟悉學(xué)生工作，也不了解學(xué)生心理，更不了解學(xué)生的飲食喜好，缺乏餐飲專業(yè)素養(yǎng)，只能隨便煮點“家常菜”，加之人手少、事務(wù)多，沒有更多精力去驗收、儲藏和管理食材。正因編制缺乏，致使食堂從業(yè)人員的工資、保險等福利不能進入財政預(yù)算，學(xué)校支付工資和福利也就成了無源之水，自然引發(fā)臨聘人員經(jīng)常流動、難以穩(wěn)定。

三是經(jīng)費緊缺。盡管隨著國家的改革開放，近年來廣大農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展有所提速，但因地理、區(qū)位、產(chǎn)業(yè)的影響，自身的造血功能依然貧乏，經(jīng)費仍然是制約學(xué)校實施營養(yǎng)午餐的瓶頸：一是上級財政確定的生均公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，學(xué)校獲得的公用經(jīng)費維持運轉(zhuǎn)都常捉襟見肘；二是學(xué)校需要用生均公用經(jīng)費添置必須設(shè)施、設(shè)備，支付水、電、燃料等費用，但由于受到編制的限制，有的學(xué)校擠占生均公用經(jīng)費支付食堂從業(yè)人員的工資與其他福利，甚至涉嫌擠占學(xué)生營養(yǎng)午餐補助經(jīng)費等。

三、落實農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃的策略選擇

上述農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校營養(yǎng)午餐問題常常遭受關(guān)注與熱議，已經(jīng)成為落實農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃的阻礙因素，影響到農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃的質(zhì)量，必須對癥下藥，深度推進農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃的向好發(fā)展。

（一）強化政府行為，落實部門職責(zé)

我們必須按照 “政府主導(dǎo)、因地制宜、統(tǒng)籌兼顧”原則，夯實政府辦義務(wù)教育的法定地位，強化政府在學(xué)生營養(yǎng)改善計劃中的領(lǐng)導(dǎo)地位與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，既要保障國家已出臺農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃得到全面貫徹、執(zhí)行，又要及時調(diào)整、完善新的政策與措施。

一是強化政府領(lǐng)導(dǎo)行為。過去幾年，國家主要在集中連片貧困地區(qū)的義務(wù)教育學(xué)校中實施營養(yǎng)改善計劃，應(yīng)按照系統(tǒng)論和整段論要求，繼續(xù)鞏固和推廣成功經(jīng)驗，及時將所有農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校的全部學(xué)生納入國家的營養(yǎng)改善計劃范圍，實現(xiàn)學(xué)生營養(yǎng)改善計劃的全覆蓋，努力讓每一個農(nóng)村學(xué)生都享受到國家改革開放的紅利和民生工程的陽光雨露。因而，需要突出強化區(qū)縣政府的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，將學(xué)生營養(yǎng)改善計劃作為區(qū)縣政府的職責(zé)之一，全面落實營養(yǎng)改善計劃的配套資金，切實加大對資金配套政策落實情況的檢查。可以將學(xué)生營養(yǎng)改善計劃實施情況作為區(qū)縣政府首長的任期職責(zé)，推進過程執(zhí)行檢查與年度業(yè)績考核。

二是出臺食堂建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。為了推進義務(wù)教育均衡發(fā)展戰(zhàn)略的實施，各省級人民政府相繼出臺義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，全面開啟義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)，切實改善義務(wù)教育學(xué)校的辦學(xué)條件。當(dāng)前，有關(guān)部門應(yīng)緊密結(jié)合學(xué)生營養(yǎng)改善計劃的需求，既要把營養(yǎng)改善計劃食堂建設(shè)納入 “改薄”范圍，更要將營養(yǎng)改善計劃食堂建設(shè)納入農(nóng)村學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，把建設(shè)合格學(xué)生食堂作為均衡發(fā)展的剛性要求。通過學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整、充實，引領(lǐng)農(nóng)村地區(qū)政府為農(nóng)村學(xué)校建設(shè)面積適度、設(shè)施齊全、功能齊備、衛(wèi)生達標(biāo)的食堂，真正讓學(xué)校食堂成為明廚亮灶、陽光廚房。

三是做實食材采購管理。把好食材采購關(guān)，一定程度上就把住了營養(yǎng)午餐的質(zhì)量關(guān)和安全關(guān)。要全面貫徹、落實國家 《采購法》和《采購法實施條例》，加強采購過程的監(jiān)督和管理，強化政府的采購行為。全面落實 “放”“管”“服”要求和 《義務(wù)教育法》的規(guī)定，可將義務(wù)教育學(xué)校營養(yǎng)改善計劃的食材采購權(quán)、管理權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實行縣辦、鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）管、學(xué)校用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)將轄區(qū)學(xué)校學(xué)生營養(yǎng)午餐作為重要職責(zé)，落實專門力量抓好營養(yǎng)午餐食材采購，目前可先從聯(lián)盟學(xué)校食材集中采購做起。

四是落實管理主體責(zé)任。教育主管部門是實施學(xué)生營養(yǎng)改善計劃管理的責(zé)任主體，應(yīng)加強對學(xué)校推進情況的管理和指導(dǎo)，壓實學(xué)校營養(yǎng)午餐從業(yè)人員的招聘、培訓(xùn)等工作，積極選聘學(xué)校營養(yǎng)師。學(xué)校是營養(yǎng)改善計劃的直接管理主體，要進一步地細(xì)化食材驗收、儲藏、保管、清退、生產(chǎn)、加工和用餐管理制度，做實、做細(xì)、做優(yōu)營養(yǎng)午餐的各環(huán)節(jié)，按時清理過期、霉變、蟲蛀，以及變質(zhì)、腐化等食品，杜絕校園出現(xiàn)食物囤積與 “三無產(chǎn)品”。建立、健全食堂財務(wù)專賬管理制度，做實食堂經(jīng)費 “日記、周核、月結(jié)、學(xué)期清算”，留存全部食材進出流水記載憑據(jù)。做好食堂工作人員的選聘、管理工作，積極指導(dǎo)食堂人員烹飪出味鮮質(zhì)正與學(xué)生喜愛的營養(yǎng)午餐。

（二）健全監(jiān)督機制，嚴(yán)查違規(guī)采購

督察稽查是確保營養(yǎng)改善計劃平安推進的常規(guī)手段和常用武器。要落實有關(guān)部門責(zé)任，定期對農(nóng)村學(xué)校營養(yǎng)改善計劃情況開展稽查督察行動。可建立以食藥監(jiān)督部門牽頭，教育、衛(wèi)生計生、工商、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)、農(nóng)業(yè)、發(fā)展改革、財政等部門共同參與集體聯(lián)動的督察隊伍，對營養(yǎng)改善計劃進行隨機抽查、定期檢查，帶著問題查、總結(jié)經(jīng)驗查、督導(dǎo)考評查，明察暗訪等，既突出督查重點，又確保督查的全程性、全面性和全體性，可將學(xué)生營養(yǎng)改善計劃實施情況納入學(xué)校年度辦學(xué)水平綜合督導(dǎo)考評，以及將學(xué)生營養(yǎng)改善計劃督導(dǎo)作為政府責(zé)任督學(xué)的督導(dǎo)職能，建立和落實責(zé)任追究、倒查、追責(zé)機制，查處違規(guī)采購、違規(guī)銷售、違規(guī)經(jīng)營等不良行為。

（三）從實編制餐譜，按譜烹飪落實

學(xué)生餐譜應(yīng)符合當(dāng)?shù)鼐用竦娘嬍沉?xí)慣，貼近學(xué)生飲食喜好，為學(xué)生身體所需。學(xué)校應(yīng)實行營養(yǎng)師牽頭，組織食堂人員，邀請學(xué)校膳食委員會成員，按周編制學(xué)生營養(yǎng)午餐餐譜，提交學(xué)校行政會議審定。編制餐譜要突出學(xué)生的飲食習(xí)慣、身心特點，體現(xiàn)季節(jié)性、營養(yǎng)性，杜絕照抄、照搬專家的建議餐譜。要提前在學(xué)校醒目位置按周公示餐譜，主動接受社會和群眾的監(jiān)督。學(xué)校要督促食堂從業(yè)人員比照公示食譜加工和生產(chǎn)。值周人員要認(rèn)真做好食堂生產(chǎn)加工和分餐過程的監(jiān)管，突出對菜品、質(zhì)量和數(shù)量的監(jiān)管，確保學(xué)校所供午餐數(shù)量充足、質(zhì)正品好、味道鮮美，為學(xué)生所喜愛。

（四）補助標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)，強化經(jīng)費保障

一是建立經(jīng)費分擔(dān)機制。國家對未實施學(xué)生營養(yǎng)改善計劃的地區(qū)和已自主實施營養(yǎng)改善計劃的地區(qū)，可依據(jù)其財政基礎(chǔ)和發(fā)展情況分類給予經(jīng)費支持。當(dāng)前可實行國家轉(zhuǎn)移支付、省級政府統(tǒng)籌為主，區(qū)縣政府配套為輔的三級經(jīng)費分擔(dān)模式，建立穩(wěn)定的學(xué)生營養(yǎng)改善計劃經(jīng)費保障機制。國家、省級人民政府補貼的經(jīng)費，可實行以獎代補、先行后補，根據(jù)地方實施情況給予獎補。要通過落實穩(wěn)定、足夠的經(jīng)費保障機制，有效防止和杜絕營養(yǎng)補助經(jīng)費中的 “擠出效應(yīng)”。

二是建立動態(tài)調(diào)節(jié)機制。國家有關(guān)部門要加強學(xué)生補助與市場物價的關(guān)聯(lián)性研究，適時結(jié)合市場物價變化情況，瞄準(zhǔn)市場，定時調(diào)整營養(yǎng)午餐的補貼標(biāo)準(zhǔn)，以保證學(xué)生營養(yǎng)午餐經(jīng)費的相對足額，切實減輕實施學(xué)校的經(jīng)濟負(fù)荷，調(diào)動學(xué)校實施、生產(chǎn)、管理的積極性與主動性。

三是強化家長法定責(zé)任。要進一步宣傳 《教育法》《義務(wù)教育法》，突出強化家長的法律責(zé)任與義務(wù)。國家實施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃，并非是全部包干學(xué)生的飲食起居，營養(yǎng)午餐也并非免費午餐。要旗幟鮮明地強化家長在學(xué)生體質(zhì)、健康改善方面的責(zé)任，落實家長應(yīng)承擔(dān)的資金、教育和撫養(yǎng)等份額。學(xué)生所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加強對轄區(qū)學(xué)生家長撫養(yǎng)子女情況的督查，可將督查情況作為學(xué)生家長申請貸款、開具外出打工證明、發(fā)展種養(yǎng)殖業(yè)，以及其他產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的必備要件，督促家長全面履行法定責(zé)任與義務(wù)。

（五）落實人員編制，加速人員培養(yǎng)

編制不足、人員不夠、素質(zhì)不強，是制約農(nóng)村義務(wù)教育營養(yǎng)改善計劃良性發(fā)展的主要因素，應(yīng)認(rèn)真加以解決。

一是落實編制。國家及人事編制管理部門要加強宏觀調(diào)控、抓緊調(diào)研，適時出臺和落實學(xué)校學(xué)生營養(yǎng)改善計劃從業(yè)人員編制政策，將義務(wù)教育學(xué)校食堂人員納入事業(yè)編制范圍，可按照學(xué)校的地理位置、地區(qū)自然條件、學(xué)校性質(zhì)、學(xué)生規(guī)模以及參與用餐學(xué)生數(shù)量等因素，綜合測定編制系數(shù)，從嚴(yán)、從實下達學(xué)校營養(yǎng)改善計劃的從業(yè)人員編制，確保食堂從業(yè)人員選聘有政策可循、經(jīng)費有預(yù)算可保，建立相對穩(wěn)定的學(xué)生營養(yǎng)改善計劃生產(chǎn)經(jīng)營隊伍。

二是嚴(yán)格管理。編制、人事、教育和食品監(jiān)督管理等部門要嚴(yán)格學(xué)校食堂從業(yè)人員的選聘辦法和條件，做好食堂從業(yè)人員管理。公開選聘學(xué)校食堂從業(yè)人員必須做到合法身份證明、有效健康證件、優(yōu)良品德素養(yǎng)、嫻熟烹飪技能等 “四合一”，完善法律程序，簽訂用工合同，保障學(xué)校和臨聘人員的合法權(quán)益。

三是大力培養(yǎng)。首先，加強轉(zhuǎn)崗臨聘人員專業(yè)培訓(xùn)。教育主管部門可將食堂從業(yè)人員培訓(xùn)納入教師成長計劃，邀請國內(nèi)營養(yǎng)專家、烹飪能手開展好崗前、崗中和崗后培訓(xùn)。嚴(yán)格參培人員培訓(xùn)考核。建立食堂從業(yè)人員過程考核和動態(tài)管理機制，適時淘汰不稱職人員。其次，實施學(xué)校營養(yǎng)師培養(yǎng)工程。國家應(yīng)將義務(wù)教育學(xué)校食堂從業(yè)人員納入高校培養(yǎng)計劃，通過調(diào)整專業(yè)設(shè)置、委托定向培養(yǎng)，選招普通高中畢業(yè)生就讀等途徑，為義務(wù)教育學(xué)校營養(yǎng)午餐培養(yǎng)管理經(jīng)營人才，逐步實現(xiàn)校校有營養(yǎng)師、校校有合格專業(yè)烹飪師目標(biāo)，由此改善當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校學(xué)生營養(yǎng)午餐的供給現(xiàn)狀，真正把學(xué)生營養(yǎng)午餐辦成科學(xué)膳食、合理營養(yǎng)，促進學(xué)生健康生活、快樂成長的午餐，確保農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃的深度推進。

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