曾鳳清 陽(yáng)詩(shī)玉 杜沂恒

摘 要：貧困問(wèn)題是我們國(guó)家多年來(lái)面對(duì)的一個(gè)巨大難題，為了能最大程度地解決這一“歷史遺留”問(wèn)題，習(xí)近平總書(shū)記于2013年提出了“精準(zhǔn)扶貧”這一舉措。通過(guò)馬爾康市264戶(hù)貧困戶(hù)的專(zhuān)題調(diào)研，探討貧困地區(qū)人口現(xiàn)狀和問(wèn)題，認(rèn)真分析成因，總結(jié)什么是精準(zhǔn)扶貧，提出怎樣建設(shè)精準(zhǔn)扶貧的對(duì)策及建議，并為其他尚未退出的貧困地區(qū)扶貧工作提供借鑒。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧 貧困人口 受益機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2018）09（c）-144-02

馬爾康市是《四川省農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020年）》確定的“四大片區(qū)”中的高原藏區(qū)縣之一，地處青藏高原南緣，在四川盆地西北部，系阿壩藏族羌族自治州州府所在地。自脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)役打響以來(lái)，馬爾康市始終把脫貧攻堅(jiān)作為最重要的政治任務(wù)和最緊迫的民生工程，緊盯“五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”要求，扎實(shí)推進(jìn)“六個(gè)精準(zhǔn)”和“五個(gè)一批”。在省州和定點(diǎn)幫扶部門(mén)、對(duì)口幫扶單位的關(guān)心支持下，通過(guò)全市上下的共同努力，2014年脫貧180戶(hù)684人，2015年脫貧153戶(hù)697人，2016年脫貧240戶(hù)793人，11個(gè)貧困村退出，經(jīng)州級(jí)考核驗(yàn)收組驗(yàn)收，2017年末貧困發(fā)生率為0.19%。貧困發(fā)生率呈現(xiàn)下坡式直線(xiàn)一路降至小于3%，達(dá)到貧困縣摘帽標(biāo)準(zhǔn)。本文就以馬爾康為例，對(duì)精準(zhǔn)扶貧實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題、經(jīng)驗(yàn)、策略進(jìn)行認(rèn)真分析，在此基礎(chǔ)上，討論如何構(gòu)建使貧困人們受益的機(jī)制。

1 馬爾康市精準(zhǔn)扶貧存在的問(wèn)題

1.1 貧困人口精準(zhǔn)識(shí)別存在問(wèn)題

截至2015年底，全市有貧困村29個(gè)，占行政村的27.62%；貧困人口838戶(hù)、2949人。貧困人口分布十分廣，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，增加了精準(zhǔn)扶貧的難度。

（1）核算每個(gè)農(nóng)戶(hù)的收入難度大，成本高。村民真實(shí)收入難以有效、真實(shí)、完整統(tǒng)計(jì)，部分村民虛報(bào)，對(duì)于村民正常收入以外的盈利難以統(tǒng)計(jì)。

（2）中國(guó)社會(huì)重視人情。據(jù)受調(diào)查的一些貧困戶(hù)透露，貧困戶(hù)指標(biāo)分配或是惠農(nóng)政策的落實(shí)中存在許多不公平的現(xiàn)象，例如少數(shù)村組干部在實(shí)施過(guò)程中，會(huì)為一己私利，而將與自己關(guān)系的一些農(nóng)戶(hù)納入貧困人口，享受?chē)?guó)家高福利待遇，導(dǎo)致個(gè)別人緣關(guān)系不太好的貧困農(nóng)戶(hù)沒(méi)能進(jìn)庫(kù)。

1.2 貧困識(shí)別模式單一、識(shí)別技術(shù)不成熟

在貧困人口識(shí)別方面，四川省主要是依據(jù)“五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”，即“一超過(guò)、兩不愁、三保障、三有、四個(gè)好”的貧困識(shí)別模式，成為四川省精準(zhǔn)扶貧的重要指導(dǎo)指標(biāo)。對(duì)提出貧困戶(hù)申請(qǐng)的主要以這五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)指標(biāo)為參照，舉部分指標(biāo)為例說(shuō)明。

（1）以貧困戶(hù)家中是否有未成年小孩受到義務(wù)教育為貧困人口識(shí)別的重要關(guān)鍵性指標(biāo)，因?yàn)檫@能從一定程度上反映出貧困戶(hù)家中的真實(shí)情況。村中也會(huì)因此加大對(duì)該貧困戶(hù)的扶持力度及照顧政策，這也是為了防止貧困戶(hù)家庭因貧困而出現(xiàn)輟學(xué)的現(xiàn)象發(fā)生。毫無(wú)疑問(wèn)，剛到村的扶貧干部對(duì)村里的情況不可能完全了解，要想做到萬(wàn)無(wú)一失的精準(zhǔn)扶貧似乎也顯的不太可能。

（2）貧困戶(hù)人口的人均年收入是否超過(guò)3300元也是衡量是否能納入貧困人口的重要指標(biāo)，而貧困戶(hù)的收入多少，一般都是通過(guò)評(píng)估人員與貧困戶(hù)面對(duì)面的交談，從貧困戶(hù)口中及評(píng)估人員對(duì)貧困戶(hù)的房子、家具等方面進(jìn)行綜合考慮來(lái)衡量。多數(shù)評(píng)估人員都是依靠他們的“直覺(jué)”來(lái)判定是否超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)，然而人的理性標(biāo)準(zhǔn)是會(huì)隨著時(shí)間而有所改變。這些評(píng)估人員通常都是連續(xù)幾個(gè)月參與著這樣繁雜工作的自然人，難免出現(xiàn)前后識(shí)別“標(biāo)準(zhǔn)不一致”的情況。實(shí)際上，在貧困戶(hù)家庭里，又有多少不為人知的“隱形財(cái)富”或者難以言說(shuō)的“隱情”不會(huì)呈現(xiàn)在評(píng)估人員的眼前，因而有極大可能出現(xiàn)錯(cuò)評(píng)或者漏評(píng)的現(xiàn)象。

1.3 扶貧資金緊缺、投入不足、使用效率不高

（1）投入資金不足已被眾多項(xiàng)目的“分蝕”。在每個(gè)貧困村中，國(guó)家每年都會(huì)下達(dá)一定的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金，作為扶貧工作開(kāi)展的援助。但是，每個(gè)村中的扶貧項(xiàng)目數(shù)量眾多、需要的資金量巨大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿(mǎn)足于項(xiàng)目正常開(kāi)展需要的資金需求。

（2）扶貧資金使用效率不高，專(zhuān)業(yè)性、針對(duì)性不強(qiáng)，扶貧方式較為單一。對(duì)各類(lèi)扶貧項(xiàng)目的資金發(fā)放沒(méi)有針對(duì)性，使得具有潛力發(fā)展的項(xiàng)目因資金不足而難以有一個(gè)好的發(fā)展。而不具有發(fā)展?jié)摿Φ捻?xiàng)目得到了資金也發(fā)展不出多大的成效。同時(shí)，大規(guī)模采用“放血式”的喂養(yǎng)貧困戶(hù)，養(yǎng)成一些貧困戶(hù)對(duì)國(guó)家保障金依賴(lài)性，滋生出一批“假”貧困戶(hù)。

1.4 返貧問(wèn)題較為突出，脫貧可持續(xù)性不強(qiáng)

在貧困地區(qū)，生產(chǎn)力水平一般都較為低下，絕大多數(shù)貧困戶(hù)都是以種田為主，販賣(mài)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品為生，收入少。生活環(huán)境較為惡劣，醫(yī)療條件較為低下，造成部分貧困戶(hù)脫貧后不久，因遭受疾病等原因又返貧，脫貧可持續(xù)性方面有待加強(qiáng)。

2 以馬爾康市前人之鑒對(duì)精準(zhǔn)扶貧機(jī)制構(gòu)建提出對(duì)策及建議

2.1 建立完善精準(zhǔn)扶貧體制機(jī)制、力求“戶(hù)戶(hù)精準(zhǔn)、人人受益”

（1）統(tǒng)一貧困戶(hù)指標(biāo)分配方式。省市一級(jí)可采取“上下結(jié)合”的方式進(jìn)行貧困戶(hù)的指標(biāo)分配。“上”是指省市一級(jí)的部門(mén)分配指標(biāo)下達(dá)基層去分配指標(biāo)?！跋隆笔侵富鶎右韵碌娜嗣裣蛏仙陥?bào)成為貧困戶(hù)。并留部分貧困戶(hù)指標(biāo)在全縣內(nèi)機(jī)動(dòng)性分配，對(duì)未在集中扶貧區(qū)域非貧困村的貧困戶(hù)進(jìn)行幫扶。

（2）完善貧困戶(hù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新識(shí)別方法。破解貧困戶(hù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于籠統(tǒng)，村民隱形財(cái)產(chǎn)不報(bào)，虛報(bào)等問(wèn)題，多維度地識(shí)別貧困戶(hù)。另外，完善貧困戶(hù)識(shí)別程序，引入第三方或者政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，加快推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)進(jìn)程。

（3）實(shí)施精準(zhǔn)“動(dòng)態(tài)管理”。對(duì)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、戶(hù)的進(jìn)入、退出進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)測(cè)，及時(shí)更新建檔立卡信息。在“識(shí)貧”過(guò)程中，充分發(fā)揚(yáng)民主，杜絕在識(shí)別貧困戶(hù)的過(guò)程中與村民小組成員可能存在的關(guān)系“照顧”，杜絕在識(shí)別貧困戶(hù)過(guò)程中未把真正貧困戶(hù)放到建檔立卡戶(hù)中。

（4）引進(jìn)第三方評(píng)估方對(duì)扶貧成效進(jìn)行評(píng)估。把群眾參與度、滿(mǎn)意度等作為考核依據(jù)，讓群眾指標(biāo)在考核中占更大的比例加大監(jiān)督力度。

2.2 加強(qiáng)扶貧干部、隊(duì)伍建設(shè)

（1）加強(qiáng)貧困縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村基層扶貧機(jī)構(gòu)建設(shè)，充實(shí)扶貧專(zhuān)職人員的配備，提高扶貧村干部的素質(zhì)，落實(shí)干部駐村機(jī)制，明確權(quán)責(zé)，鍛造一支作風(fēng)優(yōu)良、大公無(wú)私、為人民服務(wù)的脫貧攻堅(jiān)隊(duì)伍。

（2）全面落實(shí)“掛包幫”扶貧責(zé)任制要求。第一，各幫扶單位和個(gè)人要根據(jù)掛鉤、包村、幫戶(hù)（ “掛包幫”）任務(wù)，通過(guò)組建精干務(wù)實(shí)的駐村工作隊(duì)，選派農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)豐富、能力強(qiáng)的同志擔(dān)任工作隊(duì)長(zhǎng)。組織村干部，對(duì)貧困戶(hù)的致貧原因進(jìn)行有針對(duì)性的幫扶。第二，實(shí)行“三個(gè)一批”，即動(dòng)員能人大戶(hù)幫助帶動(dòng)貧困戶(hù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)解決一批；組織各大中小企業(yè)老板幫扶、吸納貧困家庭成員就業(yè)解決一批；依靠民政部門(mén)用足政策擴(kuò)大“低保”覆蓋面解決一批，以此引導(dǎo)各界力量加大扶貧開(kāi)發(fā)投入，合力推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧。

（3）嚴(yán)格考核評(píng)估。第一，對(duì)幫扶干部個(gè)人的工作情況進(jìn)行嚴(yán)格的考核。進(jìn)行公開(kāi)征求意見(jiàn)、公開(kāi)評(píng)議，以群眾認(rèn)可不認(rèn)可、群眾滿(mǎn)意不滿(mǎn)意為最高標(biāo)準(zhǔn)，每年組織對(duì)干部聯(lián)系貧困戶(hù)的情況進(jìn)行一次全面檢查，嚴(yán)格獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)。第二，“對(duì)癥下藥”，即評(píng)估的不同項(xiàng)目、不同對(duì)象，要分別制定標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行分類(lèi)評(píng)估。對(duì)整村扶貧成效進(jìn)行精準(zhǔn)評(píng)估，重點(diǎn)從基礎(chǔ)設(shè)施、村容村貌、農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)、貧困人口能力素質(zhì)提升、產(chǎn)業(yè)培育、產(chǎn)業(yè)增產(chǎn)增收等多維度來(lái)進(jìn)行綜合考核、精準(zhǔn)評(píng)估。第三，積極引入第三方評(píng)估，依靠高校、中介機(jī)構(gòu)等“第三方”力量，發(fā)揮其獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行考核評(píng)估的不足。

2.3 加強(qiáng)資金的投入和管理

（1）加強(qiáng)扶貧資金的管理。對(duì)所有涉及扶貧開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目資金、物資使用等進(jìn)行全程動(dòng)態(tài)監(jiān)管，嚴(yán)格財(cái)經(jīng)紀(jì)律、加大審計(jì)力度，并且定時(shí)定期在村中公示財(cái)務(wù)收支，做到財(cái)務(wù)公開(kāi)透明。以確保每筆資金的使用、每個(gè)項(xiàng)目的成效都高效地落實(shí)到貧困家庭。

（2）有針對(duì)性地對(duì)各類(lèi)扶貧項(xiàng)目進(jìn)行資金分配。根據(jù)不同項(xiàng)目的特點(diǎn)，有針對(duì)性、專(zhuān)業(yè)化、準(zhǔn)入性的資金投入，提高專(zhuān)項(xiàng)扶貧項(xiàng)目投入的精準(zhǔn)性及有效性，以此增強(qiáng)行業(yè)扶貧的優(yōu)化社會(huì)扶貧的資源配置。

2.4 采取“對(duì)癥下藥”式扶貧方法

（1）用“志愿者的愛(ài)心”溫暖貧困留守兒童。由政府主導(dǎo)，通過(guò)招聘志愿者，聯(lián)系志愿者團(tuán)、機(jī)構(gòu)，對(duì)留守兒童、老人進(jìn)行一對(duì)一幫扶。

（2）因大病致貧者，對(duì)應(yīng)“資金籌集服務(wù)扶貧”。由政府主導(dǎo)建立重大疾病救助基金，同時(shí)建立定時(shí)定向向社會(huì)募捐捐贈(zèng)資金的機(jī)制，吸納社會(huì)捐贈(zèng)資金用于貧困戶(hù)醫(yī)療救助。積極推廣利用電子平臺(tái)，依靠政府和社會(huì)組織的公信力進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)公益募捐，專(zhuān)項(xiàng)投入貧困家庭大病救助。

（3）貧困家庭學(xué)生，對(duì)應(yīng)“勤工助學(xué)”式扶貧。政府應(yīng)鼓勵(lì)學(xué)校盡量多地提供勤工儉學(xué)崗位，使貧困學(xué)生自己有能力繳納學(xué)費(fèi)，有足夠的生活費(fèi)，減輕貧困家庭壓力。

2.5 “授之以漁”式扶貧，以可持續(xù)性脫貧為宗旨

（1）利用當(dāng)?shù)刭Y源，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。根據(jù)當(dāng)?shù)貧夂?、土壤和社?huì)偏好等因地制宜發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)。政府應(yīng)出臺(tái)相關(guān)政策支持當(dāng)?shù)匕l(fā)展，發(fā)放津貼，鼓勵(lì)企業(yè)等在當(dāng)?shù)亻_(kāi)發(fā)資源，建設(shè)綠色基地等。

（2）給予經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠。對(duì)于貧困戶(hù)給予貸款貼息等，鼓勵(lì)貧困戶(hù)貸款提高自己的收入。在貧困戶(hù)加入企業(yè)產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)的同時(shí)，給予資金支持，創(chuàng)造更多資金的源頭，讓資金滾滾流動(dòng)。

（3）綜合發(fā)展貧困戶(hù)個(gè)人素質(zhì)，加強(qiáng)素質(zhì)教育。不僅要加強(qiáng)當(dāng)?shù)鼐用竦募寄芘嘤?xùn)，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的變化，更要重視提高當(dāng)?shù)亟逃剑膭?lì)當(dāng)?shù)鼐用裨趯W(xué)到本領(lǐng)后返鄉(xiāng)建設(shè)，推進(jìn)脫貧進(jìn)度。

（4）發(fā)展旅游業(yè)。充分利用當(dāng)?shù)刈匀伙L(fēng)光，吸引各地游客，發(fā)展當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)，并發(fā)放生態(tài)津貼，以鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用裨诎l(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)也保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

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