劉月平 楊陳白雪

[摘 要]城鄉(xiāng)生活垃圾治理既是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題，也是民生領(lǐng)域亟待解決的難點(diǎn)問題。鷹潭市以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生活垃圾治理試點(diǎn)為契機(jī)，通過政企合作的PPP項(xiàng)目方式，推動(dòng)全域一體、生活垃圾處理全流程的市場(chǎng)化動(dòng)作;以智慧城市建設(shè)為切入點(diǎn)，將移動(dòng)物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)運(yùn)用到生活垃圾處理中;城市環(huán)衛(wèi)設(shè)施、技術(shù)、服務(wù)等公共產(chǎn)品、公共服務(wù)向農(nóng)村延伸覆蓋，構(gòu)建城鄉(xiāng)生活垃圾一體化處理體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展;促進(jìn)城鄉(xiāng)生活垃圾治理與精準(zhǔn)扶貧深度融合。鷹潭城鄉(xiāng)生活垃圾治理在一定程度上實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的統(tǒng)一，但也存在監(jiān)管考核機(jī)制不完善、企業(yè)投入成本減少、政府配套資金投入不足等問題。

[關(guān)鍵詞]鷹潭市;城鄉(xiāng)生活垃圾治理;生態(tài)文明建設(shè)

一、引言

隨著中國工業(yè)化、城市化的迅速發(fā)展以及人民生活水平的提高和消費(fèi)活動(dòng)的增加，生活垃圾排放量也快速增長，“垃圾圍村”“垃圾圍城”等環(huán)境問題日益突出。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，中國生活垃圾年產(chǎn)生量在4億噸以上①。其中，城市垃圾年產(chǎn)生量已經(jīng)大于2億噸，農(nóng)村每年約產(chǎn)生生活垃圾1.72億噸②。生活垃圾污染對(duì)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境、自然資源、居民的身體健康等構(gòu)成嚴(yán)重威脅，阻礙了城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展，也成為制約農(nóng)村人居環(huán)境改善和秀美鄉(xiāng)村建設(shè)的難點(diǎn)和頑疾，不利于中國生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展理念的實(shí)踐。

江西作為國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)，將生活垃圾治理作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要內(nèi)容，先后出臺(tái)《江西省農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)實(shí)施方案》《江西省生活垃圾分類制度具體實(shí)施方案》《江西省污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)農(nóng)村生活垃圾和污水處理專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案》等文件。省、市、各縣（市、區(qū)）都相應(yīng)組建了城鄉(xiāng)生活垃圾治理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，建立了相關(guān)的長效工作機(jī)制，完善了生活垃圾治理規(guī)劃，并把生活垃圾治理納入政府科學(xué)發(fā)展考評(píng)內(nèi)容，將垃圾治理費(fèi)用納入公共財(cái)政預(yù)算，落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障，建立城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化工作體系，不斷改善城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境和提升城鄉(xiāng)居民生活品質(zhì)。

2016年，鷹潭市被列為全國城鄉(xiāng)生活垃圾第三方治理試點(diǎn)城市。鷹潭市委、市政府高度重視，按照“全域一體、整體推進(jìn)、優(yōu)化生態(tài)、均衡發(fā)展”的思路，成立市城鄉(xiāng)生活垃圾一體化處理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市長任組長，分管副市長任副組長，各縣（市、區(qū)）政府、市城管局、市農(nóng)工部等部門的主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)為成員。鷹潭市按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)將城鄉(xiāng)生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，強(qiáng)化政府購買服務(wù)的經(jīng)費(fèi)保障。同時(shí)，鷹潭市還層層簽訂工作推進(jìn)責(zé)任狀，建立“一把手”責(zé)任制，定期對(duì)各區(qū)（市）、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鄉(xiāng)生活垃圾一體化處理工作進(jìn)行考核，實(shí)行獎(jiǎng)優(yōu)罰劣①。通過政府的高位推動(dòng)，鷹潭市探索出一條城鄉(xiāng)生活垃圾處理從清掃、收集、轉(zhuǎn)運(yùn)到焚燒發(fā)電的全流程市場(chǎng)化運(yùn)作的新路子。鷹潭市還率先在全國形成城鄉(xiāng)生活垃圾一體化治理體系，確保城鄉(xiāng)生活垃圾“掃得干凈、運(yùn)得出去、處理得好”，實(shí)現(xiàn)“一把掃帚掃城鄉(xiāng)，一座電廠管全域”的目標(biāo)，開創(chuàng)了可復(fù)制、可借鑒的城鄉(xiāng)生活垃圾治理新模式②。本文通過實(shí)地調(diào)查，嘗試剖析鷹潭城鄉(xiāng)生活垃圾治理的典型模式并總結(jié)主要經(jīng)驗(yàn)，以期為城鄉(xiāng)垃圾治理提供一定的借鑒。

城鄉(xiāng)生活垃圾治理是一項(xiàng)系統(tǒng)的民生工程，在處理環(huán)節(jié)上包括清掃、收集、運(yùn)輸、焚燒發(fā)電等，在組成要素上包括資金、設(shè)備、技術(shù)和管理等。該工程涉及政府部門、基層組織（社區(qū)居委會(huì)、村委會(huì)、居民區(qū)、村黨組織）、企業(yè)、垃圾產(chǎn)生者等多個(gè)利益相關(guān)主體。因此，本文選取4個(gè)村莊（社區(qū)）、生活垃圾收運(yùn)企業(yè)和焚燒發(fā)電企業(yè)、城管局為調(diào)查對(duì)象。調(diào)查的主要內(nèi)容包括：（1）城鄉(xiāng)生活垃圾的基本情況;（2）城鄉(xiāng)生活垃圾的治理框架;（3）城鄉(xiāng)生活垃圾治理與以物聯(lián)網(wǎng)為代表的新技術(shù)的融合情況;（4）城鄉(xiāng)生活垃圾治理與精準(zhǔn)扶貧融合情況;（5）城鄉(xiāng)生活垃圾治理與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展;（6）城鄉(xiāng)生活垃圾第三方治理情況;（7）城鄉(xiāng)生活垃圾治理的效果評(píng)價(jià)。

研究對(duì)象的多樣性決定我們需要綜合利用各種方法，以便獲得詳細(xì)的資料。本研究主要采取質(zhì)性研究方法，具體包括以下三種：一是信息收集與文獻(xiàn)研究法，主要了解生活垃圾治理的背景性、基礎(chǔ)性信息與知識(shí)以及國內(nèi)外生活垃圾治理的經(jīng)驗(yàn)做法。二是訪談法，主要對(duì)象是與城鄉(xiāng)生活垃圾治理相關(guān)的政府部門、社區(qū)、企業(yè)和居民等人群。主要采用半結(jié)構(gòu)訪談，針對(duì)不同的人群制定不同的訪談提綱并開展深入訪談，以期全面、客觀地認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)生活垃圾治理的真實(shí)情況。三是實(shí)地觀察法，主要對(duì)城鄉(xiāng)生活垃圾治理的實(shí)地效果進(jìn)行調(diào)查，了解社區(qū)環(huán)衛(wèi)設(shè)施配置與使用、生活垃圾處理全流程、村民們的環(huán)境行為、社區(qū)環(huán)保教育宣傳等等。

二、鷹潭市城鄉(xiāng)生活垃圾治理架構(gòu)及效果評(píng)價(jià)

鷹潭市位于江西省東北部，信江中下游，轄貴溪市、余江區(qū)、月湖區(qū)、龍虎山風(fēng)景名勝區(qū)、鷹潭高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和信江新區(qū)，2018年全市常住人口達(dá)117.5萬。隨著城鎮(zhèn)化水平和人們生活消費(fèi)水平的提升，生活垃圾產(chǎn)生量不斷增加，鷹潭市面臨著“垃圾圍城”“垃圾圍村”的困境，解決城鄉(xiāng)生活垃圾治理的問題刻不容緩。同時(shí)，解決生活垃圾治理問題也是鷹潭市推進(jìn)全國文明城市、全國衛(wèi)生城市創(chuàng)建工作以及建設(shè)秀美鄉(xiāng)村的需要，更是滿足鷹潭城鄉(xiāng)居民對(duì)美好生態(tài)環(huán)境向往的民心工程。

（一）城鄉(xiāng)生活垃圾量

根據(jù)鷹潭市城市管理局提供的數(shù)據(jù)顯示，2018年鷹潭市生活垃圾日清運(yùn)量大約為760噸，人均日產(chǎn)生活垃圾大約1.44千克，年清運(yùn)量大約為27.74萬噸。與2015年的約23.07萬噸相比，年均增長率為6%左右。而對(duì)這些垃圾的處理方式，受訪人鷹潭市城管局分管環(huán)衛(wèi)的桂姓領(lǐng)導(dǎo)介紹道：

[訪談1]我們現(xiàn)在的生活垃圾處理方式有兩種：一是焚燒發(fā)電，二是填埋。但隨著城鎮(zhèn)人口的不斷增加，人民消費(fèi)水平的提高，鷹潭市未來幾年生活垃圾產(chǎn)生量年增長率維持在5%到7%左右，生活垃圾處理面臨嚴(yán)峻形勢(shì)。

鷹潭市現(xiàn)有一座生活垃圾焚燒發(fā)電廠（一期）和一處生活垃圾衛(wèi)生填埋場(chǎng)。焚燒發(fā)電廠（一期）日總處理能力約為500噸，其中處理生活垃圾大概為470噸;衛(wèi)生填埋場(chǎng)日總處理能力約為300噸，處理生活垃圾大概為300噸①。

（二）城鄉(xiāng)生活垃圾的治理架構(gòu)

1.城鄉(xiāng)生活垃圾管理體制

2016年，鷹潭市針對(duì)以前城鄉(xiāng)生活垃圾處理模式存在的管理體制僵化、垃圾處理設(shè)施和技術(shù)落后以及運(yùn)營效率低下等弊端，在全國率先實(shí)施生活垃圾治理城鄉(xiāng)一體化模式，即通過垃圾清掃、集中、轉(zhuǎn)運(yùn)和焚燒發(fā)電全流程市場(chǎng)化運(yùn)作的PPP項(xiàng)目方式，引入國內(nèi)知名企業(yè)對(duì)城鄉(xiāng)生活垃圾進(jìn)行統(tǒng)一治理②。該項(xiàng)目的實(shí)施運(yùn)營打破了行政管理限制，在貴溪市、余江區(qū)、月湖區(qū)、鷹潭高新區(qū)、龍虎山景區(qū)、信江新區(qū)6個(gè)縣（市、區(qū)）、管委會(huì)所轄的50多個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、場(chǎng)）實(shí)行統(tǒng)一特許經(jīng)營、統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)、統(tǒng)一設(shè)施配置、統(tǒng)一作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一檢查考評(píng)。全市由一家公司統(tǒng)一負(fù)責(zé)生活垃圾清掃、收集、轉(zhuǎn)運(yùn)等服務(wù)，再由一家焚燒發(fā)電廠焚燒處理③，形成政企合作全域一體化治理的鷹潭模式。

如圖1所示，鷹潭市政府按照政府購買第三方服務(wù)的方式，引進(jìn)中標(biāo)企業(yè)勁旅環(huán)境科技有限公司（以下簡(jiǎn)稱勁旅公司）、中科環(huán)保電力有限公司及光大環(huán)保能源有限公司（以下簡(jiǎn)稱光大公司）④。光大公司周工程師詳細(xì)介紹了生活垃圾焚燒項(xiàng)目的具體情況：

[訪談2]生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目分兩期，一期項(xiàng)目總投資1.86億元，日處理生活垃圾能力可達(dá)400噸;二期項(xiàng)目以BOT模式投資建設(shè)，總投資5.53億元，公司需要出1.8億元的注冊(cè)資本，其他資金靠融資，項(xiàng)目股權(quán)公司占70%，政府占30%。二期項(xiàng)目的特許經(jīng)營期為30年，預(yù)期日處理生活垃圾能力可達(dá)1000噸。項(xiàng)目將配置2臺(tái)500噸/日機(jī)械爐排爐和1臺(tái)25兆瓦凝汽式汽輪機(jī)組，預(yù)計(jì)每年提供綠色電力約1.14億千瓦時(shí)。二期項(xiàng)目建成后，鷹潭市將實(shí)現(xiàn)全部生活垃圾的減量化、無害化、資源化處理，能服務(wù)全市人口。

政府還將生活垃圾處理服務(wù)延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村，由各區(qū)（市）政府委托勁旅公司運(yùn)作，勁旅公司負(fù)責(zé)農(nóng)村生活垃圾的清掃、收集、轉(zhuǎn)運(yùn)。據(jù)勁旅公司李姓工作人員介紹：

[訪談3]勁旅公司注冊(cè)資本1200萬元，公司和政府各占比為90%和10%?，F(xiàn)已制定公司章程，搭建公司架構(gòu)，完成管理隊(duì)伍建設(shè)。勁旅公司的管理服務(wù)期為15年，預(yù)計(jì)累計(jì)投資總額約1.96億元，服務(wù)覆蓋面積達(dá)3335平方公里，垃圾收運(yùn)量大約為270噸/天，惠及農(nóng)村人口約85萬。

同時(shí)，在生活垃圾處理末端，市政府與光大公司合作，采取PPP項(xiàng)目的方式，大力建設(shè)終端垃圾資源化設(shè)施;通過特許經(jīng)營的方式，開展生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營。通過市場(chǎng)化運(yùn)作，鷹潭市城鄉(xiāng)生活垃圾治理實(shí)行管干分離，改變了過去政府“大包大攬”的狀況，促進(jìn)政府職能向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，提高了城鄉(xiāng)生活垃圾處理效率。為更好地推動(dòng)這項(xiàng)工作，市政府成立以分管副市長為組長的“鷹潭市城鄉(xiāng)生活垃圾第三方治理項(xiàng)目工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，成員單位包括市發(fā)改委、市財(cái)政局、市國土資源局、市規(guī)劃局、市環(huán)保局、市水利局及6個(gè)縣（市、區(qū)）政府。領(lǐng)導(dǎo)小組在市城管局下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)日常工作的組織、協(xié)調(diào)和督導(dǎo)，先后出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)城鄉(xiāng)生活垃圾一體化處理打造全省城鄉(xiāng)最干凈城市的實(shí)施意見》《關(guān)于印發(fā)鷹潭市城鄉(xiāng)生活垃圾一體化處理實(shí)施方案（試）的通知》《鷹潭市城鄉(xiāng)生活垃圾第三方治理（一體化處理）PPP項(xiàng)目投融資實(shí)施方案》等文件。

2.城鄉(xiāng)生活垃圾第三方治理的監(jiān)督機(jī)制

如圖2所示，鷹潭城鄉(xiāng)生活垃圾處理的監(jiān)督機(jī)制主要有外部監(jiān)督和企業(yè)自身監(jiān)督兩種。外部監(jiān)督主體主要是政府和社會(huì)。從生活垃圾處理的前端看，雖然各區(qū)（市）政府負(fù)責(zé)與勁旅公司簽訂合同，但各區(qū)（市）城管局、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是負(fù)責(zé)執(zhí)行落實(shí)的具體政府部門，因此政府監(jiān)督主要是指各區(qū)（市）城管局、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)勁旅公司提供的生活垃圾處理服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督①。經(jīng)鷹潭市委、市政府同意，2017年3月，鷹潭市編辦增設(shè)了“鷹潭市城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生全域管理調(diào)度中心”，為市城市管理局下屬正科級(jí)全額撥款事業(yè)單位，負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)生活垃圾一體化處理考評(píng)工作的組織和實(shí)施，監(jiān)督項(xiàng)目公司履行合同義務(wù)，管理項(xiàng)目運(yùn)營等具體工作。調(diào)度中心、各區(qū)（市）、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每月會(huì)不定線路、不定期到各地督查生活垃圾治理情況，將發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)反饋給勁旅公司整改。社會(huì)監(jiān)督主要是指村干部、村小組長、村理事會(huì)、村民等利益相關(guān)者對(duì)勁旅公司的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督。以公眾為主體的社會(huì)監(jiān)督可以促進(jìn)第三方治理質(zhì)量監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這對(duì)政府監(jiān)管來說，也是一個(gè)很好的互補(bǔ)，有利于節(jié)約政府監(jiān)管成本。據(jù)受訪者XP村李書記說：

[訪談4]我們鄉(xiāng)里建了一個(gè)環(huán)衛(wèi)群，群里的成員有勁旅公司的工作人員、鄉(xiāng)里分管環(huán)衛(wèi)的領(lǐng)導(dǎo)、區(qū)城管局領(lǐng)導(dǎo)、村干部、村民代表等，如果村干部或村民們發(fā)現(xiàn)哪里有垃圾沒有清掃、運(yùn)走，我們一般會(huì)拍照并發(fā)送定位，勁旅公司就會(huì)及時(shí)派保潔員來處理。如果處理不及時(shí)，勁旅公司就會(huì)被區(qū)里、鄉(xiāng)里的領(lǐng)導(dǎo)批評(píng)。

從生活垃圾處理的末端看，鷹潭生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目采取政府監(jiān)管與社會(huì)監(jiān)管相結(jié)合，運(yùn)行過程監(jiān)管和氣體排放監(jiān)管相結(jié)合的模式。市城管局會(huì)定期或不定期進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)巡查，市環(huán)保部門實(shí)時(shí)監(jiān)控排放數(shù)據(jù)。通過開放日、預(yù)約等公眾參與方式，生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目也接受當(dāng)?shù)卮迕駛兊谋O(jiān)督。光大公司也會(huì)邀請(qǐng)新聞媒體客觀公正地報(bào)道項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)行情況，督促項(xiàng)目環(huán)保安全運(yùn)行。從自身監(jiān)督來看，光大公司、勁旅公司與政府和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)是長期的合作博弈。為追求長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)利益，兩家公司都會(huì)建立自我監(jiān)督機(jī)制，以確保生活垃圾處理的服務(wù)質(zhì)量和焚燒發(fā)電項(xiàng)目運(yùn)行的安全環(huán)保。光大公司周經(jīng)理介紹：

[訪談5]我們二期項(xiàng)目嚴(yán)格落實(shí)國家生態(tài)環(huán)境部關(guān)于做好“裝樹聯(lián)”工作的要求，自覺接受社會(huì)的監(jiān)督，歡迎當(dāng)?shù)鼐用竦巾?xiàng)目區(qū)參觀，對(duì)群眾公開透明。我們自己會(huì)在廠門口安裝電子屏實(shí)時(shí)發(fā)布焚燒爐膛內(nèi)溫度、一氧化碳、顆粒物等數(shù)據(jù)，主動(dòng)聘請(qǐng)具有相關(guān)檢測(cè)資質(zhì)的第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)，對(duì)工廠的運(yùn)營進(jìn)行監(jiān)測(cè)監(jiān)管。我們企業(yè)的口號(hào)是：“物質(zhì)財(cái)富的創(chuàng)造者，社會(huì)責(zé)任的擔(dān)當(dāng)者?！逼髽I(yè)的社會(huì)責(zé)任就是守住底線，達(dá)標(biāo)排放。而且在這個(gè)行業(yè)，如果項(xiàng)目出現(xiàn)環(huán)境污染的問題，兩年之內(nèi)就不能拿項(xiàng)目。所以，承擔(dān)更多社會(huì)責(zé)任對(duì)于我們企業(yè)自身和鷹潭來說都是雙贏的。

（三）城鄉(xiāng)生活垃圾第三方治理的效果評(píng)價(jià)

本文主要通過定性調(diào)查方法對(duì)勁旅公司的生活垃圾處理效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。根據(jù)對(duì)4個(gè)典型村莊的村干部和村民們進(jìn)行訪談，他們普遍認(rèn)為勁旅公司進(jìn)駐農(nóng)村后，村莊道路更為清潔，房前屋后更為清爽，人居環(huán)境確實(shí)改善很多，村民們的環(huán)境保護(hù)意識(shí)也提高了。受訪人GQ村肖主任談到勁旅公司進(jìn)駐農(nóng)村前的保潔工作開展情況時(shí)說：

[訪談6]以前勁旅公司沒有進(jìn)駐的時(shí)候，村里也會(huì)聘請(qǐng)一些保潔員，工資一般是村里出一半，鄉(xiāng)里會(huì)出一半。但很多村莊沒有錢，就沒有請(qǐng)保潔員，只有當(dāng)上面來檢查的時(shí)候會(huì)臨時(shí)聘請(qǐng)一些保潔員打掃村莊。

在勁旅公司沒有進(jìn)駐農(nóng)村之前，鷹潭市農(nóng)村生活垃圾治理模式主要有三種：一是“戶分類、村收集、鄉(xiāng)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”模式，二是“戶分類、村收集、鄉(xiāng)處理”模式，三是農(nóng)村分散自行處理模式。后兩種模式是最普遍的，但這兩種模式的弊端也非常明顯，農(nóng)村生活垃圾經(jīng)常沒有得到及時(shí)有效的處理。勁旅公司進(jìn)駐農(nóng)村后，給每家每戶門口放一個(gè)垃圾桶，每個(gè)村有5—10個(gè)容積為0.8立方米的大垃圾桶。自從有了垃圾桶，村民們會(huì)自覺地把垃圾扔到垃圾桶里，保潔員在清掃過程中也會(huì)督促村民們把生活垃圾扔到垃圾桶里。同時(shí)，鄉(xiāng)村干部會(huì)定期聯(lián)合勁旅公司，通過網(wǎng)絡(luò)、宣傳橫幅、喇叭等途徑加大農(nóng)村環(huán)境保護(hù)宣傳，提高村民們的環(huán)境保護(hù)意識(shí)。受訪人SF村劉姓村民和GQ村李姓村民的話，鮮明地反映了勁旅公司進(jìn)駐前后村民們的變化：

[訪談7]公司沒有進(jìn)駐之前，我們村里一般有一個(gè)大的垃圾池，村民們會(huì)把垃圾扔到垃圾池里，然后由鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)所的人來運(yùn)走。村民們懶得走路，離垃圾池比較遠(yuǎn)的一般就隨便找個(gè)地方把垃圾倒了，垃圾積累到一定程度就用火燒掉。

[訪談8]公司沒有進(jìn)駐之前，村民家的垃圾一般是亂堆亂放或隨意填埋，垃圾散落在村頭村尾，生活垃圾處理處于放任自流、無人管理、“垃圾靠風(fēng)吹，污水靠蒸發(fā)”的狀態(tài)，只有那些能做肥料的生活垃圾會(huì)運(yùn)到菜地里或農(nóng)田里。現(xiàn)在有了垃圾桶，每天都有人來收，大家都很自覺把垃圾扔到桶里。

三、鷹潭市城鄉(xiāng)生活垃圾治理的成功經(jīng)驗(yàn)

（一）實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生活垃圾治理的智能化升級(jí)

1.環(huán)衛(wèi)設(shè)備與技術(shù)融合

2017年，鷹潭市以與華為公司、江西移動(dòng)公司簽署窄帶物聯(lián)網(wǎng)戰(zhàn)略合作框架協(xié)議為契機(jī)，在全國率先建設(shè)窄帶物聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)試點(diǎn)城市和5G試點(diǎn)城市。鷹潭城鄉(xiāng)生活垃圾治理植入物聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)，綜合運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、空間地理信息集成等寬帶通信與窄帶物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對(duì)環(huán)衛(wèi)設(shè)備進(jìn)行改造，給城鄉(xiāng)生活垃圾處理設(shè)施裝上功能強(qiáng)大的“智慧大腦”。比如：電動(dòng)保潔車試行窄帶物聯(lián)網(wǎng)GPS，用于實(shí)時(shí)監(jiān)控清掃保潔、運(yùn)輸作業(yè)情況及其績效考核;深埋式垃圾桶配置基于窄帶物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的數(shù)字化管理模塊，垃圾裝滿即報(bào)警，以便調(diào)度中心規(guī)劃最經(jīng)濟(jì)的垃圾收運(yùn)線路;垃圾運(yùn)輸車配置GPS，以監(jiān)控其作業(yè)線路、速度及油耗;對(duì)每項(xiàng)環(huán)衛(wèi)設(shè)施配置“身份證”，建立環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，及時(shí)登記環(huán)衛(wèi)設(shè)施維修維護(hù)情況。鷹潭市城管局分管環(huán)衛(wèi)的桂姓領(lǐng)導(dǎo)詳細(xì)介紹了相關(guān)情況：

[訪談9]現(xiàn)在鷹潭充分運(yùn)用“智慧城市”建設(shè)的契機(jī)，建立了智慧環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)，而這套系統(tǒng)要以環(huán)衛(wèi)設(shè)施現(xiàn)代信息技術(shù)改造為基礎(chǔ)。以深埋式垃圾桶為例。現(xiàn)在鄉(xiāng)村的村口或路邊一般有一個(gè)墨綠色甲殼蟲狀的垃圾深埋桶，雖然它占地小，但功能強(qiáng)大。里面配置的是基于窄帶物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的監(jiān)控芯片，當(dāng)垃圾量達(dá)到一定的警報(bào)線時(shí)就會(huì)發(fā)出信號(hào)，這樣我們就可以派最近的運(yùn)輸車去收，實(shí)現(xiàn)垃圾的精準(zhǔn)清運(yùn)?，F(xiàn)在正在研發(fā)、配置具有溫感、“煙感”功能的物聯(lián)網(wǎng)芯片，讓垃圾深埋桶更有智慧、更加安全。

同時(shí)，負(fù)責(zé)垃圾清掃的工作人員也深切感受到高科技帶來的便利。勁旅公司的李姓工作人員說：

[訪談10]以前我們清掃生活垃圾完全靠經(jīng)驗(yàn)判斷，每天都要按照規(guī)定到垃圾收集點(diǎn)查看，有的時(shí)候到比較遠(yuǎn)的農(nóng)村跑一趟只有一點(diǎn)垃圾，不足裝滿一車;有的時(shí)候垃圾收集點(diǎn)生活垃圾都溢出來了，卻沒有去收?，F(xiàn)在運(yùn)用新技術(shù)，一跑一個(gè)準(zhǔn)，大大降低了公司的轉(zhuǎn)運(yùn)成本，提高了管理效率。

2.環(huán)衛(wèi)管理與技術(shù)融合

為提高工作效率、服務(wù)質(zhì)量，降低綜合成本，鷹潭市通過運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立“智慧環(huán)衛(wèi)”系統(tǒng)，將環(huán)衛(wèi)工人、環(huán)衛(wèi)設(shè)施、車輛等環(huán)衛(wèi)要素融合在一個(gè)信息平臺(tái)上，創(chuàng)造性地將城區(qū)“智慧城管”平臺(tái)建設(shè)與農(nóng)村“智慧環(huán)衛(wèi)”平臺(tái)有機(jī)融合，推動(dòng)了城鄉(xiāng)生活垃圾處理的規(guī)范化、數(shù)字化、精細(xì)化。針對(duì)以前農(nóng)村環(huán)衛(wèi)作業(yè)面積大、人員散、管理難等問題，智慧環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)通過互聯(lián)和物聯(lián)的方式，給保潔人員建檔，通過將人員信息的數(shù)據(jù)傳輸應(yīng)用與系統(tǒng)管理進(jìn)行區(qū)域的劃分，實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)衛(wèi)網(wǎng)格化管理;對(duì)車輛作業(yè)路線進(jìn)行優(yōu)化管理;對(duì)路面環(huán)衛(wèi)車輛、保潔人員遠(yuǎn)程調(diào)度、工作質(zhì)量、次數(shù)等方面進(jìn)行管理;對(duì)主要路段的衛(wèi)生情況進(jìn)行視頻抽查;對(duì)作業(yè)過程實(shí)時(shí)監(jiān)控;對(duì)勁旅公司作業(yè)質(zhì)量開展考核與評(píng)價(jià)，從而建立環(huán)衛(wèi)管理的長效機(jī)制，等等。同時(shí)，通過平臺(tái)的數(shù)據(jù)記錄，能夠分析保潔作業(yè)、設(shè)施設(shè)備、終端處置、環(huán)衛(wèi)監(jiān)管等環(huán)節(jié)遇到的問題并及時(shí)予以處理，以達(dá)到防微杜漸的效果。這種管理極大地提高了運(yùn)營效率，降低了成本，同時(shí)也保證了環(huán)衛(wèi)質(zhì)量。誠如鷹潭市城管局分管環(huán)衛(wèi)的桂姓領(lǐng)導(dǎo)所說：

[訪談11]這套“智慧城市”系統(tǒng)就是為我們環(huán)衛(wèi)管理部門和勁旅公司添加了信息化的“耳朵”和“眼睛”，能實(shí)現(xiàn)環(huán)衛(wèi)作業(yè)的問題感知、分析、服務(wù)、指揮、監(jiān)督等多種功能，使得全市環(huán)衛(wèi)管理更加智能、高效、科學(xué)。

（二）建設(shè)生態(tài)靜脈智園

為落實(shí)國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略，鷹潭市在生活垃圾焚燒廠所在地建了一個(gè)生態(tài)靜脈智園，并將其作為長江經(jīng)濟(jì)帶“共抓大保護(hù)”攻堅(jiān)行動(dòng)的重點(diǎn)項(xiàng)目。生態(tài)靜脈智園占地1800多畝，旨在打造一個(gè)集垃圾處理、智慧管理、環(huán)保科普、技術(shù)研發(fā)為一體的多元化環(huán)保產(chǎn)業(yè)基地。目前，已啟動(dòng)的入園項(xiàng)目有生活垃圾焚燒發(fā)電廠（二期）、餐廚垃圾處理項(xiàng)目、固體廢棄物處置及資源綜合利用項(xiàng)目。

生態(tài)靜脈智園主要有以下功能：（1）環(huán)?？破栈?。該基地通過運(yùn)用傳媒新技術(shù)，向市民介紹生活垃圾的科學(xué)處理和垃圾分類的正確方式，提高市民對(duì)生活垃圾分類與處置的認(rèn)知，以及了解生活垃圾治理的重要性與必要性，促進(jìn)市民在生活實(shí)踐中自覺參與生活垃圾治理的活動(dòng)。（2）垃圾處理與循環(huán)利用基地。該基地圍繞著垃圾處理的“減量化、再使用、資源化”原則，對(duì)全市收集過來的生活垃圾、餐廚垃圾、建筑垃圾等各類固體廢棄物進(jìn)行綜合處理處置和循環(huán)利用，實(shí)現(xiàn)垃圾的無害化、減量化和資源化。（3）垃圾處理技術(shù)研發(fā)基地。引進(jìn)相關(guān)企業(yè)進(jìn)駐生態(tài)靜脈智園，對(duì)垃圾處理設(shè)備、垃圾無害化處理技術(shù)、環(huán)衛(wèi)智慧管理平臺(tái)進(jìn)行研發(fā)和改造。

（三）城鄉(xiāng)生活垃圾治理與精準(zhǔn)扶貧

很多貧困戶文化程度有限，沒有一技之長，也缺乏經(jīng)營能力，而垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)等環(huán)衛(wèi)一線作業(yè)崗位對(duì)就業(yè)人員的年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)等要求不高①，適合農(nóng)村貧困勞動(dòng)人口就業(yè)，這為他們精準(zhǔn)脫貧提供了項(xiàng)目支撐。對(duì)公司而言，聘請(qǐng)貧困戶所付工資也不高，還可以更好地履行社會(huì)責(zé)任，可謂實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的雙豐收。

鷹潭市深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記“轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧一批”的戰(zhàn)略部署，提出建立“PPP+精準(zhǔn)扶貧”新機(jī)制，將城鄉(xiāng)生活垃圾治理工作與精準(zhǔn)扶貧深度融合，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)垃圾治理與就業(yè)扶貧，不斷拓寬貧困人口就業(yè)渠道。鷹潭市城鄉(xiāng)生活垃圾治理PPP項(xiàng)目，涉及全市51個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處，可提供農(nóng)村就業(yè)崗位2100余個(gè)，其中清掃保潔崗位約2000個(gè)。

勁旅公司的保潔員招聘主要由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)推薦。首先，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)每名貧困戶的家庭狀況、身體狀況進(jìn)行摸底分析，把有勞動(dòng)能力的貧困人口挑選出來，建立信息檔案，積極聯(lián)系并詢問他們是否愿意從事保潔工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般會(huì)建議公司優(yōu)先聘請(qǐng)經(jīng)濟(jì)條件較差、家庭負(fù)擔(dān)較重且思想素質(zhì)好、責(zé)任心強(qiáng)的貧困戶家庭成員為農(nóng)村保潔員;還會(huì)根據(jù)貧困群眾的實(shí)際情況，安排他們打掃離家近的村莊，這樣既能照顧家庭，又不耽誤保潔。誠如ZJ社區(qū)的祝主任所說：

[訪談12]我們都要求勁旅公司聘請(qǐng)當(dāng)?shù)刎毨魮?dān)任保潔員，這是一舉兩得的好事，既解決了貧困戶就業(yè)問題，又治理了農(nóng)村生活垃圾，改善了農(nóng)村人居環(huán)境，實(shí)現(xiàn)了精準(zhǔn)扶貧和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的雙贏。

其次，公司會(huì)對(duì)保潔員開展崗前培訓(xùn)，使其充分了解保潔工作的職責(zé)和標(biāo)準(zhǔn)，掌握農(nóng)村垃圾清掃清運(yùn)、雜物堆放等保潔作業(yè)規(guī)范，且配齊掃帚、鐵锨、灰斗、電動(dòng)垃圾車等保潔工具。最后，公司還會(huì)與所聘保潔員簽訂用工協(xié)議。通過聘用貧困戶擔(dān)任農(nóng)村保潔員，可讓貧困戶實(shí)現(xiàn)家門口就業(yè)，形成以崗位促就業(yè)、以就業(yè)促增收、以增收促脫貧的良好脫貧鏈條，增強(qiáng)了貧困戶收入的穩(wěn)定性和長效性。這大大提高了貧困群眾勞動(dòng)的主動(dòng)性、積極性和主人翁意識(shí)，幫助他們樹立了改變家庭困境的信心，有助于消除貧困戶的“等、靠、要”思想，激發(fā)貧困戶的內(nèi)生動(dòng)力，真正實(shí)現(xiàn)從“要我脫貧”向“我要脫貧”轉(zhuǎn)變，從“輸血”式扶貧向“造血”式扶貧的方式轉(zhuǎn)變。農(nóng)村保潔員一般是早上和傍晚到各家各戶清掃、收集生活垃圾，月工資一般在800—1500元左右。受訪者SF村嚴(yán)姓和ZJ社區(qū)祝姓保潔員（貧困戶）的心里話，深切反映了城鄉(xiāng)生活垃圾治理與精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合的重大意義：

[訪談13]我49歲了，年齡大了，妻子又是殘疾人，也不好到遠(yuǎn)的地方打工。如今在家門口就有了工作崗位，每月能領(lǐng)到1200元工資，再加上種些菜拿到集市上賣，這讓我看到了脫貧致富的希望。

[訪談14]保潔員這份工作不累，早上和傍晚出去清掃一下垃圾，還在家門口，每個(gè)月有1000元的固定報(bào)酬，我覺得很滿足。每天看到村里被自己收拾得更加整潔，我的心里也很有成就感。

四、結(jié)論

城鄉(xiāng)生活垃圾治理是生態(tài)文明建設(shè)和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容。鷹潭市作為全國城鄉(xiāng)生活垃圾第三方治理的試點(diǎn)城市，把城鄉(xiāng)生活垃圾治理打造成民生樣板工程，積極探索、大膽嘗試，構(gòu)建了“全域統(tǒng)籌規(guī)劃、區(qū)（市）統(tǒng)一打包、投建運(yùn)營一體、收集處理一體、政企合作”的生活垃圾治理新模式。通過采取PPP項(xiàng)目方式，引進(jìn)國內(nèi)有實(shí)力的專業(yè)公司實(shí)施第三方治理，推動(dòng)清掃保潔、垃圾收集、垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)、焚燒發(fā)電等各個(gè)環(huán)節(jié)市場(chǎng)化運(yùn)作，建立了城鄉(xiāng)生活垃圾治理中的“市場(chǎng)運(yùn)行為主、政府引導(dǎo)為輔”的長效運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。把城鄉(xiāng)生活垃圾治理作為促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的切入點(diǎn)，打破生活垃圾治理城鄉(xiāng)二元化分治局面，在全域范圍內(nèi)建設(shè)和配置清掃保潔、生活垃圾收集和轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)施設(shè)備，形成“統(tǒng)一保潔、統(tǒng)一收集、統(tǒng)一運(yùn)轉(zhuǎn)、統(tǒng)一處置”的城鄉(xiāng)生活垃圾一體化處理體系，推動(dòng)城市環(huán)衛(wèi)設(shè)施、技術(shù)、服務(wù)等公共產(chǎn)品、公共服務(wù)向農(nóng)村延伸覆蓋。將寬帶通信與窄帶物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)充分運(yùn)用到垃圾處理中，為城鄉(xiāng)生活垃圾治理植入新元素，推動(dòng)城鄉(xiāng)生活垃圾治理智能化、信息化和精細(xì)化。以城鄉(xiāng)生活垃圾第三方治理PPP項(xiàng)目為支撐，促進(jìn)城鄉(xiāng)生活垃圾治理與精準(zhǔn)扶貧同頻共振，發(fā)揮貧困戶在生活垃圾治理中的主體作用，調(diào)動(dòng)他們的主動(dòng)性、積極性，讓貧困戶共享項(xiàng)目帶來的益處。通過這些舉措，鷹潭實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)生活垃圾治理的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一。

當(dāng)然，鷹潭市實(shí)行城鄉(xiāng)生活垃圾第三方治理還不到3年，在執(zhí)行過程中還存在一些問題，如對(duì)第三方治理主體的監(jiān)管考核機(jī)制、作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)還不完善;企業(yè)基于經(jīng)濟(jì)利益的考量，會(huì)盡可能減少投入成本，從而影響服務(wù)質(zhì)量;政府配套資金投入不足，會(huì)限制企業(yè)工作開展的范圍及工作開展力度等。這些問題都需要在實(shí)踐探索過程中尋求解決方案。

責(zé)任編輯：王俊暐

[作者簡(jiǎn)介]劉月平，江西省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所助理研究員（江西南昌 330077）;楊陳白雪，南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院社會(huì)學(xué)專業(yè)學(xué)生（江蘇南京 210023）

[基金項(xiàng)目]國家社科基金一般項(xiàng)目“農(nóng)村地區(qū)自然資源產(chǎn)權(quán)建構(gòu)與環(huán)境治理研究”（17BSH042）

①《中國生活垃圾年產(chǎn)量超過4億噸 2000億元市場(chǎng)空間待釋放》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2017年9月18日。

②國家統(tǒng)計(jì)局編：《2017年中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2017年。

①《關(guān)于推行城鄉(xiāng)生活垃圾一體化處理打造全省城鄉(xiāng)最干凈城市的實(shí)施意見》，2016年11月28日，http：//www.yingtan.gov.cn/dtxx/zwyw/201611/t20161128_407131.htm，2019年7月10日。

②《鷹潭打造城鄉(xiāng)生活垃圾治理新模式》，《江西日?qǐng)?bào)》2017年9月20日，第A4版。

①數(shù)據(jù)來源于鷹潭市城市管理局。

②《鷹潭市城鄉(xiāng)生活垃圾第三方治理（一體化處理）PPP項(xiàng)目投融資實(shí)施方案》，2017年3月3日，http：//www.yingtan.gov.cn/ytzf/xxgk/zfcg/zhaobgg/201707/t20170707_429021.htm，2019年7月20日。

③《關(guān)于推行城鄉(xiāng)生活垃圾一體化處理打造全省城鄉(xiāng)最干凈城市的實(shí)施意見》，2016年4月7日，http：//xxgk.yingtan.gov.cn/fgwj/qtygwj/201604/t20160407_380063.htm，2019年7月20日。

④鷹潭中科環(huán)保電力有限公司因拖欠43人工資且拒不整改，其生活垃圾焚燒發(fā)電一期項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)2018年8月被鷹潭市政府正式終止。同月，市政府接手一期項(xiàng)目并引進(jìn)光大環(huán)保能源有限公司負(fù)責(zé)二期項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營，且對(duì)一期項(xiàng)目提供相應(yīng)的技術(shù)支持。

①《鷹潭市城鄉(xiāng)生活垃圾一體化處理實(shí)施方案（試行）》，2016年5月3日，http：//xxgk.yingtan.gov.cn/fgwj/qtygwj/201605/t20160505_384834.htm，2019年7月20日。

①《鷹潭打造城鄉(xiāng)生活垃圾治理新模式》，《江西日?qǐng)?bào)》2017年9月20日，第A4版。