程進 周馮琦

摘要：為解決生態(tài)系統(tǒng)管理過程中存在的重建設(shè)輕成效、重投入輕產(chǎn)出問題，在改善生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量過程中需要引入績效管理理念，建立生態(tài)系統(tǒng)績效管理模式。生態(tài)系統(tǒng)績效管理本質(zhì)上是以提升政府生態(tài)系統(tǒng)管理效能為目標(biāo)的約束條件，重點關(guān)注生態(tài)系統(tǒng)管理結(jié)果與目標(biāo)的接近程度。我國生態(tài)系統(tǒng)績效管理發(fā)展過程是一個政府供給主導(dǎo)型的制度變遷過程，政府是我國生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度變遷主體，生態(tài)系統(tǒng)管理的實踐困境是生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度創(chuàng)新的根本動因，制度供求不均衡催生了生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度變遷。為了降低生態(tài)系統(tǒng)管理成本，需要以維護國家生態(tài)安全為根本出發(fā)點，推進管理體系由責(zé)任評估考核向流程績效管理深化，實現(xiàn)績效責(zé)任由行政責(zé)任向法律責(zé)任深化，增強制度與制度環(huán)境的適應(yīng)性，構(gòu)建完善的生態(tài)系統(tǒng)績效管理流程，建立多元主體參與機制，降低生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度變遷成本。

關(guān)鍵詞：績效管理;生態(tài)系統(tǒng);制度安排;制度變遷

基金項目：國家社會科學(xué)基金重大項目“我國環(huán)境績效管理體系研究”（12&ZD081）

中圖分類號：F205 ? ?文獻標(biāo)識碼：A ? ?文章編號：1003-854X（2018）12-0048-05

我國生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)占國土面積比重達到60%以上，脆弱的生態(tài)系統(tǒng)極易受不當(dāng)開發(fā)活動影響而產(chǎn)生負(fù)面生態(tài)效應(yīng)。改革開放以來，粗放式經(jīng)濟發(fā)展模式導(dǎo)致我國生態(tài)環(huán)境處于不同程度的失衡或危機狀態(tài)，給國家生態(tài)安全造成威脅。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是生態(tài)安全的前提和保障，維護國家生態(tài)安全首先需要維持生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定與安全。生態(tài)系統(tǒng)具有公共物品屬性，政府管理部門是我國生態(tài)系統(tǒng)管理的主要實施者，為解決生態(tài)系統(tǒng)管理過程中不同程度存在的重建設(shè)輕成效、重投入輕產(chǎn)出等粗放式管理問題，在提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性的過程中需要引入績效管理理念，建立績效導(dǎo)向的生態(tài)系統(tǒng)管理模式，這也是我國加快推進生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度的核心和關(guān)鍵。鑒于政府創(chuàng)新過程是一個制度變遷過程，本文擬借助制度變遷理論，分析生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度變遷歷程、變遷動因、模式特征及發(fā)展方向，為我國生態(tài)系統(tǒng)績效管理提供支撐。

一、制度變遷理論分析框架

1. 制度變遷的動因與模式

20世紀(jì)70年代，以諾思等為代表的經(jīng)濟學(xué)家將制度作為解釋經(jīng)濟增長的重要變量，制度變遷理論也應(yīng)運而生。制度是一個內(nèi)涵比較廣泛的概念，不同學(xué)者對其的理解差異較大，諾思提出制度是一個社會的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地理解為一些人為設(shè)計的、形塑人們互動關(guān)系的約束，也可稱之為制度安排①。制度是由個人或組織生產(chǎn)出來的，由于人的有限理性和資源的稀缺性，制度供給同樣是有限的、稀缺的，隨著制度環(huán)境變化或人們的理性程度提升，新的制度需求不斷產(chǎn)生，當(dāng)制度供給和制度需求基本均衡時，制度是穩(wěn)定的;當(dāng)制度供給不能滿足制度需求時，就會催生制度變遷?？梢?，制度變遷就是新的制度安排替代舊的制度安排。制度變遷是制度不均衡的演化過程，之所以出現(xiàn)制度變遷，是由于現(xiàn)行制度安排和制度結(jié)構(gòu)的凈收益小于另一種可供選擇的制度安排和制度結(jié)構(gòu)，產(chǎn)生了新的潛在制度需求和潛在制度供給②。導(dǎo)致制度供給和制度需求不均衡的因素包括制度選擇集合的變化、技術(shù)進步、制度服務(wù)需求的變化等，現(xiàn)行制度安排不再是最優(yōu)制度，從而產(chǎn)生制度創(chuàng)新需求③。

制度變遷根據(jù)動力不同可以分為誘致性變遷和強制性變遷兩種模式④。誘致性變遷是一種響應(yīng)由制度不均衡引致的獲利機會時所進行的自發(fā)性的漸進式變遷模式。要素與產(chǎn)品的相對價格變化以及技術(shù)變遷產(chǎn)生新的制度需求，知識、法律、社會服務(wù)等領(lǐng)域的進步支撐新的制度供給。誘致性制度變遷不易解決搭便車問題，且變遷時間周期較長，不能及時滿足制度需求。由于行為主體在收益、費用之間存在分歧，只有部分制度不均衡可以通過誘致性創(chuàng)新消除，其余制度不均衡則繼續(xù)存在。當(dāng)政府的預(yù)期收益高于強制推行制度變遷的預(yù)期成本，政府將采取強制行動來消除制度不均衡⑤。強制性制度變遷的有效性受政府偏好和有限理性、意識形態(tài)、利益沖突和社會科學(xué)知識的局限性等多元因素制約。強制性制度變遷在一定程度上能夠降低獲取制度創(chuàng)新利益的成本，短期內(nèi)創(chuàng)造出較高的效益，但在長期強制運作的過程中，由于利益非均衡化而可能會削弱制度的有效性。制度作為一種公共物品，其內(nèi)部構(gòu)成具有一定的差異性，當(dāng)誘致性制度變遷滿足不了制度需求時，由政府實施的強制性制度變遷則可以彌補制度供給不足，兩者是一種互補關(guān)系。

制度變遷理論以產(chǎn)權(quán)理論、國家理論和意識形態(tài)理論為基石。首先，制度創(chuàng)新的一個重要內(nèi)容就是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新。對產(chǎn)權(quán)的界定、調(diào)整和保護是有必要的，因為有效率的產(chǎn)權(quán)可以激勵人們?nèi)氖律鐣枰幕顒?，減少不確定性因素和搭便車行為的可能性，使個人收益率接近于社會收益率。其次，國家決定產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，并為產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的效率負(fù)責(zé)。國家要不斷進行制度創(chuàng)新以適應(yīng)其他資源要素的變化，協(xié)調(diào)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與持續(xù)經(jīng)濟增長的關(guān)系。第三，任何制度都是在某種意識形態(tài)下形成的，意識形態(tài)的改變會左右現(xiàn)有的制度安排，意識形態(tài)是降低交易成本的一種制度安排，成功的意識形態(tài)能夠形成共同利益，從而克服搭便車行為。

2. 生態(tài)系統(tǒng)績效管理與制度變遷

制度變遷理論從時間維度反映制度安排對不斷變化環(huán)境的適應(yīng)，變遷方向有可能是正向，也有可能是負(fù)向⑥。因此，運用制度變遷理論剖析制度發(fā)展進程，有助于了解制度安排的合理性及可能存在的不足，梳理出制度安排未來變遷方向。生態(tài)系統(tǒng)及其所提供的生態(tài)服務(wù)具有公共物品屬性，政府是生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)工作的主要實施者，生態(tài)系統(tǒng)績效是政府相關(guān)責(zé)任主體的工作職責(zé)所達到的生態(tài)系統(tǒng)保護階段性結(jié)果及其過程中可評價的行為表現(xiàn)。生態(tài)系統(tǒng)績效管理是績效管理理念在政府生態(tài)系統(tǒng)管理中的應(yīng)用，是主管部門與對應(yīng)責(zé)任主體之間就生態(tài)系統(tǒng)保護目標(biāo)與如何實現(xiàn)目標(biāo)達成共識的基礎(chǔ)上，為提升責(zé)任主體工作績效而作出的制度安排和實施的管理措施、機制及技術(shù)。生態(tài)系統(tǒng)績效管理可以簡單概括為對政府生態(tài)系統(tǒng)管理行為的管理，關(guān)注的是政府生態(tài)系統(tǒng)管理結(jié)果與管理目標(biāo)的接近程度。生態(tài)系統(tǒng)績效管理不僅關(guān)注生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量本身，也關(guān)注資金投入、污染控制、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)修復(fù)等對生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量變化趨勢的影響⑦。政府績效管理的順利實施和作用的充分發(fā)揮離不開法律法規(guī)的保障和政策的指導(dǎo)，作為政府績效管理的重要環(huán)節(jié)，生態(tài)系統(tǒng)績效管理同樣離不開制度保障。因此，生態(tài)系統(tǒng)績效管理是政府創(chuàng)新管理制度和管理模式的重要舉措，我國加快推進生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度，其核心和關(guān)鍵是要推進建立生態(tài)環(huán)境績效評估與管理制度，逐步建立績效導(dǎo)向的生態(tài)環(huán)境管理評價和考核模式。政府制度創(chuàng)新過程是一個制度變遷的過程，生態(tài)系統(tǒng)績效管理不斷完善的過程同樣也是一個制度變遷過程，有關(guān)生態(tài)系統(tǒng)績效管理的討論，可以借助制度變遷理論加以分析。

從靜態(tài)來看，生態(tài)系統(tǒng)績效管理是一套制度體系，是在特定制度環(huán)境中設(shè)計出來用以提升政府生態(tài)系統(tǒng)管理效能的約束條件;從動態(tài)來看，生態(tài)系統(tǒng)績效管理是一個在一定制度安排約束下落實生態(tài)系統(tǒng)保護主體責(zé)任、實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的過程。生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度變遷是制度環(huán)境、制度安排和制度結(jié)構(gòu)綜合作用的結(jié)果（圖1）。制度環(huán)境為制度安排設(shè)置了基本邊界和范圍，是影響和約束生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度安排的基礎(chǔ)規(guī)則，通常包括經(jīng)濟社會發(fā)展水平、生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量變化、生態(tài)系統(tǒng)管理制度、公眾生態(tài)環(huán)保訴求等，是生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度安排面臨的外部環(huán)境。根據(jù)“制度——行為——績效”的行徑，制度環(huán)境的變化會影響到生態(tài)系統(tǒng)績效管理行為，并決定了生態(tài)系統(tǒng)績效管理的價值取向。制度安排是具體的生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度，是在制度環(huán)境的約束下形成的直接決定生態(tài)系統(tǒng)績效管理行為的具體的規(guī)則，并間接影響政府部門在生態(tài)系統(tǒng)管理過程中的行為選擇。制度結(jié)構(gòu)是所有生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度安排的總和，是按照生態(tài)系統(tǒng)績效管理的價值取向要求形成的具有結(jié)構(gòu)特征的制度體系。生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度變遷既包括制度結(jié)構(gòu)中各項制度安排的創(chuàng)新，也包括各項制度之間相互耦聯(lián)形成的制度結(jié)構(gòu)的調(diào)整，制度安排和制度結(jié)構(gòu)也是下一次制度變遷面臨的制度環(huán)境的組成部分。

圖1 ?生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度分析框架

二、我國生態(tài)系統(tǒng)績效管理的制度變遷分析

我國生態(tài)系統(tǒng)績效管理發(fā)展歷程是一個根據(jù)制度環(huán)境變化進行變革的過程，呈現(xiàn)出顯著的階段性變化特征，政府主導(dǎo)制訂的法規(guī)政策起到了形塑生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度的作用。

1. 制度變遷歷程

（1）1956—1999年：基礎(chǔ)制度體系建設(shè)。1956年，我國成立了第一個自然保護區(qū)，這標(biāo)志著我國現(xiàn)代生態(tài)系統(tǒng)管理的開始，自然保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)隨之成為我國生態(tài)安全屏障的基本骨架。在制度環(huán)境方面，該時期內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)管理制度幾乎處于空白狀態(tài)，在該階段初期尚未暴露出嚴(yán)重的生態(tài)問題，但隨著改革開放后經(jīng)濟快速發(fā)展，我國生態(tài)環(huán)境承載能力開始面臨巨大壓力，伴隨著全球可持續(xù)發(fā)展理念的興起，我國需要加快生態(tài)系統(tǒng)管理基礎(chǔ)制度建設(shè)，為開展生態(tài)系統(tǒng)管理實踐提供制度依據(jù)。

生態(tài)系統(tǒng)績效管理在時間上要晚于生態(tài)系統(tǒng)管理，由于生態(tài)系統(tǒng)管理剛剛起步，因此相關(guān)制度安排主要關(guān)注生態(tài)系統(tǒng)的保護與修復(fù)，構(gòu)建了我國綜合管理與部門管理相結(jié)合的生態(tài)系統(tǒng)管理模式，側(cè)重于強調(diào)污染者的治理和賠償責(zé)任，更加突出政府相關(guān)部門的“管理者”身份，“被管理”的對象主要是公眾和企業(yè)等行為主體。生態(tài)系統(tǒng)績效管理意識在部分制度安排中有所體現(xiàn)，主要涉及追究政府主管部門工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊等責(zé)任，但責(zé)任主體設(shè)定和責(zé)任范圍劃分虛化不夠明晰，并且更多關(guān)注的是政府對環(huán)境污染和生態(tài)破壞的預(yù)防和監(jiān)督管理責(zé)任，政府責(zé)任主體的績效管理還沒有得到實質(zhì)性開展。

（2）2000—2011年：責(zé)任管理制度建設(shè)。由于許多重要生態(tài)區(qū)域沒有納入自然保護區(qū)體系，我國2000年提出建設(shè)重點生態(tài)功能區(qū)設(shè)想，主體功能區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略正式將國家重點生態(tài)功能區(qū)確立為我國生態(tài)系統(tǒng)管理空間單元的組成部分。在制度環(huán)境方面，此時期內(nèi)經(jīng)濟粗放式快速發(fā)展給生態(tài)系統(tǒng)保護帶來巨大壓力，生物多樣性減少、自然資源破壞等問題開始威脅國家生態(tài)安全，而一直以來政府主導(dǎo)實施的生態(tài)系統(tǒng)管理效果并不顯著，生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢未得到有效遏制，提高生態(tài)系統(tǒng)管理效能成為重要任務(wù)，國家開始修訂已有政策、法規(guī)等制度內(nèi)容，增加完善生態(tài)系統(tǒng)績效管理相關(guān)內(nèi)容。

在制度安排方面，政府主體的責(zé)任管理得到重視和完善，首次明確地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人是本區(qū)域和本系統(tǒng)生態(tài)環(huán)境保護的第一責(zé)任人。修訂后的生態(tài)環(huán)保類專項法規(guī)均出現(xiàn)了追究相關(guān)主體責(zé)任的內(nèi)容，把環(huán)境污染治理責(zé)任納入法律規(guī)制范圍，明確要求地方政府必須對轄區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)?？傮w上生態(tài)系統(tǒng)績效管理開始得到體現(xiàn)，不僅要求地方政府部門加強生態(tài)系統(tǒng)管理，更是要對生態(tài)系統(tǒng)管理的結(jié)果負(fù)責(zé)，以提升生態(tài)系統(tǒng)管理效能。此階段生態(tài)系統(tǒng)績效管理內(nèi)容側(cè)重于責(zé)任追究，重約束而輕激勵，而且沒有明確的生態(tài)系統(tǒng)績效考核標(biāo)準(zhǔn)，難以厘清生態(tài)系統(tǒng)管理責(zé)任。生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度主要依附于生態(tài)系統(tǒng)管理制度結(jié)構(gòu)，還沒有從生態(tài)系統(tǒng)管理相關(guān)制度中剝離出來。

（3）2012年以來：績效考核評估與考核。十八大以來，我國生態(tài)系統(tǒng)空間管理單元進入自然保護區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護紅線、國家公園等多種類型并存、交叉推進的發(fā)展格局。在制度環(huán)境方面，生態(tài)系統(tǒng)退化問題仍十分突出，生態(tài)安全形勢十分嚴(yán)峻，生態(tài)安全被納入總體國家安全觀，傳統(tǒng)的部門分割保護模式使得生態(tài)系統(tǒng)管理效率低下，必須將山水林田湖作為生態(tài)共同體進行保護和管理。黨的十八大報告強調(diào)推進政府績效管理，也為建立健全生態(tài)系統(tǒng)績效管理機制提供了新機遇，為適應(yīng)內(nèi)外部發(fā)展要求，生態(tài)系統(tǒng)績效管理不斷得到強化，推動產(chǎn)生相應(yīng)的制度變遷。

在制度安排方面，政府主體的責(zé)任管理繼續(xù)得到完善，進一步明確地方各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護負(fù)總責(zé)，生態(tài)環(huán)境保護的責(zé)任主體和責(zé)任范圍逐漸清晰。新修訂的《環(huán)境保護法》規(guī)定國家實行環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度，生態(tài)系統(tǒng)管理績效評估與考核成為本階段制度設(shè)計的重點。相關(guān)制度安排規(guī)定了生態(tài)系統(tǒng)管理績效考核內(nèi)容，區(qū)域生態(tài)功能評估結(jié)果作為評估重點生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展質(zhì)量和生態(tài)文明建設(shè)水平的重要依據(jù)，納入政府績效考核?？己私Y(jié)果同時作為產(chǎn)業(yè)布局、項目審批、財政轉(zhuǎn)移支付和環(huán)境保護監(jiān)管的重要依據(jù)。生態(tài)系統(tǒng)管理績效評估增強了管理部門的責(zé)任意識和效率意識，但績效評估只是生態(tài)系統(tǒng)績效管理的一個重要組成部分，在內(nèi)容和結(jié)構(gòu)上都更為復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)績效管理模式還有待完善。生態(tài)系統(tǒng)績效管理的結(jié)果運用集中在生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任追究，“約束”導(dǎo)向的結(jié)果使用難以從根本上糾正地方生態(tài)系統(tǒng)保護的短視行為，反而強化了履行行政責(zé)任要求下地方責(zé)任主體的策略性行為。

2. 制度變遷模式

制度變遷分為誘致性變遷和強制性變遷兩種模式，制度變遷選擇何種方式，本質(zhì)上取決于不同模式的成本收益比較⑧。誘致性制度變遷時間周期長，而生態(tài)系統(tǒng)退化問題已經(jīng)非常嚴(yán)重，客觀上要求盡快形成有效的制度安排來提升生態(tài)系統(tǒng)管理效能?？v觀我國生態(tài)系統(tǒng)管理制度變遷歷程，總是先由政府頒布新的制度，或?qū)σ延兄贫冗M行修訂創(chuàng)新，再通過各種經(jīng)濟、行政、法律手段的引導(dǎo)，實現(xiàn)政府責(zé)任主體對生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度的遵守和運用。因此，我國生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度變遷屬于強制性制度變遷，這種制度變遷模式有利于快速建立相應(yīng)的制度安排和制度結(jié)構(gòu)，降低制度變遷時間成本。

政府主導(dǎo)的強制性制度變遷模式也存在明顯不足，表現(xiàn)在管理部門的生態(tài)系統(tǒng)績效管理意識和行為滯后于制度變遷速度，容易增加績效管理制度的實施成本，出現(xiàn)有法不依或執(zhí)法不嚴(yán)等現(xiàn)象，影響績效管理制度的實施效能。此外，生態(tài)系統(tǒng)保護與利用過程中利益相關(guān)者眾多，由政府主導(dǎo)推動的生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度變遷，使得行政主管部門成為績效評估和考核中的唯一管理主體，難以實現(xiàn)績效結(jié)果的合理評估、科學(xué)應(yīng)用和科學(xué)管理。應(yīng)構(gòu)建開放式的管理體系和制度，使生態(tài)系統(tǒng)保護與利用所涉及的生態(tài)區(qū)域、社區(qū)、管理部門、經(jīng)營部門等利益主體參與到生態(tài)系統(tǒng)績效管理進程中，在一定程度上可以降低生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度創(chuàng)新成本。

3. 制度變遷動因

根據(jù)制度變遷理論，制度變遷是制度供給不適應(yīng)制度需求的結(jié)果。從制度需求來看，改革開放以來，高強度的城市化和工業(yè)化發(fā)展，引發(fā)生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量下降、生態(tài)環(huán)境破壞等一系列生態(tài)安全問題，我國部門分割的生態(tài)系統(tǒng)管理體系特征與生態(tài)系統(tǒng)完整性和內(nèi)在連接性的自然特征相背離，造成管理職能交叉和管理空白并存，雖然生態(tài)系統(tǒng)保護投入巨大，但管理效果并不明顯。而且，生態(tài)系統(tǒng)支撐著人類福祉，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提升，生態(tài)系統(tǒng)保護不僅要維護生物多樣性和生態(tài)完整性，更要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，實現(xiàn)人與自然和諧共生，生態(tài)系統(tǒng)績效管理的制度需求發(fā)生了新的變化，必須要提高生態(tài)系統(tǒng)管理效能，遏制生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供生態(tài)保障。

從制度供給來看，生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度最初以依附于生態(tài)系統(tǒng)管理制度結(jié)構(gòu)的形式出現(xiàn)，強調(diào)管理部門對生態(tài)破壞的預(yù)防和監(jiān)督管理責(zé)任，但責(zé)任主體設(shè)定和責(zé)任范圍劃分并不明晰。為了滿足生態(tài)系統(tǒng)保護的需求，提升生態(tài)系統(tǒng)管理效能，開始明確地方政府為轄區(qū)生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量的責(zé)任主體，生態(tài)環(huán)境責(zé)任納入法律規(guī)制范圍，生態(tài)系統(tǒng)管理的責(zé)任主體和責(zé)任范圍逐漸清晰。當(dāng)前生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度安排側(cè)重于績效評估考核，評估結(jié)果作為評估經(jīng)濟社會發(fā)展質(zhì)量和生態(tài)文明建設(shè)水平的重要依據(jù)，但績效評估和責(zé)任追究只是生態(tài)系統(tǒng)績效管理的一個重要組成部分，系統(tǒng)性的生態(tài)系統(tǒng)績效管理模式還有待完善。

總體看來，生態(tài)系統(tǒng)管理的實踐困境，總是生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度創(chuàng)新的根本動因，也決定了制度變遷的方向、訴求與路徑?，F(xiàn)有的生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度供給增強了管理部門的責(zé)任意識和效率意識，但還沒有從根本上糾正地方生態(tài)系統(tǒng)保護的短視行為，生態(tài)系統(tǒng)退化問題仍十分突出，在尚未滿足舊的制度需求情況下，新的制度需求已經(jīng)產(chǎn)生，在這樣的制度供求關(guān)系下，將催生新的生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度變遷。

三、制度變遷理論理論對推進生態(tài)系統(tǒng)績效管理的啟示

我國生態(tài)系統(tǒng)績效管理發(fā)展過程是一個制度變遷過程，制度變遷理論能夠為推進生態(tài)系統(tǒng)績效管理及解決出現(xiàn)的問題提供一定啟示。通過構(gòu)建并創(chuàng)新多種制度，降低生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度變遷成本，從而降低生態(tài)系統(tǒng)管理成本，提升生態(tài)系統(tǒng)保護效能。

1. 適應(yīng)制度環(huán)境

制度環(huán)境變化是產(chǎn)生制度變遷的前提條件。生態(tài)系統(tǒng)績效管理是在特定制度環(huán)境中設(shè)計出來的約束條件，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國生態(tài)系統(tǒng)管理的經(jīng)濟社會背景、管理目標(biāo)和首要任務(wù)都發(fā)生了顯著變化，生態(tài)系統(tǒng)管理目標(biāo)不再局限于傳統(tǒng)的治理環(huán)境污染、改善環(huán)境質(zhì)量以及修復(fù)受損的生態(tài)系統(tǒng)，提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、維護國家生態(tài)安全已經(jīng)成為生態(tài)系統(tǒng)管理的首要任務(wù)。我國生態(tài)系統(tǒng)管理的空間單元同樣在不斷豐富完善，在原先的自然保護區(qū)單一管理單元基礎(chǔ)上，已經(jīng)形成了包括生態(tài)保護紅線、國家公園、國家重點生態(tài)功能區(qū)、自然保護區(qū)等在內(nèi)的多樣化自然保護地體系。保障和維護國家生態(tài)安全對提高生態(tài)系統(tǒng)管理成效提出新的制度需求，生態(tài)系統(tǒng)績效管理需要適應(yīng)外部制度環(huán)境的變遷，進行相應(yīng)的制度創(chuàng)新，以實現(xiàn)預(yù)期收益的增加。

2. 健全制度體系

生態(tài)系統(tǒng)績效管理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要求管理制度體系化。目前國家法律體系內(nèi)并沒有專門針對生態(tài)系統(tǒng)績效管理的法律規(guī)范，現(xiàn)有的規(guī)則約束散布在多項法規(guī)中，政府制定的指導(dǎo)意見、辦法等成為指導(dǎo)生態(tài)系統(tǒng)績效管理的主要制度依據(jù)，責(zé)任主體主要擔(dān)負(fù)生態(tài)系統(tǒng)保護行政責(zé)任，法律責(zé)任沒有得到體現(xiàn)。雖然政策的靈活性使得生態(tài)系統(tǒng)績效管理能夠在較短時間內(nèi)推開并實施，但由于缺乏相應(yīng)的法制保障，政策辦法的不穩(wěn)定性和非強制性使生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度的執(zhí)行力和權(quán)威性受到影響，各地區(qū)存在追求自身利益最大化而權(quán)衡地執(zhí)行政策制度的現(xiàn)象，因此，生態(tài)系統(tǒng)績效管理停留在政策、規(guī)章層面存在不足，必須健全生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度體系，制定專門的生態(tài)系統(tǒng)績效管理法律規(guī)范。生態(tài)系統(tǒng)績效管理立法需要體現(xiàn)以下內(nèi)容：一是績效管理主體和客體，管理主體主要包括各級權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)等;管理客體主要包括直接負(fù)有生態(tài)系統(tǒng)保護責(zé)任的政府部門和個人。二是績效管理內(nèi)容和指標(biāo)體系，特別要篩選與國家生態(tài)安全相關(guān)的關(guān)鍵性指標(biāo)。三是績效管理方法和程序，程序設(shè)計原則上包括績效計劃的制定、績效計劃的實施、績效評估與診斷、績效反饋與提升等方面。四是績效管理的法律責(zé)任，明確規(guī)定生態(tài)系統(tǒng)績效管理主體、客體與其權(quán)利相對等的法律責(zé)任。

3. 完善制度安排

首先是科學(xué)構(gòu)建生態(tài)系統(tǒng)績效評估體系，生態(tài)系統(tǒng)績效評估應(yīng)以維護國家生態(tài)安全為重點，根據(jù)客觀需求設(shè)計評估指標(biāo)體系和評估標(biāo)準(zhǔn)。采用“業(yè)績績效+表現(xiàn)績效”的績效考核評估體系，業(yè)績績效是對生態(tài)系統(tǒng)保護任務(wù)完成情況進行評估，表現(xiàn)績效是對責(zé)任主體的生態(tài)系統(tǒng)保護能力、工作表現(xiàn)等進行評定。突出不同地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)保護目標(biāo)差異和全國生態(tài)安全布局的總體要求，制定不同類型生態(tài)系統(tǒng)績效評估體系。

生態(tài)系統(tǒng)績效管理不僅僅是績效評估，還需要搭建包括績效計劃的制定、績效計劃的實施、績效評估與診斷、績效反饋與提升等方面在內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)績效管理流程，實行生態(tài)系統(tǒng)績效管理的系統(tǒng)化、規(guī)范化開展。其中在績效反饋與提升環(huán)節(jié)，鑒于我國生態(tài)系統(tǒng)保護尚處于發(fā)展完善階段，在當(dāng)前注重管控型績效管理的基礎(chǔ)上，還應(yīng)發(fā)展激勵型績效管理，建立獎優(yōu)罰劣的生態(tài)系統(tǒng)績效管理結(jié)果運用流程，將生態(tài)系統(tǒng)績效評估結(jié)果與加強和改進生態(tài)系統(tǒng)保護工作結(jié)合起來，改變重評比輕診斷、重獎懲輕改進的管理流程，注重反饋生態(tài)系統(tǒng)績效評估結(jié)果，提出改進意見，促進被評估責(zé)任主體持續(xù)改進生態(tài)系統(tǒng)管理工作。

4. 發(fā)揮產(chǎn)權(quán)作用

根據(jù)制度變遷理論的相關(guān)研究，必須設(shè)計適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)權(quán)制度，明確界定產(chǎn)權(quán)，以便減少未來的不確定性因素和搭便車行為的可能性，從而降低機會主義行為的發(fā)生幾率。生態(tài)系統(tǒng)績效管理中應(yīng)注重發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的支撐引領(lǐng)作用，以激勵相關(guān)主體從事生態(tài)系統(tǒng)保護活動，并使個人收益率和社會收益率接近相等。產(chǎn)權(quán)制度關(guān)系到清晰界定生態(tài)系統(tǒng)管理主體的權(quán)利、責(zé)任與利益，規(guī)范相關(guān)行為主體對生態(tài)系統(tǒng)的開發(fā)、利用和保護行為，給予責(zé)任主體以激勵和約束，提高生態(tài)系統(tǒng)管理效能。完善產(chǎn)權(quán)制度的重要前提是界定各類自然生態(tài)保護地產(chǎn)權(quán)，建立健全基于自然生態(tài)保護地和生態(tài)資源所有權(quán)而衍生出的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等權(quán)利體系，依法賦予產(chǎn)權(quán)主體對自然生態(tài)保護地的處置權(quán)、收益權(quán)，提升產(chǎn)權(quán)主體參與生態(tài)系統(tǒng)保護和開發(fā)的積極性。

5. 多元主體共治

我國生態(tài)系統(tǒng)績效管理是政府主導(dǎo)的制度變遷過程，由政府部門自上而下推進，政府既是生態(tài)系統(tǒng)績效管理主體，也是管理客體，為應(yīng)對上級考核往往采取短期策略性行為。生態(tài)系統(tǒng)管理的最終目標(biāo)是維護生態(tài)安全，實現(xiàn)人與自然和諧共生，因此需要建立包括公眾參與在內(nèi)的多元主體參與機制。公眾參與生態(tài)系統(tǒng)績效管理有利于實現(xiàn)公眾的生態(tài)訴求與廣泛監(jiān)督，有利于提升政府生態(tài)系統(tǒng)績效管理的有效性，彌補政府生態(tài)系統(tǒng)績效管理的部門缺陷和不足。多元主體在生態(tài)系統(tǒng)績效管理中的地位和權(quán)利需要得到明確，生態(tài)系統(tǒng)績效評估可以引入第三方評估，在規(guī)劃績效管理、制定績效目標(biāo)、績效考核結(jié)果監(jiān)督和反饋等環(huán)節(jié)注重吸收公眾意見，公眾滿意度應(yīng)成為生態(tài)系統(tǒng)管理績效考核的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。為了改變地區(qū)競爭情形下的環(huán)境非合作行為，從根本上治理環(huán)境污染問題，需要從體制機制方面進行較大改革。首先，需要提高地方官員考核標(biāo)準(zhǔn)中環(huán)境保護、生態(tài)效益等指標(biāo)的權(quán)重，推動領(lǐng)導(dǎo)干部任期環(huán)境保護責(zé)任制和問責(zé)制等追究機制的建立，糾正單純以增長作為考核指標(biāo)的官員考核體系。其次，加快推進環(huán)境保護系統(tǒng)的垂直管理。當(dāng)前體制下各級環(huán)保部門隸屬當(dāng)?shù)卣骷壄h(huán)保部門的執(zhí)法力度由地方政府決定，加快推行環(huán)境保護體系的垂直管理，推動建立立體的環(huán)境治理框架十分必要⑨。

四、結(jié)論

生態(tài)系統(tǒng)績效管理是績效管理理念在政府生態(tài)系統(tǒng)管理當(dāng)中的應(yīng)用，主要關(guān)注政府生態(tài)系統(tǒng)管理結(jié)果與目標(biāo)的接近程度，是為了提升生態(tài)系統(tǒng)管理效能而作出的制度安排和相關(guān)措施機制。我國生態(tài)系統(tǒng)績效管理經(jīng)歷了基礎(chǔ)制度體系建設(shè)、責(zé)任管理制度建設(shè)、績效評估與考核三個發(fā)展時期，其發(fā)展歷程是一個政府供給主導(dǎo)型的制度變遷和覆蓋范圍不斷拓展的過程。生態(tài)系統(tǒng)及其所提供的生態(tài)服務(wù)具有公共物品屬性，政府是我國生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度變遷主體，生態(tài)系統(tǒng)管理的實踐困境是生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度創(chuàng)新的根本動因，制度供給在未滿足舊的制度需求情況下，新的制度需求已經(jīng)產(chǎn)生，制度供求不均衡催生了生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度變遷。

績效管理有利于降低生態(tài)系統(tǒng)管理成本，通過推進管理由環(huán)境污染防治向維護國家生態(tài)安全深化;績效責(zé)任由行政責(zé)任向法律責(zé)任深化;管理體系由責(zé)任評估考核向流程績效管理深化，提高生態(tài)系統(tǒng)保護效能?，F(xiàn)階段政府仍是我國生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度的主要供給者，為了降低生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度變遷成本，政府應(yīng)增強制度與制度環(huán)境的適應(yīng)性，搭建完善的生態(tài)系統(tǒng)績效管理流程，建立獎優(yōu)罰劣的生態(tài)系統(tǒng)績效管理結(jié)果運用流程，建立多元主體參與機制，降低制度變遷過程中責(zé)任主體的遵從成本和監(jiān)督成本。

績效管理是我國生態(tài)系統(tǒng)管理領(lǐng)域的新探索，生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度變遷也是我國生態(tài)文明體制改革的重要組成部分。由于我國生態(tài)系統(tǒng)類型多樣，區(qū)域差異顯著，如何在制度變遷分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同地區(qū)差異性特征，設(shè)計具有地方針對性的生態(tài)系統(tǒng)績效管理體系還需要進一步探討，以契合地方生態(tài)系統(tǒng)特征，有效提升不同類型生態(tài)系統(tǒng)管理效能。

注釋：

① 諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，上海三聯(lián)出版社2008年版，第3—4頁。

② 袁慶明：《新制度經(jīng)濟學(xué)教程》，中國發(fā)展出版社2011年版，第357頁。

③ 賈楠：《我國民營銀行改革問題分析——基于制度變遷的視角》，《技術(shù)經(jīng)濟與管理研究》2017年第1期。

④ J. Y. Lin， An Economic Theory of Institutional Change： Induced and Imposed Change， Cato Journal， 1989， 9（1）， pp.1-34.

⑤ 曹永棟：《中國區(qū)域收入差距拉大的原因分析——基于制度變遷理論角度的解釋和協(xié)整檢驗》，《經(jīng)濟問題探索》2013年第4期。

⑥ 余墅幸、蔣雯、王莉紅：《區(qū)域環(huán)境績效評估思考》，《環(huán)境保護》2011年第10期。

⑦ 董戰(zhàn)峰、郝春旭：《積極構(gòu)建環(huán)境績效評估與管理制度》，《社會觀察》2015年第10期。

⑧ 樊綱：《漸進改革的政治經(jīng)濟學(xué)分析》，上海遠(yuǎn)東出版社1996年版，第27—30頁。

⑨ 陳強遠(yuǎn)、李曉萍、曹暉：《地區(qū)環(huán)境規(guī)制政策為何趨異？——來自省際貿(mào)易成本的新解釋》，《中南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》2018年第1期。

作者簡介：程進，上海社會科學(xué)院生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展研究所助理研究員，上海，200020;周馮琦，上海社會科學(xué)院生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展研究所所長、研究員、博士生導(dǎo)師，上海，200020。

（責(zé)任編輯 ?陳孝兵）