趙國華 吳善金

黨的十八大、十八屆三中全會提出，圍繞建設(shè)美麗中國、生態(tài)文明的總體要求，建設(shè)一批生態(tài)宜居、生產(chǎn)高效、生活美好、人文和諧的美麗城鎮(zhèn)，引領(lǐng)全國人居環(huán)境建設(shè)工作，促進(jìn)農(nóng)村全面健康可持續(xù)發(fā)展。

2018年5月，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上強(qiáng)調(diào)，要充分運(yùn)用市場化手段，完善資源環(huán)境價(jià)格機(jī)制，采取多種方式支持政府和社會資本合作項(xiàng)目。國務(wù)院出臺的《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》也明確表示，采用直接投資、投資補(bǔ)助、運(yùn)營補(bǔ)貼等方式，規(guī)范支持生態(tài)環(huán)保類PPP項(xiàng)目。種種跡象都表明生態(tài)水環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)正進(jìn)入快速發(fā)展期，令市場從業(yè)者充滿信心。

生態(tài)水環(huán)境治理項(xiàng)目普遍面臨資金需求大、周期長、社會效益顯著而經(jīng)濟(jì)效益較低的問題，通過取道PPP模式，可從資金、技術(shù)和管理等方面向社會資本借力，是政府提供此類項(xiàng)目的明智選擇。同時(shí)，對于社會資本來說，生態(tài)水環(huán)境治理PPP政策向好，在不斷規(guī)范和收縮政府債務(wù)的情況下，PPP模式成了企業(yè)參與政府公共服務(wù)領(lǐng)域的突破口。隨著工藝成熟和技術(shù)變革，生態(tài)水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益亦會趨好。因此，生態(tài)水環(huán)境治理行業(yè)未來巨大的市場潛力使其成為市場優(yōu)質(zhì)投資標(biāo)的，且在生態(tài)水環(huán)境治理領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式契合其行業(yè)特征，是創(chuàng)新供給的必然趨勢。

入庫項(xiàng)目分析

全國生態(tài)水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目數(shù)量較多，且所處階段不同，分析難度較大。為便于分析，本文數(shù)據(jù)均來自財(cái)政部PPP中心項(xiàng)目管理庫，有效數(shù)據(jù)共計(jì)496個(gè)（按照關(guān)鍵字“生態(tài)水環(huán)境”檢索得到108個(gè)項(xiàng)目，生態(tài)建設(shè)和保護(hù)項(xiàng)目類別內(nèi)按照關(guān)鍵字“水”“河”“湖”等檢索得到392個(gè)項(xiàng)目，同時(shí)扣除54個(gè)純污水處理廠項(xiàng)目），統(tǒng)計(jì)時(shí)間截至2018年8月16日。

整體情況

根據(jù)前文所述，入庫生態(tài)水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目總計(jì)496個(gè)，在PPP項(xiàng)目監(jiān)管趨嚴(yán)的情況下，生態(tài)水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目入庫數(shù)量仍然可觀。

傳統(tǒng)的生態(tài)水環(huán)境治理采取單一治理模式，項(xiàng)目投資規(guī)模小。而目前更多采取整體打包治理模式，建設(shè)子工程多，技術(shù)要求高，項(xiàng)目投資資金需求大。496個(gè)生態(tài)水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目中，投資額在10億元以上的項(xiàng)目占比37.7%。

地域分布

在地區(qū)方面，按累計(jì)項(xiàng)目數(shù)排序，入庫前5位分別是廣東、河南、山東、貴州、四川，這5個(gè)省的生態(tài)水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目數(shù)量達(dá)268個(gè)，占比54.2%;投資額為4 384.5億元，占比72%。

所屬階段

生態(tài)水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段的項(xiàng)目有278個(gè)，占比56%。從這個(gè)數(shù)據(jù)可以看出，生態(tài)水環(huán)境治理與PPP模式契合度高，推進(jìn)比較快，這與國家全方位鼓勵(lì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)應(yīng)用PPP模式不無關(guān)系。

回報(bào)機(jī)制

生態(tài)水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制主要為政府付費(fèi)與可行性缺口補(bǔ)助，使用者付費(fèi)項(xiàng)目極少，占比僅1.0%。前兩者占比高的原因主要是生態(tài)水環(huán)境屬于公益性服務(wù)領(lǐng)域，更適合采用政府付費(fèi)與可行性缺口補(bǔ)助兩種模式。

三點(diǎn)思考

依據(jù)上述分析，入庫生態(tài)水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目多數(shù)進(jìn)入執(zhí)行階段，進(jìn)入運(yùn)營期的項(xiàng)目也不在少數(shù)。筆者進(jìn)一步對這些項(xiàng)目深入研究發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目在識別階段、準(zhǔn)備階段和采購階段重建設(shè)、輕運(yùn)營的情況比較突出。隨著PPP項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期，項(xiàng)目所面臨的運(yùn)營期內(nèi)績效考核、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與管理、合同再談判等問題凸顯。如何建立長效機(jī)制保障生態(tài)水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)營？筆者引出以下三點(diǎn)思考。

績效評價(jià)體系

筆者對入庫的生態(tài)水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目的績效考核內(nèi)容進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，在實(shí)施方案編制階段，對績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的制定基本以原則性的描述為主，例如多數(shù)項(xiàng)目采用“基于可用性的績效合同”方式開展PPP績效評價(jià)，甚至個(gè)別項(xiàng)目僅說明付費(fèi)與績效評價(jià)掛鉤，績效評價(jià)細(xì)則基本未見提及。在PPP合同內(nèi)基本都對績效考核做了相關(guān)約定，但是大部分績效評價(jià)機(jī)制仍然比較粗淺或僅僅針對的是直接效益產(chǎn)出，例如某國家示范項(xiàng)目僅用文字描述對水質(zhì)進(jìn)行考核，并未列出相關(guān)考核計(jì)分細(xì)則。因此，在運(yùn)營期內(nèi)如何對項(xiàng)目公司進(jìn)行績效管理成為模糊概念，容易導(dǎo)致項(xiàng)目在運(yùn)營期的監(jiān)管流于形式，無法落實(shí)。

財(cái)政部在《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》（財(cái)金〔2016〕92號）第十七條中規(guī)定：“合同應(yīng)當(dāng)約定項(xiàng)目具體產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)和績效考核指標(biāo)，明確項(xiàng)目付費(fèi)與績效評價(jià)結(jié)果掛鉤。”根據(jù)要求，PPP項(xiàng)目的績效評價(jià)尤為重要，考評結(jié)果與項(xiàng)目公司的收入直接掛鉤。建立完善的績效評價(jià)體系，對政府來說是監(jiān)管的基礎(chǔ);對社會資本來說是弱化運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、增加投資回報(bào)必需的保障。

每個(gè)生態(tài)水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容不同，其績效考核標(biāo)準(zhǔn)、方式均應(yīng)做到量身定制、合理可行。完善的績效評價(jià)體系應(yīng)包含環(huán)境效益、社會效益、項(xiàng)目公司管理、政府滿意度、社會滿意度等多維度評價(jià)因素，且針對運(yùn)營內(nèi)容不同的項(xiàng)目設(shè)置特定的評價(jià)指標(biāo)和合理的權(quán)重。績效考核更不能僅僅是籠統(tǒng)的管理辦法，要有相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則，對每個(gè)考核項(xiàng)應(yīng)設(shè)置詳細(xì)的評價(jià)指標(biāo)及對應(yīng)得分標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則，有規(guī)范的要明確規(guī)范，能量化的盡可能量化，不能量化的要做好定性指標(biāo)的評價(jià)，做到定性定量相結(jié)合。

績效考核應(yīng)當(dāng)遵循連貫性、客觀性、科學(xué)性和公開性。在一段連續(xù)時(shí)間之內(nèi)，考評的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)不能有大的變化，至少應(yīng)保持1年之內(nèi)考評的方法具有連貫性。對于考核標(biāo)準(zhǔn)的制定要遵循客觀性原則，不能添加一些違背現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的條款。因此鼓勵(lì)政府聘請第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行全過程技術(shù)服務(wù)，制定科學(xué)合理的績效考核實(shí)施細(xì)則。相關(guān)考評結(jié)果應(yīng)當(dāng)適時(shí)向社會公布，做到公開透明，接受大眾監(jiān)督。

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與管理

PPP項(xiàng)目從發(fā)起到移交完成是一個(gè)長周期，而生態(tài)水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目要應(yīng)對城市環(huán)境的未來變化，充滿了復(fù)雜性和不確定性，地方政府的合同長期執(zhí)行力也具有一定的可變性，項(xiàng)目相關(guān)方要從權(quán)利義務(wù)的設(shè)定上做好PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的管控。

生態(tài)水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)方式一般包含三方面：一是政府主要承擔(dān)的政治風(fēng)險(xiǎn)，包括法律風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)變更風(fēng)險(xiǎn)，土地獲得風(fēng)險(xiǎn)，政府決策風(fēng)險(xiǎn);二是社會資本承擔(dān)的融資風(fēng)險(xiǎn)，包括工期延誤風(fēng)險(xiǎn)、成本超支風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營管理風(fēng)險(xiǎn);三是雙方共同承擔(dān)的利率變化超限風(fēng)險(xiǎn)，包括通貨膨脹超限風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。

在項(xiàng)目的識別、準(zhǔn)備階段，風(fēng)險(xiǎn)識別的主要任務(wù)是：結(jié)合項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營等內(nèi)容，預(yù)判整個(gè)項(xiàng)目周期內(nèi)所可能存在的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，為設(shè)定具體合同權(quán)利義務(wù)打下基礎(chǔ)。在項(xiàng)目采購階段，將項(xiàng)目前期工作中所掌握、預(yù)測的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)化、量化，按照“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對等和風(fēng)險(xiǎn)可控”等原則，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，在政府和社會資本之間合理地分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

在項(xiàng)目執(zhí)行階段，風(fēng)險(xiǎn)管理的重點(diǎn)為：協(xié)調(diào)各方積極配合按合同履約，使項(xiàng)目順利實(shí)施，并及時(shí)根據(jù)項(xiàng)目具體執(zhí)行情況，適時(shí)合規(guī)地對不符合變化條件的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模式進(jìn)行調(diào)整，確保合同的可執(zhí)行性，盡量避免問題堆積導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的形成。其中，重要一點(diǎn)就是，根據(jù)項(xiàng)目績效評價(jià)來化解由于政府購買服務(wù)的支付度量問題所引起的社會資本的風(fēng)險(xiǎn)，對運(yùn)營價(jià)格進(jìn)行調(diào)整，以避免政府和社會資本的雙方權(quán)利義務(wù)失衡。

合同再談判

PPP項(xiàng)目合同周期長，運(yùn)營環(huán)境中不確定的風(fēng)險(xiǎn)因素較多，合同的設(shè)計(jì)和項(xiàng)目各階段的管理面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。當(dāng)合同的一方認(rèn)為原合同已經(jīng)不能適用于新的環(huán)境和變化，進(jìn)而要求對合同條款進(jìn)行調(diào)整時(shí)，再談判即發(fā)生。再談判的發(fā)生增加了交易成本，再談判的破裂甚至?xí)砗贤奶崆敖K止和項(xiàng)目的取消?？梢哉f，PPP項(xiàng)目合同是PPP項(xiàng)目整個(gè)合同體系的基礎(chǔ)和核心。以下是項(xiàng)目發(fā)生再談判的幾種常見情形。

首先，合同一方的違約。常見的如PPP項(xiàng)目中，政府無法按時(shí)支付可用性服務(wù)費(fèi)，并且在合同中未有相應(yīng)逾期支付約定，這種情況對項(xiàng)目公司的影響是極大的，直接影響投資人的投資收益。很明顯，此情況下，雙方需要就可用性服務(wù)費(fèi)支付條款進(jìn)行再談判。

其次，合同缺失或合同約定不清晰。如之前提到的某些項(xiàng)目未約定績效評價(jià)內(nèi)容，該內(nèi)容又是PPP項(xiàng)目合同重要組成部分，后期肯定需要進(jìn)行再談判加以補(bǔ)充。再如，很多地方政府在擬定PPP項(xiàng)目合同的時(shí)候，很多是套用其他的合同，容易造成合同條款前后不一致。舉個(gè)例子，某河道治理項(xiàng)目主要建設(shè)內(nèi)容是水利工程（包含駁岸工程、清淤工程）和生態(tài)景觀建設(shè)工程，并未出現(xiàn)污水處理相關(guān)內(nèi)容，但是績效考核內(nèi)容確以出水水質(zhì)作為考核依據(jù)，這顯然需要在執(zhí)行階段經(jīng)過再談判進(jìn)行約定。

再次，合同主體各方也有可能在項(xiàng)目執(zhí)行過程中遇到新的問題，產(chǎn)生新的訴求，這些也可能觸發(fā)再談判。一些人認(rèn)為，這是政府的利己主義或社會資本的利己主義。筆者認(rèn)為，對此不能一概而論。某些項(xiàng)目在前期對風(fēng)險(xiǎn)考慮不到位，在合同中針對變量風(fēng)險(xiǎn)也未設(shè)置彈性，項(xiàng)目在執(zhí)行階段受到客觀因素的影響較大，那么不管是哪一方發(fā)起的再談判訴求，另一方都應(yīng)適當(dāng)予以配合。例如，政府在PPP項(xiàng)目合同中可能沒有約定超額利潤的分享，運(yùn)營期發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目公司盈利能力非常強(qiáng)，所有利潤都讓社會資本拿走，心有不甘。也有社會資本投標(biāo)的時(shí)候，先把項(xiàng)目拿下來再說，而拿下來以后，卻發(fā)現(xiàn)投資收益拿不到不說，運(yùn)營還需要資金補(bǔ)貼。這兩種情況的發(fā)生多不是因?yàn)榭陀^因素，而是主觀責(zé)任不到位所致，原則上講，按照合同履約是合理合法的。但是反過來思考，一方由此造成的損失大到無法自行承擔(dān)，甚至有可能造成整個(gè)項(xiàng)目終止的情況，另一方應(yīng)站在保障項(xiàng)目繼續(xù)實(shí)施的角度，在自身利益損失可接受的范圍內(nèi)，通過再談判進(jìn)行適當(dāng)讓步。

最后，PPP項(xiàng)目在如此長的周期內(nèi)，避免不了新技術(shù)的創(chuàng)新與運(yùn)用。隨著科技發(fā)展，為了淘汰落后產(chǎn)能，國家也會適時(shí)發(fā)布一些新的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。因此，鼓勵(lì)項(xiàng)目在設(shè)備更新時(shí)選用更有優(yōu)勢的新技術(shù)，提高生產(chǎn)效率和產(chǎn)出效益。這樣一來，原合同的運(yùn)營成本、績效考核標(biāo)準(zhǔn)、管理模式等勢必要發(fā)生變化，項(xiàng)目必然會進(jìn)行再談判。

政府與社會資本的博弈全都體現(xiàn)在項(xiàng)目合同中，它是各參與方主張權(quán)利、履行義務(wù)的根本依據(jù)。無論什么情況下觸發(fā)的再談判，雙方都應(yīng)在內(nèi)容和程序合法合規(guī)的基礎(chǔ)上協(xié)商解決。

針對以上三點(diǎn)思考，筆者接下來會側(cè)重某一方面做更深入的調(diào)查研究，為生態(tài)水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目長遠(yuǎn)發(fā)展做出自己的貢獻(xiàn)。

趙國華，上海交通大學(xué)PPP研究中心咨詢部主任，上海交通大學(xué)城市綜合開發(fā)院院長，國家發(fā)改委PPP專家，上海市建設(shè)工程評標(biāo)專家，高級工程師。

吳善金，上海交通大學(xué)城市綜合開發(fā)院院長助理、PPP項(xiàng)目總監(jiān)。