((英))蒂特馬斯//著，徐明明,,劉曉東//譯，劉繼同//校審

在西方的文獻中，社會政策的多種概念與不同模式就像當(dāng)代的貧困概念一樣多種多樣,異彩紛呈。從歷史的角度看，社會政策與貧困兩個概念之間確確實實具有諸多的相似之處，兩者確實都是多種多樣,五光十色。今天，在政治譜系的一端,那些政治家們將社會政策看作是最小政府針對最低數(shù)量窮人的一項暫時性的最低限度的活動，看作是在“自然”的社會中對少數(shù)民族群體實施社會控制的一種形式，看作是解決宗教性關(guān)愛同理倫理與強烈個人主義之間沖突的一種方式。按照這種觀點,社會政策并非是一項良善的生意。假如嬰兒死亡率上升，統(tǒng)計上估算的人均國民收入看起來就會更高。在政治譜系的另一端里，如麥克白一類的人曾經(jīng)綜合性和有所感悟地說過，“社會政策主要關(guān)注那些在同一個社會中一起生活的男性和女性之間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的合理秩序，或者主要是關(guān)注那些指導(dǎo)和支配個人與團體活動遵循的原則,因為個人和群體會影響到其他人的生活和利益”（Macbeath，1957)。

目前，介于這兩個極端性定義之間的是對社會政策的傳統(tǒng)性、教科書式的概念界定（Wilenshy&Lebeaux,1958)。社會服務(wù)或者是社會福利被視為是社會政策的主要構(gòu)成要素。長期以來，我們將這些社會服務(wù)或是社會福利標(biāo)簽用來描繪某些領(lǐng)域的公共干預(yù),例如維持收入和公共衛(wèi)生。這些都是顯而易見、直截了當(dāng)和可以測量的政府行動。政府為了各式各樣的政治目的而采取行動，為了提供范圍廣泛的需要，為了提供物質(zhì)性、社會性和主要是依賴性的需要。這些需要都是市場無法提供，或者是無法滿足人口中某些特定人群的需要。一般來講，這些直接服務(wù)是按照其所發(fā)揮的功能，由中央政府和地方政府中單獨的部，專門的部，司局，或是處室組織起來的。這些部門被看作是“社會政策部門”，它們所從事活動被認(rèn)為是具有清晰明確的再分配功能；它們能在政治層面上干預(yù)由市場決定的主張模式。它們能夠?qū)⒛切?jù)說是國民產(chǎn)品的生產(chǎn)者或是創(chuàng)造者的主張，轉(zhuǎn)移、分配給那些值得同情和慈善憐憫，但是他們對生產(chǎn)性服務(wù)卻沒有經(jīng)濟性回報獎勵的人群。簡而言之，這些人被看作是社會中較為貧困的未簽契約的受益人群。而且由于這些分隔的社會服務(wù)功能單位需要對公眾交代問責(zé)，所以這些社會服務(wù)活動基本上是量化和可以量化測量的。有鑒于此，我們可以測量這些活動對經(jīng)濟造成的負(fù)擔(dān)規(guī)模（就像它習(xí)慣上所說的那樣）。

我個人主張，在20世紀(jì)后半葉，這種現(xiàn)存的社會政策模式是十分有限性和不足夠的。從其與當(dāng)今的現(xiàn)實差距來說，這種模式就像最近某些會最大化地獲取動機的經(jīng)濟人模型一樣是有益的（或是毫無益處的）。接下來，我將試圖通過英國近20年所謂的“福利國家主義”某些經(jīng)驗的教訓(xùn)來支持和解釋這個觀點。但是，首先，我要簡要地討論幾個影響這種局限性社會政策概念的因素——尤其是從它與再分配代理人角色密切相關(guān)的角度來看。

對英國最重要的根源性影響因素也許就是濟貧法（或是公共援助）的遺產(chǎn)。約60年前，在中產(chǎn)階級和中高階層的眼中，社會政策是針對窮人的濟貧法政策。這種“使用福利”的模型是政治哲學(xué)的一部分，這種政治哲學(xué)將社會視為是市場的一種附屬物（Stockholm,1964）。正如卡爾·波蘭尼所言，“不是經(jīng)濟鑲嵌在社會關(guān)系中，而是社會關(guān)系鑲嵌在經(jīng)濟體系中”（Myrdal G,1960）。盡管在財務(wù)上并不情愿，但是濟貧法的基本角色就是支持工業(yè)主義，而且試圖在19世紀(jì)支持以個人獲利為目標(biāo)基礎(chǔ)上的完全競爭性和自我規(guī)管式的市場經(jīng)濟。因此，它必須創(chuàng)造一系列期待的行為規(guī)則。關(guān)于就業(yè)和非就業(yè)、財產(chǎn)，儲蓄、家庭關(guān)系、同居、家庭中男人等行為規(guī)則（Titmuss,1958）。正如迪斯累利曾說的那樣，貧困被工業(yè)主義宣布為是一種犯罪。有關(guān)貧困的法律開始與有關(guān)犯罪的法律密切聯(lián)系在一起。

1948年以后，英國在法律上不再存在這種體系，它不可避免地導(dǎo)致對個人的歧視。濟貧法審查的多種恥辱污點，由一部分人對其它人和他們的行為進行倫理道德判斷，這些是再分配的一種條件。我們現(xiàn)在知道，濟貧法和公共援助行政管理的要求與韋伯和其他人提出的官僚主義的特點高度一致（Dicey,1958）。理論上說，這是一個簡單明了和秩序井然，擁有合乎資格和不合資格公民的世界；這是一種批準(zhǔn)和未獲批準(zhǔn)的依賴模式；這是一個有些人可以管理變革，有的人則不能管理變遷的世界。從濟貧法超過一個多世紀(jì)的運行看，英國在1948年繼承了一整套的行政管理性態(tài)度、價值觀和慣例；基本上說，中產(chǎn)階級在結(jié)構(gòu)上和倫理道德應(yīng)用上繼承了濟貧法；1948年新社會服務(wù)的瓶子中被注入了大量的歧視和偏見的老酒。經(jīng)過幾乎近20年持續(xù)性的新項目，通過社會工作者的征募招新、培訓(xùn)、再培訓(xùn)、在職培訓(xùn)，以及在公共服務(wù)中指派社會工作者，目的是部分地清除行政管理行為中的這種濟貧法遺產(chǎn)（Polanyi,1945）。

有鑒于此，濟貧法和公共援助的歷史對理解今天的社會政策概念仍然具有重要的作用。如果人們不贊同工業(yè)主義帶來的社會成本，允許技術(shù)進步帶來的絕大部分傷害停留在它們產(chǎn)生的地方，那么，顯而易見，（公共援助）系統(tǒng)是再分配性功能的。這能夠直接讓清楚、明確的窮人受益。那些需要最多的人們確實能夠獲得某些益處。但是，由于過去遺留下的政策和行政管理工具十分有限，這個系統(tǒng)只能通過運用懲罰性的區(qū)分審查措施，通過加強對批準(zhǔn)的和未批準(zhǔn)依賴的概念認(rèn)知，而且從他們的自尊感和自我決定感的角度來說，通過對福利接受者的損害性攻擊而發(fā)揮作用。在這種已建立的人們共同擁有的價值觀模式下，這個系統(tǒng)只能通過甄別區(qū)分和社會性分割、分裂進行再分配。

現(xiàn)在，所有這些都已經(jīng)整理成冊，有條不紊地存放在社會調(diào)查，以及在某種程度上已成為古老歷史的檔案里。同樣眾所周知的是，在過去30年左右的時間里，社會回應(yīng)貧困挑戰(zhàn)的故事：人們發(fā)現(xiàn)這種公共援助系統(tǒng)在行政管理上基本毫無效果，發(fā)現(xiàn)它不能發(fā)揮它應(yīng)有的本性以吸收新方面的社會知識和心理知識，因此它既不能有效地發(fā)揮再分配代理人的作用，又不能有效發(fā)揮預(yù)防阻止社會解組、社會崩潰代理人的功能；而且還發(fā)現(xiàn)這個系統(tǒng)在根本上與為全民服務(wù)的需要并不一致、相互沖突，因為無論何種種族、何種宗教或是何種膚色公民，所有的公民均應(yīng)享有完全和平等的社會權(quán)利。

當(dāng)我們努力了解到這些教訓(xùn)以后，我們在英國逐漸開始摒棄對二等公民的歧視和公開明顯的再分配服務(wù)。為所有公民提供最低標(biāo)準(zhǔn)的社會服務(wù)開始道歉、贖罪般地成為社會現(xiàn)實。與其他國家共同一樣的是，我們創(chuàng)建了供款的全國性保險或是社會保障，并且根據(jù)公民權(quán)利提供福利津貼。人們要求保險精算師取代公共援助提供官員的功能。1944年立法規(guī)定，無論他們父母的收入狀況如何，所有兒童均能享受免費中學(xué)教育的政策，這是綜合性教育系統(tǒng)的一部分。1945年，人們呼吁公共住房局為所有的居民建造住房，而不僅僅是為工人階級建造住房。1948年，針對工人階級有限性和二流的健康保險計劃，轉(zhuǎn)型為一種覆蓋全民的綜合性和以需求為基礎(chǔ)的免費提供的健康服務(wù)（Geth,1946）。

社會政策所有的這些變化和諸多其它的在直接性和公共交代問責(zé)工具方法的變化帶來了這樣的概念和理念，1948年，英國建立起“福利國家”。與此同時，對于福利國家問題已經(jīng)達成廣泛的政治共識。另一方面，也存在相當(dāng)多的有關(guān)福利國家原因和效果的困擾和爭論。例如，許多人認(rèn)為這些政策變革是由于深思熟慮的再分配原因引起的，而且這些結(jié)果也會非常地平等?？赡?，這個是可以理解的。實際上，過去的直接性福利是再分配性的（人們認(rèn)為它不包括財政系統(tǒng)的影響）。因此，人們會自然而然地假定：未來的福利越多，就意味著有利于窮人的再分配越多。當(dāng)然，也存在不同看法的人（這也包括我自己在內(nèi)），他們相信：那些導(dǎo)致社會政策領(lǐng)域主要變革的基本性和主導(dǎo)性歷史進程與人們對社會的需求密切相關(guān)：需要為所有人提供非歧視性和無差別性服務(wù)，而不論其階級、收入、或是種族有何不同；需要那些將增加人們自尊感的服務(wù)和關(guān)系；需要那些將旗幟鮮明地鼓勵和促進社會整合的服務(wù)。從某些角度上說，這些政策上的主要變革可以看作是一種對中等收入和高收入階層共享公共福利（和成本）福利益處的意識形態(tài)性訴求。

自1948年以來，英國社會政策的公共模型被塑造為具有兩個主要的角色或目的：再分配目標(biāo)和非區(qū)別對待目標(biāo)。人們相信，實現(xiàn)后一個目標(biāo)的前提是：對全民性、普惠性（或綜合性）體系的全國性保險、教育、醫(yī)療保健、住房和其它的直接性服務(wù)進行立法。

在過去的15年中，我們對這些服務(wù)所發(fā)揮的功能作用都知道些什么呢？社會福利中的普惠主義取得了什么樣的成就？顯而易見，我無法為你就這種發(fā)展過程中的所有方面提供全面詳盡的答案。在這期間的13年里，執(zhí)政的政府至少是在早期階段中并未能完全忠誠于“福利國家”的概念。因此，我要強調(diào)和聚焦于我的結(jié)論，在關(guān)于再分配的主題上，盡管它們是簡單和并不充分的。

就這一點上來講，我只會涉及到有時候被我稱作“社會福利的冰山現(xiàn)象”，即直接提供實物性公共服務(wù)（例如教育和醫(yī)療保健服務(wù)），而且直接為現(xiàn)金性福利津貼直接付費（例如退休金和家庭津貼）。

現(xiàn)在，我將轉(zhuǎn)向去討論社會政策其它兩個主要的類型。在英國和其它國家中，社會政策幾乎在相同的時間里發(fā)展和擴大了它們在我所說的“社會服務(wù)”類型中的角色。在其它地方，我將前者稱作“財政性福利”和“職業(yè)性福利”。這些是非直接或者是稱作被“社會政策冰山”淹沒的部分。過去二十年間，英國在這兩種類型福利上均獲得了顯著的發(fā)展。

社會政策的這三個類型在再分配上具有相當(dāng)多的共同之處。他們都關(guān)注于改變現(xiàn)行的個人模式和家庭模式，改變由市場決定的，改變由擁有過去積累權(quán)利決定的，以及改變由政府對國防和其它非市場部門服務(wù)提供所做分配決定的，對資源的未來主張模式。例如，社會福利通過直接提供實物性教育，或者是提供免費或者是低于市場價格的精神健康服務(wù)，改變了要求主張的模式。當(dāng)納稅人孩子誕生時，當(dāng)兒童教育延長和接受高等教育時，當(dāng)男人有位前妻要供養(yǎng)時，當(dāng)納稅人達到特定年齡時和諸如此類狀況時，財政性福利通過減稅（這樣就增加了其可以自由支配的凈收入）改變了這種要求主張模式。根據(jù)他或她在環(huán)境上的變化，根據(jù)在家庭責(zé)任和可以利用（和已獲得的）接受高等教育的機會，根據(jù)在住房擁有權(quán)和諸如此類因素，今天，個人對資源的要求主張模式也通過財政性福利政策發(fā)生了較大的變化。最近，在英國、美國和其它國家中，稅收系統(tǒng)在某些領(lǐng)域中被認(rèn)為是對社會保障系統(tǒng)的一種另類選擇，被認(rèn)為是一種被用于為年老人、為大家庭、為盲人和其它殘疾人群體，以及為彌補今天可能會持續(xù)20年或更長時間部分性教育成本負(fù)擔(dān)，提供更高收入的政策工具。

依據(jù)就業(yè)狀態(tài)、工作業(yè)績和記錄提供的職業(yè)福利，可以采取以現(xiàn)金或?qū)嵨锾峁┑纳鐣Ｕ闲问健＞拖褙斦愿＠粯?，這種職業(yè)性福利提供是由政府通過立法批準(zhǔn)的，他們認(rèn)為這些服務(wù)也許可以作為社會福利中擴展性服務(wù)的另類選擇。他們的成本在相當(dāng)大程度上被平均到所有人口之中。因此，正如社會福利和財政福利一樣，職業(yè)福利是一種再分配的主要機制。

在英國，職業(yè)福利一般包括：雇員養(yǎng)老金；幸存者津貼；兒童津貼；死亡津貼；健康和福利服務(wù)；解雇費和失業(yè)補償（與當(dāng)時財產(chǎn)權(quán)的喪失補貼類似）；個人性旅游、消遣娛樂和服裝花費；餐券；小汽車和季節(jié)票；居住性食宿；假期花費；兒童在私立學(xué)校的學(xué)費；疾病補貼；醫(yī)療花費；教育和培訓(xùn)資助，以及“從最典型的可消費實物商品的形式，到最無形和最不可觸摸的令人愉悅形式”的津貼范圍，這些職業(yè)福利既不是采用金錢的形式，也不是采用可以變換為金錢的形式來表達的。

仍然是與財政性福利一樣，這些職業(yè)性福利津貼的主要組成部分，可以解讀為社會政策對依賴性的認(rèn)可。例如，年老人、兒童和寡婦的長期依賴，以及疾病和就業(yè)權(quán)喪失一類的短期依賴。

這三類福利涉及的人群有所不同，但是其中相當(dāng)多人群可以有資格同時享受這三類福利。在英國，絕大多數(shù)的社會福利服務(wù)（除國家救助和大學(xué)高等教育之外）是普惠性和全民性的，并且是以公民權(quán)利為基礎(chǔ)提供的；它們是面向所有人提供的，而且沒有收入審查。因此，獲得這些服務(wù)并不取決于成就、業(yè)績或是所繼承的身份。財政性福利涉及更少的人群，只針對那些繳納直接稅的人群，而不針對那些繳納財產(chǎn)稅和社會保障供款的人群。職業(yè)福利針對的是就業(yè)人群，而且現(xiàn)在主要是針對白領(lǐng)和中產(chǎn)階級職業(yè)的人群。因此，福利津貼的多少取決于業(yè)績、成就的高低。

如上所述，所有三種類型的福利均是再分配性的；它們改變了對現(xiàn)有資源和未來資源的要求主張模式。他們在各自獨立和自我控制的系統(tǒng)中發(fā)揮再分配的功能；而且它們也在與整個經(jīng)濟密切相關(guān)活動中發(fā)揮再分配功能。舉例如下。許多既包含體力勞動者，也包含非體力勞動者的私人養(yǎng)老金計劃，都更傾向于將資源由較低收入的職工向較高收入職工實施再分配的主張。原因是低收入職工更換工作更加頻繁；這樣就不需要為這些職工支付全部養(yǎng)老金。據(jù)英國一項統(tǒng)計，為私營機構(gòu)所有雇員保留全部養(yǎng)老權(quán)會使私人計劃的實際成本增加15%～25%[這是目前政府社會保障改革建議的目標(biāo)，（指私營化，校者注）（Hall,1952）]。此外，近期發(fā)現(xiàn)，私人養(yǎng)老金計劃的國庫（整個社區(qū)）成本，大大超過國庫對全民社會保障養(yǎng)老金計劃的貢獻。社會為富人承擔(dān)的養(yǎng)老金金額遠(yuǎn)超對窮人的負(fù)擔(dān)值（Tit-muss,1962）。

這個目標(biāo)已經(jīng)部分實現(xiàn)，原因是職業(yè)福利和財政福利津貼基本上是以成就業(yè)績、身份地位和需要的原則為基礎(chǔ)的。如果存在需要，那么收入越高則福利津貼越多。與之相比，社會福利津貼一般只考慮需要——對醫(yī)療照顧的需要、教育的需要和諸如此類的需要，而不考慮其收入多少或是身份地位高低。

現(xiàn)在，我將從非常一般性的角度來說明三種類型的社會政策再分配，特別是以英國為例描述它們的運行狀況?，F(xiàn)在，普通大眾一般認(rèn)為，實際上這三種體系完全不同。這三個體系之間如何發(fā)展，而且最終是成為一個體系卻被其他的人所忽視，視而不見。三者都是作為抽象和獨立的實體而被贊賞、批判或是深受歡迎。從歷史的角度看，三者均發(fā)展了截然不同的貧困概念或是生活費概念，均發(fā)展了截然不同的決定批準(zhǔn)性依賴的標(biāo)準(zhǔn)，在決定福利資格時均發(fā)展了截然不同的倫理道德價值判斷標(biāo)準(zhǔn)。下面的部分例子可以說明這個觀點。

為了決定免收，老年人的收入需要和諸如此類的問題，財政系統(tǒng)中發(fā)展的社會政策的生活費概念，與公共援助里使用的概念大相徑庭，截然不同（Titmuss,1963）。在一些政策領(lǐng)域中，財政的貧困概念是就業(yè)——例如，在決定大學(xué)生的獎學(xué)金資助時。在其它和相類似的政策領(lǐng)域中，公共援助的概念也是就業(yè)——例如，在決定是否幫助學(xué)校中貧困家庭里16歲的學(xué)生時。當(dāng)你仔細(xì)思考后就會發(fā)現(xiàn)，評估16歲的依賴者會按照比18歲，或者甚至是23歲依賴者更低的救助標(biāo)準(zhǔn)（例如醫(yī)學(xué)生或是研究生），這非常奇怪，令人匪夷所思。

實際上，從社會角度看，我們擁有兩種決定救助的貧困標(biāo)準(zhǔn)。這兩種標(biāo)準(zhǔn)都是高度主觀性和不科學(xué)的，都是用來救助依賴性狀態(tài)的。一個是工人階級的標(biāo)準(zhǔn)，一個是中產(chǎn)階級的標(biāo)準(zhǔn)。前者已經(jīng)過社會學(xué)家、社會工作者和經(jīng)濟學(xué)家長時間的調(diào)查、研究、測量和有關(guān)爭論，并且以此為主題出版了卷帙浩繁的書籍和博士論文。與之相比，實際上，后者卻被忽視了，無人問津。

另外一個關(guān)于在不同類型福利中兩重標(biāo)準(zhǔn)并存運行的例子，要在一個更為廣泛的范圍里選取——這個例子說明社會政策在道德價值觀中的角色。

在社會福利的類型中，人們認(rèn)為，為了無人贍養(yǎng)的母親和她們孩子提供的現(xiàn)金援助，一旦發(fā)生同居生活，那么來自公共基金的現(xiàn)金援助便應(yīng)終止。這是一種事件——或是一種關(guān)系——這種關(guān)系極少可以通過法律來證明。這更不是一個科學(xué)的事實。在英國，我們擁有一部關(guān)于共同居住的管理規(guī)定（Ruber,1962）。你家庭中有一個男人的規(guī)定（Titmuss,1964）。它們二者在本質(zhì)上是相同的事情，它們都不能用準(zhǔn)確的操作性術(shù)語清楚地表達出來。因此，它們在實際應(yīng)用上主要依賴于謠傳和道德倫理判斷。

在財政性福利中同樣出現(xiàn)是否給予救助的相同問題。例如，我引用霍德森勛爵法官給皇家結(jié)婚和離婚委員會備忘錄中的話：“現(xiàn)在，一個高等納稅人可能，而且經(jīng)常是同時與很多的妻子共同生活，因為自離婚后他的前妻們將不會作為與他有關(guān)系的人來對待。從稅收的目的看，他可以管理的非常好，因為自他獲許（一個社會政策決定）從他的毛收入中去扣除他所有妻子維持生活的津貼后，由于稅收目的而留給他的凈收入幾乎將不會受到什么影響（Titmuss,1959）”。

這兩個例子都發(fā)生了再分配；在這些有需要和依賴性的情況下，社會給予了援助。但是，幫助公共援助母親的決定可能會涉及對道德行為的判斷。對于納稅人的情況而言，這個決定則是自動性和客觀性的。這種雙重標(biāo)準(zhǔn)的邏輯并不明顯、清晰。假如一個標(biāo)準(zhǔn)是被社會所接受和批準(zhǔn)的行為，那么，為什么另外一個標(biāo)準(zhǔn)就不行？

現(xiàn)在，我有必要開始將以上的反思整理匯總在一起。在過去15年間，我們從英國這三種類型福利所發(fā)揮的實際作用的經(jīng)驗中能夠獲得哪些教訓(xùn)？顯而易見，我不能只給你提供一份不是分隔片面的回答，而且即使這樣會涉及達到危險程度的過分簡單化。為了分析和測量這種福利的社會劃分過程的再分配效果，將是一項極端錯綜復(fù)雜的任務(wù)——即使能夠得到那些基本性的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，況且在很多領(lǐng)域中并無統(tǒng)計數(shù)據(jù)。我所能提供的只是少量一般性和可以總體性推論的結(jié)論。

起源于直接性、普惠性并以實物形式提供的社會服務(wù)創(chuàng)造所帶來的最主要積極性成果是，已經(jīng)瓦解了正式性區(qū)分、差別對待所帶來的諸多障礙。一項公眾認(rèn)可的不考慮收入、等級或是種族差異的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，取代了那種長期以來意味著二等公民就接受二等服務(wù)的雙重標(biāo)準(zhǔn)。這個成就已在國家健康服務(wù)中非常清晰地反映出來。盡管保守黨政府多年來一直嚴(yán)格控制國家健康服務(wù)的花費，但卻一直遵循著所有公民對所有醫(yī)療照顧分支領(lǐng)域可及性質(zhì)量的原則。單單從非區(qū)分、非差別對待福利目標(biāo)的角度看，這種非道德判斷性服務(wù)就是國家健康服務(wù)顯著的成就。這種成就的部分原因應(yīng)歸因于這一事實：即在1948年中產(chǎn)階級被邀請進入該服務(wù)，他們確實進入這個服務(wù)，而且從此以后絕大部分人一直留在這種服務(wù)中。他們沒有像在中等教育、退休養(yǎng)老金等其他領(lǐng)域所做的那樣，簽訂社會化醫(yī)療照顧服務(wù)的外包合同。他們持續(xù)不斷地參與，而且他們更加明確表達的對改善服務(wù)的需求，在服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)——尤其是醫(yī)院服務(wù)的總體性提高方面是一種舉足輕重的因素。

但是，正如英國和美國某些社會政策學(xué)生開始學(xué)習(xí)到的那樣，可及的平等性并不等于結(jié)果的平等性。我們不得不問的統(tǒng)計學(xué)問題和社會學(xué)問題是，一些關(guān)于社會福利的高成本質(zhì)量部門和低成本部門的利用率。我們不得不問的相似問題是，一些關(guān)于專業(yè)人員（醫(yī)生、教師、社會工作者和許多其它的專業(yè)人員），在診斷需要，在為這種服務(wù)或那種服務(wù)選擇或是拒絕患者、案主和學(xué)生時，如何履行他們角色的方式。在現(xiàn)代社會里，專業(yè)人員越來越多地成為我們福利命運的仲裁者。他們是結(jié)果平等的核心掌控者。他們有助于決定社會政策中再分配的模式。

這些概括尤其適用于以普惠主義和以需要為基礎(chǔ)免費提供組織起來的實物形式的服務(wù)。實際上，當(dāng)這種服務(wù)存在時，我們用專業(yè)性決策者取代了經(jīng)濟市場中粗糙野蠻的決策。而且，我們表達的更加清晰明確的事實是——這自身就是一項重要的收獲——窮人在掌控更廣闊的社會，在管理和應(yīng)對變化，在不同備選方案之間做出抉擇，在一個錯綜復(fù)雜的福利世界中發(fā)現(xiàn)適合他們的方式，將具有更大的困難。

我們從15年健康服務(wù)經(jīng)驗中知道的是，收入越高的群體越知道如何更好地利用服務(wù)：他們傾向于更多接納專業(yè)人員的關(guān)注；在更好設(shè)施、更好人員的醫(yī)院中占據(jù)更多的床位；接受更多可選的外科手術(shù)；擁有更好的婦幼保健，而且他們比低收入人群——尤其是毫無技能人群，更容易獲得精神科的幫助和心理治療。

這些就是用來理解一種主要的、實物形式的、直接性福利服務(wù)在再分配中所扮演角色的全部影響因素。它們不是反對綜合性、以需求為基礎(chǔ)免費服務(wù)的觀點。但是，它們確實強調(diào)了一個結(jié)論。社會福利中的普惠主義，盡管是減少和消除正式性社會區(qū)分和經(jīng)濟區(qū)分障礙的必要性前提，但是其自身并不能獨立地解決如何獲取更難獲取、更好的醫(yī)療照顧服務(wù)，尤其是預(yù)防性醫(yī)療照顧的問題。

英國在教育領(lǐng)域中的經(jīng)驗也能總結(jié)和得出同樣的一般性結(jié)論。盡管在過去15年間經(jīng)歷了變革和擴張，事實上，今天，男性大學(xué)本科畢業(yè)生中是體力勞動者后代的比例比1928——1947年間降低了1%。盡管大學(xué)生的數(shù)量已經(jīng)翻了一番，但是，來自工人階級家庭大學(xué)生的比例仍然非常穩(wěn)定地維持在1/4左右。

“福利國家”高成本部門的教育系統(tǒng)中主要的受益群體是較高收入的群體。通過中等教育中繁榮興旺私立部門的持續(xù)性存在（部分是由國家以各種各樣方式補助津貼的，其中包括稅收減免），以及通過1948年以來財政性福利類型中為依賴性兒童提供服務(wù)的發(fā)展，這都有助于這些群體從中獲益。例如，以每位擁有兩個孩子的兩位父親的故事為例，一個父親的年薪60,000$，另一個父親的年薪1,500$。同時對兒童的直接性社會福利花費和非直接性財政福利花費的效果結(jié)合起來看的話，結(jié)果是現(xiàn)在，按照認(rèn)可的依賴兒童的需要，富裕父親從國家獲得的錢數(shù)是貧困父親的13倍之多。

值得從再分配觀點進行分析的另一個社會政策領(lǐng)域是住房。在這里，我們必須考慮繳納地方稅收、公共住房補貼、利率、按揭利息的稅收減免和其它因素之間錯綜復(fù)雜的影響。當(dāng)我們這樣做之時，我們發(fā)現(xiàn)國家給予眾多中產(chǎn)階級家庭購買他們自己住房的補助津貼，遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于給予公共用房（地方政府）窮人租戶的補助。

這些已不再僅僅是通過引用更多例子說明：在一個更為廣闊的參考框架中研究社會政策再分配效果的需要。迄今為止，我們進行社會診斷的技術(shù)和我們的概念框架太過狹隘、狹窄。因為我們擁有相互分隔的窮人，我們便有相互分隔的社會福利。過去流行的社會政策分析模式只針對那些直觀可見、直接性和即刻性的社會現(xiàn)象，這是不足夠的。這種分析并未能告訴我們關(guān)于再分配的社會現(xiàn)實，而且再分配正在通過技術(shù)變遷和社會變遷的過程，以及通過社會福利、財政福利和職業(yè)福利的整合性效果創(chuàng)造出來。

按照獲得性地位、繼承性地位或是需要的原則，通過福利途徑產(chǎn)生的再分配應(yīng)有多大？應(yīng)該達到什么樣程度呢？這種形式的問題是當(dāng)今英國正在討論的基本性問題。而且這類問題正在指向社會政策——尤其指向社會保障和住房這兩個重要領(lǐng)域。因為變革的工具和再分配的工具均已經(jīng)被忽視了十年，或者是更長的時間。我們已經(jīng)在尋找新的神明，或者是根本就不存在神明?，F(xiàn)在是我們重新思考它們的新角色和新形象的時候了。也許可以將我們的旅程命名為“讓福利國家惠及窮人的道路”。

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