張先貴

一、問(wèn)題之提出

1986年我國(guó)制定了《土地管理法》，標(biāo)志著我國(guó)對(duì)土地資源的管理步入了法制化的軌道。為適應(yīng)土地管理實(shí)踐不斷發(fā)展的需要，我國(guó)于1988年、1998年和2004年分別對(duì)《土地管理法》進(jìn)行了不同程度的修改。其中修改幅度最大的當(dāng)屬1998年的《土地管理法》之修訂，即首次確立了“土地用途管制法律

制度”，打破了原先根據(jù)所有權(quán)制度確定的“城鄉(xiāng)二元管理體制”。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》第四條所確定的土地用途管制的法律制度規(guī)定，農(nóng)地權(quán)利人是不能隨意變更農(nóng)用地用途管制從事農(nóng)地非農(nóng)化開(kāi)發(fā)建設(shè)，而地方政府在執(zhí)行土地用途管制，禁止農(nóng)地權(quán)利人擅自變更農(nóng)用地用途管制的同時(shí)，自己亦必須嚴(yán)格遵守這一制度的規(guī)定，不得隨意將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地從事農(nóng)地非農(nóng)化開(kāi)發(fā)建設(shè)。但由于地方政府兼有“管理者”和“經(jīng)營(yíng)者”的雙重角色，其不僅需要管理好本地區(qū)的土地資源的開(kāi)發(fā)和利用，而且亦擔(dān)負(fù)著發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的重任。尤其是在當(dāng)前工業(yè)化、城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展以及地方政府官員晉升與土地財(cái)政相關(guān)聯(lián)的背景下，為“滿足以消耗土地為主要特征的發(fā)展模式”的需要，通過(guò)征收的方式，將城市周邊農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，來(lái)解決城市建設(shè)發(fā)展過(guò)程中對(duì)土地的需求，已成為當(dāng)下地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要模式。是故，在這一背景下，將農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地從事農(nóng)地非農(nóng)化開(kāi)發(fā)建設(shè)已成不可避免的客觀趨勢(shì)。

根據(jù)我國(guó)《土地管理法》第四十四條的規(guī)定，地方政府(主要是縣、市政府)有權(quán)將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地從事農(nóng)地非農(nóng)化開(kāi)發(fā)建設(shè)，但需要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批程序。法理上，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批程序的設(shè)置，是對(duì)農(nóng)用地用途變更進(jìn)行程序上嚴(yán)格控制的表現(xiàn)，“其目的是為了防止地方政府隨意變更農(nóng)用地用途管制，造成國(guó)家耕地資源的減少，影響國(guó)家糧食安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)”。實(shí)踐中，國(guó)務(wù)院或者省級(jí)人民政府對(duì)縣、市級(jí)人民政府申請(qǐng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用進(jìn)行審批時(shí)，主要是看其是否持有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)。換言之，數(shù)量化的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)成為農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批程序的核心內(nèi)容。唯有持有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)，方可獲得審批，進(jìn)而有權(quán)將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地從事農(nóng)地非農(nóng)化開(kāi)發(fā)建設(shè)。因此，在本質(zhì)上，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批程序乃農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)的本質(zhì)體現(xiàn)?；刂玫椒?quán)語(yǔ)境中，農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)乃農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批程序的法權(quán)表達(dá)。由于我國(guó)相關(guān)的法律、政策和實(shí)踐對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)采用“自上而下、統(tǒng)一分配、層層分解、指令性配額”的運(yùn)作管理模式。實(shí)踐中，各縣、市人民政府基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡、可復(fù)墾的后備土地資源不等以及信息不對(duì)稱(chēng)等客觀因素的存在，在獲得上級(jí)政府所分配的年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)數(shù)量方面往往存在較大的差異。尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，當(dāng)通過(guò)行政分配方式所獲得的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)無(wú)法滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要時(shí)，實(shí)施各種規(guī)避農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)的違法行為，擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地從事農(nóng)地非農(nóng)化開(kāi)發(fā)建設(shè)的違法現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。因而，從某種意義上講，這宣示了當(dāng)下農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)的行使已步入了失靈的困境。為破解這一難題，在地方的土地管理改革實(shí)踐中，從早期的“兩分兩換”模式、到城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤試點(diǎn)政策”模式，再發(fā)展到后來(lái)的“地票”交易模式，都是在不斷地試圖借助市場(chǎng)方式來(lái)解決農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)行政供給不足這一難題，從而突圍現(xiàn)行農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)運(yùn)行失靈的困境。相比較而言，目前，以成渝兩地為代表的“地票”交易模式是市場(chǎng)化水平程度較高的，亦是較為成熟的模式，并已在許多地區(qū)得到推廣應(yīng)用。

由此不難看出，盡管我國(guó)現(xiàn)行實(shí)證法上圍繞農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)踐行的是以“命令—服從”為單一公法方式的制度設(shè)計(jì)，但當(dāng)下圍繞農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)市場(chǎng)化的諸多政策試點(diǎn)方案，卻在一定程度上宣示改革這一制度的必要性和急迫性。這由此而帶來(lái)的問(wèn)題是：為何要對(duì)現(xiàn)行法上的農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)進(jìn)行市場(chǎng)化改革？或者說(shuō)改革的正當(dāng)性訴求何在？如何從法理層面來(lái)審視我國(guó)當(dāng)下圍繞農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)市場(chǎng)化改革這一實(shí)證模式？另外，現(xiàn)有的改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)對(duì)深化我國(guó)現(xiàn)行土地管理制度改革有何啟示意義？有鑒于此，下文擬圍繞我國(guó)農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)市場(chǎng)化改革這一主題展開(kāi)深入探討，以期為我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)法律制度的未來(lái)改革提供正確的理論指導(dǎo)。

二、何以生成：農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)市場(chǎng)化改革正當(dāng)性訴求

從理論層面求解我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)市場(chǎng)化改革的正當(dāng)性訴求，不僅為我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》中農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批法律制度的修改提供法理支撐，而且亦有助于進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)市場(chǎng)化改革實(shí)踐的順利開(kāi)展。在筆者看來(lái)，當(dāng)下對(duì)農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)進(jìn)行市場(chǎng)化改革的真正動(dòng)因在于，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的當(dāng)下，傳統(tǒng)以“命令—服從”為單一公法方式的農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)的行使模式已逐漸步入了制度運(yùn)行失靈的困境，為回應(yīng)多元化市場(chǎng)主體的利益訴求，亟須按照市場(chǎng)取向來(lái)進(jìn)行改革。關(guān)涉我國(guó)農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)市場(chǎng)化改革正當(dāng)性訴求的具體理?yè)?jù)如下：

其一，對(duì)我國(guó)農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)進(jìn)行市場(chǎng)化改革，是破解當(dāng)下我國(guó)農(nóng)用地違法轉(zhuǎn)用這一難題的現(xiàn)實(shí)需要。就我國(guó)現(xiàn)行土地資源配置實(shí)踐而言，“作為土地資源基本配置主體的政府，主要是通過(guò)規(guī)劃、計(jì)劃的管控作用來(lái)配置土地資源”。這在現(xiàn)行立法關(guān)涉農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)的指標(biāo)運(yùn)行管理模式中體現(xiàn)得尤為明顯。前文已述，實(shí)踐中，地方政府是否持有新增建設(shè)用地指標(biāo)直接決定了能否將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地從事農(nóng)地非農(nóng)化開(kāi)發(fā)建設(shè)，并且持有新增建設(shè)用地指標(biāo)的數(shù)量亦直接決定了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的規(guī)模。而對(duì)于新增建設(shè)用地指標(biāo)的獲取和配置，我國(guó)現(xiàn)行立法主要采取的做法是，由國(guó)家通過(guò)事先規(guī)劃的方式來(lái)確定總量指標(biāo)，然后通過(guò)自上而下的方式“統(tǒng)一分配、層層分解、指令性配額管理”的模式來(lái)運(yùn)作，這在我國(guó)《土地管理法》第十八條中得到充分的體現(xiàn)，即“下級(jí)土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制。地方各級(jí)人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃中的建設(shè)用地總量不得超過(guò)上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)，耕地保有量不得低于上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)。”

一般而言，國(guó)務(wù)院編制土地利用總體規(guī)劃中確定10～15年的新增建設(shè)用地總量指標(biāo)，國(guó)土資源部編制土地利用年度計(jì)劃確定每年的新增建設(shè)用地指標(biāo)總量。然后在此基礎(chǔ)上，再通過(guò)自上而下的方式“統(tǒng)一分配、層層分解”，一直下達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。下級(jí)地方政府取得新增建設(shè)用地指標(biāo)后，意味著有權(quán)變更農(nóng)用地用途管制，從事農(nóng)地非農(nóng)化開(kāi)發(fā)建設(shè)。但鑒于指標(biāo)是通過(guò)行政權(quán)力分配取得的，因此，下級(jí)行政機(jī)關(guān)要服從上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)指標(biāo)的行政管理要求。由此可見(jiàn)，對(duì)新增建設(shè)用地指標(biāo)實(shí)行的指令性配額管理模式，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下對(duì)土地資源的計(jì)劃配置方式并無(wú)本質(zhì)性的區(qū)別，或者說(shuō)，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下土地資源行政配置的實(shí)質(zhì)體現(xiàn)。因而，在法理上講，這一做法體現(xiàn)了現(xiàn)行農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)踐行的是“命令—服從”的單一公法方式。

客觀而言，在這一模式(即指標(biāo)的“總量控制、統(tǒng)一分配、層層分解、指令性配額管理”)中，國(guó)家對(duì)新增建設(shè)用地實(shí)行中長(zhǎng)期和年度指標(biāo)總量控制，具有其相應(yīng)合理性：一方面，土地不僅是一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)，亦是一項(xiàng)資源，作為承載社會(huì)公共利益的土地資源，其配置離不開(kāi)國(guó)家的行政干預(yù)。國(guó)家通過(guò)對(duì)新增建設(shè)用地實(shí)行指標(biāo)總量控制，實(shí)際上乃是中央政府借助數(shù)字化的指標(biāo)對(duì)地方土地資源開(kāi)發(fā)建設(shè)進(jìn)行宏觀調(diào)控的體現(xiàn)，這對(duì)優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源的空間配置，合理利用、開(kāi)發(fā)土地資源，保護(hù)有限的18億畝耕地紅線，實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全的目標(biāo)具有十分重要的意義；另一方面，在“法律數(shù)字化現(xiàn)象”的今天，通過(guò)對(duì)城市新增建設(shè)用地實(shí)行指標(biāo)總量控制，實(shí)施偏緊的新增建設(shè)用地指標(biāo)供給方案，不僅有助于優(yōu)化城市存量建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)，改變目前城市建設(shè)用地低效、粗放利用的弊病，而且可在一定程度上有助于遏制城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展而帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)泡沫現(xiàn)象。這對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)健康發(fā)展具有非常重要的意義。

但須指出的是，對(duì)新增建設(shè)用地實(shí)行指標(biāo)總量控制，雖然有助于國(guó)家在宏觀上把握經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展態(tài)勢(shì)，有助于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)健、有序發(fā)展，但指標(biāo)的行政分配乃是國(guó)家對(duì)未來(lái)各地、各行業(yè)、各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在建設(shè)用地需求層面的預(yù)測(cè)。顯然，由于人類(lèi)理性的有限性，在確定未來(lái)用地規(guī)劃指標(biāo)時(shí)，很難與實(shí)際用地需求相吻合，很難形成需求與供給上的對(duì)稱(chēng)性。另外，在“不確定性貫穿于土地利用規(guī)劃管理過(guò)程始終”的背景下，單純的指令性計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理方式顯然難以應(yīng)對(duì)瞬息萬(wàn)變的現(xiàn)實(shí)需要。因此，規(guī)劃或計(jì)劃與實(shí)踐之間出現(xiàn)錯(cuò)位或者脫節(jié)的現(xiàn)象亦就在所難免。

另外，在對(duì)新增建設(shè)用地指標(biāo)總量確定后，對(duì)于指標(biāo)的分配則通過(guò)自上而下的“層層分解、統(tǒng)一分配”的模式來(lái)滿足各級(jí)政府的用地需求。這一模式亦存在諸多弊端：一方面各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，對(duì)新增建設(shè)用地指標(biāo)的需求不同，借助行政權(quán)確定各地的指標(biāo)并進(jìn)行分配難以滿足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)用地指標(biāo)的真實(shí)需求。實(shí)踐中，常出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)對(duì)用地指標(biāo)的需求往往相對(duì)比較旺盛，但上級(jí)政府分配的指標(biāo)則明顯不足。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢的地區(qū)，上級(jí)政府分配的指標(biāo)反而明顯過(guò)剩。在這一背景下，尤其是行政分配的指標(biāo)難以滿足地方政府的需求時(shí)，往往會(huì)出現(xiàn)兩種局面：一是計(jì)劃束縛實(shí)踐，遵守用地指標(biāo)的行政指令性配額管理模式，不再變更農(nóng)用地用途管制從事農(nóng)地非農(nóng)化開(kāi)發(fā)建設(shè)；二是在發(fā)展經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的各種利益的誘惑下，違反用地指標(biāo)行政指令性配額管理模式，違法變更農(nóng)用地用途管制，從事農(nóng)地非農(nóng)化開(kāi)發(fā)建設(shè)。對(duì)于第二種情形，最為典型的違法現(xiàn)象是“以租代征”。所謂“以租代征”，即地方政府(主要是縣、市政府)為了將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，從事農(nóng)地非農(nóng)化開(kāi)發(fā)建設(shè)，繞開(kāi)國(guó)家的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、土地征收審批等程序規(guī)定，直接與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間達(dá)成租賃農(nóng)用地協(xié)議，并將租賃的農(nóng)用地轉(zhuǎn)租給相關(guān)的用地單位或者個(gè)人從事農(nóng)地非農(nóng)化開(kāi)發(fā)建設(shè)。從我國(guó)的土地管理實(shí)踐來(lái)看，“以租代征”這種隱形土地違法行為較為常見(jiàn)；另一方面，由于用地指標(biāo)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用，各級(jí)地方政府往往不擇手段地討好上級(jí)政府以獲得更多的計(jì)劃外用地指標(biāo)。而用地指標(biāo)的這種行政權(quán)分配方式又為上述“權(quán)力尋租”違法現(xiàn)象的發(fā)生提供了制度上的土壤。在這一背景下，“管制被俘獲”的違法現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生在指標(biāo)分配的運(yùn)行實(shí)踐中，亦就不足為奇了。

由此可見(jiàn)，現(xiàn)行農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)法律制度所暴露出來(lái)的內(nèi)在系統(tǒng)性缺陷，已難以適應(yīng)當(dāng)下社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的需要，難以回應(yīng)多元化市場(chǎng)主體的利益訴求。因而，實(shí)踐中制度運(yùn)行步入失靈的困境實(shí)屬意料之中，難以避免。由此而帶來(lái)的問(wèn)題是，針對(duì)地方政府違反農(nóng)用地用途管制，從事農(nóng)地非農(nóng)化開(kāi)發(fā)建設(shè)的違法行為，究竟是秉持傳統(tǒng)的進(jìn)一步嚴(yán)格土地管理的執(zhí)法機(jī)制，還是著眼于問(wèn)題的本質(zhì)和根源，對(duì)現(xiàn)行的農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)法律制度進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改革，以此來(lái)突圍制度運(yùn)行失靈的困境？在筆者看來(lái)，長(zhǎng)期以來(lái)，針對(duì)我國(guó)土地管理領(lǐng)域出現(xiàn)的諸多違法現(xiàn)象，“加強(qiáng)”、“進(jìn)一步加強(qiáng)”、“嚴(yán)格”或者“進(jìn)一步嚴(yán)格”執(zhí)行土地管理的決定，幾乎成為我們處理違法用地問(wèn)題的慣用思路

和不二做法。然而，事與愿違的是，多次嚴(yán)格執(zhí)法的結(jié)果，不僅不能從根本上有效解決問(wèn)題，反而致使我國(guó)土地管理領(lǐng)域的違法現(xiàn)象有增無(wú)減。是故，為從根本上解決我國(guó)土地管理領(lǐng)域的諸多違法現(xiàn)象，急需我們轉(zhuǎn)變處理問(wèn)題的思路。

回到本文所探討的農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)層面，在繼續(xù)堅(jiān)持傳統(tǒng)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)行政分配模式的基礎(chǔ)上，立足于回應(yīng)多元化的市場(chǎng)主體利益之訴求，借助市場(chǎng)化機(jī)制來(lái)解決各地農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)行政分配的弊端，亦即圍繞農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)進(jìn)行市場(chǎng)化改革，乃是轉(zhuǎn)變我國(guó)傳統(tǒng)土地管理模式，從制度層面解決問(wèn)題的實(shí)質(zhì)體現(xiàn)。這不僅有助于解決當(dāng)下農(nóng)用地違法轉(zhuǎn)用這一現(xiàn)實(shí)難題，而且亦是我國(guó)土地管理制度面向市場(chǎng)化取向進(jìn)行改革的理性選擇。

其二，對(duì)我國(guó)農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)進(jìn)行市場(chǎng)化改革，是充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中起基礎(chǔ)性作用的體現(xiàn)。長(zhǎng)期以來(lái)，由于深受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國(guó)的土地法律制度，尤其是土地管理法律制度的設(shè)計(jì)，無(wú)論是價(jià)值取向還是制度結(jié)構(gòu)，更多的是借助于行政權(quán)力的單一方式來(lái)配置土地資源。反映在實(shí)證法層面，即單一的公法方式主導(dǎo)著我國(guó)土地資源配置的全過(guò)程。然而，伴隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，土地的財(cái)產(chǎn)屬性得到極大的釋放，土地市場(chǎng)上的多元利益主體訴求正日益凸顯。傳統(tǒng)以命令和服從為單一公法方式的土地資源配置模式，已逐漸呈現(xiàn)出系統(tǒng)性缺陷，致使其難以滿足現(xiàn)實(shí)社會(huì)的發(fā)展需要。為此，引入市場(chǎng)機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，就成為引領(lǐng)當(dāng)下我國(guó)土地法律制度改革，尤其是土地管理法律制度改革的基本指導(dǎo)思想。

從實(shí)踐來(lái)看，已為學(xué)界達(dá)成共識(shí)的是，無(wú)論是當(dāng)下我國(guó)的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，還是土地征收權(quán)、土地用途管制權(quán)、土地規(guī)劃?rùn)?quán)等土地管理權(quán)領(lǐng)域，其改革基本上都是以市場(chǎng)化取向?yàn)槠淅砟钸x擇，并在此基礎(chǔ)上展開(kāi)具體的制度重塑。譬如，在土地財(cái)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，為了解決土地公有制背景下土地有償利用難題，實(shí)現(xiàn)土地公有制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的順利接軌，土地法權(quán)的制度設(shè)計(jì)亦經(jīng)歷了從土地所有權(quán)為中心到當(dāng)下的以土地使用權(quán)為中心的轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變，不僅在較大程度上實(shí)現(xiàn)了土地產(chǎn)權(quán)清晰化的目標(biāo)，而且亦推動(dòng)了土地要素的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。此外，在我國(guó)的土地管理權(quán)領(lǐng)域，當(dāng)下已在諸多地方開(kāi)展的“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”、“農(nóng)村宅基地住房抵押”、“三權(quán)分置”下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等諸多政策試點(diǎn)方案，其本質(zhì)上亦是對(duì)我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地管理制度市場(chǎng)化改革的宣示。概言之，充分發(fā)揮市場(chǎng)在我國(guó)土地資源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性配置作用，已成為引領(lǐng)我國(guó)現(xiàn)行土地法律制度改革的基本路向，尤其在當(dāng)下的土地管理法律制度領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為明顯。

實(shí)際上，在現(xiàn)階段，土地供求關(guān)系處于不斷的動(dòng)態(tài)變化之中。土地供求方式已經(jīng)從單一的行政劃撥走向多元的市場(chǎng)化配置，土地供求的主體也更加多元化。因此，要真正實(shí)現(xiàn)對(duì)土地供求平衡的調(diào)節(jié)，土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃必須以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，輔以合理的調(diào)控策略，從剛性調(diào)控向彈性調(diào)控的轉(zhuǎn)變。基于這一背景，回到我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)層面，通過(guò)“自上而下、統(tǒng)一分配、層層分解、指令性配額”的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)管理模式來(lái)解決農(nóng)地非農(nóng)化的資源配置問(wèn)題，顯然，乃是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下通過(guò)單一的行政命令方式配置土地資源的實(shí)質(zhì)體現(xiàn)。因此，引入市場(chǎng)機(jī)制，處理好政府與市場(chǎng)二者之間的關(guān)系，充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，改變目前土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃下的用地指標(biāo)行政配置的剛性模式，顯然，這是當(dāng)下改革我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)法律制度的理性選擇。

當(dāng)然，在此需要指出的是，在用地指標(biāo)配置層面引入市場(chǎng)機(jī)制，并不是對(duì)傳統(tǒng)用地指標(biāo)單一行政配置模式的完全否認(rèn)。正確的做法應(yīng)是，承認(rèn)用地指標(biāo)行政配置為初次配置，市場(chǎng)化的用地指標(biāo)配置乃是在克服用地指標(biāo)初期行政配置之弊病的基礎(chǔ)上而產(chǎn)生的二次配置。至于二次配置的規(guī)模和范圍等重要問(wèn)題，仍然需要國(guó)家本著公共利益的原則，著眼于國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康、可持續(xù)的發(fā)展需要，進(jìn)行合理的宏觀調(diào)控。此外，在單一的計(jì)劃配置模式被證明失靈的背景下，引入市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)二者的相互合作，而非做出非此即彼的選擇，共同實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置目標(biāo)，亦是順應(yīng)當(dāng)下我國(guó)土地改革實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要。

其三，對(duì)我國(guó)農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)進(jìn)行市場(chǎng)化改革，是激勵(lì)性土地管理理念和精神的實(shí)質(zhì)體現(xiàn)和要求。從比較法層面來(lái)看，激勵(lì)性土地管理理念乃是回應(yīng)和平衡多元化市場(chǎng)主體利益訴求，調(diào)動(dòng)被管理者積極配合管理的重要制度模式。伴隨著改革我國(guó)現(xiàn)行土地管理呼聲的日益高漲，學(xué)理上就當(dāng)下我國(guó)土地管理制度的變革，如何引入激勵(lì)性管理理念亦作了諸多的探討。從現(xiàn)有的研究現(xiàn)狀來(lái)看，雖然學(xué)界就這一理念如何嵌入到我國(guó)現(xiàn)行的地權(quán)結(jié)構(gòu)規(guī)范體系中，存在諸多不同的判斷和認(rèn)知，但基本達(dá)成的共識(shí)是：以激勵(lì)性管理理念和精神來(lái)重塑我國(guó)現(xiàn)行土地管理權(quán)，將傳統(tǒng)的以“命令—服從”為單向度的管制模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐噪p方協(xié)商為基本特征的柔性化管理模式，以此平衡多元利益之間的沖突，實(shí)現(xiàn)我國(guó)土地管理模式的彈性化目標(biāo)。

就當(dāng)下我國(guó)農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)市場(chǎng)化改革實(shí)踐而言，無(wú)論是早期的“兩分兩換”模式、建設(shè)用地“增減掛鉤”模式，還是“地票”交易模式，其本質(zhì)都在于，不斷通過(guò)市場(chǎng)方式來(lái)獲取新增農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)以解決指標(biāo)行政配置單一模式之不足這一弊端。顯然，相對(duì)于傳統(tǒng)單一的剛性化指標(biāo)管理模式，以市場(chǎng)的方式、通過(guò)交易來(lái)獲取農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)，無(wú)疑為新增建設(shè)用地指標(biāo)的獲取開(kāi)辟了疏的通道，而非一味地恪守單一的管制通道。實(shí)際上，有論證指出：“土地指標(biāo)的本質(zhì)是中央政府對(duì)地方政府土地轉(zhuǎn)用權(quán)數(shù)量控制的工具，指標(biāo)交易則是下級(jí)地方政府對(duì)中央管制權(quán)的自主松動(dòng)與調(diào)整”。顯然，這種松動(dòng)與調(diào)整的背后，本質(zhì)上乃是對(duì)單一的公法管制模式所暴露出來(lái)的弊病進(jìn)行內(nèi)在調(diào)節(jié)的體現(xiàn)，并在承認(rèn)地方政府具有自身獨(dú)立利益訴求的基礎(chǔ)上，按照市場(chǎng)化機(jī)制來(lái)回應(yīng)這一獨(dú)立的利益訴求。因而，就其實(shí)質(zhì)而言，這一模式無(wú)疑是激勵(lì)性管理理念和精神的鮮明表達(dá)。

另外，在土地財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性日益強(qiáng)化、土地利用主體和利用方式日益多元化的背景下，糾偏傳統(tǒng)“命令—服從”之單一化的土地管理模式，實(shí)現(xiàn)向多主體間相互協(xié)作的治理模式之轉(zhuǎn)變，是順應(yīng)國(guó)家從管理向治理的重大模式轉(zhuǎn)變，滿足國(guó)家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要。

三、本質(zhì)透視：農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)市場(chǎng)化改革的法理邏輯

在證成了我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)市場(chǎng)化改革具有法理上的正當(dāng)性訴求后，接下來(lái)需要回答的問(wèn)題是，實(shí)踐中圍繞我國(guó)農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)市場(chǎng)化改革而進(jìn)行的諸多試點(diǎn)政策，能否獲得法理層面的支撐，換言之，如何從本質(zhì)層面來(lái)透視我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)市場(chǎng)化改革實(shí)踐的法理邏輯？只有對(duì)這一問(wèn)題給予有效的回答，方可為農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)法律制度的改革提供正確的理論指導(dǎo)。

毋庸置疑，實(shí)踐是理論產(chǎn)生、發(fā)展和創(chuàng)新的動(dòng)力。通過(guò)不斷的總結(jié)實(shí)踐規(guī)律，并將其提升到一般的法理層面，并進(jìn)而在此基礎(chǔ)上展開(kāi)相關(guān)法律制度的建設(shè)，乃是立法所遵循的一般規(guī)律。這在我國(guó)當(dāng)下的土地法領(lǐng)域，表現(xiàn)得尤為明顯。對(duì)此，恰如有學(xué)者所言，“我國(guó)自1978年的農(nóng)村土地制度改革，其形成的軌跡可歸結(jié)為：實(shí)踐先行、政策指導(dǎo)和法律兜底的‘三部曲’模式”。實(shí)踐中，作為當(dāng)下我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的三大法制課題：“三權(quán)分置”下的承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離改革、宅基地上的住房入市改革以及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，無(wú)不是先行試點(diǎn)，相關(guān)政策引導(dǎo)，法理論證，最后立法回應(yīng)的鮮明體現(xiàn)。因此，立足于這一背景，遵循“先行試點(diǎn)——政策指引——法理論證——立法回應(yīng)”的基本邏輯，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)市場(chǎng)化改革實(shí)踐進(jìn)行法理層面的求證，不僅對(duì)這一權(quán)力的市場(chǎng)化改革實(shí)踐的順利開(kāi)展具有重大的指導(dǎo)意義，而且亦有助于打通政策與立法之間的通道，為政策要義向立法邏輯之轉(zhuǎn)變提供前提性的話語(yǔ)支撐。

在筆者看來(lái)，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)進(jìn)行市場(chǎng)化改革，其法理邏輯是：在一定條件下，可借助私法的方式來(lái)完成我國(guó)的土地管理任務(wù)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)的土地管理目標(biāo)。當(dāng)然，引入私法的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)的行使目標(biāo)，并不是對(duì)傳統(tǒng)單一公法方式的徹底否定。換言之，我國(guó)的農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)，在行使層面，應(yīng)借助于公法與私法相互合作的方式，方可實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)。無(wú)論是單一的公法方式還是單一的私法方式，都非理性的選擇。簡(jiǎn)言之，從法理上看，在一定的條件下，借助私法的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)行使目標(biāo)，是我國(guó)農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)法律制度改革應(yīng)堅(jiān)持的理性路向。有鑒于此，下文擬對(duì)這一論題作深入探討。當(dāng)然，在此須指出的是，從我國(guó)目前農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)市場(chǎng)化改革的地方試點(diǎn)來(lái)看，從早期的“兩分兩換”、城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”發(fā)展而來(lái)的 “地票”交易模式，代表了當(dāng)下市場(chǎng)化交易水平最高、最為成熟的政策試點(diǎn)方案。為此，下文在展開(kāi)這一主題時(shí)，著重以“地票”交易模式為參考樣本和研判素材，并在此基礎(chǔ)之上提升和穿透其試點(diǎn)方案背后的法理邏輯。

所謂“地票”交易，是指將農(nóng)村閑置的宅基地、集體建設(shè)用地復(fù)墾成耕地后，在經(jīng)相關(guān)土地管理部門(mén)驗(yàn)收合格后，由土地交易所購(gòu)買(mǎi)，并折合成一定數(shù)量的建設(shè)用地指標(biāo)，然后發(fā)給農(nóng)戶權(quán)利人用地指標(biāo)的憑證即“地票”，相關(guān)單位或者個(gè)人可以到土地交易所購(gòu)買(mǎi)該用地指標(biāo)，以作為新增建設(shè)用地指標(biāo)憑證的來(lái)源。在相關(guān)單位或者個(gè)人從土地交易所通過(guò)招拍掛方式成功競(jìng)買(mǎi)該用地指標(biāo)后，即為“地票”落地，此時(shí)競(jìng)買(mǎi)方持有該“地票”即可申請(qǐng)地方政府實(shí)施征地行為，而支付“地票”的價(jià)款則可以免交新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和耕地占補(bǔ)平衡補(bǔ)償費(fèi)。目前，雖然學(xué)界圍繞“地票”交易這一新生事物展開(kāi)了諸多的研究，但主要是集中在概念界定、功能和性質(zhì)等層面，而鮮有從農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)市場(chǎng)化改革這一本質(zhì)層面來(lái)展開(kāi)深入、系統(tǒng)性研究，更遑論對(duì)這一權(quán)力市場(chǎng)化改革的法理邏輯予以揭示，進(jìn)而為這一新生事物(試點(diǎn)政策)與現(xiàn)行法之有效接軌提供法理上的支撐。

實(shí)際上，就“地票”交易的本質(zhì)而言，其實(shí)質(zhì)乃用地指標(biāo)的交易，借助于這種“指標(biāo)”交易，能夠在一定程度上解決城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，而新增建設(shè)用地指標(biāo)供給不足的弊端，對(duì)城市化的順利進(jìn)行起到重要的推動(dòng)作用。上文已述，地方政府取得的新增建設(shè)用地指標(biāo)乃是通過(guò)自上而下的行政分配方式取得的，由于各地指標(biāo)分配不均的現(xiàn)實(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)獲得的指標(biāo)往往難以滿足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的巨大需求，而不發(fā)達(dá)地區(qū)往往存在指標(biāo)過(guò)剩的狀態(tài)。雖然這種情形往往不利于土地資源在空間上的優(yōu)化配置，但由于現(xiàn)行立法和政策對(duì)地方政府持有的新增建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行交易持禁止的立場(chǎng)，因此，如何通過(guò)其他的手段在不影響18億畝耕地紅線保護(hù)的基礎(chǔ)上，解決用地指標(biāo)短缺就自然成為當(dāng)下社會(huì)的一道難題。重慶的“地票”交易乃是破解這一難題的有效舉措。其不僅解決了城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)供給短缺的現(xiàn)實(shí)難題，有力地支持了城市化、工業(yè)化的快速發(fā)展，而且亦有助于實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加，耕地總量不減少的彈性化土地管理目標(biāo)。一系列理論和實(shí)證研究表明，要進(jìn)一步釋放中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的潛能，就必須進(jìn)行建設(shè)用地指標(biāo)的跨地區(qū)再配置，即“地票”交易。

理論上，相對(duì)于傳統(tǒng)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)行政分配模式而言，“地票”交易是借助市場(chǎng)交易這一私法方式，為新增建設(shè)用地指標(biāo)的獲取開(kāi)辟了一條新的通道。可以說(shuō)，“地票”交易這一私法方式的出現(xiàn)，是對(duì)傳統(tǒng)指標(biāo)計(jì)劃配置所帶來(lái)諸多負(fù)效應(yīng)的有力彌補(bǔ)，是指標(biāo)行政配置方式市場(chǎng)化取向改革的有益探索和實(shí)踐。從某種意義上講，我國(guó)現(xiàn)行的地票交易“類(lèi)似于美國(guó)的土地發(fā)展權(quán)交易模式”。因而，在這一語(yǔ)境下，從法理邏輯層面而言，立足于當(dāng)下的行政法學(xué)理論，不難看出，這種借助于私法的方式完成我國(guó)的土地管理任務(wù)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)的土地管理目標(biāo)的做法，從本質(zhì)上講，與通過(guò)私法的方式來(lái)完成行政管理任務(wù)的“行政私法原理”甚相契合，是“行政私法原理”在我國(guó)土地管理領(lǐng)域的深化發(fā)展、機(jī)制創(chuàng)新和實(shí)質(zhì)體現(xiàn)。

從當(dāng)下學(xué)界主流觀點(diǎn)來(lái)看，在傳統(tǒng)的行政法學(xué)原理譜系之下，基于秩序行政的原理，以公的主體和公法的方式來(lái)完成行政管理任務(wù)，實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)，幾乎成為理論研究、制度設(shè)計(jì)和規(guī)范配置所一致恪守的基本準(zhǔn)則。然而，伴隨著我國(guó)行政法治實(shí)踐的迅速發(fā)展和學(xué)界對(duì)傳統(tǒng)行政法學(xué)理論的深入反思，尤其是在給付行政理論迅速發(fā)展的當(dāng)下，繼續(xù)恪守傳統(tǒng)行政法學(xué)下的通過(guò)單一的公的主體或者單一的公法方式，來(lái)完成行政任務(wù)，實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的做法，顯然，難以順應(yīng)社會(huì)情勢(shì)變遷之需要，難以適應(yīng)行政任務(wù)多元化背景下的國(guó)家行政方式轉(zhuǎn)型之需要。是故，在一定條件下，引入私的主體或者私法方式，來(lái)完成行政任務(wù)，實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)，改變傳統(tǒng)行政主體或者行政方式單一化的理論局限，漸為行政法學(xué)理論內(nèi)在結(jié)構(gòu)更新升級(jí)的基本選擇——學(xué)理上將這一變遷稱(chēng)為“新行政法現(xiàn)象”。這在當(dāng)下我國(guó)的住房保障、養(yǎng)老保障等福利給付域已廣泛存在，并被實(shí)踐所運(yùn)用。有鑒于此，為順應(yīng)這一發(fā)展趨勢(shì)，在我國(guó)的土地管理改革實(shí)踐中，在一定條件下，引入私法的方式來(lái)完成我國(guó)的土地管理任務(wù)，實(shí)現(xiàn)土地管理目標(biāo)，不僅是“新行政法”原理在我國(guó)土地管理領(lǐng)域改革的深入發(fā)展、機(jī)制創(chuàng)新和實(shí)踐體現(xiàn)，而且亦是轉(zhuǎn)變我國(guó)傳統(tǒng)土地管理踐行單一的公法方式，適應(yīng)當(dāng)下市場(chǎng)在土地資源配置領(lǐng)域起基礎(chǔ)性作用的內(nèi)在需要。

實(shí)際上，在筆者看來(lái)，“地票”交易或者用地指標(biāo)交易，其最大的優(yōu)點(diǎn)是，能夠立足中國(guó)當(dāng)下城鄉(xiāng)建設(shè)用地配置不均衡的現(xiàn)狀，激勵(lì)市場(chǎng)上私的主體來(lái)投入大量資金對(duì)農(nóng)村閑置、低效的集體建設(shè)用地或者宅基地進(jìn)行有效整治。這不僅是貫徹當(dāng)下我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“減量化”政策，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間布局的要求，而且亦能夠?qū)崿F(xiàn)政府在無(wú)須大量財(cái)政資金投入的背景下，滿足公共物品或者公共服務(wù)的正常供給之需要。是故，在公私法兩種方式合作的理念指導(dǎo)下，借助于私法方式來(lái)完成行政任務(wù)，實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，不失為一條較為明智的選擇，即能夠較好地解決社會(huì)轉(zhuǎn)型期利益主體需求的多元化與國(guó)家能力明顯不足這一矛盾。

此外，我國(guó)當(dāng)下的土地開(kāi)發(fā)整治、城市“三舊改造”、“城市更新”等領(lǐng)域中所實(shí)施的PPP模式，即通過(guò)公私合作這種契約的方式來(lái)調(diào)動(dòng)市場(chǎng)上私的主體的積極性，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政府的行政管理目標(biāo)的做法，就其本質(zhì)而言，亦充分體現(xiàn)了借助于私的主體或者私法的方式來(lái)完成土地管理任務(wù)，實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的“行政私法”原理。

綜上述及，作為我國(guó)土地管理權(quán)重要組成部分的農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)，在踐行傳統(tǒng)單一的公法方式被實(shí)踐證明已步入運(yùn)行失靈困境的背景下，轉(zhuǎn)變路向，化堵為疏，在一定條件下，引入私法方式，踐行公私法相互合作的土地開(kāi)發(fā)許可權(quán)運(yùn)行模式，無(wú)論是理論還是實(shí)踐，均具有顯著的正當(dāng)性訴求。因此，在筆者看來(lái)，面向市場(chǎng)化方向改革的我國(guó)農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)，在具體的路徑層面，應(yīng)該繼續(xù)踐行這一模式，并在此基礎(chǔ)上尋求與現(xiàn)行法的有效接軌。當(dāng)然，借助于指標(biāo)交易這一私法方式來(lái)完成我國(guó)的土地管理任務(wù)，實(shí)現(xiàn)土地管理目標(biāo)，并不是對(duì)指標(biāo)行政配置這一公法模式的徹底否認(rèn)。換言之，無(wú)論是踐行單一的公法方式還是踐行單一的私法方式，都是農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)在行使層面所無(wú)法承受之重的。故而，理性的選擇應(yīng)是，我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)在行使方式層面應(yīng)踐行公私法合作模式，即在不觸動(dòng)現(xiàn)行法的基礎(chǔ)上，引入“地票”交易這一私法方式，并與傳統(tǒng)指標(biāo)行政分配這一公法方式相結(jié)合，乃是當(dāng)下“最不壞”的選擇。這一點(diǎn)，無(wú)論其改革成本，還是改革方案的妥當(dāng)性，均值肯定。

四、結(jié)論與討論：面向借助私法方式實(shí)現(xiàn)土地管理目標(biāo)的未竟之課題

理論上講，以命令和服從為單一公法方式的土地資源配置模式，實(shí)乃土地資源計(jì)劃配置方式的鮮明體現(xiàn)，克服這一方式的弊端需要借用市場(chǎng)的手段。這一點(diǎn)無(wú)論是理論還是實(shí)踐均無(wú)爭(zhēng)議。尤其是在強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在土地資源配置中起基礎(chǔ)性作用的當(dāng)下，如何實(shí)現(xiàn)土地資源的市場(chǎng)化配置就顯得尤為重要。在此須指出的是，計(jì)劃與市場(chǎng)或者公法與私法兩種土地資源配置方式，并非水火不容，非此即彼的關(guān)系，在某些情形下，將二者進(jìn)行合作，協(xié)同運(yùn)行，共同完成土地資源的配置往往是化解諸多難題的理性選擇和有效出路。

實(shí)踐證明，一國(guó)土地資源配置是否有效率，關(guān)鍵看兩種方式合作程度的高低。進(jìn)言之，無(wú)論是踐行單一的公法方式，還是踐行單一的私法方式，都是土地資源配置所不可承受之重的。唯有將這兩種方式進(jìn)行有效的配合或合作，方可實(shí)現(xiàn)土地資源的高效率配置。實(shí)際上，在土地資源管理公法領(lǐng)域，亦存在大量的借助于私法方式來(lái)完成土地管理任務(wù)、實(shí)現(xiàn)土地管理目標(biāo)的現(xiàn)象?？梢哉f(shuō)，公私法之間并非非此即彼、勢(shì)不兩立的關(guān)系，二者之間的融合已彌漫到社會(huì)生活的各個(gè)角落，成為觸手可及的客觀存在。尤其是在“公私法關(guān)系交錯(cuò)與互動(dòng)”的當(dāng)下，只以私法或者只以公法來(lái)規(guī)制社會(huì)關(guān)系的做法已經(jīng)越來(lái)越少，越來(lái)越多的社會(huì)關(guān)系的規(guī)制形成了由公法與私法共同規(guī)制的局面。在今日的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，市場(chǎng)需求無(wú)所不在，“公有私用”成為自然資源權(quán)利配置的實(shí)踐邏輯。

回到土地開(kāi)發(fā)許可權(quán)層面，對(duì)現(xiàn)行的用地指標(biāo)單一行政配置模式，按照市場(chǎng)化需要進(jìn)行改革，乃是克服用地指標(biāo)行政計(jì)劃單一配置方式之弊端的理性選擇。當(dāng)然，這種市場(chǎng)化取向改革并不是對(duì)傳統(tǒng)指標(biāo)計(jì)劃配置方式的全面否定，而是將二者有機(jī)地結(jié)合，即建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)化交易是對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)行政配置的有益補(bǔ)充。用地指標(biāo)的行政配置乃初次配置，而市場(chǎng)化交易乃二次配置。唯有如此，方能體現(xiàn)農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)行使的公私法合作模式，方能發(fā)揮二者共同實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置目標(biāo)。

總體而言，本文圍繞農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)市場(chǎng)化改革法理邏輯所做的研判，還只是一種粗線條的解釋框架，尚有太多的問(wèn)題仍需要作進(jìn)一步深入的探討。譬如，在何種條件下，可借助這種私法方式來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)的行使目標(biāo)？如何處理好農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)行使之公法與私法之間的銜接問(wèn)題？在借助私法方式來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)的行使目標(biāo)時(shí)，如何對(duì)這一私法交易機(jī)制的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行法律規(guī)制？引入私法方式來(lái)實(shí)現(xiàn)我國(guó)的土地管理目標(biāo)時(shí)，會(huì)給現(xiàn)有的法規(guī)范、法制度和法體系帶來(lái)何種效應(yīng)？圍繞農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)制度重塑的法思想、法技術(shù)和法效果應(yīng)作何種表達(dá)？等等，諸多問(wèn)題，不一而足。由此我們可以說(shuō)，就農(nóng)地開(kāi)發(fā)許可權(quán)的法律制度實(shí)踐而言，中國(guó)法律人已經(jīng)回答的問(wèn)題遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于有待進(jìn)一步回答的問(wèn)題，但這何嘗不是擁有“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”的研究者的幸運(yùn)。