王海東 鄧小華

【摘 要】

在我國構(gòu)建終身教育體系和建設(shè)學(xué)習(xí)型社會的諸多實踐探索中，學(xué)分銀行與資歷框架作為兩項制度創(chuàng)新形式受到格外重視。本文重點梳理了過去一段時期以來，這兩項新制度在國家宏觀政策推動下的建設(shè)探索情況。以部分先行試點地區(qū)或機構(gòu)為例，系統(tǒng)分析了我國新制度探索所取得的進展與成就、遇到的問題與阻礙，并以此為基礎(chǔ)提出了推進國家資歷框架與學(xué)分銀行建設(shè)的一些政策建議。

【關(guān)鍵詞】??學(xué)分銀行;資歷框架;終身教育;終身學(xué)習(xí);學(xué)習(xí)型社會;《教育規(guī)則綱要》;《中國教育現(xiàn)代化2035》;?職業(yè)教育

【中圖分類號】???G420????????【文獻標(biāo)識碼】??A???????【文章編號】??1009-458x（2019）12-0055-06

本文系全國教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃2019年度教育部重點課題“我國學(xué)分銀行建設(shè)的現(xiàn)狀、問題與對策研究”（課題批準(zhǔn)號：DGA190315）的研究成果。

一、背景與問題

中共“十六大”以來，中共中央、國務(wù)院將構(gòu)建終身教育體系與建設(shè)學(xué)習(xí)型社會納入國家宏觀政策規(guī)劃。在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱“《教育規(guī)劃綱要》”）、《中國教育現(xiàn)代化2035》等一系列政策文件中，多次提出了學(xué)分銀行與國家資歷框架建設(shè)的任務(wù)要求。學(xué)分銀行與資歷框架是高等教育、職業(yè)與繼續(xù)教育、終身教育領(lǐng)域的一類制度創(chuàng)新形式。它們源于西方發(fā)達國家，為當(dāng)前世界各國構(gòu)建終身教育體系理論研究與實踐探索的熱點課題。學(xué)分銀行（Credit?Bank）是模仿或借鑒銀行的某些功能特點，對不同類型學(xué)習(xí)成果以學(xué)分形式進行認(rèn)證、累積、轉(zhuǎn)換的一種形象化表述。這種管理制度不僅使學(xué)生能夠突破學(xué)習(xí)時段的限制，儲存所學(xué)成果的學(xué)分，而且能突破傳統(tǒng)的專業(yè)限制，把通過不同學(xué)習(xí)途徑獲得的學(xué)習(xí)成果與相關(guān)的學(xué)歷教育結(jié)合起來，通過專家評估實現(xiàn)學(xué)分在不同類型教育之間的相互轉(zhuǎn)換（郝克明，?2012）。學(xué)分銀行有時又稱“學(xué)習(xí)成果認(rèn)證、累積和轉(zhuǎn)換制度”。資歷框架（Qualification?Framework），按照經(jīng)合組織的界定（OECD，?2007），是一種用以對各種資歷進行開發(fā)和分類的工具，它是按照事先確定的一套標(biāo)準(zhǔn)對各級學(xué)習(xí)成果所應(yīng)達到的程度或目標(biāo)做出規(guī)定。

改革與完善我國高等教育、職業(yè)教育與繼續(xù)教育及培訓(xùn)體系，離不開終身教育理念下的整體化制度設(shè)計。尤為重要的是，要遵從專業(yè)技能人才培養(yǎng)與發(fā)展規(guī)律，通過搭建人才成長立交橋統(tǒng)籌規(guī)劃學(xué)校教育與繼續(xù)教育、學(xué)歷與非學(xué)歷教育、職前與職后教育的溝通銜接問題。作為這一類新型制度設(shè)計，學(xué)分銀行建設(shè)納入國家政策規(guī)劃最早是在2010年《教育規(guī)劃綱要》中。在這份綱領(lǐng)性文件中，系統(tǒng)提出了構(gòu)建終身學(xué)習(xí)立交橋，打通普通教育、繼續(xù)教育和職業(yè)教育及培訓(xùn)，為每個公民時時處處學(xué)習(xí)提供服務(wù)的戰(zhàn)略部署。《教育規(guī)劃綱要》還進一步提出建立學(xué)習(xí)成果認(rèn)證、累積和轉(zhuǎn)換制度、建設(shè)“學(xué)分銀行”的目標(biāo)。過去十年來，不少國家政策文件中都不斷重申或闡釋搭建學(xué)習(xí)立交橋的戰(zhàn)略方向和學(xué)分銀行建設(shè)的要求。2016年9月，教育部還出臺了《教育部關(guān)于推進高等教育學(xué)分認(rèn)定和轉(zhuǎn)換工作的意見》的專門文件。在中央政策的指引下，各省市、各機構(gòu)積極開展實踐創(chuàng)新探索，一批地方性或依托高校的學(xué)分銀行先后建立。我國首家區(qū)域性學(xué)分銀行——上海終身教育學(xué)分銀行于2012年7月成立。截至2016年，國內(nèi)已建立了各種類型、不同規(guī)模的學(xué)分銀行30余家（王海東，?李佳，?2017;?周晶晶，?等，?2017）。

建立國家資歷框架體現(xiàn)的同樣是構(gòu)建人才培養(yǎng)與終身學(xué)習(xí)立交橋的理念。資歷框架也稱“資格框架”，最早出現(xiàn)于20世紀(jì)80年代后期的英國，主要是為了便于比較各類職業(yè)證書與學(xué)歷證書。進入21世紀(jì)以來，在聯(lián)合國教科文組織、經(jīng)合組織、歐盟委員會等一批知名國際組織的大力推動之下，英聯(lián)邦國家、歐盟各國、南非、加勒比島國和東盟地區(qū)等多國先后建立起了國家資歷框架。據(jù)有關(guān)研究統(tǒng)計（UNESCO，?ETF，?&?CEDEFOP，?2017），截至2017年，全球已有154個主權(quán)國家（地區(qū)）建立或正在建立國家資歷框架，其已成為世界各國終身教育制度建設(shè)探索的一股潮流和趨勢。我國政府于“十三五”期間開始明確提出建設(shè)國家資歷框架。國務(wù)院于2016年頒布的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要（2016—2020）》和2017年頒布的《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中，都提出了制定國家資歷框架、暢通繼續(xù)教育與終身學(xué)習(xí)通道、推進非學(xué)歷教育學(xué)習(xí)成果和職業(yè)技能等級學(xué)分轉(zhuǎn)換互認(rèn)等要求。參考我國香港地區(qū)資歷架構(gòu)建設(shè)經(jīng)驗，廣東省于2017年12月率先推出省級資歷框架——《廣東終身教育資歷框架等級標(biāo)準(zhǔn)》（廣東省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局，2017）。上海、重慶和國家開放大學(xué)系統(tǒng)也都先后啟動了研究項目。

今年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國教育現(xiàn)代化2035》，以服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的現(xiàn)代教育體系為目標(biāo)導(dǎo)向，將“建立國家資歷框架”“建立健全國家學(xué)分銀行制度與學(xué)習(xí)成果認(rèn)證制度”列為今后一段時期我國現(xiàn)代教育體系建設(shè)的重點任務(wù)（新華網(wǎng)，?2019）?？梢钥吹?，通過國家資歷框架和國家學(xué)分銀行建設(shè)打通教育和職業(yè)兩大領(lǐng)域，溝通銜接國內(nèi)職業(yè)教育、普通教育、繼續(xù)教育等多種教育類型，認(rèn)可學(xué)習(xí)者多種渠道獲得的知識技能，從而有效提升我國各類教育整體質(zhì)量和人力資源水平、推進學(xué)習(xí)型社會建設(shè)，在全國上下正逐步達成共識。特別是對于加快發(fā)展職業(yè)教育與培訓(xùn)來說，通過制度與機制創(chuàng)新來提升職業(yè)教育地位，轉(zhuǎn)變長期以來“重學(xué)歷出身、輕職業(yè)技能”的傳統(tǒng)觀念，打通職業(yè)教育向上發(fā)展的“斷頭路”，對于在崗培訓(xùn)和自學(xué)提升中獲得的各類專業(yè)技能給予認(rèn)證與認(rèn)可，具有現(xiàn)實而長遠的戰(zhàn)略意義。

我國提出學(xué)分銀行建設(shè)至今已有十年，提出資歷框架的“十三五”規(guī)劃也已近尾聲。經(jīng)過了這么多年的研究與探索之后，我國各地目前關(guān)于這兩項新制度建設(shè)的探索進展如何，都遇到了哪些主要問題和阻礙？下一步該如何推進改革？圍繞這些問題，本研究將在國內(nèi)建設(shè)試點實踐層面，結(jié)合一些重點地區(qū)和單位的探索，對這兩項新制度的國內(nèi)實踐情況進行調(diào)研、梳理與分析，并為下一步政策制定提出方向與路徑建議。

二、學(xué)分銀行與資歷框架建設(shè)的主要進展

響應(yīng)國家政策規(guī)劃要求，一些發(fā)達省市和單位先后開展了學(xué)分銀行與資歷框架方面的研究建設(shè)探索，其中，以上海、廣東等省市和開放大學(xué)（廣播電大）系統(tǒng)的試點最為矚目。經(jīng)過對這些先行地區(qū)和機構(gòu)的重點調(diào)研考察，可以歸納出五個方面的主要進展。

（一）制定了落實國家規(guī)劃部署的政策文件

上海市早在其2010年發(fā)布的《上海中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中就提出，要“率先建立人人學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的終身教育體系和學(xué)習(xí)型社會。促進全日制與非全日制教育的銜接和融合，建立學(xué)分銀行，實施學(xué)分互認(rèn)”。隨后的《上海教育綜合改革方案（2014—2020年）》等一批地方重要政策文件都將學(xué)分銀行和資歷框架建設(shè)作為重點項目和任務(wù)提出來。廣東省作為國家教育體制改革試點省，2012年發(fā)布的《廣東省人民政府關(guān)于深化教育體制綜合改革的意見》提出，“開展繼續(xù)教育學(xué)習(xí)成果認(rèn)證和‘學(xué)分銀行制度改革試點，促進各級、各類教育有機整合，實現(xiàn)各級、各類教育間的課程互選和學(xué)分互認(rèn)”。2017年出臺的《廣東省職業(yè)教育條例》明確提出建立和完善終身教育學(xué)分制度，構(gòu)建終身教育資歷框架體系。同樣，為落實中央部署，國家開放大學(xué)早在最初的建設(shè)方案中就明確將學(xué)分銀行建設(shè)作為一項重大項目工程提出。2016年，《國家開放大學(xué)改革建設(shè)“十三五”規(guī)劃》再次提出推進學(xué)分銀行建設(shè)的工作目標(biāo)和任務(wù)。

（二）采取了適應(yīng)本地需求的制度模式

上海市要建成“四個中心”和“全球科創(chuàng)中心”，在人力資源開發(fā)方面遇到的突出問題和挑戰(zhàn)是外來人口不斷增多、人均受教育年限不足、人口急劇老齡化（三分之一在籍人口超過60歲）等，而資歷框架建設(shè)被視為可有效提升上海勞動力的人均受教育年限，同時也有助于保證各類文憑和證書的含金量。上海學(xué)分銀行方案將學(xué)歷課程與非學(xué)歷證書互認(rèn)作為重點，涵蓋社區(qū)文化休閑教育學(xué)分累積但不授予學(xué)歷文憑等特點，都考慮到了上海市經(jīng)濟、社會發(fā)展的現(xiàn)實需要。同樣，廣東省是進出口貿(mào)易大省和外來務(wù)工人員聚集地，外向型經(jīng)濟特征明顯，當(dāng)前眾多企業(yè)面對轉(zhuǎn)型升級的外在壓力，工人們的知識更新和技能培訓(xùn)是主要矛盾。作為粵港澳大灣區(qū)建設(shè)國家戰(zhàn)略的前沿，廣東省遇到的第一個問題就是區(qū)域內(nèi)從業(yè)人員的學(xué)歷文憑和職業(yè)資格的接軌問題。在考慮到這些現(xiàn)實情況的基礎(chǔ)上，廣東學(xué)分銀行和資歷框架建設(shè)采取了協(xié)同創(chuàng)新、同步推進、加快實施的工作思路，制訂了建設(shè)方案。同樣，國家開放大學(xué)根據(jù)國際經(jīng)驗和多年業(yè)務(wù)實踐，提出了一個10層級的學(xué)習(xí)成果框架模型（王立科，?2017）。

（三）初步建立了各利益相關(guān)單位參與協(xié)作的機制

資歷框架和學(xué)分銀行制度的研制準(zhǔn)備和工作推進涉及多個部門、行業(yè)和院校、企業(yè)等利益相關(guān)單位的共同參與。上海市建立了學(xué)分銀行管理委員會并將其作為領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，上海市學(xué)分銀行專家咨詢委員會則作為決策咨詢和專業(yè)指導(dǎo)機構(gòu)，兩個委員會都廣泛吸收了各相關(guān)部門、機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)與專家。在廣東，由該省教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)學(xué)分銀行工作，省教育廳主辦和管理，省人力資源和社會保障廳、省發(fā)展和改革委員會、省經(jīng)濟和信息化委員會、省民政廳、省財政廳等相關(guān)部門參與和協(xié)同推進。廣東在資歷框架制定過程中，有100多個成員單位的200多位專家參與了研制工作。同樣，國家開放大學(xué)學(xué)分銀行建設(shè)過程中提出了“框架+標(biāo)準(zhǔn)”的技術(shù)路徑，在教育部指導(dǎo)下聯(lián)合行業(yè)企業(yè)、普通高校、高職院校、省級電大（開放大學(xué)）社區(qū)學(xué)院以及教育培訓(xùn)機構(gòu)等70多家單位開展試點。

（四）在開展學(xué)歷與非學(xué)歷學(xué)分互認(rèn)方面取得了初步進展

各學(xué)分銀行都將學(xué)歷教育課程與非學(xué)歷證書之間的學(xué)分互認(rèn)作為探索重點，嘗試將一些權(quán)威性社會通用能力證書和部門行業(yè)的職業(yè)技能證書，轉(zhuǎn)換為高校學(xué)歷教育課程學(xué)分，或者在學(xué)習(xí)者考取各類非學(xué)歷證書過程中以學(xué)校學(xué)習(xí)過的課程證書申請免考部分內(nèi)容，從而減少重復(fù)學(xué)習(xí)、重復(fù)考試。上海學(xué)分銀行面向的主要對象是各類高校在校生、在職學(xué)歷提升人員、社區(qū)老年學(xué)習(xí)者群體。目前，已完成了112個職業(yè)資格證書轉(zhuǎn)換為學(xué)歷教育課程學(xué)分的認(rèn)定工作，已為321.6萬學(xué)習(xí)者建立了個人學(xué)習(xí)檔案，積累學(xué)習(xí)成果超過6，004.4萬條，實現(xiàn)了全市高校、自學(xué)考試、國家職業(yè)資格培訓(xùn)等學(xué)習(xí)成果的存入;開展幾類教育形式之間的學(xué)分轉(zhuǎn)換，轉(zhuǎn)換學(xué)分的人數(shù)為7.3萬余人，轉(zhuǎn)換學(xué)分的課程15.6萬門次，部分實現(xiàn)了各類教育的溝通銜接，促進了優(yōu)質(zhì)教學(xué)資源的共享（上海市教育委員會，?2018）。國家開放大學(xué)學(xué)分銀行開展了公安、煤炭、郵政等10多個行業(yè)的30種非學(xué)歷證書與國開20多個學(xué)歷教育專業(yè)（課程）之間的學(xué)分轉(zhuǎn)換，以及18個高職專業(yè)與國開的10個本科和江南大學(xué)2個本科專業(yè)對接等（國家開放大學(xué)，?2017）。

（五）建立了組織管理機構(gòu)和信息化服務(wù)平臺

各學(xué)分銀行建設(shè)探索之初，就設(shè)立了專門管理機構(gòu)以推進工作，并逐步建立起了基于互聯(lián)網(wǎng)的信息化管理服務(wù)平臺。上海市政府設(shè)立了學(xué)分銀行管理中心作為實體運行機構(gòu)，負(fù)責(zé)上海市學(xué)分銀行的建設(shè)、運行及各項業(yè)務(wù)的開展。在其信息化服務(wù)平臺（www.shcb.org.cn）上，學(xué)習(xí)者可以進行學(xué)分銀行開戶和學(xué)習(xí)成果存入申請、學(xué)習(xí)檔案查詢、學(xué)分轉(zhuǎn)換規(guī)定查詢、成績證明生成等操作;學(xué)分銀行各級管理人員可進行學(xué)習(xí)成果認(rèn)定、學(xué)分轉(zhuǎn)換審核等操作。廣東省學(xué)分銀行管理中心掛靠廣東開放大學(xué)，目前已建成一網(wǎng)一庫三平臺，即一個門戶網(wǎng)站（www.cbgd.cn），一個資歷成果檔案庫，以及服務(wù)平臺、工作平臺和微信公眾號平臺。國家開放大學(xué)早在2011年底就設(shè)立了學(xué)習(xí)成果認(rèn)證中心，配置專職研究和管理人員16人，其學(xué)分銀行網(wǎng)絡(luò)平臺（www.oucb.cn）于2015年上線運行。

三、學(xué)分銀行與資歷框架建設(shè)中的主要問題

我國學(xué)分銀行和資歷框架建設(shè)探索雖然取得了一定進展，積累了不少經(jīng)驗，但由于時間尚短、探索尚淺、研究和投入不夠等原因，實踐探索中還存在不少問題和障礙。其中比較突出的問題如下：

（一）建設(shè)目標(biāo)和功能定位尚不夠清晰

一是概念術(shù)語使用上存在分歧。人們對資歷框架和學(xué)分銀行這類“舶來品”概念的內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)和功能，在認(rèn)識理解上存在著分歧。如上海市使用“資歷框架”，廣東省使用“終身教育資歷框架”，國家開放大學(xué)使用“學(xué)習(xí)成果框架”，還有的使用“教育資歷框架”“職業(yè)教育資格框架”“職業(yè)資格框架”等。對于學(xué)分銀行這一概念表述也褒貶不一。二是目標(biāo)和功能定位有待明晰。目前，學(xué)分銀行和資歷框架建設(shè)主要面向?qū)W歷教育，部分非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)成果還沒有納入業(yè)務(wù)范圍。上海和廣東使用學(xué)分銀行的主要群體是普通高校和成人院校的在校生，但大多數(shù)在校生并無此方面的迫切需求（周晶晶，?等，?2017）。資歷框架和學(xué)分銀行的作用還被一部分人簡單理解為換取更高學(xué)歷證書或職業(yè)資格證書（“換證”），片面放大了其功利性目的。三是兩者之間的關(guān)系有待厘清。將學(xué)分銀行和資歷框架的功能混為一談;狹隘理解資歷框架的功能，認(rèn)為其只是學(xué)分銀行的參照標(biāo)準(zhǔn);對于學(xué)分銀行建設(shè)，片面強調(diào)其存儲、流通和兌換方面的功能，而對其更為根本的、非正規(guī)與非正式學(xué)習(xí)成果的識別、評價和認(rèn)證功能卻鮮有涉及。還有一些學(xué)分銀行管理機構(gòu)在實踐中模糊了與教學(xué)單位、培訓(xùn)機構(gòu)、認(rèn)證鑒定機構(gòu)的界限，難能保持其作為第三方學(xué)習(xí)成果評價認(rèn)定機構(gòu)的根本屬性（王海東，?李佳，?2017）。

（二）回應(yīng)職業(yè)教育、繼續(xù)教育和終身學(xué)習(xí)的主體需求不夠

一是未能主要面向廣大勞動者群體的在職學(xué)習(xí)需求。目前，資歷框架和學(xué)分銀行建設(shè)主要還是面向在校生的學(xué)歷教育，而面向各類在職員工、農(nóng)民工、新型職業(yè)農(nóng)民、退役軍人等重點人群的還不多。由于缺乏相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)體系、規(guī)則體系和質(zhì)量保障，勞動者的非學(xué)歷繼續(xù)教育和職業(yè)培訓(xùn)成果以及符合職業(yè)水準(zhǔn)的工作經(jīng)歷都難以進入地區(qū)學(xué)分銀行和資歷框架，得不到正式認(rèn)可、積累和轉(zhuǎn)換。二是缺乏統(tǒng)一的國家標(biāo)準(zhǔn)，使得職業(yè)教育和技能培訓(xùn)難以走出國門。物流、汽車、能源和裝備制造業(yè)等急需通過國家資歷框架提供規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，既為“一帶一路”沿線國家培養(yǎng)支柱產(chǎn)業(yè)的合格建設(shè)者，也為我國企業(yè)走出國門提供技術(shù)專門人才。但由于權(quán)威而統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系還沒有建立起來，現(xiàn)有資歷框架和學(xué)分銀行建設(shè)尚無法滿足這些方面的需求。三是服務(wù)老年群體的文化休閑教育還有很大拓展空間。盡管在上海等發(fā)達地區(qū)學(xué)分銀行在服務(wù)社區(qū)居民、老年群體的終身學(xué)習(xí)方面積累了豐富經(jīng)驗，但其在滿足老年群體終身學(xué)習(xí)的差異性、多樣化需求方面仍然有待改進，覆蓋面還不夠廣。

（三）支撐改革創(chuàng)新的基礎(chǔ)性制度和政策還很欠缺

一是國家頂層政策法規(guī)的缺位。主要體現(xiàn)在一些要求還停留在規(guī)劃和倡議上，可操作性不強，無法指引資歷框架與學(xué)分銀行建設(shè)的推進實施。資歷框架和學(xué)分銀行探索的定位、性質(zhì)、功能還未通過權(quán)威政策或法規(guī)予以確定（江穎，?2018）。資歷框架和學(xué)分銀行建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和組織機構(gòu)沒有明確。二是地方性政策法規(guī)有待完善。廣東把資歷框架建設(shè)列入了《廣東省職業(yè)教育條例》，在法律法規(guī)建設(shè)方面邁進了一大步。但是，還缺少基礎(chǔ)教育、普通高等教育、高等繼續(xù)教育、在崗技能培訓(xùn)等多個領(lǐng)域的相關(guān)法規(guī)保障和配套政策。完全學(xué)分制作為資歷框架及學(xué)分銀行建設(shè)的基礎(chǔ)，在各類教育機構(gòu)中尚未完全推行。地方資格（學(xué)分）認(rèn)證、積累和轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)體系也沒出臺。這些都是實現(xiàn)資歷框架、學(xué)分銀行通用性、可比性的制度性障礙。

（四）調(diào)動協(xié)同合作的長效機制尚未完全建立

一是資歷框架建設(shè)的管理體制尚未理順。教育部門與人社部門、行業(yè)部門的條塊分割管理使人力資源開發(fā)與人力資源配置、教育資格與職業(yè)資格長期處于分離狀態(tài)。由于缺乏更高一級部門的協(xié)調(diào)和督導(dǎo)機制，各部門之間各自為戰(zhàn)，溝通協(xié)商不足。教育部門在資歷框架建設(shè)中的主導(dǎo)地位和作用尚未充分發(fā)揮，國家統(tǒng)籌、教育部門主導(dǎo)、人社部門及行業(yè)部門等協(xié)同參與的管理體制還未理順。二是調(diào)動各方積極性的協(xié)同機制還不健全。地方資歷框架和學(xué)分銀行建設(shè)的資源整合力度總體不夠，政府推動，行業(yè)組織、企業(yè)雇主、教育培訓(xùn)機構(gòu)等多元主體自覺參與的協(xié)同機制尚未建立。各類教育培訓(xùn)機構(gòu)和行業(yè)企業(yè)之間學(xué)分轉(zhuǎn)換和成果互認(rèn)壁壘依舊存在。陳麗等人（2013）曾在一項研究中指出，資歷框架的構(gòu)建是一項政府主導(dǎo)的體制機制創(chuàng)新實踐，是公共政策的構(gòu)建過程，僅依靠辦學(xué)機構(gòu)的力量難以承擔(dān)，還會受辦學(xué)機構(gòu)的利益訴求的局限。三是促進互信的質(zhì)量保障機制還未建立起來。政府部門、行業(yè)企業(yè)與教育機構(gòu)之間缺乏默契和信任，多方協(xié)同合作的長效機制還沒有建立起來。

（五）科學(xué)研究引領(lǐng)和支撐改革探索的作用發(fā)揮不夠

一是國內(nèi)對于資歷框架和學(xué)分銀行的基礎(chǔ)性理論和實踐問題研究有待深入。我國資歷框架和學(xué)分銀行改革探索的整體研究力量不強，尚不能為改革實踐提供全面的智力支撐和方向引領(lǐng)。廣東省雖然率先推出了終身教育資歷框架等級標(biāo)準(zhǔn)，但在有關(guān)資歷框架全局規(guī)劃、核心要素和運行機制等一些基本問題上尚缺乏深入的科學(xué)研究和明確結(jié)論。二是研究隊伍規(guī)模總體偏小，未能形成研究合力。資歷框架和學(xué)分銀行是惠及人人的國家制度安排，但目前國內(nèi)研究隊伍規(guī)模卻不大，主要集中在開放大學(xué)系統(tǒng)、少數(shù)高校和研究機構(gòu)。重大課題設(shè)立、協(xié)同研究、國際學(xué)術(shù)交流和專題研討培訓(xùn)等還很少，高水平研究成果尚未成批涌現(xiàn)。三是國際比較研究在支持中國方案制定和路徑選擇方面還需下大功夫。有關(guān)國際經(jīng)驗的借鑒和比較已積累了不少論文成果，但在結(jié)合我國國情、制度現(xiàn)狀、主要問題和矛盾的討論上還很欠缺。有關(guān)資歷框架和學(xué)分銀行的整套話語體系大多數(shù)是從國外引進，我國尚未形成一套自己的概念和理論體系，以及獨特的實踐做法（葉聲華，?鄧小華，?2017）。

四、推進學(xué)分銀行與資歷框架建設(shè)的政策建議

（一）將國家資歷框架與學(xué)分銀行建設(shè)提升到國家戰(zhàn)略高度

一要充分認(rèn)識國家資歷框架建設(shè)的重要戰(zhàn)略意義。通過國家資歷框架建設(shè)推動我國人力資源開發(fā)、教育與勞動、用人制度改革，從而建立新型的國家資格制度，對于提升我國勞動人口國際競爭力、提高我國教育教學(xué)和職業(yè)資歷評價制度的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、促進社會公平具有重大戰(zhàn)略意義和全局性影響，有必要提升到國家戰(zhàn)略高度進行整體規(guī)劃。二要準(zhǔn)確把握我國職業(yè)教育及繼續(xù)教育改革的迫切需求。建設(shè)現(xiàn)代職業(yè)教育體系重點要解決重學(xué)歷、輕技能的傳統(tǒng)觀念，職業(yè)技能人才質(zhì)量整體偏低，各行業(yè)缺乏科學(xué)、統(tǒng)一、透明和有公信力的人才標(biāo)準(zhǔn)，崗位培訓(xùn)和工作場所的非正規(guī)學(xué)習(xí)成果不能得到認(rèn)可等諸多問題。繼續(xù)教育改革面對的問題與之類似。因此，要明確資歷框架和學(xué)分銀行的重點面向領(lǐng)域是職業(yè)教育和培訓(xùn)，主體服務(wù)對象為在職勞動力人口及其職前、職后教育和繼續(xù)教育。三要深入理解國家資歷框架與學(xué)分銀行的關(guān)系。兩者都是構(gòu)建終身學(xué)習(xí)立交橋的重要制度設(shè)計。資歷框架為各類學(xué)習(xí)成果認(rèn)證提供環(huán)境條件、參照系和路徑通道，而學(xué)分銀行是資歷框架落地實施的載體，兩者上下呼應(yīng)，不可或缺。因此，在政策實施層面，應(yīng)以資歷框架體系為引領(lǐng)建設(shè)學(xué)分銀行制度，要進行一體化考慮，統(tǒng)一目標(biāo)，共同推進。四要清醒認(rèn)識國家資歷框架體系建設(shè)的復(fù)雜性、艱巨性。由于資歷框架建設(shè)是一個復(fù)雜的公共政策構(gòu)建過程，其綜合性強、涉及的利益相關(guān)方多、改革力度大且難度高，無法一蹴而就，因此要清醒地認(rèn)識到這項改革任務(wù)的艱巨性，做好長期準(zhǔn)備。

（二）做好國家資歷框架和學(xué)分銀行建設(shè)的頂層規(guī)劃設(shè)計

一要加快相關(guān)法律法規(guī)的制定與完善。根據(jù)國家新型資歷制度建設(shè)和學(xué)習(xí)成果認(rèn)證制度建設(shè)的要求，在國家層面要推進《終身教育法》《繼續(xù)教育法》《國家資歷框架條例》等新法的研制工作，同時加快修訂完善《職業(yè)教育法》《高等教育法》《國家學(xué)位條例》《高等教育自學(xué)考試暫行條例》等相關(guān)法規(guī)，為資格框架和學(xué)習(xí)成果認(rèn)證制度的政策出臺與試點實施提供政策依據(jù)和法律保障。二要探索建立跨部門的國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制。在國務(wù)院層面設(shè)立跨部門的國家資歷框架建設(shè)指導(dǎo)委員會，統(tǒng)籌學(xué)歷學(xué)位管理、職業(yè)資格管理和專業(yè)技術(shù)職務(wù)（資格）管理職能，領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)各部門系統(tǒng)、各地區(qū)開展工作，重點研制國家資歷基準(zhǔn)框架及各行業(yè)的子框架標(biāo)準(zhǔn)。三要做好適合國情的國家資歷框架的規(guī)劃與路徑設(shè)計。不同于發(fā)達國家立法先行的實施路徑，我國大多數(shù)新政策出臺都是走先地方試點、總結(jié)成果經(jīng)驗后向全國推廣的路徑。要考慮適合我國現(xiàn)實國情，整合學(xué)歷教育體系與職業(yè)資格體系，盡快形成國家層面資歷框架建設(shè)的頂層設(shè)計方案。四要推進我國資歷框架及標(biāo)準(zhǔn)體系的國際對接。國家資歷框架體系建設(shè)要緊跟我國進一步擴大改革開放、走向國際化的新形勢。在建設(shè)過程中，要加強與東亞國家、東盟各國以及“一帶一路”和環(huán)太平洋國家、歐盟、英聯(lián)邦國家等已有資歷框架的國家和地區(qū)的合作，促進國家資格標(biāo)準(zhǔn)的國際互認(rèn)與對接，為中國企業(yè)走出去和職業(yè)技能人才的跨國流動、就業(yè)創(chuàng)造條件。

（三）由教育部牽頭協(xié)調(diào)開展基礎(chǔ)性文件研究與制定工作

一要開展深入系統(tǒng)的專項課題研究。教育部組織有關(guān)研究機構(gòu)、行業(yè)部門、學(xué)術(shù)組織、高校的專家學(xué)者群體，對資歷框架與學(xué)分銀行設(shè)立相關(guān)研究專題，從基礎(chǔ)理論、國際經(jīng)驗、現(xiàn)行基礎(chǔ)、制度設(shè)計、運行機制、法規(guī)政策等方面開展研究，為推進制度創(chuàng)新提供思路與方案的建議。二要制定出臺有關(guān)推進政策文件。教育部要整體規(guī)劃、陸續(xù)出臺一系列有關(guān)政策文件，對建立國家學(xué)分銀行、制定并發(fā)布資歷框架試點計劃、建設(shè)國家學(xué)習(xí)成果認(rèn)證、積累與轉(zhuǎn)換公共服務(wù)平臺等工作做出規(guī)劃部署，并給予專項經(jīng)費支持。三要探索建立相應(yīng)的組織管理機構(gòu)和體系。教育部聯(lián)合有關(guān)部委、行業(yè)、院校、企業(yè)成立國家學(xué)分銀行管理委員會（含標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)委員會和質(zhì)量保障委員會），負(fù)責(zé)規(guī)劃、決策、審核與發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)控質(zhì)量等。同時，探索設(shè)立日常管理機構(gòu)，如國家學(xué)習(xí)成果認(rèn)證中心。認(rèn)證中心受管委會指導(dǎo)和監(jiān)管，負(fù)責(zé)執(zhí)行國家有關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)體系，建立中央、省、地市三級管理體系，面向全國開展學(xué)習(xí)成果認(rèn)證、積累與轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)。

（四）在一些條件好的地區(qū)或行業(yè)系統(tǒng)推進試點工作

一要開展資歷框架建設(shè)的地方試點。在國家資歷框架建設(shè)的總體規(guī)劃指導(dǎo)下，選擇上海、廣東等一些條件較好的地區(qū)或有代表性的行業(yè)開展試點，摸索經(jīng)驗。按照統(tǒng)一規(guī)劃、分階段實施的原則，可先行試點在職業(yè)教育、高等教育領(lǐng)域建立起兩個分框架，重點解決職業(yè)教育和培訓(xùn)體系改革、全日制高等教育與繼續(xù)教育統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的問題。二要開展國家學(xué)分銀行試點工作。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各有關(guān)方面力量，組建國家學(xué)習(xí)成果認(rèn)證中心，開展國家學(xué)分銀行建設(shè)試點。在資格框架的標(biāo)準(zhǔn)體系指導(dǎo)下，研制各類學(xué)習(xí)成果認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、轉(zhuǎn)換路徑、實施辦法，建立相應(yīng)的質(zhì)量保障機制。三要推進各類教育機構(gòu)深化學(xué)分制改革，積極開展多種形式的學(xué)習(xí)成果的認(rèn)證與互認(rèn)。推進職業(yè)教育、高等教育、繼續(xù)教育機構(gòu)逐步實施完全學(xué)分制，積極推進與學(xué)分制相應(yīng)的注冊、選課、收費、學(xué)籍、課程認(rèn)證等教學(xué)管理制度改革，建立彈性學(xué)制和學(xué)生自主選課制度，允許學(xué)習(xí)者通過跨校學(xué)習(xí)、在線學(xué)習(xí)、自主學(xué)習(xí)等不同渠道學(xué)習(xí)并累積學(xué)分。在國家學(xué)分銀行有關(guān)政策支持下，學(xué)習(xí)者的職業(yè)經(jīng)歷、工作能力和培訓(xùn)經(jīng)歷等能夠轉(zhuǎn)化為標(biāo)準(zhǔn)學(xué)分，并可作為獲取學(xué)歷證書、職業(yè)資格證書或培訓(xùn)證書的憑證。

致謝：本文是在2018年6月教育部職業(yè)教育與成人教育司相關(guān)專題調(diào)研活動及其調(diào)研報告材料基礎(chǔ)上，由兩位執(zhí)筆人多次加工、修改而成。原報告曾得到教育部高陽處長、國家開放大學(xué)李林曙副校長和天津大學(xué)肖鳳翔教授指導(dǎo)，以及鄢小平、季欣、徐璐等同志支持，特此致謝。

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收稿日期：2019-08-28

定稿日期：2019-09-23

作者簡介：王海東，博士，副研究員，教育部考試中心科研發(fā)展處（100084）;

鄧小華，博士，副教授，廣西師范大學(xué)職業(yè)技術(shù)師范學(xué)院（541004）。