王學(xué)夢(mèng) 施旦旦

一、問題提出

政府購買社會(huì)工作服務(wù)是近年來我國社會(huì)工作本土化進(jìn)程中一項(xiàng)重要的制度安排。這一制度安排，就其宏觀背景而言，體現(xiàn)了我國國家社會(huì)治理體制由“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”向“小政府、大社會(huì)”的過渡和轉(zhuǎn)變；就其微觀意義而言，則是政府創(chuàng)新基層社會(huì)治理體系，實(shí)現(xiàn)民生服務(wù)“最后一公里”落地的積極舉措。

圍繞政府購買社會(huì)工作服務(wù)的基本模式問題，學(xué)界展開了廣泛而深入的研究，并概括出了多種模式。陳小強(qiáng)（2008）根據(jù)我國政府購買社會(huì)工作服務(wù)的試點(diǎn)情況，將其分為三類：一是形式性購買；二是非競(jìng)爭(zhēng)性購買，即公辦私營；三是競(jìng)爭(zhēng)性購買。韓俊魁（2009）把政府購買社會(huì)工作服務(wù)模式的國際實(shí)踐劃分成兩種基本類型：發(fā)達(dá)國家的自我推動(dòng)型和發(fā)展中國家的外國政府、國際組織、國際NGO等外力推動(dòng)型，認(rèn)為我國當(dāng)前實(shí)踐可分為三種類型：競(jìng)爭(zhēng)性購買模式、體制內(nèi)吸附模式、體制外非正式的按需購買模式；王浦劬等（2010）認(rèn)為政府向社會(huì)組織購買服務(wù)模式基本上有獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性購買模式、獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性模式、依賴關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性模式三種形式。趙一紅（2012）以此為基礎(chǔ)，并從政府購買程序的角度將之概括為競(jìng)爭(zhēng)性購買模式、非競(jìng)爭(zhēng)性購買模式、依賴性購買模式。衛(wèi)小將（2014）認(rèn)為，上海和深圳分別代表了“非競(jìng)爭(zhēng)性購買服務(wù)”和“競(jìng)爭(zhēng)性購買服務(wù)”兩種類型。郭春甫、吳世坤（2017）從“效率—合法性”的視角，區(qū)分了政府購買社會(huì)工作服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性購買、混合性購買、合法性購買三個(gè)階段。

學(xué)界關(guān)于政府購買社會(huì)工作服務(wù)以上模式的多元化概括，既源于我國社會(huì)工作實(shí)踐的復(fù)雜性，也從另一個(gè)側(cè)面反映了學(xué)界對(duì)于這一現(xiàn)象觀察視角的多維性，因此，每一種模式的提出，都有其存在的客觀性和合理性。但隨著政府購買社會(huì)工作服務(wù)實(shí)踐的縱深推進(jìn)，也給我們帶來了新的啟發(fā)和思考。譬如，既有提出模式的分類依據(jù)有哪些？這些分類有哪些局限性？在既有提出模式的基礎(chǔ)上，是否存在新的分類可能？不同模式間的本質(zhì)差異和制度后果有哪些？

對(duì)于這些問題的再思考和探索，既有利于克服政府購買社會(huì)工作服務(wù)實(shí)踐中“只見樹木不見森林”的線性思維方式，也有利于我們更加準(zhǔn)確地把握政府購買社會(huì)工作服務(wù)的演進(jìn)脈絡(luò)和未來走向。

二、市場(chǎng)化及其嵌入路徑：政府購買社會(huì)工作服務(wù)的兩個(gè)基本議題和維度

爬梳現(xiàn)有文獻(xiàn)資料，學(xué)術(shù)界對(duì)于政府購買社會(huì)工作服務(wù)模式的關(guān)注，在學(xué)科視角上，涉及政治學(xué)、管理學(xué)、公共行政學(xué)、社會(huì)學(xué)等多個(gè)學(xué)科；而在分析框架上，基本上圍繞公共服務(wù)市場(chǎng)化和“嵌入”路徑兩個(gè)層面加以展開。

（一）公共服務(wù)市場(chǎng)化：政府購買社會(huì)工作服務(wù)的動(dòng)因與實(shí)踐之源

學(xué)界關(guān)于政府購買社會(huì)工作服務(wù)的概念界定，基本參照政府購買公共服務(wù)的定義范本。羅觀翠、王軍芳（2008）認(rèn)為，政府購買社工服務(wù)就是政府通過公開招投標(biāo)或者直接撥款資助的形式，購買各類社會(huì)機(jī)構(gòu)提供的社會(huì)工作服務(wù)。郭春甫、吳世坤（2017）將政府購買社會(huì)工作服務(wù)界定為政府以提供資金為主要形式……通過將適合市場(chǎng)化方式提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，交由具備條件、信譽(yù)良好的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)等承擔(dān)，從而加快政府公共服務(wù)的職能轉(zhuǎn)移。唐鈞（2015）認(rèn)為，在各種社會(huì)契約中，最常見的就是用市場(chǎng)手段去購買，政府購買社會(huì)工作服務(wù)的本質(zhì)是強(qiáng)調(diào)與合作伙伴之間的平等交易。無獨(dú)有偶，在我國官方的表述中，政府購買社會(huì)工作服務(wù)的市場(chǎng)化色彩更為濃厚和直白。

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，政府購買社會(huì)工作服務(wù)發(fā)端于20世紀(jì)80年代英國推動(dòng)的社會(huì)福利制度改革。該改革倡導(dǎo)創(chuàng)辦私營的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，通過“政府采購”方式，按照法定程序進(jìn)行招投標(biāo)，將社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目“外包”給中標(biāo)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，政府充當(dāng)“發(fā)包者”和“監(jiān)督者”角色（唐鈞，2015）。隨后，政府購買社會(huì)福利服務(wù)逐漸成為世界各國加快公共服務(wù)市場(chǎng)化的一大趨勢(shì)，其核心在于引入選擇和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，探索公共服務(wù)供給的新途徑，以提高公共服務(wù)的效率和透明度。如西方發(fā)達(dá)國家在市場(chǎng)不完善領(lǐng)域，政府使用憑單制，讓符合條件的服務(wù)受益者憑資金券自由選擇社會(huì)公共服務(wù)的提供方，促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；而日本政府購買服務(wù)則是規(guī)制改革中“市場(chǎng)化試驗(yàn)”的產(chǎn)物，有目的地引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，承接主體間的競(jìng)爭(zhēng)使得日本社會(huì)公共服務(wù)事業(yè)的成本得到了大幅度的縮減（高曉華，2015）。因此，公共服務(wù)市場(chǎng)化是理解政府購買社會(huì)工作服務(wù)動(dòng)力機(jī)制的核心要件。

具體到我國而言，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，劇烈的經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷，帶來了層出不窮的社會(huì)新矛盾和新問題，傳統(tǒng)的社會(huì)管理與社會(huì)福利及社會(huì)支持手段愈益失靈，亟待建立一種新的社會(huì)支持體系來應(yīng)對(duì)新的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。由此，一場(chǎng)由經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化為先導(dǎo)，再向社會(huì)市場(chǎng)化拓展，再將市場(chǎng)機(jī)制引入公共服務(wù)供給領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理體制一體化改革，成為加快政府職能轉(zhuǎn)移、降低社會(huì)治理成本、增進(jìn)居民社會(huì)福祉、滿足公眾多樣化服務(wù)需求的制度安排。但在目前，公共服務(wù)市場(chǎng)化的弊端往往是服務(wù)水平較低，覆蓋面窄和質(zhì)量良莠不齊。在政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方博弈過程中，政府購買社會(huì)工作服務(wù)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型是否徹底和充分？基于公共服務(wù)市場(chǎng)化視角，而對(duì)政府購買社會(huì)工作服務(wù)進(jìn)行的分類研究有哪些呢？

（二）崗位還是項(xiàng)目：政府購買社會(huì)工作服務(wù)的“嵌入”路徑選擇

正當(dāng)一些學(xué)者熱衷于從公共服務(wù)市場(chǎng)化角度來探討政府購買社會(huì)工作服務(wù)的分類情況時(shí)，還有一些學(xué)者則另辟蹊徑，從“嵌入”的視角，將目光投向了政府購買社會(huì)工作服務(wù)的策略選擇上來。如果說市場(chǎng)化是政府購買社會(huì)工作服務(wù)的客觀要求和動(dòng)力之源的話，那么“嵌入”路徑則是政府購買社會(huì)工作服務(wù)的策略選擇和直接表現(xiàn)形式。討論的焦點(diǎn)主要在于項(xiàng)目、崗位如何“嵌入”現(xiàn)有的體制機(jī)制及二者孰優(yōu)孰劣問題。

學(xué)界對(duì)社會(huì)工作的“嵌入式”發(fā)展研究頗多，筆者在中國期刊網(wǎng)（中國知網(wǎng)）檢索“社會(huì)工作&嵌入”主題詞，截至目前共有相關(guān)文獻(xiàn)170條①文獻(xiàn)查詢截止時(shí)間：2018年4月30日。。實(shí)際上，“嵌入”一詞最早被用于經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，經(jīng)格蘭諾維特引入到經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)領(lǐng)域后，再在社會(huì)工作領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用和拓展。國內(nèi)一些學(xué)者指出，“嵌入”是中國社會(huì)工作本土化的一種實(shí)現(xiàn)路徑，但這種“嵌入”又不同于傳統(tǒng)意義上的整體宏觀性嵌入和具體行動(dòng)對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的嵌入（王思斌，2011；趙瓊，2016；張圓圓、陳云，2016），而是一種在體制轉(zhuǎn)型條件下能動(dòng)的、策略性的嵌入，即通過結(jié)構(gòu)性嵌入制度環(huán)境而謀求發(fā)展的理性選擇戰(zhàn)略。

圍繞“嵌入”路徑問題，主要有體制嵌入（熊躍根，2006）；增量嵌入（張昱，2012）；專業(yè)社會(huì)工作嵌入和行政性社會(huì)工作嵌入（尹阿靂等，2016）；項(xiàng)目嵌入、資格嵌入和理念嵌入（張圓圓、陳云，2016）；崗位嵌入和項(xiàng)目嵌入（賓麗平，2011；代曦，2011；賀靜，2012；徐敏敏，2014）。盡管“嵌入”的方式多種多樣，但總體來看，體制嵌入、專業(yè)社會(huì)工作嵌入實(shí)質(zhì)上指公共服務(wù)的市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，而增量嵌入、項(xiàng)目嵌入、資格嵌入和理念嵌入的提法，歸結(jié)起來仍是崗位嵌入和項(xiàng)目嵌入的另一提法。可見，崗位和項(xiàng)目是最為常見的兩種“嵌入”方式。

但崗位嵌入和項(xiàng)目嵌入的成效如何？目前主要形成了如下觀點(diǎn)：徐家良、趙挺（2011）認(rèn)為崗位購買具有其自身的優(yōu)勢(shì)，能夠促使某些關(guān)鍵崗位有專業(yè)的社工提供服務(wù)，并且能夠保證服務(wù)的持續(xù)與穩(wěn)定性；但朱希峰（2007）認(rèn)為崗位購買最大的弊端在于崗位趨向行政化，由于缺乏激勵(lì)效應(yīng)，“干多干少都一樣，干好干壞一個(gè)樣”，挫傷了社工工作的積極性、主動(dòng)性與創(chuàng)造性。代曦（2011）則指出，項(xiàng)目購買的服務(wù)提供方為社會(huì)組織，具備獨(dú)立法人資格，因而其行政化特征有所降低，同時(shí)，項(xiàng)目化也把社會(huì)工作者的人力資源成本放在了一個(gè)比較合理的位置；但徐敏敏（2012）卻認(rèn)為，目前項(xiàng)目購買的服務(wù)周期一般只有一年，項(xiàng)目效果難以持續(xù)，人員頻繁更換也使得工作沒有系統(tǒng)性。

三、市場(chǎng)化和“嵌入”路徑的雙向建構(gòu)：一個(gè)理解政府購買社會(huì)工作服務(wù)模式新視角

以上研究對(duì)于我們理解當(dāng)下中國政府購買社會(huì)工作服務(wù)的主要?jiǎng)右蚝脱葸M(jìn)脈絡(luò)提供了很好的啟發(fā)和思路，但仍存在一定缺憾。如在探討政府購買社會(huì)工作服務(wù)的基本模式時(shí)，要么從公共服務(wù)市場(chǎng)化的角度，強(qiáng)調(diào)各地推進(jìn)社會(huì)工作實(shí)踐中的政府作用，忽略了崗位和項(xiàng)目“嵌入”路徑對(duì)于政府購買社會(huì)工作服務(wù)內(nèi)在機(jī)制的影響，要么從“嵌入”路徑角度，分析了崗位和項(xiàng)目?jī)煞N購買形式的優(yōu)劣，卻有意或無意淡化了市場(chǎng)發(fā)育程度在推進(jìn)社會(huì)工作發(fā)展中重要性。

實(shí)質(zhì)上，市場(chǎng)機(jī)制與“嵌入”路徑既是當(dāng)前我國政府購買社會(huì)工作服務(wù)的兩個(gè)基本議題，也是我們理解政府購買社會(huì)工作服務(wù)模式的兩個(gè)不可或缺的基本變量，二者缺一不可。一方面，從市場(chǎng)機(jī)制能夠發(fā)揮作用的程度，以及政府與社工機(jī)構(gòu)間的關(guān)系親密度來看，可大致分為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性購買和非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性購買兩種形式。通常來說，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)愈發(fā)達(dá)、政府管理體制愈開放的地區(qū)，社工機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立，其培育和發(fā)展更加容易受到重視；相反，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較為滯后、政府管理體制相對(duì)封閉的地區(qū)，社會(huì)組織發(fā)育容易呈現(xiàn)出原子化、離散式的狀態(tài)，社工機(jī)構(gòu)對(duì)政府的依賴性較強(qiáng)，政社關(guān)系邊界模糊，政府在購買社會(huì)工作服務(wù)時(shí)，傾向于采用定向委托、內(nèi)部招標(biāo)等非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的購買形式。另一方面，從“嵌入”的具體路徑來看，主要有崗位嵌入和項(xiàng)目嵌入兩種形式。二者需求發(fā)現(xiàn)機(jī)制存在顯著差異：崗位嵌入是自上而下，由出資方即政府發(fā)現(xiàn)需求，項(xiàng)目嵌入則是自下而上，由社工機(jī)構(gòu)借助需求調(diào)查發(fā)現(xiàn)需求（黃春蕾，2013）。

由上，根據(jù)市場(chǎng)發(fā)育程度與“嵌入”路徑，可將政府購買社會(huì)工作服務(wù)劃分為非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目購買模式（A）、非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性崗位購買模式（B）、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目購買模式（C）市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性崗位購買模式（D）四種類型。具體分析框架如下：

圖1：政府購買社會(huì)工作服務(wù)基本類型

（一）非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目購買模式（A）

這種模式本質(zhì)上是一種政府主導(dǎo)型模式，主要做法是：按照黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)推動(dòng)、社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)（或組織）自主運(yùn)作、社會(huì)廣泛參與的思路，實(shí)施政府購買社會(huì)工作服務(wù)。政府職能部門與社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)（或組織）簽訂“非競(jìng)爭(zhēng)性購買服務(wù)”協(xié)議，由社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)（或組織）在基層設(shè)點(diǎn)，安排一線社工開展協(xié)議性社會(huì)服務(wù)。一線社工的工資、辦公經(jīng)費(fèi)和活動(dòng)經(jīng)費(fèi)均由財(cái)政部門按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)撥付。同時(shí)，政府部門設(shè)置專門的政府購買服務(wù)評(píng)估機(jī)構(gòu)，作為評(píng)估主體對(duì)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的服務(wù)量、服務(wù)成果、服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估。非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目購買模式在操作技術(shù)上通常以定向委托、專項(xiàng)發(fā)包為主，項(xiàng)目購買主體（政府）和承接主體（社工機(jī)構(gòu)）間關(guān)系較為親密，因此是一種高度行政化并與官方機(jī)構(gòu)緊密對(duì)應(yīng)的架構(gòu)模式。上海是這一模式的典型代表。

唐鈞（2015）指出，上海在政府購買社會(huì)工作服務(wù)中，由政府預(yù)先規(guī)劃并設(shè)置有目標(biāo)任務(wù)的“項(xiàng)目”，然后出資委托社工機(jī)構(gòu)運(yùn)作。為使購買行為合法化，政府一方面設(shè)置隱性進(jìn)入壁壘，干涉競(jìng)標(biāo)和評(píng)標(biāo)過程，另一方面弱化合同管理，給政府預(yù)留行為調(diào)整空間。郭春甫、吳世坤（2017）在探討政府購買社會(huì)工作服務(wù)的非競(jìng)爭(zhēng)性購買階段合法性問題時(shí)更為一針見血，政府以精英吸納和組織引導(dǎo)等方式強(qiáng)化對(duì)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的管理。在政府與社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)關(guān)系方面，政府更熱衷于從科層體系中選擇具有豐富管理經(jīng)驗(yàn)的管理者作為社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的核心成員。例如上海市D區(qū)殘疾人服務(wù)社法人代表是已經(jīng)退休的前婦聯(lián)副主席，上海市H區(qū)的陽光彩虹社會(huì)工作事務(wù)所，其法人代表具有政府編制的人員。這些研究表明，非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目購買模式具有購買行為內(nèi)部化、近親性特點(diǎn)。

（二）市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性崗位購買模式（B）

這種模式是在政府設(shè)定崗位和出資購買的過程中，由社工機(jī)構(gòu)參與競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)化運(yùn)作模式。主要做法是：以“政府推動(dòng)，民間運(yùn)作”為主要思路，政府根據(jù)財(cái)政預(yù)算和社會(huì)需要，在民政、司法、教育、殘聯(lián)、社區(qū)、醫(yī)院、禁毒、信訪、計(jì)生等領(lǐng)域設(shè)置社會(huì)工作崗位，引導(dǎo)具有資質(zhì)的社工機(jī)構(gòu)以投標(biāo)方式來競(jìng)爭(zhēng)這些崗位。中標(biāo)的社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)（或組織）派駐社會(huì)工作者，深入事先設(shè)定的工作區(qū)域提供社會(huì)福利服務(wù)。崗位社工主要由社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)（或組織）在大學(xué)畢業(yè)生中招聘、培訓(xùn)與管理，用人單位負(fù)責(zé)解決崗位社工的工作條件，主管部門則對(duì)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)（或組織）和用人單位實(shí)行合同管理（吳甘霖，2013）。深圳是這一模式的典型代表。

深圳作為國內(nèi)社會(huì)工作發(fā)展的排頭兵，一直以競(jìng)爭(zhēng)性崗位購買為主要特色，其在社會(huì)工作崗位開發(fā)、社工機(jī)構(gòu)培育規(guī)模、社會(huì)工作者專業(yè)化素養(yǎng)方面領(lǐng)跑全國，備受社會(huì)各界關(guān)注。在崗位開發(fā)方面，2008年1月，深圳率先在民政、教育、司法、殘聯(lián)四個(gè)領(lǐng)域開展試點(diǎn)，全年購買了463個(gè)崗位。2009年5月，深圳市政府購買社工崗位服務(wù)項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)性談判在市政府采購中心舉行，其主要目的在于防止政府購買社會(huì)工作服務(wù)的不規(guī)范化操作、提升機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量和促進(jìn)多部門的協(xié)同化運(yùn)作（吳甘霖，2013）。截止2016年底，深圳共有社工行業(yè)組織（社工協(xié)會(huì)）14家，民辦社工機(jī)構(gòu)161家，社工行業(yè)從業(yè)人員達(dá)7090名，專業(yè)社工達(dá)5873人，培養(yǎng)本土社工督導(dǎo)人才800人。

市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性的崗位購買模式，將社會(huì)工作“人對(duì)人”的服務(wù)，按照“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的方式推進(jìn)，同時(shí)在政府采購過程中更加追求購買行為的公開性、承接主體的平等性和服務(wù)成效的客觀性，因而是一種相對(duì)去行政化和社會(huì)化的資源下沉模式。

（三）市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目購買模式（C）

這種模式本質(zhì)上也是一種由政府出資，社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)（或組織）廣泛參與競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)化運(yùn)作模式，不過項(xiàng)目是其重點(diǎn)購買內(nèi)容。主要做法是：政府根據(jù)財(cái)力和社會(huì)需求，劃分不同的服務(wù)區(qū)域，設(shè)定相應(yīng)的服務(wù)指標(biāo)、人員配備、經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等，并對(duì)服務(wù)成效進(jìn)行評(píng)估。具備資質(zhì)的社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)（或組織）承接社會(huì)工作項(xiàng)目并提供服務(wù)。廣州是這一模式的典型代表。

廣州的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目購買模式，以街道家綜服務(wù)中心為依托，以項(xiàng)目為媒介，以社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)為承接主體，以社區(qū)為平臺(tái)，通過整合社區(qū)資源，發(fā)揮專業(yè)社工作用，提供專業(yè)服務(wù)。早期以合同管理的方式向社工機(jī)構(gòu)購買單項(xiàng)服務(wù)，2010年后加大社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)力度，向社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)購買綜合服務(wù)項(xiàng)目，即推行“3+X”模式，即長(zhǎng)者服務(wù)、家庭服務(wù)及青少年服務(wù)是必選項(xiàng)目，其它項(xiàng)目?jī)?nèi)容則根據(jù)實(shí)際設(shè)定，以此推動(dòng)社會(huì)工作的本土化發(fā)展（葉麗平，2015）。在資金投入上，借鑒香港“整筆撥款津貼制度”，形成從財(cái)政預(yù)算、政府采購、合約簽訂、資金撥付到財(cái)務(wù)審計(jì)的一整套制度，發(fā)展出了具有政府購買社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目的“廣州模式”（唐鈞，2015）。項(xiàng)目一旦完成，政府與社工機(jī)構(gòu)間的合作關(guān)系即宣告結(jié)束。只有獲得新的項(xiàng)目，社工機(jī)構(gòu)才能再次進(jìn)入服務(wù)區(qū)域與服務(wù)對(duì)象接觸，因此對(duì)項(xiàng)目的時(shí)效性要求較高。

市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性的項(xiàng)目購買模式，其對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的充分運(yùn)用以及項(xiàng)目自身的臨時(shí)性特性，使得這一購買模式具有靈活性強(qiáng)、行政干預(yù)較少、資源整合率高的優(yōu)點(diǎn)。但對(duì)于一些面廣量大的民生服務(wù)需求，應(yīng)盡量避免項(xiàng)目周期短、服務(wù)形式化的弊端。

（四）非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性崗位購買模式（D）

這一模式屬于政府主導(dǎo)基礎(chǔ)上的機(jī)構(gòu)內(nèi)生型服務(wù)購買模式。主要做法是：政府把社會(huì)工作者納入“黨管人才”戰(zhàn)略部署，根據(jù)社區(qū)、福利院、救助站等基層服務(wù)領(lǐng)域的人員配備需求，劃定一線社工崗位，撥付相應(yīng)工作經(jīng)費(fèi)。在一線社工的使用上，將基層服務(wù)原生人員視為準(zhǔn)社會(huì)工作者，側(cè)重于以在崗在職培訓(xùn)、考證激勵(lì)等方式，將非專業(yè)、半專業(yè)的社會(huì)工作者轉(zhuǎn)化提升為專業(yè)社會(huì)工作者。非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性的崗位購買模式，政府的購買對(duì)象是直接提供服務(wù)的社會(huì)工作者本人，而不是具有獨(dú)立法人資格的民辦非企業(yè)單位，這一點(diǎn)有別于前面三種模式。其在社工人才的使用和培養(yǎng)上，基層政府占據(jù)主角位置，如主持社工招聘、建立考評(píng)機(jī)制、設(shè)定考公綠色通道等。在這一模式下，社會(huì)工作者和社區(qū)工作者兼具雙重身份，共同被吸納到政府的行政框架之下，不僅要提供專業(yè)的社會(huì)工作服務(wù)，還要承擔(dān)大量的行政性事務(wù)。北京和杭州是這一模式的典型代表。

如北京德勝門社區(qū)，在招收社區(qū)工作人員時(shí)優(yōu)先考慮高校社會(huì)工作及相關(guān)專業(yè)的持證畢業(yè)生，并通過各種方式鼓勵(lì)已在崗的社區(qū)居委會(huì)工作人員參加社會(huì)工作者職業(yè)資格考試，獲得社會(huì)工作從業(yè)資格證書。對(duì)于持有助理社工證和中級(jí)社工證的工作人員，每月基本工資分別增加300元、500元（張圓圓、陳云，2016）。杭州自2008年開始實(shí)施社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)公共服務(wù)工作站“三位一體”的社區(qū)管理模式，對(duì)社區(qū)工作者實(shí)行全員全職，承擔(dān)“一崗多能”的角色。與此同時(shí)，政府出臺(tái)了《杭州市社會(huì)工作人才“525”培養(yǎng)工程實(shí)施意見》、《杭州市社會(huì)工作者專業(yè)技術(shù)資格管理辦法（試行）》等指導(dǎo)性文件，將社區(qū)工作者納入社會(huì)工作者隊(duì)伍，并建立市、區(qū)兩級(jí)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障（王學(xué)夢(mèng)，2018）。

非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性的崗位購買模式，兼顧了基層工作的區(qū)域?qū)嶋H和社會(huì)工作的專業(yè)要求，是一種社會(huì)工作本土化和行政化色彩都較為濃厚的服務(wù)購買形式。在這種形式下，社區(qū)社會(huì)工作成為行業(yè)發(fā)展主力，而在婦聯(lián)、司法、醫(yī)務(wù)等工作領(lǐng)域，由于缺乏相應(yīng)抓手，社會(huì)工作行業(yè)推進(jìn)較為緩慢。

四、不同發(fā)展模式的制度后果比較

在提及政府購買社會(huì)工作服務(wù)的制度后果時(shí)，本文綜合已有文獻(xiàn)的分析維度，結(jié)合政府購買社會(huì)工作服務(wù)的動(dòng)力因素，將市場(chǎng)化、行政干預(yù)度、資源整合力、專業(yè)化程度、社工機(jī)構(gòu)規(guī)模和數(shù)量、行業(yè)自主性、資金和人員穩(wěn)定性8個(gè)維度作為剖析政府購買社會(huì)工作服務(wù)模式制度后果的重點(diǎn)指標(biāo)。

表1：不同社會(huì)工作發(fā)展模式制度后果橫向比較

（一）市場(chǎng)化程度

市場(chǎng)發(fā)育程度既是影響政府購買社會(huì)工作服務(wù)行為選擇的邏輯前提，也是影響政府購買社會(huì)工作服務(wù)行為選擇的制度結(jié)果。如前所述，公共服務(wù)市場(chǎng)化具有決策與執(zhí)行分開、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、消費(fèi)者有選擇權(quán)三大特點(diǎn)。因此，市場(chǎng)化程度較高，意味著政府購買社會(huì)工作服務(wù)的主體、內(nèi)容、方式、流程等信息相對(duì)公開透明，社工機(jī)構(gòu)往往能夠憑借自身專業(yè)能力，通過競(jìng)爭(zhēng)取得政府購買資格，承接服務(wù)項(xiàng)目和崗位，相應(yīng)形成了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性崗位購買模式和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目購買模式；同理，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)度低的地區(qū)，政府在購買社會(huì)工作服務(wù)崗位和項(xiàng)目時(shí)，更加傾向于采用單一主體采購和隱性控制手段，其在購買主體、內(nèi)容、方式、流程等方面呈現(xiàn)出內(nèi)部化特性，相應(yīng)形成了非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目購買模式和非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性崗位購買模式。

如作為非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目購買模式代表的上海模式，實(shí)行“非競(jìng)爭(zhēng)性購買服務(wù)”，政府主要向固定的自強(qiáng)、陽光和新航3家社會(huì)工作機(jī)構(gòu)購買服務(wù)，這種格局使得其余社會(huì)工作機(jī)構(gòu)難以參與到競(jìng)爭(zhēng)中來，一定程度上形成了社會(huì)服務(wù)的單一性和壟斷化，導(dǎo)致服務(wù)效率低下，難以滿足多數(shù)社區(qū)居民多樣化的需求（衛(wèi)小將，2014）。

（二）行政干預(yù)和行業(yè)自主性

市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性崗位購買模式和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目購買模式，由于相對(duì)開明的政治環(huán)境和較為完善頂層設(shè)計(jì)，使得政府和社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)（或組織）間的權(quán)責(zé)關(guān)系明晰，政府事先設(shè)定了清晰的服務(wù)內(nèi)容和指標(biāo)，社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)（或組織）按照政府要求相對(duì)獨(dú)立開展業(yè)務(wù)活動(dòng)，二者更多是一種相對(duì)松散的伙伴式合作關(guān)系，因而政府的行政干預(yù)不多，社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的行業(yè)自主性也較高。非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目購買模式和非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性崗位購買模式，由于較為保守的執(zhí)政理念和相對(duì)滯后的組織規(guī)章，給政府購買社會(huì)工作服務(wù)留下了較大的政策操作空間，政府與社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)（或組織）間以上下級(jí)的行政關(guān)系為主，管辦一體、邊界模糊。加上政府在社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的人員配置、經(jīng)費(fèi)使用、服務(wù)管理等方面擁有強(qiáng)大的話語權(quán)和支配權(quán)，因而行政干預(yù)痕跡明顯，社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的行業(yè)自主性被日益侵蝕。

實(shí)際上，在當(dāng)前市場(chǎng)機(jī)制日趨完善的大環(huán)境下，某些非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的政府購買社會(huì)工作服務(wù)行為日趨隱蔽，政府往往以隱性控制手段達(dá)到服務(wù)購買形式上的合法化。靈活設(shè)置采購標(biāo)準(zhǔn)和“陪標(biāo)”即是這一行為的重要表現(xiàn)。假如政策規(guī)定20萬元以上的政府采購項(xiàng)目，須實(shí)行公開招投標(biāo)辦法。為使意向社工機(jī)構(gòu)成功中標(biāo)，地方政府在操作這一規(guī)則時(shí)，要么將項(xiàng)目金額設(shè)定在20萬元以下，要么邀請(qǐng)具有類似資質(zhì)的非意向社工機(jī)構(gòu)陪標(biāo)。王思斌（2014）在分析非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的政府購買社會(huì)工作服務(wù)模式時(shí)指出，一是為購買服務(wù)而購買服務(wù)，忽略社會(huì)實(shí)際需要，二是優(yōu)先資助與政府有特殊關(guān)系的社會(huì)組織，三是變相自我購買、自我服務(wù)，由此帶來了“目標(biāo)偏離”和服務(wù)“陷阱”，后果是“使政府失去信任”。

這一點(diǎn)在非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的杭州模式和非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的上海模式中表現(xiàn)尤為突出。如王學(xué)夢(mèng)（2018）在分析非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)崗位購買的杭州模式時(shí)指出，由于強(qiáng)調(diào)社區(qū)工作者交叉任職、一崗多能，導(dǎo)致社區(qū)黨委、居委會(huì)和公共服務(wù)工作站權(quán)責(zé)邊界模糊；而社區(qū)工作者人頭經(jīng)費(fèi)和日常管理直接受到政府領(lǐng)導(dǎo)，絕大多數(shù)時(shí)間和精力用來應(yīng)付政府下派的行政性、事務(wù)性、臨時(shí)性工作，即便取得職業(yè)資格，完成行政工作是第一要?jiǎng)?wù)，專業(yè)服務(wù)空間被嚴(yán)重?cái)D占。衛(wèi)小將（2014）認(rèn)為，由于政府強(qiáng)大的行政支撐以及資金供給的穩(wěn)定性，社會(huì)工作者及其所在的機(jī)構(gòu)與政府關(guān)系較為親密，工作目標(biāo)較為一致，人員流失率低，“政府的過多介入和干預(yù)使社會(huì)工作不同程度地落入準(zhǔn)政府的工作環(huán)境中，一些社會(huì)工作者的工作方式呈現(xiàn)出機(jī)關(guān)化特征，有的甚至被稱為‘二警察’、‘二綜合治理員’、‘高級(jí)協(xié)管員’等”。

（三）資源整合力與專業(yè)性

資源整合力主要表現(xiàn)在政府和社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)（或組織）共同對(duì)社會(huì)福利服務(wù)的資金來源、人員配置、場(chǎng)地利用、組織管理等方面的利用效率；專業(yè)性主要表現(xiàn)在社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者在公共服務(wù)提供中運(yùn)用專業(yè)理念和方法的能力，以及對(duì)于社會(huì)工作行業(yè)發(fā)展的推動(dòng)力。由于我國大部分社會(huì)工作發(fā)展起步較晚，民間社會(huì)組織大多處于發(fā)展初期，其在組織規(guī)模、內(nèi)部治理和能力建設(shè)上遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于西方發(fā)達(dá)國家。因此，政府購買社會(huì)工作服務(wù)的資源整合力和專業(yè)性，主要依賴于政府與社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)（或組織）間的內(nèi)在關(guān)系。通常來說，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性崗位購買模式和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目購買模式中，政府與社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)間處于一種較為松散的伙伴式協(xié)作關(guān)系，因而社工機(jī)構(gòu)能夠相對(duì)自主地運(yùn)用社會(huì)工作專業(yè)理念和方法開展各類服務(wù)。但同時(shí)由于具備真正意義上的法人獨(dú)立資格，政府以提供外部支持為主，對(duì)于一些隱性的社會(huì)資源，特別是人力、辦公、關(guān)系等支持較少。蘇瑞娟（2014：21）的研究表明，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的崗位購買方式購買社會(huì)工作服務(wù)，社會(huì)工作者簽約1—2年，期滿后，將重新啟動(dòng)招投標(biāo)程序。這將導(dǎo)致：一是用人單位要重新適應(yīng)新的社工組織和社會(huì)工作者，二是造成資源浪費(fèi)，社會(huì)工作者之前積累的工作資源，隨著服務(wù)期滿將化為零，新的崗位社工到崗后要重新建立資源，適應(yīng)的過程占用了服務(wù)時(shí)間，減少了服務(wù)對(duì)象的人數(shù)、服務(wù)量。

而在非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性崗位購買模式和非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目購買模式中，政府一方面擁有了強(qiáng)大的資源支配權(quán)，另一方面，購買主體和承接主體的內(nèi)在利益的一致性，促使政府愿意給予社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)（或組織）一切能夠給予的支持。由于政府的強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)，社會(huì)工作能夠快捷高效地進(jìn)駐到基層一線服務(wù)崗位，在相對(duì)短期內(nèi)獲得居民群眾的接納和認(rèn)可。張圓圓（2016）認(rèn)為，在非競(jìng)爭(zhēng)性的政府購買社會(huì)工作服務(wù)模式中，社會(huì)工作者直接駐扎社區(qū)，對(duì)社區(qū)資源、社區(qū)事務(wù)、社區(qū)居民的實(shí)際情況非常了解，熟悉各項(xiàng)業(yè)務(wù)，這些知識(shí)、關(guān)系、能力的儲(chǔ)備，有利于社會(huì)工作理念和服務(wù)的順利展開，提高社會(huì)工作服務(wù)的績(jī)效。

但也正是這種“自己人”的利益共同體關(guān)系，使得社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)（或組織）在服務(wù)提供中，行政主導(dǎo)一切，專業(yè)服務(wù)被淡化甚至被邊緣化了，由此也帶來了社會(huì)工作者專業(yè)素養(yǎng)的泛專業(yè)化。趙環(huán)（2016）也提到，囿于現(xiàn)行政府主導(dǎo)的職業(yè)認(rèn)證制度和購買服務(wù)機(jī)制，實(shí)際上的社會(huì)工作制度化過程更多是被建制化，具體表現(xiàn)為向國家體制靠攏甚至依附，甚至契約化的社工服務(wù)機(jī)構(gòu)自身亦可能成為一個(gè)亟待解救的社會(huì)問題。此種仰賴政府權(quán)力所完成的建制，其實(shí)只是讓社會(huì)工作承擔(dān)社會(huì)控制的角色，而喪失了一門專業(yè)的本質(zhì)屬性:自主性。非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)“嵌入”的優(yōu)勢(shì)是專業(yè)社會(huì)工作可以得到政府的合法性認(rèn)同、獲得足夠的生存空間和體制內(nèi)資源的支持，在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展。但是，“嵌入”之后的弊端是顯而易見的。在中國當(dāng)前“大政府小社會(huì)”或“強(qiáng)政府弱社會(huì)”的社會(huì)格局下，專業(yè)社會(huì)工作進(jìn)入政治體制之后，可能會(huì)因?yàn)樵畜w制“路徑依賴”等因素影響，難以保證其獨(dú)立性、自主性和專業(yè)性地位，缺乏自己的話語權(quán)，有可能會(huì)淪為政府強(qiáng)化社會(huì)控制的工具，進(jìn)而背離其推動(dòng)社會(huì)公平正義的專業(yè)使命（李偉、張昱，2015）。

（四）組織數(shù)量和規(guī)模

市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度和購買形式也間接影響到社工機(jī)構(gòu)的培育孵化情況。一般來說，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)度高的地區(qū)，相對(duì)寬松、開放的政策環(huán)境，更加能夠激發(fā)不同市場(chǎng)主體以不同方式自發(fā)成立社工機(jī)構(gòu)，如深圳社工機(jī)構(gòu)多擁有企業(yè)背景，廣州社工機(jī)構(gòu)高校資源豐富等，推動(dòng)社會(huì)工作在不同領(lǐng)域生根發(fā)芽。而數(shù)量的激增更加容易彰顯不同社工機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的比較優(yōu)勢(shì)，一些社會(huì)資源豐富、專業(yè)能力突出、內(nèi)部治理規(guī)范的社工機(jī)構(gòu)能夠在短期內(nèi)脫穎而出，并以“滾雪球式”發(fā)展壯大。有數(shù)據(jù)顯示，在我國政府購買崗位社會(huì)工作服務(wù)市場(chǎng)化程度較高的深圳，截止2015年底，共有社工行業(yè)組織（社工協(xié)會(huì)）14家，社工服務(wù)機(jī)構(gòu)161家，個(gè)別社工機(jī)構(gòu)人員規(guī)模甚至達(dá)300人以上。與之相反，在政府購買崗位社會(huì)工作服務(wù)市場(chǎng)化程度偏低的杭州地區(qū)，目前持證的社工人數(shù)8307人，其中分布在社區(qū)工作崗位的持證人數(shù)6654，占比達(dá)到80.1%；；社工行業(yè)組織（社工協(xié)會(huì)）11家，社工服務(wù)機(jī)構(gòu)14家，平均專職社工人數(shù)不足5人①數(shù)據(jù)來源：杭州市民政局。。

不過，在非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目購買模式中，由于政府擁有購買社會(huì)工作服務(wù)絕對(duì)的話語權(quán)，因此社工機(jī)構(gòu)的組織規(guī)模，主要由政府購買服務(wù)的預(yù)算體量和資金額度決定。盡管遭遇市場(chǎng)化程度較低的局限，但也可能出現(xiàn)組織規(guī)模較大的情況。如在政府強(qiáng)大行政性力量的推動(dòng)之下，上海自強(qiáng)社會(huì)服務(wù)總社、陽光社區(qū)青少年事務(wù)中心、新航社區(qū)服務(wù)總站3家社工機(jī)構(gòu)成立僅1年就推廣到了各區(qū)縣，并建立了1300多人的專職社工隊(duì)伍（衛(wèi)小將，2014），創(chuàng)當(dāng)時(shí)國內(nèi)社工機(jī)構(gòu)規(guī)模之最。

（五）資金和人員穩(wěn)定性

在多數(shù)情況下，公共服務(wù)的市場(chǎng)化對(duì)于社工機(jī)構(gòu)組織培育、行業(yè)發(fā)展都具有正向的促進(jìn)作用，但過度市場(chǎng)化，在加速社會(huì)工作行業(yè)組織優(yōu)勝劣汰的同時(shí)，也不可避免地產(chǎn)生了一些負(fù)面效應(yīng)。對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性崗位購買模式和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目購買模式而言，盡管打破了傳統(tǒng)的由大包大攬、社區(qū)居委會(huì)總攬工作的局面，開辟了社會(huì)服務(wù)的新形式，但是資金來源的單一性和不確定性，給機(jī)構(gòu)運(yùn)作和行業(yè)發(fā)展帶來了較大風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。

吳安平（2015）認(rèn)為為了最大程度降低人力資源成本，一些社工機(jī)構(gòu)往往在政府薪酬指導(dǎo)價(jià)以內(nèi)，盡可能地壓低一線社工的工資水平。低廉的工資待遇和有限的上升空間使得一線社工人才頻頻流失，人員流失率居高不下，這一現(xiàn)象在社工行業(yè)發(fā)展的“黃埔軍?！鄙钲诒憩F(xiàn)尤為突出，2015年達(dá)22.2%。同樣，較低的薪酬待遇使得社工機(jī)構(gòu)往往只能聘用剛畢業(yè)的高校大學(xué)生，而這些大學(xué)生由于社會(huì)閱歷不足，社會(huì)經(jīng)驗(yàn)匱乏，加之對(duì)當(dāng)?shù)氐牡赜蛉饲椴槐M熟悉，使得其在人員、場(chǎng)地、資金、政策等資源倡導(dǎo)和整合方面較為吃力，社工機(jī)構(gòu)較難與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)實(shí)現(xiàn)深度“嵌入”。與此相反，在非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的上海和杭州模式中，無論是項(xiàng)目購買形式還是崗位購買形式，其在資金和人員的穩(wěn)定性方面均優(yōu)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的深圳和廣州模式。政府通過購買服務(wù)提供持續(xù)穩(wěn)定的資金支持，這一點(diǎn)消除了社會(huì)工作機(jī)構(gòu)資金短缺的后顧之憂，保障了社會(huì)工作服務(wù)的長(zhǎng)期有效開展（衛(wèi)小將，2014）。

綜上分析可知，不同的政府購買社會(huì)工作發(fā)展模式帶來了不同的制度后果，而公共服務(wù)市場(chǎng)化程度，是影響政府購買社會(huì)工作服務(wù)的行政干預(yù)、資源整合、專業(yè)化、行業(yè)自主性以及資金和人員穩(wěn)定性的直接或間接因素?？傮w來看，實(shí)施非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目/崗位購買模式的地區(qū)政府購買社會(huì)工作服務(wù)的市場(chǎng)化程度較低，行政干預(yù)較多，資源整合力強(qiáng)，專業(yè)化程度偏低，社工機(jī)構(gòu)發(fā)育相對(duì)遲緩，行業(yè)自主性較差，資金和人員穩(wěn)定性相對(duì)較好。反之，實(shí)施市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目/崗位購買模式的地區(qū)，政府購買社會(huì)工作服務(wù)的市場(chǎng)化程度較高，行政干預(yù)較少，資源整合力較弱，專業(yè)化程度較高，社工機(jī)構(gòu)數(shù)量較多，行業(yè)自主性較強(qiáng)，資金和人員穩(wěn)定性較差。在實(shí)際運(yùn)行中，以上8個(gè)指標(biāo)相互影響、相互制約，并內(nèi)在統(tǒng)一于政府購買社會(huì)工作服務(wù)的不同模式中。

四、討論與反思

本文重點(diǎn)探討了在公共服務(wù)市場(chǎng)化的驅(qū)動(dòng)機(jī)制下，我國地方政府在推進(jìn)社會(huì)工作服務(wù)購買過程中所采用的不同“嵌入”策略和購買形式。在以市場(chǎng)化和“嵌入”路徑作為基本分析維度的前提下，對(duì)當(dāng)前的政府購買社會(huì)工作服務(wù)模式作出了新的類型劃分，即非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目購買模式、非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性崗位購買模式、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目購買模式、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性崗位購買模式。借助現(xiàn)有研究的經(jīng)驗(yàn)資料，對(duì)這四種政府購買社會(huì)工作服務(wù)模式的主要做法和基本特點(diǎn)進(jìn)行了分門別類解析。同時(shí)，綜合已有研究成果，從市場(chǎng)化、行政干預(yù)度、資源整合力、專業(yè)化程度、社工機(jī)構(gòu)規(guī)模和數(shù)量、行業(yè)自主性、資金和人員穩(wěn)定性8個(gè)方面，對(duì)政府購買社會(huì)工作服務(wù)的制度化后果展開了專題討論和反思。

值得一提的是，盡管不同的政府購買模式帶來了社會(huì)工作本土化不同的制度后果，如專業(yè)能力的高低，資源整合力度的強(qiáng)弱，行業(yè)自主性的大小，社工機(jī)構(gòu)培育的規(guī)模和數(shù)量等。但這不等于說，某一發(fā)展模式就一定優(yōu)于另一發(fā)展模式，因?yàn)槊恳环N模式都是結(jié)合當(dāng)?shù)氐奈幕尘?、社?huì)現(xiàn)實(shí)而做出的制度創(chuàng)新和努力，同樣每一種模式也都有自身難以克服的缺憾。如在非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性崗位購買模式中，盡管政府的行政干預(yù)力度比較大，社會(huì)工作者的專業(yè)化程度普遍較低，當(dāng)?shù)厣绻C(jī)構(gòu)的數(shù)量和規(guī)模亦不夠理想，但其本身能夠依附于原有的制度體系，在實(shí)際服務(wù)中更能獲得政府部門的認(rèn)可和接納；而在以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的崗位購買模式為主要特色的深圳，盡管政府向社會(huì)購買服務(wù)理論上遵循的是一種市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，但在實(shí)際操作中政府的干預(yù)痕跡依然明顯，社會(huì)工作機(jī)制在一種相對(duì)封閉的狀態(tài)中運(yùn)行，所有的服務(wù)都由政府購買，社工機(jī)構(gòu)只要與政府搞好關(guān)系就能拿到“訂單”，其服務(wù)對(duì)象不具體、不明確，工作質(zhì)量也很難量化與考核。

因此，從當(dāng)前各地社會(huì)工作發(fā)展的實(shí)際來看，每一種模式都有其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，但也不可避免存在一些內(nèi)在缺陷。隨著各地政府購買社會(huì)工作服務(wù)實(shí)踐的深入和社會(huì)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展，某個(gè)單一的政府購買服務(wù)模式已經(jīng)很難適應(yīng)和滿足行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)了。在這種情況下，一種兼顧了市場(chǎng)和非市場(chǎng)因素、集合了崗位和項(xiàng)目?jī)煞N嵌入優(yōu)勢(shì)的復(fù)合型政府購買社會(huì)工作服務(wù)模式，正在登上社會(huì)歷史舞臺(tái)。

如在以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性崗位購買為特色的深圳，自2009年開始，在保留原有社工崗位設(shè)置的基礎(chǔ)上，通過舉辦公益項(xiàng)目大賽鼓勵(lì)和扶持社會(huì)工作項(xiàng)目發(fā)展，早期以福彩公益金為主，2016年起全市投入民生微實(shí)事項(xiàng)目14億/年，每個(gè)社區(qū)200萬/年，其中80%以上民生服務(wù)類項(xiàng)目由社工服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行。在以非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目購買為主流的上海，繼2005年開始大規(guī)模購買社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目之后，2012年出臺(tái)《關(guān)于在本市民政系統(tǒng)及相關(guān)機(jī)構(gòu)配置注冊(cè)社會(huì)工作者的意見》，明確要求在社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、社區(qū)社會(huì)工作領(lǐng)域配置專業(yè)社工，并采用了聘用制、派遣制、項(xiàng)目制等多樣化人才使用機(jī)制，社工人才隊(duì)伍的職業(yè)化和專業(yè)化得到日益深化。在以非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性崗位購買為主導(dǎo)的杭州，自2014年開始，開始以福利彩票公益金注入和公益創(chuàng)投的方式，將一些不適合由崗位社區(qū)工作者專門從事的臨時(shí)性、邊緣性、特定性社會(huì)工作服務(wù)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性的項(xiàng)目購買機(jī)制，以項(xiàng)目外包方式交給社工機(jī)構(gòu)承接，既有利于社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)資源的整合，也避免了崗位社區(qū)工作者的行政化色彩濃厚問題。濟(jì)南在發(fā)展策略上，則采取了崗位和項(xiàng)目并駕齊驅(qū)的服務(wù)購買方式，一方面有利于在短時(shí)間內(nèi)培養(yǎng)亟需的專業(yè)社工人才，另一方面則有利于發(fā)揮社工機(jī)構(gòu)的自主性和靈活性（黃春蕾，2013）。

誠然，本文仍有深入探討空間，鑒于篇幅限制，對(duì)于復(fù)合型政府購買社會(huì)工作服務(wù)模式，筆者將另作專題討論。

[1]賓麗平，2011，《我國社會(huì)工作“嵌入式”發(fā)展模式研究——基于深圳市的調(diào)查》，《社會(huì)工作》第4期。

[2]陳為雷,2014，《政府和非營利組織項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制、策略和邏輯——對(duì)政府購買社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)學(xué)分析》，《公共管理學(xué)報(bào)》第3期。

[3]陳小強(qiáng)，2008，《我國政府購買社會(huì)工作服務(wù)初探》，《中國政府采購》第85期。

[4]代曦，2011，《政府購買社工服務(wù)的模式選擇》，《今日中國論壇》第7期。

[5]范雅娜，2016，《規(guī)制與自主：一線社工的項(xiàng)目實(shí)施邏輯——以上海市L社工機(jī)構(gòu)為例》，上海大學(xué)博士學(xué)位論文。

[6]高曉華，2015，《國外政府購買社會(huì)工作概述》，《現(xiàn)代營銷》第11期。

[7]管亞東，2016，《喜：專業(yè)服務(wù)覆蓋668社區(qū)憂：社工隊(duì)伍流失率超18%》，《深圳商報(bào)》1月31日。

[8]郭春甫、吳世坤，2017，《從效率到合法性：政府購買社會(huì)工作服務(wù)行為變遷的選擇機(jī)制研究》，《社會(huì)工作》第2期。

[9]韓俊魁,2009，《當(dāng)前我國非政府組織參與政府購買服務(wù)的模式比較》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》第6期。

[10]賀靜，2012，《政府購買社會(huì)工作服務(wù)運(yùn)營模式的研究——以深圳市為例》，中國青年政治學(xué)院碩士學(xué)位論文。

[11]黃春蕾、劉君,2013，《績(jī)效視角下政府購買社會(huì)工作服務(wù)模式的優(yōu)化：濟(jì)南市的經(jīng)驗(yàn)》，《中國行政管理》第8期。

[12]黃恒學(xué)、孔雪琳，2015，《國外公共服務(wù)市場(chǎng)化改革研究》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》第1期。

[13]李偉、張昱,2015，《中國社會(huì)工作發(fā)展路徑研究回顧與反思》,《理論月刊》第10期。

[14]李邇．2012，《三問深圳社工制度》．深圳商報(bào),2月21日。

[15]梁俊軒，2013，《關(guān)于基層政府購買社會(huì)工作服務(wù)的若干思考——以廣州市南沙新區(qū)珠江街為例》,吉林大學(xué)碩士學(xué)位論文。

[16]林寶榮,2015，《地方政府購買社會(huì)工作服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境與創(chuàng)新之道》,《改革研究》第3期。

[17]盧磊，2016，《政府購買社會(huì)工作服務(wù)研究文獻(xiàn)評(píng)述》，《社會(huì)福利》第10期。

[18]羅觀翠、王軍芳，2008，《政府購買服務(wù)的香港經(jīng)驗(yàn)和內(nèi)地發(fā)展探討》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》第9期。

[19]曲鳳鳴，2016，《國際視野下政府購買社會(huì)工作服務(wù)探析——以遼寧省政府購買社會(huì)工作服務(wù)承接主體能力建設(shè)為例》，《石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)》第2期。

[20]蘇瑞娟，2014，《S市政府購買社會(huì)工作服務(wù)研究》，西北農(nóng)林科技大學(xué)碩士學(xué)位論文。

[21]深圳市民政局，《深圳市社會(huì)工作十年發(fā)展報(bào)告》，民政專題，2016-11-07，

http://mzzt.mca.gov.cn/article/sggzzsn/jlcl/201611/20161100887275.shtml。

[22]唐鈞，2015，《政府購買社會(huì)工作服務(wù)：進(jìn)展與前瞻》，《社會(huì)建設(shè)》第4期。

[23]王浦劬等,2010，《政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)研究》，北京：北京大學(xué)出版社。

[24]王思斌，2011，《中國社會(huì)工作的嵌入性發(fā)展》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》第2期。

[25]王思斌，2014，《警惕政府購買社會(huì)服務(wù)中的目標(biāo)偏離》，《中國社會(huì)工作》第8期。

[26]王思斌,2014，《政府購買服務(wù)中的創(chuàng)新和陷阱》，《中國社會(huì)報(bào)》11月21日。

[27]王學(xué)夢(mèng)，2018，《社區(qū)社會(huì)工作發(fā)展的多維模式及其問題分析——基于上海、深圳、廣州、杭州等地經(jīng)驗(yàn)》，《中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)》第1期。

[28]衛(wèi)小將，2014，《中國社會(huì)工作發(fā)展模式與檢視——基于上海、深圳和萬載的探索分析》，《開發(fā)研究》第5期。

[29]吳甘霖,2013，《政府購買“服務(wù)”：從“崗位”到“項(xiàng)目”——基于深圳的實(shí)踐與啟示》，《社科縱橫》第9期。

[30]吳安平，2015，《22.20%社工流失率再創(chuàng)新高》，《南方都市報(bào)》12月19日。

[31]熊躍根，2006，《論中國社會(huì)工作本土化發(fā)展過程中的實(shí)踐邏輯與體制嵌入》，載于王思斌《社會(huì)工作專業(yè)化及本土化實(shí)踐》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社。

[32]徐敏敏，2014，《政府購買社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)模式的研究——深圳市L社區(qū)和南京市H社區(qū)為例》，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)碩士學(xué)位論文。

[33]徐家良、趙挺，2011，《上海政府購買社會(huì)組織公共服務(wù)：實(shí)踐探索與經(jīng)驗(yàn)分析，政府購買社會(huì)組織公共服務(wù)國際學(xué)術(shù)研討討論文集》，上海：上海交通大學(xué).

[34]葉麗平，2015，《廣州市家庭綜合服務(wù)中心發(fā)展路徑研究——以黃埔區(qū)C街為例》，西北農(nóng)林科技大學(xué)碩士學(xué)位論文。

[35]尹阿靂、趙環(huán)、徐選國，2016，《雙向嵌入：理解中國社會(huì)工作發(fā)展路徑的新視角》，《社會(huì)工作》第3期。

[36]張昱，2012，《嵌入抑或轉(zhuǎn)型:社會(huì)工作發(fā)展路徑思考》，《中國社會(huì)工作》第33期。

[37]張圓圓、陳云，2016，《嵌入性視角下社會(huì)工作介入社區(qū)工作的路徑選擇》，《湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》第8期。

[38]趙環(huán),2016，《社會(huì)工作的實(shí)踐迷思及其范式轉(zhuǎn)型》，《學(xué)海》第5期。

[39]趙瓊，2016，《專業(yè)社會(huì)工作嵌入性發(fā)展的階段性再探索》，《社會(huì)工作》第6期。

[40]趙一紅，2012，《政府購買社會(huì)工作服務(wù)模式分析》，《社會(huì)工作》第4期。

[41]朱希峰，2007，《政府購買社工服務(wù)從“四性”向“四化”轉(zhuǎn)變》，《社會(huì)工作》第11期。