潘 玲

（濟(jì)南市高新區(qū)人民檢察院，濟(jì)南 250099）

檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督部門，對(duì)維護(hù)社會(huì)公共利益具有不可替代的作用，加快構(gòu)建并逐步完善檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟程序具有客觀必要性。從2015年起，我國(guó)開始在各地陸續(xù)開展檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的試點(diǎn)工作?！睹袷略V訟法》的修改，在立法上首次明確賦予檢察機(jī)關(guān)民事公益訴權(quán)，其不僅具有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值，更具有重要的理論意義。但是，此次法律修改僅對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的受案范圍和訴前程序做了原則性規(guī)定，具體實(shí)施細(xì)則、權(quán)利內(nèi)容等并未涉及，導(dǎo)致在司法實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟程序仍存在需要改進(jìn)的空間。鑒此，有必要總結(jié)并提煉檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟存在的問題，結(jié)合試點(diǎn)工作實(shí)踐和典型案例以及國(guó)內(nèi)外司法實(shí)踐和立法現(xiàn)狀，對(duì)完善我國(guó)檢察機(jī)關(guān)參與民事公益訴訟程序提出改進(jìn)建議。

一、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的理論與實(shí)踐

（一）公益訴訟及民事公益訴訟的源起與演變

公益訴訟最早源自古羅馬的法律制度。除法律特別規(guī)定外，任何公民都可以提起訴訟。與現(xiàn)代國(guó)家授予有關(guān)機(jī)關(guān)和組織公益訴權(quán)的做法不同，古羅馬的公益訴權(quán)主體因國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職能所限，無法全面通過訴訟方式保護(hù)公共利益，故授權(quán)市民作為原告提起公益訴訟。近代公益訴訟的發(fā)展始于20世紀(jì)60年代，起初是為了保護(hù)消費(fèi)者、有色人種、未成年人等特殊弱勢(shì)群體的利益而引起的保護(hù)公共利益的訴訟。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)形式的快速發(fā)展，人們?cè)絹碓秸J(rèn)識(shí)到公力救濟(jì)的重要性，司法程序成為維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線。因此，在贏得了公眾的信任和肯定的基礎(chǔ)上，公益訴訟得到了全面快速的發(fā)展。

民事公益訴訟是由艾布拉姆.蔡斯（Abram Chayes）較早提出的，他認(rèn)為在一些訴訟中法官并不是按照私法原則來裁決個(gè)人之間矛盾，而是處理因某些公共項(xiàng)目實(shí)施產(chǎn)生的侵權(quán)，以此保護(hù)相關(guān)法律或憲法規(guī)定中的公共政策。［1］由于原有的刑事懲戒和行政處罰都具有不可避免的局限性，導(dǎo)致難以有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益的保護(hù)，因此探尋新的司法救濟(jì)機(jī)制成為公益訴訟發(fā)展的主要問題，我國(guó)的民事公益訴訟制度也在此背景下應(yīng)運(yùn)而生。［2］

目前，民事公益訴訟主體是法律授權(quán)的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，其法學(xué)基礎(chǔ)來源于信托理論。訴訟信托以公共信托理論為基礎(chǔ)，當(dāng)全體國(guó)民交給國(guó)家信托管理的財(cái)產(chǎn)受到侵害時(shí)，國(guó)家就有義務(wù)保護(hù)信托的財(cái)產(chǎn)不受侵害。［3］從宏觀的角度分析，其實(shí)是權(quán)力的上交和下放的過程，從前是政府職能不能完全履行時(shí)，授予市民公益訴權(quán)，現(xiàn)在則是私力救濟(jì)不能滿足時(shí)，授予公權(quán)力機(jī)關(guān)公益訴訟主體資格。

（二）我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的立法實(shí)踐

《民事訴訟法》修改之前，我國(guó)關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的規(guī)定散見于各類規(guī)范性文件中。2015年7月，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點(diǎn)。試點(diǎn)地區(qū)確定為北京、內(nèi)蒙古、吉林等十三個(gè)省、自治區(qū)、直轄市。同時(shí)，印發(fā)《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》。該方案中對(duì)民事公益訴訟的案件范圍、檢察機(jī)關(guān)的訴訟身份、訴前程序、訴訟條件、訴訟請(qǐng)求、先行報(bào)批、訴訟費(fèi)用及法律適用等作了原則性的規(guī)定。隨后，各試點(diǎn)省市針對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的內(nèi)容又陸續(xù)做了更詳細(xì)的規(guī)定，如廣東省出臺(tái)了《廣東省檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施方案》等。2015年12月，最高檢出臺(tái)了《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，進(jìn)一步明確了檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的具體事宜，包括訴訟管轄、起訴范圍、訴前程序、調(diào)查核實(shí)等。2017年6月，修訂后的《民事訴訟法》提出，人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全等領(lǐng)域，在滿足一定前提條件下，可以向人民法院提起訴訟，或者支持其他機(jī)關(guān)或者組織起訴。這是法律首次明確賦予檢察機(jī)關(guān)享有民事公益訴權(quán)，標(biāo)志著檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟在全國(guó)范圍內(nèi)的普遍推行，是社會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟代表人身份的認(rèn)可。［4］2018年3月，《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》［5］（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）發(fā)布，《解釋》通過總結(jié)提煉試點(diǎn)期間的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)既符合民事訴訟基本原則，又符合檢察職能和審判職能特點(diǎn)的部分內(nèi)容作出了具體規(guī)定，［6］為檢察機(jī)關(guān)深入開展公益訴訟鋪平了道路，同時(shí)也為下一步繼續(xù)完善公益訴訟相關(guān)立法打下了基礎(chǔ)。

（三）我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的司法實(shí)踐

由于社會(huì)生活中侵權(quán)行為的多樣性和侵權(quán)內(nèi)容的復(fù)雜性，法律要保證穩(wěn)定性也要兼顧靈活性。公益訴訟試點(diǎn)先從實(shí)踐出發(fā)，待司法實(shí)踐確?？尚行院捅匾灾笤傩薷姆?，既可以滿足實(shí)踐需求，又可以符合法律邏輯。因此，我國(guó)公益訴訟首先從司法實(shí)踐中做起，由法院判例推進(jìn)發(fā)展。［7］根據(jù)最高人民檢察院公布信息可知，截至2017年5月，各試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件7886件，其中訴前程序案件6952件、提起訴訟案件934件。其中，人民法院判決結(jié)案222件，全部支持檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求。從案件的內(nèi)容分布狀態(tài)來看，辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域案件5579件、食品藥品安全領(lǐng)域案件62件、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域案件1387件、國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域案件858件。［8］試點(diǎn)期間，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)積極發(fā)揮適格主體的優(yōu)越性，依法及時(shí)向人民法院提起訴訟，增強(qiáng)公共利益保護(hù)剛性，取得了顯著成效。

（四）檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度的研究梳理

伴隨我國(guó)檢察機(jī)關(guān)參與民事公益訴訟立法實(shí)踐和司法實(shí)踐的推進(jìn)，近年來學(xué)術(shù)理論界也開始關(guān)注該問題，有關(guān)檢察機(jī)關(guān)參與民事公益訴訟方面的研究著述日漸增多。簡(jiǎn)要梳理這方面的研究成果，對(duì)于進(jìn)一步完善我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)參與民事公益訴訟制度機(jī)制具有重要的參考借鑒意義。

民事公益訴訟是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織或個(gè)人的授權(quán)根據(jù)法律規(guī)定，對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益的民事違法行為向人民法院提起訴訟，通過法院的司法程序追究違法行為人的法律責(zé)任，并捍衛(wèi)和保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的訴訟。［9］檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟面臨的主要阻力在于當(dāng)事人適格理論。所謂當(dāng)事人適格是指當(dāng)事人對(duì)于作為訴訟標(biāo)的的特定的權(quán)利或法律關(guān)系可以實(shí)施訴訟并請(qǐng)求本案判決的資格。［10］但是，在民事訴訟中并非只有法律關(guān)系主體才能成為適格當(dāng)事人，法律關(guān)系主體以外的人也可以作為適格當(dāng)事人，這是實(shí)體法對(duì)當(dāng)事人適格理論適用范圍予以擴(kuò)大解釋的結(jié)果。［11］通過訴訟上的法定或者約定授權(quán)，第三人可以取得糾紛管理權(quán)為他人但以自己名義提起訴訟和進(jìn)行訴訟，成為訴訟當(dāng)事人。［12］國(guó)民也可以將自己的一部分訴權(quán)托付給國(guó)家，這就是訴訟信托。訴訟信托以公共信托理論為基礎(chǔ)，當(dāng)全體國(guó)民交給國(guó)家信托管理的財(cái)產(chǎn)受到侵害時(shí)，國(guó)家就有義務(wù)保護(hù)信托的財(cái)產(chǎn)不受侵害。［3］

檢察機(jī)關(guān)在提起訴訟的過程中可在一定范圍內(nèi)行使調(diào)查取證權(quán)，這在一定程度上抵消了由于信息不對(duì)稱所帶來的證據(jù)弱化效應(yīng)，在訴訟收益方面可以獲得一定提升。［13］因此，有學(xué)者認(rèn)為可以借鑒美國(guó)檢察官以“民事調(diào)查令”的形式向一般公眾收集與案件有關(guān)的證據(jù)，但是該民事調(diào)查權(quán)應(yīng)嚴(yán)格區(qū)別于刑事偵查權(quán)，不得采用強(qiáng)制性措施。［14］同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過充分的調(diào)查取證、了解案情，以決定是否應(yīng)當(dāng)提起公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟后，可以提供必要的證據(jù)以揭示當(dāng)事人行為的違法性及其對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益的危害性。［15］而且，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分利用法律所賦予的民事訴訟中的調(diào)查手段，重點(diǎn)調(diào)查違法主體的違法情況、公共利益受損害的事實(shí)。［16］

檢察機(jī)關(guān)證據(jù)調(diào)查權(quán)的強(qiáng)制性應(yīng)主要體現(xiàn)在法定的啟動(dòng)程序、處理方式上，并不直接體現(xiàn)在監(jiān)督手段上。民事法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)遵循了民事訴訟一般規(guī)律，其與職務(wù)犯罪初查權(quán)、當(dāng)事人舉證、紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)在調(diào)查目的、手段、范圍等方面存在明顯不同。［17］同樣，在民事檢查監(jiān)督程序中，檢察機(jī)關(guān)一般不能以強(qiáng)制手段調(diào)查取證。強(qiáng)制方式之適用僅限于審判人員在設(shè)立案件時(shí)有“貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判”等行為。［18］

在檢察機(jī)關(guān)處分權(quán)方面，美國(guó)、巴西等國(guó)都積極推行非對(duì)抗式的合意糾紛解決方式（ADR），以緩和公益保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的矛盾。如美國(guó)1999年的清潔空氣法案件。［19］同樣的，巴西檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴松中，也可以與被告進(jìn)行和解而達(dá)成協(xié)議。［20］我國(guó)民訴法解釋第289條對(duì)公益訴訟的和解進(jìn)行了限制性規(guī)定，即和解協(xié)議必須經(jīng)法院公告確認(rèn)。同時(shí)，法院對(duì)該協(xié)議有職責(zé)進(jìn)行審查。這種限制性規(guī)定正契合了公益訴訟所具有的表達(dá)利益訴求的目的，貫徹了公眾參與原則，保障了公眾監(jiān)督意愿，能夠充分保證和解協(xié)議的公益性。

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)公益訴權(quán)與私益受害人訴權(quán)關(guān)系。就公益歸屬主體而言，盡管公益歸屬主體沒有親自參與訴訟過程，但由于公共利益的公共性和集合性的特征，導(dǎo)致公益訴訟的影響范圍己不單單是訴訟中的當(dāng)事人。［21］因此，既判力的主觀范圍應(yīng)包括訴訟擔(dān)當(dāng)時(shí)的利益歸屬主體。檢察機(jī)關(guān)行使公益訴權(quán)在某種程度上可視為一種訴訟擔(dān)當(dāng)，其作為隱匿的公益歸屬主體理應(yīng)受該判決所約束。實(shí)務(wù)中，美國(guó)通過法律規(guī)定明確檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的種類和范圍，以此將公益訴權(quán)控制在合理范圍內(nèi)。檢察機(jī)關(guān)的公益訴權(quán)并不與普通受害人的私益訴權(quán)相沖突，私益受害人可提起侵權(quán)之訴。［22］另外，以公益訴權(quán)謀求私益訴權(quán)的結(jié)果在實(shí)務(wù)中面臨困難。以環(huán)境公益訴訟為例，環(huán)境損害糾紛的特點(diǎn)是影響范圍廣、受害人人數(shù)眾多，距離污染源近的地域受到損害的程度就高于離污染源遠(yuǎn)的地域。私益受害人也是如此，不同地域的受害人所受到的侵害程度不同，自然享有不同的訴求和期望。從權(quán)利角度分析，公益訴權(quán)作為抽象的概念，是作為一個(gè)權(quán)利的整體由具體的公益代表人行使，而私益受害人的個(gè)體權(quán)利卻是實(shí)實(shí)在在的權(quán)利，也是數(shù)量確定的權(quán)利。［23］

二、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟程序的主要問題及原因分析

（一）檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)缺失

根據(jù)試點(diǎn)數(shù)據(jù)顯示，檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟線索942件，占比12.6%；訴前程序144件，占比2.76%；真正提起訴訟的案件只有71件，占起訴案件的10.87%。［24］其中，最終被提起民事公益訴訟的案件不足百件，原因主要在于檢察機(jī)關(guān)沒有收集到足夠的證據(jù)材料。以湖北省十堰市人民檢察院訴周克召侵害消費(fèi)者權(quán)益公益訴訟一案來看，①該案中檢察機(jī)關(guān)所提供的證據(jù)均為刑事案件已采納證據(jù)，試點(diǎn)中的其他民事公益訴訟案件多有此共性。檢察機(jī)關(guān)所提起的民事公益訴訟，多數(shù)證據(jù)都是由刑訴部門先行甄別篩選固定后移交民行部門的，或者是在刑事案件審查中民行部門提前介入，借助刑事偵查手段收集和固定的。

究其原因，主要在于檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)沒有得到依法保障。現(xiàn)行立法中，僅規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在履行抗訴或者檢察建議職責(zé)時(shí)可以調(diào)查取證，對(duì)于民事公益訴訟的調(diào)查取證權(quán)并未予以明確。雖然，2018年3月《解釋》）第6條［5］賦予檢察機(jī)關(guān)可以在辦理公益訴訟案件時(shí)調(diào)查收集證據(jù)材料的權(quán)利，使得檢法兩家對(duì)檢察機(jī)關(guān)在辦案過程中調(diào)查證據(jù)的合法性上達(dá)成了共識(shí)，有利于法院對(duì)檢察機(jī)關(guān)所調(diào)查證據(jù)效力的認(rèn)定，但從法治體系構(gòu)建和法制工作規(guī)范的角度來說，仍需進(jìn)一步完善立法的相關(guān)規(guī)定。而且，該項(xiàng)調(diào)查核實(shí)權(quán)本身也存在不足。如《解釋》中雖然明確規(guī)定：人民檢察院調(diào)查收集證據(jù)材料時(shí)，有關(guān)行政機(jī)關(guān)及其他組織和公民應(yīng)當(dāng)配合。但是，卻沒有規(guī)定如被調(diào)查對(duì)象拒絕或妨礙檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種不利后果，極易造成人民檢察院調(diào)查核實(shí)權(quán)的虛化。［25］又如最高人民檢察院《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》［26］（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》）雖然規(guī)定了七種調(diào)查手段，目前主要采用的調(diào)查手段是調(diào)閱、復(fù)制相關(guān)行政執(zhí)法卷宗、詢問相關(guān)人員，由于各種原因其他幾種調(diào)查手段很少使用。特別是環(huán)境損害司法鑒定，由于其鑒定周期長(zhǎng)、費(fèi)用高、鑒定依據(jù)不易固定等問題，已經(jīng)成為制約檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的主要障礙。

（二）檢察機(jī)關(guān)處分權(quán)規(guī)則模糊

就實(shí)體權(quán)利的訴訟請(qǐng)求內(nèi)容而言，檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中應(yīng)可以自行決定具體的訴訟請(qǐng)求。例如，江蘇省常州市檢察院曾要求被告承擔(dān)消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失的法律責(zé)任，而湖北省十堰市檢察院則僅要求被告承擔(dān)消除危險(xiǎn)、賠禮道歉的法律責(zé)任。同樣，就程序權(quán)利而言，檢察機(jī)關(guān)的處分權(quán)也發(fā)揮著重要的作用。例如，試點(diǎn)中檢察機(jī)關(guān)提起的934件公益訴訟案件中，有700余件是以調(diào)解、和解、撤訴等形式終結(jié)訴訟。

但是，檢察機(jī)關(guān)的處分權(quán)規(guī)則仍然較為模糊，《解釋》和《實(shí)施辦法》僅就和解權(quán)、調(diào)解權(quán)、撤訴權(quán)做出了部分規(guī)定，且因涉及民事訴訟而受到諸多限制。例如，對(duì)于和解權(quán)和調(diào)解權(quán)，人民法院必須先履行公告程序，并經(jīng)審查和解協(xié)議或者調(diào)解協(xié)議內(nèi)容不損害社會(huì)公共利益時(shí)，才可以出具調(diào)解書；對(duì)于撤訴權(quán)，檢察機(jī)關(guān)須在法庭辯論終結(jié)前申請(qǐng)撤訴，或者在法庭辯論終結(jié)后，人民檢察院的訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)時(shí)，方可申請(qǐng)撤訴。由此可見，檢察機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟原告與一般民事訴訟原告不同，并不享有完全處分權(quán)。

檢察機(jī)關(guān)的處分權(quán)規(guī)則在理論界也存在較大爭(zhēng)議。一種觀點(diǎn)是，檢察機(jī)關(guān)可以自由行使處分權(quán)，對(duì)于是否放棄或變更訴訟請(qǐng)求，是否以調(diào)解或和解等方式解決爭(zhēng)議糾紛可以自主決定，理由是上述處分行為是賦權(quán)性、公益性的，處分結(jié)果對(duì)于實(shí)體權(quán)利人具有純收益性。另一種觀點(diǎn)是，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)享有完全的處分權(quán)，特別是調(diào)解、和解等涉及實(shí)體利益的權(quán)利，往往以犧牲部分權(quán)利為代價(jià)而達(dá)成，檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表，而非最終結(jié)果的受益人，不宜擅自作出調(diào)解或和解等處分決定。

（三）檢察機(jī)關(guān)民事公益訴權(quán)與私益訴權(quán)關(guān)系復(fù)雜

從《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》第288條可知，人民法院受理公益訴訟案件，并不影響同一侵害行為受害人另行提起民事訴訟。其立法原理在于，從權(quán)利基礎(chǔ)、訴訟請(qǐng)求，到訴訟目的、功能價(jià)值等方面，公益訴訟與私益訴訟兩者間缺乏現(xiàn)實(shí)一致性，故檢察機(jī)關(guān)民事公益訴權(quán)與受害人民事私益訴權(quán)間處于相互平行關(guān)系。但是，由于侵害事實(shí)的同一性、侵害對(duì)象的重疊性、補(bǔ)償方法的關(guān)聯(lián)性，導(dǎo)致對(duì)諸多問題難以界定清楚。例如，民事公益訴訟的判決對(duì)民事私益判決是否具有拘束力？?jī)烧呋谙嗤趾κ聦?shí)是否能夠提起相同訴訟請(qǐng)求？上述規(guī)定是否有違一事不再理的審判原則？等等。實(shí)踐中，不同地區(qū)人民法院對(duì)此也有不同認(rèn)識(shí)。例如，湖北省十堰市公益訴訟案件中，鄖西縣人民法院就通過確認(rèn)近三年來未受理公民個(gè)人及其他組織起訴周克召銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)食品的案件，來認(rèn)定十堰市檢察院有資格提起民事公益訴訟。由此可見，該法院在一定程度上仍然認(rèn)為沒有同類私益訴訟是受理民事公益訴訟的前置條件。與之相反的是，試點(diǎn)案例中廣州市法院和常州市法院則沒有對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟設(shè)置過多前置條件。

對(duì)此問題理論界也有兩種觀點(diǎn)，一種認(rèn)為公益訴訟的利益歸屬主體是檢察機(jī)關(guān)和所有不特定的公眾，故公益訴訟判決結(jié)果對(duì)私益受害人仍然具有既判力，此稱為強(qiáng)制合并論；另一種認(rèn)為私益受害人不屬于公益訴訟的訴訟主體，從權(quán)力義務(wù)對(duì)等角度來說，公益判決對(duì)私益受害人應(yīng)不具有既判力，此稱為混合并存論。［27］

三、完善檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的具體路徑

（一）明確檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)規(guī)則

一是依法授予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)。作為實(shí)現(xiàn)民事公益訴權(quán)的重要手段之一，調(diào)查核實(shí)權(quán)應(yīng)經(jīng)法律授權(quán)予檢察機(jī)關(guān)，且保證其享有更高層面的調(diào)查權(quán)。同時(shí)，明確被調(diào)查對(duì)象不予配合的法律責(zé)任，配置適當(dāng)?shù)膹?qiáng)制手段，使其有別于一般的請(qǐng)求權(quán)意義的當(dāng)事人權(quán)利，但較之刑事公訴、刑事偵查中的調(diào)查權(quán)力剛性相對(duì)較弱。應(yīng)依法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證時(shí)，若被調(diào)查對(duì)象拒絕或妨礙調(diào)查核實(shí)的，檢察機(jī)關(guān)可以向其上級(jí)部門提出檢察建議，責(zé)令糾正，若仍不予配合甚至構(gòu)成犯罪的，可以將其移送有關(guān)機(jī)關(guān)處理。另外，在特殊情況下為避免公共利益遭受更大損害，建議立法明確由承辦案件的員額檢察官提出申請(qǐng)，報(bào)經(jīng)縣（市、區(qū)）級(jí)以上檢察長(zhǎng)審核批準(zhǔn)，對(duì)侵害公共利益的當(dāng)事人，可以采取查封財(cái)產(chǎn)或暫停經(jīng)營(yíng)等強(qiáng)制措施。

二是明確鑒定費(fèi)用的負(fù)擔(dān)規(guī)則。對(duì)于人民法院認(rèn)定被告有檢察機(jī)關(guān)所訴危害公共利益行為的，應(yīng)由被告負(fù)擔(dān)鑒定勘驗(yàn)費(fèi)用，除此之外費(fèi)用應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)。鑒定費(fèi)用可由相關(guān)機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際情況草擬指導(dǎo)價(jià)格，由檢察機(jī)關(guān)先行墊付再向被告人追償。另外，為減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，也可以從被告人的罰款中按比例提取部分經(jīng)費(fèi)建立專項(xiàng)基金，用于支付其他民事公益訴訟案件調(diào)查取證的相關(guān)費(fèi)用。

三是確認(rèn)專家證人意見的證據(jù)效力。試點(diǎn)期間，檢察機(jī)關(guān)主要采取聘請(qǐng)專家證人出庭提出意見或者出具專家意見書的方式，確認(rèn)污染損害金額、修復(fù)費(fèi)用等技術(shù)性問題。（2）但是，專家證人意見不是我國(guó)法定證據(jù)形式，僅是在當(dāng)事人提交其他證據(jù)的同時(shí)，對(duì)案件待證事實(shí)的輔證。（3）因此，專家證人意見效力必須在法律中予以明確。建議由人民法院認(rèn)可的行業(yè)主管部門牽頭組建相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜規(guī)?，庭審中如果雙方當(dāng)事人所聘請(qǐng)專家證人意見不同，或者一方當(dāng)事人對(duì)另一方當(dāng)事人的專家證人意見有異議，法庭可以隨機(jī)指定行業(yè)主管部門專家?guī)鞂＜易C人出庭出具意見，專家證人不得拒絕出庭，由法官根據(jù)公益損害情況和上述專家證人意見作出最終判斷。

（二）明確檢察機(jī)關(guān)處分權(quán)規(guī)則

在設(shè)置檢察機(jī)關(guān)處分權(quán)規(guī)則時(shí)，應(yīng)充分考慮其公共利益代表人和利益歸屬主體不一致的特殊性，對(duì)其處分權(quán)進(jìn)行一定程度的限制和規(guī)范。一般來說訴訟啟動(dòng)程序、申請(qǐng)回避等處分權(quán)與普通原告相同，而對(duì)放棄、變更訴訟請(qǐng)求，與被告調(diào)解，和解或撤訴等處分權(quán)，需以不損害國(guó)家利益和公共利益為限，秉持謹(jǐn)慎態(tài)度。

一是放棄、變更訴訟請(qǐng)求。檢察機(jī)關(guān)不能完全按照私益訴訟中當(dāng)事人意思自治的原則處理民事公益訴訟請(qǐng)求，而應(yīng)秉持公正原則加以處分。具體來說，停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)等訴訟請(qǐng)求，是民事公益訴訟案件首先需要解決的問題，原則上不能放棄或變更。如案件線索系經(jīng)行政機(jī)關(guān)處理或刑事審判后移交的，不需另行主張“停止侵害”的訴訟請(qǐng)求。對(duì)于恢復(fù)原狀的訴求，如果因?yàn)榭陀^原因不能達(dá)到訴訟目的，可以對(duì)訴求進(jìn)行變更尋求更合適的替代方案。（4）至于損害賠償，如果訴訟過程中出現(xiàn)新情況，造成新的損失或者之前確定的損失數(shù)額發(fā)生變化，檢察機(jī)關(guān)則可在法庭辯論終結(jié)前變更損失賠償?shù)臄?shù)額。

二是調(diào)解。調(diào)解不是檢察機(jī)關(guān)對(duì)公共利益的實(shí)體處分，而是在法院的主持下雙方就相關(guān)訴訟事宜達(dá)成調(diào)解協(xié)議的一種糾紛解決方式。調(diào)解的實(shí)現(xiàn)往往意味著雙方當(dāng)事人在實(shí)體權(quán)益方面的妥協(xié)和讓步，［28］可能導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在追求司法效率的同時(shí)損害部分公眾利益。因此應(yīng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的調(diào)解進(jìn)行適當(dāng)限制，確保檢察機(jī)關(guān)只能在如何實(shí)現(xiàn)公共利益救濟(jì)和保護(hù)的空間內(nèi)進(jìn)行談判和處理。［27］

一方面，限制調(diào)解時(shí)間。檢察機(jī)關(guān)與被告必須在開庭審理舉證質(zhì)證完畢后才可啟動(dòng)調(diào)解程序，［29］且不能適用審前調(diào)解程序。另一方面，嚴(yán)格把握調(diào)解范圍。一般只針對(duì)被告的賠償數(shù)額、履行時(shí)間或方式進(jìn)行調(diào)解，不能隨意減輕被告應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，對(duì)直接關(guān)系公共利益的調(diào)解內(nèi)容可以適當(dāng)改變但不能完全放棄。同時(shí)，設(shè)置針對(duì)調(diào)解協(xié)議中問題的異議程序，保障社會(huì)公眾及相關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)解協(xié)議的監(jiān)督效果。

三是和解。對(duì)于公共利益的保護(hù)一般具有緊迫性的特點(diǎn)，從訴訟經(jīng)濟(jì)角度講，和解制度有助于盡快消除損害造成的不利影響，降低侵權(quán)行為對(duì)公共利益造成的損失。但是，和解制度也應(yīng)嚴(yán)格限制時(shí)間和內(nèi)容，應(yīng)嚴(yán)格禁止檢察機(jī)關(guān)與被告人在民事訴訟前進(jìn)行和解，且和解前被告必須停止并糾正具體違法行為。另外，涉及重大公共利益問題的案件和解，須報(bào)經(jīng)縣（市、區(qū)）以上檢察機(jī)關(guān)審核批準(zhǔn)，必要時(shí)可以履行聽證程序，廣泛征求行政機(jī)關(guān)和專家意見，確保和解協(xié)議沒有損害公共利益。

四是撤訴。出于當(dāng)事人的意思自治原則，檢察機(jī)關(guān)作為程序意義上的公益訴訟人，可以針對(duì)具體的案件事實(shí)作出撤訴的決定。（5）對(duì)此項(xiàng)規(guī)定應(yīng)予以細(xì)化。一方面，對(duì)事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，明顯違反法律，侵害公共利益的案件不允許撤訴，［30］但如撤訴是因起訴錯(cuò)誤或證據(jù)不足等原因則應(yīng)允許撤訴。另一方面，在上述規(guī)定中補(bǔ)充“撤訴不損害社會(huì)公共利益”的附加條件，在同時(shí)具備“訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)”和“撤訴不損害公共利益”兩個(gè)條件時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才能撤回起訴。

（三）檢察機(jī)關(guān)民事公益訴權(quán)與私益訴權(quán)的相互融合

一是審理程序中的銜接問題。現(xiàn)有法律已經(jīng)確立公益訴訟與私益訴訟相互獨(dú)立的運(yùn)行模式，但仍然可能存在多頭訴訟和重復(fù)舉證問題。因此，建議賦予私益訴訟當(dāng)事人申請(qǐng)中止審理的權(quán)利。同時(shí)，為避免因公益訴訟審理時(shí)限長(zhǎng)而導(dǎo)致還未起訴的私益訴訟當(dāng)事人錯(cuò)過訴訟時(shí)效，建議在檢察機(jī)關(guān)提起訴訟后，由法院對(duì)該訴訟進(jìn)行公告，與該案有關(guān)聯(lián)的私益訴訟當(dāng)事人可進(jìn)行權(quán)利登記，登記人可視為于權(quán)利登記日起即提起私益訴訟，且該程序處于中止?fàn)顟B(tài)。

二是公益訴訟判決既判力的問題，可以借鑒“爭(zhēng)點(diǎn)效理論”（6）。首先是判決的事實(shí)效力。公益訴訟案件判決對(duì)事件的事實(shí)認(rèn)定對(duì)同一事件引發(fā)的后訴有證明效力，后訴的當(dāng)事人無需就侵害事件的違法性進(jìn)行證明，只需要援引公益訴訟的判決即可。［31］因此，公益訴訟的結(jié)果應(yīng)當(dāng)成為私益訴訟賴以進(jìn)行的事實(shí)起點(diǎn)和法律起點(diǎn)，在公益訴訟中所出現(xiàn)的事實(shí)和證據(jù)以及法院的相關(guān)認(rèn)定，對(duì)私益訴訟的進(jìn)行具有證據(jù)上、事實(shí)上和法律上的拘束力。其次是判決的約束力。根據(jù)判決效力的相對(duì)性原則，判決效力僅就訴訟中雙方當(dāng)事人具有約束力，對(duì)訴訟外第三人沒有約束力，［32］當(dāng)且僅當(dāng)判決結(jié)果與第三人存在實(shí)體上的利害關(guān)系時(shí)，判決效力才擴(kuò)張到第三人。檢察機(jī)關(guān)提起訴訟案件一般應(yīng)不存在判決效力的擴(kuò)張，否則有可能造成與該公益侵權(quán)案件相關(guān)私益受害人不能再提起訴訟。但是，由于公益訴訟案件中的被告在訴訟中已經(jīng)充分行使了程序性權(quán)利，所以當(dāng)公益訴訟生效裁判中所作的認(rèn)定有利于私益受害人時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許其在私益訴訟中直接適用。

三是公益訴訟與私益訴訟的融合方式。為簡(jiǎn)化審判流程、節(jié)約訴訟資源，建議對(duì)兩類訴訟進(jìn)行適當(dāng)合并，將其融合到同一個(gè)訴訟程序中一并審理。由于現(xiàn)行法律未賦予個(gè)人提起公益訴訟的權(quán)利，故目前兩者融合應(yīng)僅限于私益訴訟受害人的訴訟實(shí)施權(quán)轉(zhuǎn)移到公益訴訟中去。具體可以采取以下兩種融合方式。

1.意定訴訟信托方式。（7）為提高訴訟效率，檢察機(jī)關(guān)可以與私益受害人在訴前就訴權(quán)的行使主體和行使方式達(dá)成協(xié)議，將檢察機(jī)關(guān)的不作為請(qǐng)求權(quán)、撤銷請(qǐng)求權(quán)等公益訴求和私益受害人的損害賠償權(quán)等私益訴求融合在一起，由檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中代表私益受害人提起損害賠償。這樣不僅可以避免眾多私益受害人的訴累和訴訟支出，還可以強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟對(duì)大規(guī)模侵權(quán)行為的預(yù)防功能和威懾效果。［27］司法實(shí)踐中已有檢察機(jī)關(guān)作出嘗試，并取得了較好的司法效果，如浙江首例環(huán)境公益訴訟案中，對(duì)被告平湖市綠誼公司的違法傾倒行為，周邊居民經(jīng)與檢察機(jī)關(guān)協(xié)商，將其訴訟實(shí)施權(quán)移轉(zhuǎn)給平湖市檢察院，由平湖市檢察院在提起的民事公益訴訟中代其履行損害賠償權(quán)。

2.訴訟的強(qiáng)制合作方式。在這種模式下，私益訴訟受害人保留其實(shí)體權(quán)利，與檢察機(jī)關(guān)以共同訴訟人的身份一起行使訴權(quán)，這是一種非必要的共同訴訟。［33］訴訟中，訴訟當(dāng)事人的訴訟目的和訴訟請(qǐng)求各不相同，不能相互代替，主要是基于訴訟經(jīng)濟(jì)的目的而合并審理。私益受害人的處分權(quán)絲毫不受檢察機(jī)關(guān)的影響，但可以借助檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的優(yōu)勢(shì)，有效解決其在證據(jù)收集方面的困難，提高檢察機(jī)關(guān)和受害人勝訴的可能。具體可以參考刑事附帶民事訴訟制度的相關(guān)規(guī)定，探索建立新的私益訴訟與民事公益訴訟結(jié)合的模式。

注釋：

（1）本案例摘自《中國(guó)裁判文書網(wǎng)》，案號(hào)：（2016）鄂03民初118號(hào)，湖北省十堰市中級(jí)人民法院，2017年3月28日。

（2）例如，徐州市人民檢察院訴鴻順造紙有限公司污染環(huán)境案、泰州市人民檢察院支持泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴常隆農(nóng)化等企業(yè)違法處置廢酸污染水體案中，檢察機(jī)關(guān)都向法院提交了專家證人意見，法院也對(duì)專家證人意見認(rèn)可并采納。

（3）《民事訴訟法》第七十九條和《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件使用法律若干問題的解釋》第十五條規(guī)定。

（4）《最高人民法院關(guān)于環(huán)境公益訴訟解釋》第20條，原告請(qǐng)求恢復(fù)原狀的，人民法院可以依法判決被告將生態(tài)環(huán)境修復(fù)到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。無法修復(fù)的，可以準(zhǔn)許采用替代性修復(fù)方式。

（5）《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十九條規(guī)定：在民事公益訴訟審理過程中，人民檢察院訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)的，可以撤回起訴。

（6）日本學(xué)者新堂幸司指出，在前訴中被雙方當(dāng)事人作為主要爭(zhēng)點(diǎn)予以爭(zhēng)執(zhí)，而且法院也對(duì)該爭(zhēng)點(diǎn)進(jìn)行了審理并作出判斷，當(dāng)同一爭(zhēng)點(diǎn)作為主要的先決問題出現(xiàn)在其他后訴請(qǐng)求的審理中時(shí)，前訴法院對(duì)于該爭(zhēng)點(diǎn)做出的判斷將產(chǎn)生通用力，這種通用力就是所謂的“爭(zhēng)點(diǎn)效”。

（7）訴訟信托可分為法定訴訟信托與意定訴訟信托，前者依據(jù)法律的明確規(guī)定而直接成立訴訟信托關(guān)系，后者則需要委托人與受托人之間意思表示一致才能達(dá)成訴訟信托關(guān)系。參見趙磊：《信托受托人的角色定位及其制度實(shí)現(xiàn)》，《中國(guó)法學(xué)》2013年第4期。