王曉生 鄔志輝

摘要農(nóng)村教師編制的雙重價值日益凸顯，農(nóng)村教師編制面臨時代挑戰(zhàn)和前所未有的政策機(jī)遇。但從現(xiàn)實(shí)來看，編制供給不足難以滿足農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的“增編”需求；編制結(jié)構(gòu)失衡，難以保證農(nóng)村學(xué)校運(yùn)行和教育質(zhì)量提高；編制管理滯后，難以充分發(fā)揮教師編制的使用效益。破解農(nóng)村教師編制困境，需科學(xué)設(shè)定編制標(biāo)準(zhǔn)，從入口端解決編制供給不足問題；創(chuàng)新編制管理方式，多種形式破解教師編制約束；完善動態(tài)調(diào)整和監(jiān)管機(jī)制，在管理上提高編制使用效益。

關(guān)鍵詞“大國良師”；農(nóng)村教師；編制管理；間歇性缺編；編制共享；全科教師

中圖分類號G63

文獻(xiàn)標(biāo)識碼B

文章編號1002-2384（2018）09-0014-04

教師編制是國家進(jìn)行教師資源配置的重要杠桿，是教師隊伍建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。近年來，國家高度重視中小學(xué)教師編制管理，有關(guān)教師編制政策相繼出臺。2014年中央編辦、教育部、財政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》，結(jié)束了“城鄉(xiāng)教師編制標(biāo)準(zhǔn)倒掛”的局面，對農(nóng)村學(xué)校教師配置是一大進(jìn)步，各地在農(nóng)村學(xué)校用人方式方面也在進(jìn)行積極探索，但當(dāng)前我國農(nóng)村中小學(xué)教師隊伍仍然面臨數(shù)量供給不足、隊伍結(jié)構(gòu)失衡、編制使用效益低等問題。那么，教師編制對于農(nóng)村教師隊伍建設(shè)而言意味著什么？當(dāng)前農(nóng)村教師編制究竟面臨哪些困境？我們又該如何破解農(nóng)村教師的編制困境，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村教育的長足發(fā)展？

一、農(nóng)村中小學(xué)教師編制管理意義重大

農(nóng)村教師編制管理既要明晰教師編制的雙重價值，又要清楚地認(rèn)識農(nóng)村教師編制面臨的時代挑戰(zhàn)，同時還要看到和把握好擴(kuò)增編制的政策機(jī)遇。

1. 科學(xué)認(rèn)識農(nóng)村教師編制的雙重價值

教師編制關(guān)涉教師管理的眾多方面，包括教師的“國家公職人員身份”“薪酬福利待遇”“社會保障水平”“職稱晉升和專業(yè)成長”等一系列事關(guān)教師生活、工作和職業(yè)發(fā)展等方面的問題。因為其綁定性、福利性特點(diǎn)，教師編制在我國特有的文化環(huán)境下衍生成了一種利益身份，成為一種身份的象征。在某種程度上，作為“身份象征”和“物質(zhì)利益”綜合體的教師編制，有助于提升農(nóng)村教師的職業(yè)吸引力，對于農(nóng)村教師隊伍建設(shè)和農(nóng)村教育事業(yè)發(fā)展意義重大。[1]因此，制定科學(xué)合理的農(nóng)村教師編制標(biāo)準(zhǔn)，解決好農(nóng)村教師編制管理和使用問題，優(yōu)化農(nóng)村教師隊伍人力資源配置，有助于實(shí)現(xiàn)教育公平和提高農(nóng)村教育質(zhì)量。

2. 明確把握農(nóng)村教師編制的時代挑戰(zhàn)

受城鎮(zhèn)化和我國生育政策的雙重影響，農(nóng)村學(xué)齡人口不斷下降，農(nóng)村學(xué)校形態(tài)也隨之發(fā)生變化，這些直接影響著農(nóng)村教師的配置。

一方面，大量農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的存在和寄宿制學(xué)校的興建對農(nóng)村教師編制標(biāo)準(zhǔn)提出了更高要求，不僅在數(shù)量上不能簡單地按師生比標(biāo)準(zhǔn)來核定教師編制，而且在類型上也不能簡單地按常規(guī)學(xué)校配置編制，而是要提供多樣化的編制類型來滿足不同形態(tài)學(xué)校（如小規(guī)模學(xué)校、寄宿制學(xué)校）運(yùn)轉(zhuǎn)和功能發(fā)揮的需要。

另一方面，在新型城鎮(zhèn)化背景下，大量農(nóng)村學(xué)齡人口向城鎮(zhèn)流動，城鎮(zhèn)學(xué)校班級規(guī)模不斷擴(kuò)大，對教師的需求也在攀升。受制于當(dāng)?shù)氐呢斦惺苣芰?，政府部門通常會優(yōu)先考慮城鎮(zhèn)學(xué)校的教師補(bǔ)充，在“重城輕鄉(xiāng)”的邏輯慣性和編制分配“差序格局”的雙重作用下，處于邊緣地位的農(nóng)村學(xué)校很難充分獲取學(xué)校發(fā)展所需要的教師編制數(shù)額和編制類型。同時，在“財政供養(yǎng)人口只減不增”的政策紅線下，教師編制壓縮也概莫能外，農(nóng)村學(xué)校教師編制矛盾更加凸顯。

3. 準(zhǔn)確判斷農(nóng)村教師編制的政策機(jī)遇

2015年6月，國務(wù)院辦公廳出臺了《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015—2020年）》，這是新中國歷史上第一個專門支持鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)的文件，系統(tǒng)謀劃了鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)的“八大方面”，其中統(tǒng)一城鄉(xiāng)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)農(nóng)村教師編制管理是一個重要板塊。2017年11月，黨的十九大報告中提出“推動城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，高度重視農(nóng)村義務(wù)教育，努力讓每個孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育”，這就要求合理配置農(nóng)村學(xué)校的教師資源，讓農(nóng)村孩子享受與城市孩子基本均等的教育服務(wù)。2018年1月出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》提出，要“創(chuàng)新和規(guī)范中小學(xué)教師編制配備，滿足教育快速發(fā)展需求”，對教師編制管理進(jìn)行了戰(zhàn)略部署。2018年4月，國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于全面加強(qiáng)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校建設(shè)的指導(dǎo)意見》，對兩類學(xué)校的教師編制崗位核定和管理作出了安排。一系列利好政策的出臺，給農(nóng)村中小學(xué)教師編制管理帶來了前所未有的政策機(jī)遇。

二、當(dāng)前農(nóng)村中小學(xué)教師編制面臨的現(xiàn)實(shí)困境

1. 編制供給不足，難以滿足農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的“增編”需求

其一，農(nóng)村學(xué)校形態(tài)的變化和教育職能的擴(kuò)大，需要增加教師編制。一方面，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和農(nóng)村生育率下降的背景下，農(nóng)村學(xué)校生源萎縮，學(xué)校趨向“小型化”，教師數(shù)量不足問題日益凸顯。[2]農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校布局分散、學(xué)生數(shù)少、成班率低，如果要保障小規(guī)模學(xué)校能夠開足開齊國家規(guī)定的課程，那么當(dāng)前的師資配置還存在一定的缺口。另一方面，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整后寄宿制學(xué)校增多，加上實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃、加強(qiáng)中小學(xué)安保等因素，學(xué)校宿舍管理、用餐服務(wù)、醫(yī)療保健、心理健康指導(dǎo)、安全保衛(wèi)等任務(wù)增加，而相關(guān)人員嚴(yán)重不足，大都由學(xué)校專任教師兼任。[3]農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校和寄宿制學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和教育質(zhì)量提升都提出了“增編”的需求。

其二，農(nóng)村教師群體階段性離崗，造成間歇性缺編。一方面，隨著國家在農(nóng)村教育領(lǐng)域投入的加大，農(nóng)村學(xué)校教師外出培訓(xùn)學(xué)習(xí)的機(jī)會不斷增加，然而農(nóng)村學(xué)校的教師編制基本上是“一個蘿卜一個坑”甚至“一個蘿卜幾個坑”，如果教師外出培訓(xùn)就會影響學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)，“工學(xué)矛盾”問題突出。另一方面，近年來農(nóng)村中小學(xué)女性教師比例增大，新補(bǔ)充教師也以女教師為主。隨著“全面二孩”政策的放開，請產(chǎn)假的女教師和請病假的中年教師數(shù)量逐步增多，中小學(xué)普遍遭遇“產(chǎn)假式”“病假式”缺編。其三，農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展，擠占中小學(xué)教師編制?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出“重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育，努力提高農(nóng)村學(xué)前教育普及程度，著力保證留守兒童入園”的目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，配齊足夠的師資必不可少，然而，實(shí)踐中新增的幼兒園教職工很大一部分是通過擠占中小學(xué)教師編制來解決的。學(xué)前教育發(fā)展從義務(wù)教育教師編制中“分一杯羹”的做法，加劇了農(nóng)村中小學(xué)教師編制的短缺。

2. 編制結(jié)構(gòu)失衡，難以保證農(nóng)村學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)和教育質(zhì)量提高

當(dāng)前，農(nóng)村教師結(jié)構(gòu)性缺編現(xiàn)象依然突出，主要體現(xiàn)在學(xué)科結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、性別結(jié)構(gòu)、功能結(jié)構(gòu)等方面。具體而言，一是在學(xué)科結(jié)構(gòu)方面，農(nóng)村學(xué)校英語、體育、音樂、美術(shù)、科學(xué)、信息技術(shù)等學(xué)科教師嚴(yán)重缺乏，一些村小和教學(xué)點(diǎn)甚至無法開足開齊國家規(guī)定課程。二是在年齡結(jié)構(gòu)方面，農(nóng)村學(xué)校教師老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重。有學(xué)者對全國12個省份調(diào)查顯示，有7個省份年齡超過45歲的小學(xué)教師大于30%，部分地區(qū)超過45歲的小學(xué)教師達(dá)到甚至超過50%，有些地區(qū)已經(jīng)10年沒有招聘過新教師了。[4]三是在性別結(jié)構(gòu)方面，農(nóng)村教師隊伍男女比例失調(diào)，女教師所占比例過大。四是在類型結(jié)構(gòu)方面，農(nóng)村學(xué)校教師編制類型存在結(jié)構(gòu)性矛盾。一方面農(nóng)村寄宿制學(xué)校的興建需要配備專任的生活教師、心理健康指導(dǎo)教師和醫(yī)療保健師等專業(yè)化編制，然而現(xiàn)實(shí)中這部分工作大部分由任課教師兼任；另一方面，農(nóng)村教師編制結(jié)構(gòu)中缺乏周轉(zhuǎn)編制來平衡因?qū)W校教師外出培訓(xùn)、休病假和女教師休產(chǎn)假而產(chǎn)生的教師缺口。

3. 編制管理滯后，難以充分發(fā)揮教師編制的使用效益

其一，農(nóng)村教師編制動態(tài)管理面臨體制障礙和技術(shù)壁壘。一方面，在我國現(xiàn)行的“三權(quán)分離制衡”的編制管理體制下，縣級教育行政部門缺乏統(tǒng)籌管理本轄區(qū)教師編制的權(quán)限，教育部門難以根據(jù)農(nóng)村學(xué)齡人口的變化和農(nóng)村學(xué)校的實(shí)際需求來動態(tài)調(diào)整和配置各個學(xué)校的教師編制，更談不上引導(dǎo)城鎮(zhèn)學(xué)校教師和超編學(xué)校教師向農(nóng)村學(xué)校和缺編學(xué)校流動了。另一方面，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村教師編制動態(tài)管理面臨準(zhǔn)確預(yù)測農(nóng)村學(xué)齡人口、科學(xué)測算農(nóng)村教師編制和精準(zhǔn)調(diào)配教師編制等技術(shù)壁壘。在城鎮(zhèn)化和生育政策的雙重影響下，想準(zhǔn)確掌握農(nóng)村學(xué)齡人口的分布和變化不是一件容易的事情；同樣核算農(nóng)村教師編制也不能僅依“師生比”這一單一指標(biāo)，而應(yīng)把多維指標(biāo)納入農(nóng)村教師編制測算模型，然而這在增加核編科學(xué)性的同時勢必也增加了編制測算的技術(shù)難度。

其二，農(nóng)村教師編制監(jiān)督約束機(jī)制不健全，檢查力度不夠。用好農(nóng)村學(xué)校的教師編制，離不開建立和執(zhí)行嚴(yán)格的教師編制監(jiān)管和約束機(jī)制?！蛾P(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》要求，“各地要嚴(yán)禁擠占、挪用和截留中小學(xué)教職工編制，嚴(yán)禁在有合格教師來源的情況下‘有編不補(bǔ)、長期聘用代課教師，嚴(yán)禁各種形式‘吃空餉……對違反編制管理規(guī)定的單位和責(zé)任人，依法依規(guī)嚴(yán)肅處理”。筆者在實(shí)地調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，在一些地方還存在部分中小學(xué)教師被借調(diào)到政府部門去工作造成的教師“在編不在崗”現(xiàn)象。在教師編制分配的“差序格局”下，農(nóng)村學(xué)校處在邊緣地位，農(nóng)村學(xué)校教師編制被擠占和被挪用也就不足為怪了。

三、農(nóng)村中小學(xué)教師編制配置的優(yōu)化策略

化解農(nóng)村教師編制供給不足，優(yōu)化農(nóng)村教師編制結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)農(nóng)村教師編制合理配置，需要立足農(nóng)村學(xué)校教育發(fā)展的實(shí)際需求，科學(xué)設(shè)定編制標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新編制管理形式，建立編制動態(tài)調(diào)整機(jī)制，打出一套“組合拳”，以破解農(nóng)村教師編制管理遇到的難題。

1. 科學(xué)設(shè)定編制標(biāo)準(zhǔn)，從入口端解決編制供給不足問題

其一，以學(xué)校為單位確定農(nóng)村教師編制數(shù)。通常編制部門在核算一個區(qū)域教師編制數(shù)時，以轄區(qū)內(nèi)學(xué)生數(shù)為基礎(chǔ)，通過計算師生比來確定所需教師的總量，這種核編方法忽視了不同學(xué)校之間的學(xué)生數(shù)量差別，對農(nóng)村學(xué)校極為不利。在確定農(nóng)村學(xué)校教師編制數(shù)時，要立足農(nóng)村學(xué)校的實(shí)際需求，以學(xué)校為基本核編單元，進(jìn)行“精準(zhǔn)核編”。只有這樣才能扭轉(zhuǎn)編制分配“差序格局”中農(nóng)村學(xué)校的不利處境，滿足農(nóng)村學(xué)校的教育教學(xué)需求。

其二，實(shí)施體現(xiàn)城鄉(xiāng)間積極差異的教師編制標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前農(nóng)村學(xué)校的辦學(xué)形態(tài)（大量小規(guī)模學(xué)校和寄宿制學(xué)校的存在）提出了“增編”的動因，這實(shí)際上就要求由城鄉(xiāng)統(tǒng)一的教師編制標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)為向農(nóng)村地區(qū)傾斜的編制標(biāo)準(zhǔn)。由于農(nóng)村學(xué)校規(guī)模、班級規(guī)模小，教師使用效率低，未來教師編制改革的方向是，在師生比上要鄉(xiāng)村>縣鎮(zhèn)>城市。[5]另一方面，農(nóng)村地區(qū)的學(xué)校要在師生比的基礎(chǔ)上結(jié)合師班比、師科比來配置教師編制，甚至可以通過科學(xué)核算農(nóng)村學(xué)校教師的工作量來配置教師編制。運(yùn)用體現(xiàn)“積極差異的尺度”來為農(nóng)村學(xué)校配置教師編制，有助于緩解教師編制短缺問題。

其三，增加農(nóng)村教師編制彈性，緩解農(nóng)村學(xué)?！伴g歇性缺編”問題。編制部門在核定教師編制時，要充分考慮農(nóng)村教師離崗參加培訓(xùn)和教師休病假產(chǎn)假等因素，在保障教師基本編制數(shù)的基礎(chǔ)上，根據(jù)本地教師中育齡女教師、生病教師的實(shí)際狀況和教師參與培訓(xùn)的周期和時間長短，確定教師機(jī)動編制的彈性系數(shù)，為農(nóng)村教師外出培訓(xùn)和教師休產(chǎn)假病假預(yù)留出一定的編制空間，確保農(nóng)村學(xué)校不因部分教師暫時性離崗而影響教學(xué)秩序的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

2. 創(chuàng)新編制管理方式，多種形式破解教師編制約束

其一，以縣為單位，建立中小學(xué)教師編制“周轉(zhuǎn)池”，重點(diǎn)用于農(nóng)村教師的統(tǒng)籌調(diào)配。各地可將事業(yè)單位機(jī)構(gòu)精簡壓縮和經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制后收回的事業(yè)編制用于保障當(dāng)?shù)亟處煹难a(bǔ)充，將騰出來的編制優(yōu)先滿足農(nóng)村學(xué)校的用編需求，在編制總量控制的情況下，盤活地方編制資源的使用效益。

其二，要打好“教師共享編制”和培養(yǎng)“全科教師”的組合拳。一方面，農(nóng)村中小學(xué)普遍存在缺少英語、音樂、體育、美術(shù)、科學(xué)、信息技術(shù)等學(xué)科教師的問題，而根據(jù)編制核算標(biāo)準(zhǔn)，很難為某些學(xué)校的某些小學(xué)科設(shè)置一個完整編制。因此，編制部門可以考慮讓多個學(xué)校共享小學(xué)科教師編制，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌排課，通過教師“走教”的方式實(shí)現(xiàn)編制共享，緩解農(nóng)村教師結(jié)構(gòu)性缺編問題。另一方面，在不適宜“走教”的偏遠(yuǎn)地區(qū)，教育部門可以通過定向培養(yǎng)規(guī)模適度、素質(zhì)優(yōu)良的全科教師來彌合農(nóng)村教師結(jié)構(gòu)性缺編。

其三，鼓勵各地探索向社會購買服務(wù)，緩解農(nóng)村學(xué)校缺編問題。一是縣級教育部門可以與社會上的專業(yè)機(jī)構(gòu)合作，聘請一些專業(yè)人士到農(nóng)村學(xué)校定期開設(shè)藝術(shù)、科學(xué)和綜合實(shí)踐等課程，緩解農(nóng)村學(xué)校教師緊缺的壓力。二是深化農(nóng)村學(xué)校后勤服務(wù)社會化改革，逐步壓縮非教學(xué)人員編制，將農(nóng)村學(xué)校食堂、保潔、安保、學(xué)生心理輔導(dǎo)等服務(wù)交給有專業(yè)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)來承接，將教學(xué)輔助和后勤人員從教職工編制中分離出來，把騰出來的編制用于農(nóng)村學(xué)校補(bǔ)充緊缺學(xué)科的教師。

3. 完善動態(tài)調(diào)整和監(jiān)管機(jī)制，在管理上提高編制使用效益

在既定的編制總量范圍內(nèi)，提高編制的使用效益，對于各地教育事業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要。近年來，我國農(nóng)村學(xué)齡人口變化明顯，農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整還在推進(jìn)，農(nóng)村學(xué)校教師編制的盈缺狀況也會隨之發(fā)生變化，動態(tài)調(diào)整校際間的教師編制數(shù)尤為必要。

其一，落實(shí)《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》中關(guān)于“根據(jù)學(xué)校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整、不同學(xué)段學(xué)生規(guī)模變化等情況進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，提高編制使用效益”的規(guī)定，建立由編制、教育、財政、人事等部門共同參與的聯(lián)席會議制度，增加部門間的協(xié)同聯(lián)動，化解農(nóng)村教師編制動態(tài)調(diào)整的部門障礙。

其二，突破農(nóng)村教師編制動態(tài)管理的技術(shù)壁壘?？h級教育部門為每個農(nóng)村學(xué)校建立電子信息臺賬，精準(zhǔn)掌握每個學(xué)校的學(xué)生變化情況、課程開設(shè)情況，以及教師的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、分布等信息，按照“一校一核”“一年一調(diào)”的原則統(tǒng)籌調(diào)劑縣域內(nèi)校際間編制的余缺，同時完善教師流動配套政策，引導(dǎo)超編學(xué)校教師向缺編學(xué)校流動，平衡農(nóng)村學(xué)校間教師編制的數(shù)量和結(jié)構(gòu)。

其三，加強(qiáng)督導(dǎo)監(jiān)管，規(guī)范農(nóng)村中小學(xué)教師編制管理。一方面縣級教育行政部門要嚴(yán)格按照編制標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)足農(nóng)村學(xué)校編制數(shù)，杜絕“有編不補(bǔ)”，保障農(nóng)村學(xué)校教師配備；另一方面，編制、教育、財政、人事等部門要聯(lián)合行動，對農(nóng)村中小學(xué)編制使用情況開展專項督導(dǎo)檢查，嚴(yán)禁擠占、挪用和截留農(nóng)村中小學(xué)教師編制，確保為農(nóng)村學(xué)校核定的編制真正用于農(nóng)村教師隊伍建設(shè)。

參考文獻(xiàn)：

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注釋：

① 本文系教育部人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項目“中國農(nóng)村教育發(fā)展基本類型與模型建構(gòu)研究”（項目編號：18JJD88000）的研究成果。