吳小璇 隗劍秋

[摘要]廣州市作為土地集約節(jié)約用地示范的龍頭城市，在村莊近期建設規(guī)劃到期、建設基本完成的背景下，土地的集約節(jié)約使用程度更加引人關注。探討此背景下廣州市從化區(qū)的村莊土地集約節(jié)約利用狀況，采用論文研究、專家咨詢和實地調查等方法，選取各評估指標，建立相應的農村建設用地集約節(jié)約利用總體評估體系，同時對評估測算方法作出說明；最后以從化區(qū)46個典型村莊為具體案例進行標準化量化和評估打分，得出結論：從化區(qū)現(xiàn)狀農村居民點用地基本集約使用，但仍有改進余地；農村工業(yè)用地節(jié)約度不夠，需要加強。

[關鍵詞]村莊規(guī)劃；集約節(jié)約；評價體系；土地利用

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼]A

1 研究背景

截至2016年底，全國31個省（區(qū)、市）耕地面積1.36億hm2，建設用地面積0.39億hm2，未利用地面積2.64億hm2，與2015年底相比，全國農用地面積凈減少33.1萬hm2（其中耕地面積凈減少7.72萬hm2），建設用地凈增加50.3萬hm2（其中新增建設用地面積54.2萬hm2），未利用地凈減少17.2萬hm2。2014年發(fā)布《廣州市人民政府辦公廳關于土地節(jié)約集約利用的實施意見》，明確要求促進土地集約節(jié)約利用；2016年8月發(fā)布《中共廣州市委、廣州市人民政府關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的實施意見》，再一次要求“對鄉(xiāng)村地區(qū)集體建設用地進行集約利用，推進土地整治”。

廣州市從化區(qū)于2013年開始組織編制村莊規(guī)劃，規(guī)劃近期期限為2013年～2016年，作為土地集約節(jié)約用地示范省的省會，土地資源優(yōu)化配置的效率更加令人關注。如何通過現(xiàn)階段規(guī)劃的實施結果探索出適合本地區(qū)的村莊規(guī)劃編制、管理和實施路徑，為下階段村莊規(guī)劃修編提出促進村規(guī)實施和土地集約節(jié)約利用的措施和建議，將是現(xiàn)階段廣州村莊發(fā)展所面臨的重要問題。

2 研究思路

村莊土地的節(jié)約集約利用，主要是通過“控總量，增容量，調存量”的方式來對現(xiàn)有土地進行調節(jié)，指導未來村莊規(guī)劃的制定。研究廣州市村莊規(guī)劃實施后土地資源優(yōu)化配置的效率，參考城市建設用地集約節(jié)約研究辦法，可通過建立廣州市從化區(qū)村莊建設集約節(jié)約評估體系，有針對性地研究發(fā)掘存在的問題。

2.1 評估總體思路

通過參考借鑒相關城鎮(zhèn)建設用地集約節(jié)約評估研究，村莊建設用地節(jié)約集約利用評估可以采取建立評估指標體系——量化指標——樣本打分——指標項分數(shù)和總體分數(shù)綜合分析評判的流程來分析目標土地集約節(jié)約利用的程度和問題，根據(jù)現(xiàn)場調研和資料收集，判斷問題的原因，并提出對策建議。

2.2 評估指標體系的構建

2.2.1 指標選取原則。①全面性和代表性。村莊建設用地規(guī)劃中包含的主要功能區(qū)類型有村民住宅功能區(qū)、村經(jīng)濟發(fā)展用地功能區(qū)（工業(yè)、商業(yè)辦公）、耕地等。不同功能區(qū)用地的集約節(jié)約影響因素不盡相同，但龐雜的數(shù)據(jù)不利于分析，因此應在全面覆蓋的基礎上盡量精簡，從意義相近的指標中選取最具代表性的指標。例如農村居民點規(guī)模與村均戶數(shù)、地均居民點個數(shù)與農村居民點密度等相近指標，含義基本一致，選擇一種即可。②可獲取性和可量化性。量化指標是判斷土地集約節(jié)約程度的很直觀的方式，同時也使評估結果更加有據(jù)可依和有理可依。這意味著所選取的指標應該是可獲得、可轉化成具體數(shù)據(jù)的。例如村莊生態(tài)環(huán)境、交通狀況、氣候水文等非標準量化指標難以直接獲取，而村民觀念更新程度、農村土地制度這些指標由于受主觀因素影響，很難量化。③相關性。在指標選取的過程中，會發(fā)現(xiàn)符合條件的指標多而雜，為了保證評估的準確性和客觀性，應當剔除與目標結論低相關度的指標，例如房屋成新率、房屋用途、戶均人口、農村人口、耕地資源、居民點用地增長比例、古跡占地比例等。④普遍性和獨特性。由于我國土地面積寬廣，不同地域的村莊之間有相當大的差異，如山區(qū)的村莊高差較大，難以規(guī)劃大塊連片土地，則土地置換的方式必然與平原地區(qū)村莊不同。同樣的風俗習慣、氣候特征、經(jīng)濟發(fā)展狀況等都會對土地利用方式產(chǎn)生影響，因此指標的選擇要既能反映農村的普遍特性，又能針對性地體現(xiàn)研究目標的獨特。

2.2.2 指標體系確定。根據(jù)評估指標選取原則，通過對目標村莊實地調查、向當?shù)氐男姓芾聿块T進行咨詢以及對相關論文資料的研究，針對從化區(qū)農村用地建設的特征和存在的問題初步篩選出包括建筑密度、閑置宅基地比例、房屋成新率等41個指標；經(jīng)過進一步篩選，刪除其中難以測度或者非必要指標，并采取專家咨詢法，從實際出發(fā)，考慮村建設用地的土地利用特點與數(shù)據(jù)可獲取情況，在前述指標體系框架基礎上再次篩選得到本次評估的6項指標：綜合容積率、綜合建筑密度、土地閑置率、人均建設用地、道路用地比例、村民人均收入。

2.2.3 指標權重的確定。指標的權重是指在相同目標的約束下，各指標間的重要性關系。權重不應以個人觀念主觀判斷，而應全局參考多個個體，以土地集約為目的，根據(jù)貢獻率綜合考慮。本次評估采取德爾菲法（專家咨詢法）確定指標權重，即邀請若干對從化區(qū)國土、規(guī)劃等現(xiàn)狀與規(guī)劃情況較為熟悉的專家，根據(jù)評估工作的背景材料和有關說明，在不互相協(xié)商的情況下進行多輪次的權重打分，獲得最終指標權重。

2.3 評估測算方法

在村鎮(zhèn)用地節(jié)約集約利用評估中，各項指標的含義不盡相同，指標之間的取值范圍也有很大的區(qū)別，無法直接進行比較。因此，應該使用一種歸納手段將所有的指標都轉換成可以統(tǒng)一比較的數(shù)值。對現(xiàn)狀數(shù)據(jù)進行標準化處理，消除量綱差別，得到值域為 0～1 并且極性一致的數(shù)值。

式中，Aij為指標標準化值，Xij為指標實際值，XL為指標理想值，Xi.max為處理前某指標的最大值，Xi.min為處理前某指標的最小值。

最后以村為單位，將標準化處理的各類指標進行多要素加權求和，按綜合得分進行聚類分析，判定村建設用地集約節(jié)約利用的綜合水平。

3 節(jié)約集約用地評價實例分析

3.1 研究區(qū)概況

從化區(qū)209個行政村，于2013年編制了25個美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃和184個村莊規(guī)劃，并于2014年底全部通過審批?？紤]到209個村的大基數(shù)，研究從中選取了具有代表性的各類型村莊共計46個村進行分析，占比25%。選取標準采用地域全覆蓋、類型全覆蓋兩項，涵蓋了從化區(qū)三街五鎮(zhèn)及流溪河林場。

3.2 社會經(jīng)濟現(xiàn)狀

選取的46個樣本村在近期規(guī)劃期限中，農村戶籍人口、年收入、人均村建設用地變化情況如表1所示。

由表1可知：農村常住人口較戶籍人口增長塊，且呈現(xiàn)向城市集中的趨勢。村民人均年收入增長了42.7%，增速較快。收入快速增長說明村莊經(jīng)濟較活躍。人均建設用地面積分別下降了3.6%和15.0%，土地利用水平總體趨于集約。

3.3 功能區(qū)評估

功能區(qū)評估是將村莊內部土地按照不同的使用功能進行劃分，并對其集約節(jié)約程度進行評估。村莊建設用地主要由村民住宅用地和村工業(yè)用地。經(jīng)征詢專家意見后，確定村民住宅用地與村工業(yè)用地兩類功能區(qū)的5項評價指標及其權重（如表2所示）。

3.3.1 村民住宅用地評估。村民住宅用地評估不僅要強調用地集約，同時應該考慮村民生活需求兼顧村莊生活空間品質。因此評估內容包括“宅戶比”和空間品質評估兩部分。①“宅戶比”評估。根據(jù)相關政策文件要求界定“宅戶比”的理想狀況，統(tǒng)計出46個村的“宅戶比”平均值為2.77，分類判定村民住宅用地集約水平，即集約（1.0及以下）、較集約（1.0～2.77）、不集約（2.77及以上）。②空間品質評估。空間品質以容積率和建筑密度兩個指標判斷。統(tǒng)計村民住宅用地的綜合容積率和建筑密度，對指標做標準化處理后按加權排序得到空間品質狀況，設省標建議的容積率和建筑密度為最優(yōu)1，按實際統(tǒng)計結果劃分為：空間品質良好（≥60）、空間品質較好（≥45且<60）、空間品質較差（<45）。③根據(jù)“宅戶比”評估與容積率建筑密度評估，按得分排序，得出最終評估結果如表3所示。

3.3.2 村經(jīng)濟發(fā)展用地（工業(yè)）集約節(jié)約評估。廣州總規(guī)及從化副中心規(guī)劃中將從化北部地區(qū)定位為以生態(tài)保育為主，不宜新增工業(yè)開發(fā)，因此工業(yè)用地集約分析僅針對北部以外地區(qū)進行，北部原有工業(yè)應逐步遷出，騰挪用地以保障村民建房與民生設施等。統(tǒng)計出北部地區(qū)以外的28條樣本村的村工業(yè)用地的綜合容積率和建筑密度，將兩項指標做標準化處理后按20%和80%的權重加權打分，按得分排序分類，判定村工業(yè)用地的集約節(jié)約利用水平：集約（≥60）、較集約（≥45且<60）、不集約（<45）。評估結果分析發(fā)現(xiàn)村工業(yè)用地總體集約程度較低。北部地區(qū)以外的28個樣本村中僅15個村有工業(yè)用地，其中40%的村總體集約或較集約：13.3%的村集約（2個）；26.7%的村較集約（4個）；60%的村不集約（9個）。

3.4 評估結果分析

在村民住宅用地方面，村民住宅用地集約度水平相對較高，空間品質整體較好，但仍有提升空間。受傳統(tǒng)生產(chǎn)方式和居住觀念影響，村民習慣于以自然院落的形式分散居住，用地方式也大多是外延式擴展為主。且由于多種因素“一戶多宅”現(xiàn)象十分普遍，已超建的違法建筑拆除困難。

在村工業(yè)用地方面，集約程度整體偏低，工業(yè)布局缺乏有效統(tǒng)籌。雖然《廣東省村鎮(zhèn)規(guī)劃指引》要求自然村內不再安排新的工業(yè)開發(fā)項目，新建項目應向鎮(zhèn)及中心村集中，且不得占用“不準建設區(qū)”的用地，但現(xiàn)狀仍是各村工業(yè)各自為政；同時村規(guī)對部分村工業(yè)發(fā)展形勢高估，導致工業(yè)用地閑置，規(guī)劃工業(yè)用地或留用地因缺乏資金和用地審批難等因素未能建設。

4 結論與建議

本研究從建立土地集約節(jié)約評估體系入手，以廣州市從化區(qū)為例，進行了村莊土地集約節(jié)約利用評價的實例分析。結果表明從化區(qū)村莊建設用地利用總體相對集約，村民住宅用地集約度水平相對較高，空間品質整體較好，但仍有進一步提升的空間；村經(jīng)濟發(fā)展用地（工業(yè)）集約程度整體偏低。

本文針對廣州市從化區(qū)新一輪村莊規(guī)劃成果對土地節(jié)約集約利用提出如下建議：一是摸清實際分戶與住房需求、村工業(yè)發(fā)展需求，分類區(qū)別對待。二是健全評價考核機制，加強對用地閑置的巡查與處理。三是制定集約節(jié)約用地量化的衡量標準，把集約用地水平與街鎮(zhèn)、村的工作考核掛鉤，建立相關部門的協(xié)調聯(lián)動與共同責任體系。四是加大村級工業(yè)園 改造提升扶持獎勵力度。

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