廖萬春，馬作武

（中山大學法學院，廣東 廣州 510000）

鴉片戰(zhàn)爭以后，近代中國經(jīng)歷了從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會裂變轉(zhuǎn)型，在封建專制制度瓦解的過程中，民主思想和實踐迎來啟蒙發(fā)展的特殊歷史階段。與世界范圍內(nèi)其他國家一樣，近代中國民主實踐的進程在相當長的一段時間內(nèi)舉步維艱。清末推行變法維新后，民主實踐在各種羈絆中起步，清王朝在中國社會轉(zhuǎn)型的壓力下，拋開國情民意，選擇君主立憲路徑，進行長達13年的政治改良運動，但以失敗告終。民國以后內(nèi)亂外患中的軍治黨治，以及短暫存在的地方自治，走過長達37年搖擺不定、名存實亡的民主共和之路。至1949年以前，執(zhí)政當局、思想精英或政治實權(quán)人物主導(dǎo)推動的民主實踐始終在黑暗中摸索，曾經(jīng)嘗試的若干進路失敗的原因，歸根結(jié)底是沒有找到符合國情的民主發(fā)展道路。在中國近代民主實踐中，以憲制為標志的民主政治制度扮演著特別重要的角色，憲制之爭在近代民主實踐中始終如影相隨。憲法是憲制的法律載體，對于民主實踐而言是推動民主實踐、引領(lǐng)民主運行發(fā)展、建構(gòu)民主政治制度體系的壓艙石。受近代中國不同時期歷史條件的影響，在一定時期左右和主導(dǎo)政局的不同政治勢力，必然選擇代表其利益的憲制模式，制定與之相適應(yīng)的憲法文件，因此，不同樣態(tài)的憲法和憲制，決定著近代中國不同階段不同進路的民主實踐。依據(jù)政局更迭順序，中國近代民主實踐可以劃分為清末立憲政治改良運動、民國初期南北政治分裂軍政嬗變及國民黨施行軍政訓(xùn)政三個不同階段，而能夠主導(dǎo)或影響政局的社會精英和政治人物對不同憲制的偏好和選擇，則決定了民主實踐的各種不同進路。

一、中國近代民主實踐的三個階段

中國近代民主實踐從發(fā)端到其終結(jié)，歷經(jīng)了三個階段：一是從1898年維新變法至清末立憲的政治改良運動時期，主要是民主思想的啟蒙和有君憲制的實踐，清末先后頒布了實君憲法性文件《欽定憲法大綱》和虛君憲法性文件《重大信條十九條》；二是從1912年中華民國元年開始至1927年蔣介石控制政局前的民國初期南北政治分裂軍政嬗變時期，制定了《中華民國臨時約法》和《中華民國憲法》（曹錕憲法）等；三是從1927年蔣介石控制政局至1949年中華人民共和國成立之前國民黨實行軍政訓(xùn)政時期，先后開展了約法運動和立憲運動，制定了《中華民國訓(xùn)政時期約法》和《中華民國憲法》（蔣介石憲法）。

（一）第一階段：清末立憲政治改良運動時期（1898-1911）

鴉片戰(zhàn)爭的失敗促使近代中國反思國力衰退、戰(zhàn)爭失敗的原因，一部分先進知識分子和政治精英人物，提出學習西方的主張，其中 “師夷制夷”、“中體西用”成為朝野上下普遍認可的共識。洋務(wù)運動促進近代中國民族資本主義的產(chǎn)生發(fā)展和對西方民主政治制度的了解，推動清末實行君主立憲政治改良運動。1898年，清朝第十一任皇帝愛新覺羅·載恬（光緒帝）采納維新派意見，陸續(xù)頒布“明定國是”等詔書，從政治、經(jīng)濟、教育、軍事等方面推動變法維新，試圖從傳統(tǒng)的封建君主制度向君主立憲制度轉(zhuǎn)變。百日維新雖因慈禧太后發(fā)動政變失敗，但加速中國社會轉(zhuǎn)型進程，民間報刊的大量出現(xiàn)，使得民主憲制思想得以廣泛傳播。隨著國內(nèi)形勢變化，尤其是以康梁為首的君主立憲運動及以孫中山為首的同盟會的發(fā)展，迫使清廷不得不推行預(yù)備立憲。1904年，清廷發(fā)布上諭，明示要派出載澤、尚其亨、李盛鐸、端方與戴鴻慈等五大臣出洋考察美日英德等西方各國憲制。1905年，兩隊人馬經(jīng)半年考察提交了立憲考察報告。清廷表態(tài)支持民主政治制度改革，指出西方“各國之所以富強者，實由于實行憲法，取決公論，君民一體，呼吸相通，博采眾長，明定權(quán)限，以及籌備財用，經(jīng)畫政務(wù)，無不公之于黎庶，又兼各國相師，變通盡利，政通民和有由來矣?！盵1]（P43）為盡快推進立憲主張的落實，清廷官員袁世凱亦多次上書請求朝廷考察與中國政體最為相似的日德憲法，光緒帝派人至英德日等國考察。經(jīng)一番準備，清廷于1908年頒布了《欽定憲法大綱》，規(guī)定大清帝國萬世一系。但部分社會政治精英、知識分子甚至普通的民眾，對由清廷自上而下啟動而摒棄公眾意見的立憲持否定態(tài)度，認為“中國之立憲政治，將來必以憲法為一國之根本法，若出于獨裁，而不出于國民之公定，則憲法程度必低，仍不能為地球上文明法治國”[2]。部分清廷保守派官員對立憲新政也不支持和認可，提出“法為敗而欲掃除更張，竊外國之皮毛，紛更制度，惑亂天下人心”的論調(diào)[1]（P432）。光緒帝及慈禧死后，清廷延續(xù)原有的變革路徑，以慢節(jié)奏推進立憲，于1909年成立各省咨議局，1910年成立資政院。資政院開院之時，北京和全國各地發(fā)生持續(xù)請愿運動，要求加快建立現(xiàn)代民主政治制度，實行真立憲真共和的呼聲高漲，各地爆發(fā)大量以推翻清廷統(tǒng)治為目標的武裝革命。1911年10月辛亥革命爆發(fā)，內(nèi)外交困的清廷為安撫朝野上下的不滿，匆忙推出所謂的 《憲法重大信條十九條》，將《欽定憲法大綱》的“實權(quán)君主”變成了“虛位君主”。雖然君主的權(quán)力受到極大的限制，皇帝沒有了實權(quán)，國家權(quán)力屬于國會，但還是把“大清帝國皇統(tǒng)萬世不易”“皇帝神圣不可侵犯”列為首位，君主的名分在最大程度上被保留了下來，而應(yīng)當在憲法上規(guī)定的臣民權(quán)利義務(wù)沒有寫進去?！妒判艞l》“虛君共和”的制度設(shè)計，充分暴露出清廷不心甘情愿革自己的“命”、輕易放棄君主大權(quán)的面目，革命浪潮席卷各省，原來支持清廷立憲運動的部分立憲派投靠革命陣營，孫中山等革命黨人領(lǐng)導(dǎo)的辛亥革命最終取得成功。1912年元旦，孫中山宣誓就任臨時大總統(tǒng)，宣布成立中華民國臨時政府，至此清末立憲運動以失敗告終。

（二）第二階段：民國初期南北政治分裂軍政嬗變時期（1912-1927）

辛亥革命推翻帝制，隨后頒布的《中華民國臨時政府組織大綱》采取“總統(tǒng)制”政體，規(guī)定臨時大總統(tǒng)享有統(tǒng)治全國、統(tǒng)率海陸軍、制定官制官規(guī)及任免文武官員等方面的大權(quán)；經(jīng)過參議院的同意，有宣戰(zhàn)、媾和及締結(jié)條約，設(shè)立臨時中央審判所的權(quán)力。但1912年南北和談、清帝退位后，南京臨時政府的參議會制定頒行的《中華民國臨時約法》并沒有完全采用孫中山的五權(quán)憲法政制方案，而是為調(diào)和資產(chǎn)階級革命派、立憲派和以袁世凱為代表的大地主大買辦階級的政治利益，采納法國式的責任內(nèi)閣制，主要目的是限制袁世凱的權(quán)力。《臨時約法》擴大參議院的權(quán)力，設(shè)置了嚴格的修改程序，以防止袁世凱的肆意破壞。1913年，國民黨人向第一屆國會提交的 《中華民國憲法草案》，進一步明確和完善了“議會共和”政體。但袁世凱就任總統(tǒng)以后，便憑借自己的軍事和政治勢力，對《中華民國臨時約法》進行大幅度修改，制定了《中華民國約法》，設(shè)計了大總統(tǒng)總攬統(tǒng)治權(quán)的政治體制，為自己實施獨裁式總統(tǒng)權(quán)力鋪路。1915年底，袁世凱逆歷史潮流，公然廢止民主政治制度，上演了“洪憲帝制”的鬧劇，復(fù)辟封建君主專制。1916年，迫于各方壓力，袁世凱不得不撤消帝制并在郁悶中死去，此后中國社會進入了北洋軍閥統(tǒng)治的極度混亂時期。中國各式政體隨著當權(quán)派急速更迭，出現(xiàn)了你方唱罷我登場的政局亂象，軍閥們或自行制定憲法，或宣布恢復(fù)《中華民國臨時約法》，但民主政治制度始終未能穩(wěn)定發(fā)展。1923年曹錕以行賄議員的手段制定公布《中華民國憲法》（史稱“賄選憲法”），設(shè)計了“責任內(nèi)閣制”的共和政體[3]。

（三）第三階段：國民黨實行軍政訓(xùn)政時期（1927-1949）

國民黨實行軍政訓(xùn)政源于孫中山三民主義的理論設(shè)計。早在1906年，近代中國民主革命的領(lǐng)導(dǎo)者孫中山設(shè)計了以三民主義為理論基礎(chǔ)的民主政治發(fā)展方案，1924年孫中山將原來的理論進一步完善，提出新的三民主義理論，并以此為指導(dǎo)提出政權(quán)和治權(quán)分立，通過軍政、訓(xùn)政和憲政推進民主進程的政制方案。孫中山逝世前，由于國民黨沒有完全執(zhí)政，三民主義設(shè)計實際上并沒有完整付諸實踐。1927年蔣介石執(zhí)掌國民黨政權(quán)取得北伐戰(zhàn)爭勝利后，成立了南京國民政府。1928年，國民黨依據(jù)孫中山民主革命三階段的設(shè)計，宣布由軍政轉(zhuǎn)入訓(xùn)政時期，制定了《中華民國國民政府組織法》。隨后國民黨又先后制定了《訓(xùn)政綱領(lǐng)》《訓(xùn)政時期約法》，均規(guī)定“中國國民黨全國代表大會代表國民大會領(lǐng)導(dǎo)國民行使政權(quán)”，“中國國民黨全國代表大會閉會時，以政權(quán)付托中國國民黨中央執(zhí)行委員會執(zhí)行之”，從而確立了“黨國體制”的政體。1947年，國民黨迫于各方壓力，頒行了《中華民國憲法》，實行國民大會、立法院、監(jiān)察院三院分立的代議制。但國民黨在實質(zhì)上絕對控制和主導(dǎo)著三院議員的提名和選舉，國民黨中常會常以會議決議等形式明確強調(diào)，中央決定之同志必須當選，未當選的將追責各級承辦選舉之人，甚至在候補人的順序上都做了明確的指定，選舉中，國民黨要求非屬黨之提名當選者退下，讓予該黨提名而未當選者或該黨同意分配給青年黨和民社黨的名額?？梢哉f，1947年《中華民國憲法》確立了形式上的責任內(nèi)閣制，而實際則是一種既非責任內(nèi)閣制，又非總統(tǒng)制的政體，其實質(zhì)是掛著民主憲制招牌、行國民黨一黨獨裁專政的假民主實踐。

二、中國近代民主實踐的五種進路

（一）有君行憲實驗

清末推行的君主立憲制，是從最初的實權(quán)君主轉(zhuǎn)向有限君權(quán)的過程，主要體現(xiàn)在《欽定憲法大綱》、《重大信條十九條》兩個憲制文本中?！稓J定憲法大綱》是以日本明治極權(quán)憲法為依據(jù)，《十九信條》則以英國虛君共和憲法為藍本，它們在權(quán)力分立架構(gòu)關(guān)系上有著根本區(qū)別：一是議會制度方面?！稓J定憲法大綱》并沒有過多談及議會究竟有什么權(quán)力，而是特別規(guī)定了皇帝對議會的解散和召集權(quán)，其實質(zhì)是將議會視為皇帝的御用機關(guān)，這便完全阻滯了制度的控權(quán)效應(yīng)。而《十九信條》則確立了總理行政權(quán)能中心地位，也賦予了國會較大權(quán)力，明確國會享有選舉、彈劾官員、修改憲法提案等權(quán)力，從而使得皇帝成為虛設(shè)的禮儀象征，代議機構(gòu)成為政治中樞。二是官制官權(quán)方面?！稓J定憲法大綱》完全將一切官權(quán)官制操之君上，排除了其他機構(gòu)的合理規(guī)制。而《十九信條》則規(guī)定憲法決定官規(guī)官制，承諾將消解傳統(tǒng)的君臣關(guān)系，建立以憲法為進階及錄用的標準。其雖然在形式上仍具有君臣關(guān)系，但實質(zhì)上君臣明顯脫離了絕對義務(wù)。三是司法權(quán)屬方面?！稓J定憲法大綱》規(guī)定司法權(quán)總攬于皇帝，重大案件應(yīng)由皇權(quán)欽定。而《十九信條》則確立由資政院及國會獨立運作司法權(quán)，皇帝不得干預(yù)介入，這事實上是將司法權(quán)置于皇權(quán)之外，突破了欽定行政司法權(quán)和司法權(quán)的含混不清，使權(quán)利分立界限更為清晰。四是法的創(chuàng)制方面?！稓J定憲法大綱》視憲法為皇權(quán)欽定，且未提及憲法的來源，這代表著皇帝享有絕對的憲法創(chuàng)制權(quán)。相反，《十九信條》明確規(guī)定憲法由資政院草決、皇帝頒布，即憲法是民意的集中體現(xiàn)。同時，在創(chuàng)制一般法上，《欽定憲法大綱》規(guī)定律法即便經(jīng)議會決議仍不能自動生效，其見諸施行必須經(jīng)奉詔命批準，這意味著君主言出法隨的舊有模式并未被徹底擯除。而《十九信條》則明確規(guī)定創(chuàng)制律法并非出于控制皇權(quán)，只是要求“不得以命令代法律。但除緊急命令外，以執(zhí)行法律，及法律委任者為限。”五是國事外交方面?！稓J定憲法大綱》確立外交由皇帝意旨決定，“國交之事，由君上親裁，不付議院議決”。而《十九信條》雖在一定程度上承認皇帝在外交上的禮儀作用，但規(guī)定外交事務(wù)由國會做出。六是軍隊統(tǒng)領(lǐng)方面。《欽定憲法大綱》規(guī)定軍隊應(yīng)由皇帝調(diào)遣且確定常備兵額，軍權(quán)由皇帝專享?！妒判艞l》雖在形式上確認君主對軍隊的統(tǒng)領(lǐng)地位，但卻限制了軍隊作戰(zhàn)權(quán)的使用，即須依國會議決對內(nèi)使用之特別條件。從這些憲制文本看出，清廷立憲運動并非自愿而行，對君權(quán)的讓渡也非實心，這也從側(cè)面反映出清廷對民主的未真體認和對極權(quán)的專有把控。

（二）再造新民探索

戊戌變法慘痛的經(jīng)驗教訓(xùn)令梁啟超等清末的先進知識分子重新思索和探求中國前進方向。隨著學術(shù)視野的不斷開闊及國內(nèi)形勢的急劇變化，梁啟超等人的思想也發(fā)生變化，面對國內(nèi)排滿、立憲、?；省⑸形浼鞍l(fā)揚國粹等憲制革命思潮的興起，他們漸漸認識到近代中國落后的原因除了憲制功能運用不當外，還有國民素質(zhì)普遍較低這一關(guān)鍵的因素。他們立足于國家的救亡圖存，發(fā)出改造國民性的呼聲，主張再造“新民”，以最終建構(gòu)起現(xiàn)代民族民主國家。一是合群新民。合群是由民族觀和國家觀兩部分構(gòu)成。在民族觀上，他們認為中國雖為東方大國，但由于封建君主歷來以“獨術(shù)”治群，結(jié)果導(dǎo)致“家私其肥，宗私其族，族私其姓，鄉(xiāng)私其土，黨私其里”[4]，國民內(nèi)部嚴重渙散，沒有民族認同感。所以，國家應(yīng)以民族觀為引導(dǎo)，強化合群觀念，喚醒國民的民族意識，重塑良好的國民形象。在國家觀上，他們認為人民是國家的主人，國家并非“一家之私產(chǎn)”，因而主張在合群觀念的影響下，培養(yǎng)國民民族意識，使他們培樹國家思想，并自覺將自己的前途命運與國家繁榮富強緊密聯(lián)系起來。二是公德新民。所謂公德，指的是處理國民個人與國家、社會、群體間關(guān)系的道德，它是增強國民凝聚力、維護國民間和諧的道德核心。所以，公德新民必須是合公私而兼善之，應(yīng)通過正本、慎獨、謹小等方法培養(yǎng)私德，通過利群、愛國、自由、自律等公共意識培育公德，這是因為無公德則不能團，無私德則不能立。三是勇敢新民。國民要樹立進取冒險精神，這種精神由希望、熱誠、智慧、膽力四個要素構(gòu)成。國家要發(fā)揚尚武品格，必須有心力、膽力和體力，才能使國民鼓起勇氣捍衛(wèi)自己的國家。四是重行新民。這是新民的實踐路徑。新民的培養(yǎng)要兼顧中西文化，既要內(nèi)修其身，吸收中國傳統(tǒng)文化精華，也要強化外練，“采補其所本無而補之”，取西方先進文化為我所用，如倡導(dǎo)國民運動、發(fā)展現(xiàn)代教育、傳播近代文明等。

（三）因人制憲實踐

《中華民國臨時約法》是革命和反革命派圍繞政權(quán)問題展開復(fù)雜尖銳斗爭中產(chǎn)生的，字里行間均反映出當時各派斗爭形勢及力量對比關(guān)系。一是缺乏總統(tǒng)制要素。這表現(xiàn)在：其一，總統(tǒng)并不能獨立行使國家行政大權(quán)。《臨時約法》雖然明確臨時大總統(tǒng)代表臨時政府，并總攬國家政務(wù)，但又規(guī)定了必須國務(wù)總理同意，臨時大總統(tǒng)才能發(fā)布命令、提出法案及公布法律。其二，參議院選舉產(chǎn)生總統(tǒng)和副總統(tǒng)，從而使總統(tǒng)受會議牽制，這明顯有別于總統(tǒng)制國家中議會和總統(tǒng)地位平行，總統(tǒng)由國民選舉產(chǎn)生并向國民負責的特征。其三，《臨時約法》賦予參議院彈劾國務(wù)總理權(quán)力，且可質(zhì)問國務(wù)總理，要求其出席答復(fù)；而國務(wù)總理也能提請召開參議院秘密會議，并出席發(fā)言。國務(wù)總理儼然成了議會的平行主體，總統(tǒng)反而變成虛職。其四，由國務(wù)總理統(tǒng)攬行政事務(wù)，從而使得國務(wù)院儼然獨立于總統(tǒng)，而非其領(lǐng)導(dǎo)的行政部門。二是非明顯的內(nèi)閣制特征。這表現(xiàn)在：其一，總統(tǒng)是國家行政權(quán)的執(zhí)掌人而非虛職。《臨時約法》第30、44條及第四章規(guī)定總統(tǒng)擁有較大的行政權(quán)力，而國務(wù)總理則是輔佐總統(tǒng)并向總統(tǒng)負責而已。其二，國家元首設(shè)副職在內(nèi)閣制國家并無先例。但《臨時約法》規(guī)定參議院選舉產(chǎn)生總統(tǒng)和副總統(tǒng)，并明確副總統(tǒng)在總統(tǒng)不能視事或因故去職時可代行總統(tǒng)職權(quán)。其三，總統(tǒng)提名內(nèi)閣成員，應(yīng)經(jīng)議會批準，這一規(guī)定明顯有別于內(nèi)閣制國家由議會多數(shù)黨或黨派聯(lián)合組成內(nèi)閣的通例[5]。其四，《臨時約法》政體設(shè)計側(cè)重于總統(tǒng)與內(nèi)閣的聯(lián)系，缺乏議會與內(nèi)閣的平衡和牽制機制，如缺失了內(nèi)閣總理“提請解散國會權(quán)”及國會“不信任投票”等機制。三是獨具特色的國家行政權(quán)力分配。一方面，國家行政權(quán)總體上歸屬總統(tǒng)，總統(tǒng)權(quán)力包括統(tǒng)率軍隊、榮典頒授、內(nèi)政外交、大赦特赦、官吏任免、執(zhí)行法律等，國務(wù)總理沒有被賦予獨立職權(quán)，它只能輔佐臨時大總統(tǒng)負其責任。但另一方面，總統(tǒng)行使重要權(quán)力時須獲得國務(wù)總理明示同意，突出國務(wù)總理的存在，以總理牽制和約束總統(tǒng)對某種權(quán)力的行使，從而形成了獨具特色的權(quán)力牽制制度。

（四）三民主義設(shè)計

辛亥革命在形式上結(jié)束了兩千年的封建帝制，建立了當時亞洲第一個共和國。民主革命領(lǐng)導(dǎo)者孫中山提出三權(quán)分立和五權(quán)憲法并存的憲制方案。1922年，孫中山在《中華民國建設(shè)之基礎(chǔ)》中提出：“三權(quán)分立，為立憲政體之精義。蓋機關(guān)分立，相峙而行，不致流于專制，一也；分立之中，仍相聯(lián)屬，不致孤立，無傷于統(tǒng)一，二也。凡立憲政體莫不由之。吾于立法、司法、行政三權(quán)之外，更令監(jiān)察、考試二權(quán)亦得獨立，合為五權(quán)?！盵6]五種權(quán)力的行使者應(yīng)該是立法院、行政院、司法院、考試院和監(jiān)察院。孫中山提出的“五權(quán)分立”憲法思想，目的主要是推翻清廷的封建君主專制制度，在中國真正建立起 “以三民主義為理論基礎(chǔ)，以權(quán)能區(qū)分為基礎(chǔ)，以直接民權(quán)為精髓，以五權(quán)分立為中心，以均權(quán)制度處理中央與地方的關(guān)系，以地方自治為根本，以革命三階段為程序”[7]的資產(chǎn)階級民主共和國政體。一是分權(quán)目的。五權(quán)分立是以擴大政府權(quán)力、充實人民權(quán)利為著力點，目的在于建立一個萬能政府，因而，其分權(quán)價值并非是五權(quán)間的相互制約，而是追求五權(quán)合作，也就是以五權(quán)合作來達至“有能”政府。按照孫中山主張的權(quán)能區(qū)分觀點，政府的權(quán)力是集中的，那么五種職權(quán)便僅為政府內(nèi)部的職責分工，是不能相互制約的[8]。但從政府內(nèi)部組織視角看，五權(quán)的功能及相互關(guān)系側(cè)重點并不是分立政府權(quán)力，而是分配政府職能，實現(xiàn)政府服務(wù)的合作與統(tǒng)一。二是權(quán)力性質(zhì)?！拔鍣?quán)分立”以區(qū)分權(quán)能為前提要件，其所說的權(quán)僅是治權(quán)，而不是政權(quán)。分權(quán)的結(jié)果既為增加權(quán)的量，也改變權(quán)的質(zhì)，其中量的增加是增民權(quán)及政權(quán)權(quán)力；質(zhì)的改變是強調(diào)政權(quán)即民權(quán)，是通過治權(quán)來分權(quán)。三是制度安排?！拔鍣?quán)憲法”將國家政治權(quán)力分割為權(quán)與能，國家既設(shè)立民權(quán)機構(gòu)，也設(shè)立政府機構(gòu)。具體而言，國民大會是政權(quán)機構(gòu)，監(jiān)察院、考試院、行政院、司法院和立法院是治權(quán)機構(gòu)。但即便治權(quán)五分，五權(quán)之上依然存在更高權(quán)力對他們進行統(tǒng)領(lǐng)。從治權(quán)來看，分置的五院實質(zhì)上屬于政府的技術(shù)操作部門或者說辦事機構(gòu)，它們應(yīng)在政府首腦下各司其職。從政權(quán)與治權(quán)關(guān)系來看，國家最高權(quán)力機構(gòu)為國民大會，它行使中央統(tǒng)治權(quán)，產(chǎn)生政府的五院，并有權(quán)選舉罷免政府官員。可以說，國民大會是維持民主政治的關(guān)鍵。四是權(quán)力關(guān)系。在五權(quán)分立體系中，權(quán)力雖然被分立，但彼此間依然存在合作，因而，五權(quán)分立并非視同于三權(quán)分立中的制衡關(guān)系。不過，這并不意味著權(quán)力缺乏制約，而是存在著微弱、零星的制約，如縱向的政權(quán)對治權(quán)的單向制約，也即國民大會對政府的制約。五是權(quán)力作用。在立法權(quán)作用上，立法權(quán)從國會脫離開來，政府專家立法以支持依法行政。若立法違背民意，則應(yīng)通過復(fù)決方式糾正法的錯誤，以罷免方式追究人的錯誤。在治權(quán)作用上，行政機構(gòu)享有決策權(quán)。立法僅為專家完成法定程序，目的在于配合政府，建立最好政府。在司法權(quán)作用上，司法權(quán)享有司法獨立、制定司法政策、修改律法及統(tǒng)攬法律提案及司法行政決策等權(quán)力。在考試權(quán)作用上，考試權(quán)獨立并脫離行政權(quán)，凡是公職候選人都應(yīng)經(jīng)政治性考試。在監(jiān)察權(quán)作用上，監(jiān)察權(quán)作為獨立并脫離于國會的治官權(quán)，凡是從事公務(wù)者，若存在失職違法，均應(yīng)作為彈劾對象。

（五）聯(lián)治民主實踐

清末自上而下的立憲實踐失敗，北洋軍閥軍人立憲，操弄憲法道具，使近代中國民主共和命運多舛，因此，各省掀起地方立憲熱潮。一些思想政治人物如梁啟超等紛紛支持地方自治，而不少主政地方的軍政實權(quán)人物如湖南督軍譚延闿、廣東都督陳炯明等，則大力倡導(dǎo)并積極實踐以地方自治為路徑的聯(lián)治民主地方政制。聯(lián)治民主制的主要內(nèi)容：

一是推行民治民主立國。推行民主政治必須建立與民主政治標準相適應(yīng)的國家組織。聯(lián)治是國家建立各級政權(quán)組織的基本路徑，是建立永久牢固的國家統(tǒng)一的手段，是“制治”。主張實行聯(lián)治民主制者對于建立適合中國國情的國家組織極為看重，認為在謀求國家統(tǒng)一、實現(xiàn)永久和平的手段中，以民治民主確立國家統(tǒng)一方案是第一位、先決性的。而統(tǒng)一方案中有三件要事，涉及四大問題。三件要事是指綱領(lǐng)、程序、協(xié)約大綱；四大問題是統(tǒng)一要解決的根本性問題，即必須統(tǒng)一國軍、建立聯(lián)治、解決財政、恢復(fù)國家主權(quán)獨立[9]。建立國家組織存在一定的標準，依據(jù)《中華民國臨時約法》的規(guī)定，應(yīng)采取民主政治的組織形式[10]。

二是推行地方自治。聯(lián)治民主制倡導(dǎo)者認為，建立理想的國家組織，最重要的是在政治經(jīng)濟組織上要確立正確的思路。他們主張政治上要堅持自治主義，提出國家政治生活必須以實現(xiàn)人民自治作為最高準則；經(jīng)濟上要堅持自給主義，提出國家組織必須著眼于職業(yè)團體發(fā)展，使職業(yè)團體成為經(jīng)濟社會的構(gòu)成分子，擁有充分的自主權(quán)利，以謀求國家經(jīng)濟發(fā)展達到自給的水平；行使治權(quán)要堅持聯(lián)合主義，認為當時的中國由君主專制進入民主政治，理應(yīng)以全民組織國家，但全民處在極度松散的狀態(tài)，政治訓(xùn)練又沒有到達底層民眾，任何一黨一派包辦人民治權(quán)顯然不妥，解決國家內(nèi)部分裂問題，非實行聯(lián)合主義不可；主張國家職權(quán)配置要實行分職主義，提出國家組織注重的是權(quán)力的分配。

三是聯(lián)治建立國家。倡導(dǎo)者提出民主自治的實施必須正視當時中國社會經(jīng)濟發(fā)展的階段，以地域鄉(xiāng)治為單元，再加上各個行業(yè)的代表團體為基本單位，以域業(yè)兩治作為基層民主治理的基本內(nèi)容，在整個國家建立系統(tǒng)完備的政治組織，形成有效的管理約束。按照這一設(shè)想建立聯(lián)治民主國家，中國社會將按照一定的秩序得到良性發(fā)展進步，積自治為統(tǒng)治之基，寓集權(quán)于分權(quán)之中，形成單一聯(lián)邦制國家，可以免于紛爭；區(qū)分立法與行政，立法與行政之間將有良好的溝通合作；行業(yè)團體的發(fā)展使辦理選政事務(wù)既可以全面普及到社會各基層，又不會產(chǎn)生紛爭，有利于社會安定；行政脫離政治，可以減少政權(quán)頻繁更替帶來的紛擾，行政官員由民選改為民聘，有利于優(yōu)秀政務(wù)人才的使用；議院作為政治中心專注政治，使行政機關(guān)可以全權(quán)處理政務(wù)，互不妨礙，各司其職，民國以來政爭不斷的局面可以從此解決。

三、中國近代民主實踐失敗的三大歸因

（一）清末政治改良運動失敗的原因

清末政治改良運動存在諸多缺陷，主要表現(xiàn)在：

一是有君行憲制度極度維護君主大權(quán)?！稓J定憲法大綱》總其全文所載，尤其是關(guān)于君上大權(quán)的內(nèi)容，給人第一印象是強化君主權(quán)力，憲法化君主制，而不是限制君主權(quán)力[11]。而《十九信條》雖然強化了議會功能，虛化君主地位，但依然保留著皇統(tǒng)萬世不易、皇帝神圣不可侵犯的理念。由此可看出，清廷主導(dǎo)的有君行憲運動并沒有真正認知憲制功能，且由于《十九信條》憲制功能的缺失和異化，少了法的理性成分、價值構(gòu)成、道德基礎(chǔ)和科學內(nèi)核，使其難以滿足國民的主要需求，最終淪為空構(gòu)的擺設(shè)[12]。事實上，清末政治改良運動只不過是以憲制為幌子來維護搖搖欲墜的封建專制，它注定了清廷無法從根本上化解在政治上面臨的諸多挑戰(zhàn)，也注定了其不受國民認可和支持，且最終走向破滅的命運。

二是頻繁的政治改良使社會結(jié)構(gòu)變得散落。清末的中國社會結(jié)構(gòu)正處于散落之中，這一變化的起點始于有君行憲的匆忙變法，卻又以變法的了無章法將原本散落的社會結(jié)構(gòu)攪得更加四分五裂。在清末中西文化的相互交沖里，清廷統(tǒng)治者的士人階層卻又是最先自覺回應(yīng)外力沖擊的人員，他們次第主導(dǎo)了君主立憲、變法自強、借法自強等變革，而這些政治思想或主張，由于憲制實然和應(yīng)然功能的部分脫節(jié)，致使憲法這一根本大法對社會實際生活具體部分領(lǐng)域調(diào)控缺失[12]，直接導(dǎo)致中國劇烈的社會震蕩變遷。這當中呈現(xiàn)的洋務(wù)和清流之爭、守舊和開新之立，以及革命與立憲之辯，均在很大程度上讓人們吸納到更多西方社會所推崇的民主政治思想，但這一思想?yún)s與中國傳統(tǒng)的儒學思想相互抵牾。所以，爭議、沖突與對立，同時也變成了一種寫照現(xiàn)實的對應(yīng)物，左右或主導(dǎo)這一社會變動中的士人逐漸從共同信奉圣人之教轉(zhuǎn)化為各持理據(jù)與各立宗旨，分化轉(zhuǎn)化為分裂的社會力量。其結(jié)果是，曾經(jīng)以長久穩(wěn)固中國社會政治結(jié)構(gòu)的士人階層，正成為了清末中國社會最不安定又最不穩(wěn)定的階層[13]。

三是虛君憲制主張并未形成體系化。雖然康有為不斷詰難共和政體的種種弊端，但其真正目的在于凸顯“虛君憲制”才是最契合中國的民主政治制度，以至于其在花甲之年仍積極參加張勛的復(fù)辟。不過，由于康有為當時并不明確“憲制”含義，更不用說“有君行憲”的概念為何，所以他的上述主張只是 “一幅自己都不太清楚的政體改革草圖”，再加上他不具有體制內(nèi)人員身份，且受到“祖宗之法，萬世不易”傳統(tǒng)觀念的影響，最終導(dǎo)致其變革主張未獲得清廷官員及皇帝的回應(yīng)和重視，甚至由于“報答德宗知遇之恩”的言論，對革命道路的諸多質(zhì)疑，以及對君主制的妥協(xié)，也引起了革命派的不斷責難和強烈反駁。

四是再造新民觀存在歷史局限性。梁啟超等人的新民觀立足提升國民素質(zhì)而后行立憲之政，但由于過分關(guān)注群體利益和國家利益，因而在推翻封建專制統(tǒng)治、建立現(xiàn)代民族民主國家的時代環(huán)境下有一定的誤導(dǎo)性，容易弱化個人價值，壓制個性發(fā)展。再者，新民觀片面夸大精神的作用，過多地強調(diào)思想教化因素，難以實現(xiàn)國家繁榮和救亡圖存目的。從憲制功能來看，新民說未能發(fā)揮出規(guī)范國家權(quán)力、保障民主、保障人權(quán)、整合引導(dǎo)保障法治、推動法治發(fā)展的功能[14]，因而注定它不能借助其功能體系使中國近代社會生活納入到憲法所構(gòu)建的法治秩序中。

（二）民國民主政治實踐失敗的根源

辛亥革命以來，中國依然無法建立民主政治制度，導(dǎo)致南北各地分裂對峙、政局變化更迭不斷的根源，主要集中在五個方面：

一是《臨時約法》憲制設(shè)計的缺陷。第一，因人設(shè)制權(quán)力，立法權(quán)和行政權(quán)不能形成良性平衡制約。中華民國成立以后，在正式制定憲法之前，《臨時約法》就是國家根本大法，是施行民主政治制度的依據(jù)，《臨時約法》的好壞優(yōu)劣，是關(guān)系到憲制治理能否順利實現(xiàn)的關(guān)鍵所在[15]（P1064-1065）。但當時制定《臨時約法》，含有因人制憲的因素，《臨時約法》賦予立法部門強勢地位，立法部門的權(quán)力過于強大，行政部門沒有解散立法部門的權(quán)力，不能形成立法權(quán)和行政權(quán)平衡對抗相互制約的局面，一旦兩個部門對施政產(chǎn)生沖突，就沒有救濟解決的辦法，而在無法調(diào)和的情況下被迫解散，就必然導(dǎo)致違反約法的權(quán)力混亂。第二，責任內(nèi)閣權(quán)限不明，政府和立法院之間爭斗不斷，導(dǎo)致政變頻發(fā)。第三，賦予國會立憲權(quán)和選舉總統(tǒng)的權(quán)力，容易產(chǎn)生賄買國會議員或脅迫國會做出決定的問題。第四，《臨時約法》沒有明確規(guī)定省一級政治制度、中央和各省地方之間的關(guān)系，省一級政府行使什么權(quán)力和有什么限制，沒有憲法規(guī)定作為保障，因此各省自行其是，養(yǎng)成了軍閥統(tǒng)治摧殘民治制度。

二是總統(tǒng)權(quán)力地位不清。一方面，由于建立民國去除帝制不久，社會上官僚陋習余威興盛，國民錯誤地認為總統(tǒng)的權(quán)力地位和以往的皇帝一樣，所以實力派軍政人物爭相謀取總統(tǒng)大位，甚至不惜采取賄選手段去達到目的。另一方面，民國初期北洋政府的歷任總統(tǒng)，無論是否合法當選，幾乎都是依靠軍人的擁戴而產(chǎn)生，一旦軍人不予支持，即使任期未滿，也已無法安心在位。正是由于國民對于總統(tǒng)權(quán)位的認識偏差，總統(tǒng)大位常常被人覬覦，軍人干政，導(dǎo)致總統(tǒng)被頻繁更換。

三是政府行政權(quán)力成為利益分配的工具。政府的組織和運作必須打破分贓制度，保持自身潔白無瑕的干凈形象，才能弊絕風清，實現(xiàn)政治清明[15]（P1066）。但當時的國民政府設(shè)在北京，官僚集聚，封建陋習盛行，充滿各種惡劣空氣。北洋政府時期憲制無從落實，府院權(quán)限不明，政府在用人和施政方面可以隨意變化。由于政府機關(guān)究竟是由黨派來組織，還是由總統(tǒng)來選任的界限不明，時常發(fā)生人為運作的問題，加上沒有建立施行文官考試及考核制度，政務(wù)機關(guān)用人施政自然被利益分配的目的所左右。譬如財政、交通兩部本來是行政機關(guān)，但因為直接管理銀行鐵路公路建設(shè)等具體業(yè)務(wù)，被視為撈取私人利益的肥缺和重要位置，成為政府機構(gòu)的一大分贓巢窟。反對派無法取代當權(quán)派，只好想盡辦法推翻當權(quán)派，如此循環(huán)往復(fù)，是民主政制無法在行政權(quán)運作上得到體現(xiàn)的根源。

四是軍權(quán)分割。民國以后，各地軍隊統(tǒng)帥名稱由都督到將軍再到督軍、督理等，后來變?yōu)榭偹玖?，名號變化不同，但實?quán)始終在地方。各地軍隊統(tǒng)帥掌握實權(quán)，大的雄霸一方幾省，小的控制一個省份，軍隊統(tǒng)帥的權(quán)力如同上天賦予，民主政治機關(guān)根本不能剝奪這些軍隊統(tǒng)帥的權(quán)力，這些軍隊統(tǒng)帥既不對中央負責，也不對各省地方負責[15]（P1066）。中央一旦有政治斗爭，他們便從利益出發(fā)，乘機左右政局，這種亂象歷慣五任總統(tǒng)。這種軍權(quán)分割的局面，是產(chǎn)生各地軍閥的溫床，是導(dǎo)致民國政局混亂、民主憲制得不到實行的最大障礙[15]（P1066）。

五是黨派之亂。施行憲制民主政體，須有政黨，政黨是代表民意表達民意的，這是一個國家施行民主政治的常態(tài)。但民國時期的黨派則不同，除國民、進步兩黨稍具政黨雛形外，無非都是一些為了利益關(guān)系結(jié)合在一起的派系人員，他們毫無主義無政策可言，不是代表民意的政黨。政黨內(nèi)部派系林立，即便是同一派系，也還有更密切的派系分支。譬如北洋軍閥派系，也不是鐵板一塊，又分離為皖系、直系、奉系三派。北洋政府政權(quán)更迭不斷，正是源于三派勢力此消彼長，爭斗不斷。而當時的南方革命派遠離中央權(quán)力核心，只能高舉護法名號，高喊革命口號，向北洋政府施加政治影響，并隨時準備武力奪取執(zhí)政權(quán)力，也失卻了政黨的常態(tài)。由于當時的中國實際上沒有憲制意義上政黨活動，只有政治利益派系的角力爭斗，這是民國政治生活脫軌失序、國家內(nèi)亂不止、民主憲制落空的根源。

（三）聯(lián)治民主實踐無法通行的原因

陳炯明等人的聯(lián)治民主憲制思想及其實踐雖然具有一定的歷史價值，但也存在缺陷和不足。

一是缺乏社會的廣泛共識。受西方思想文化的影響，清末至民國初期，中國社會強烈希望學習西方先進的科學技術(shù)和政治制度，崇尚民主科學成為當時中國社會最突出的思想革命標志，也具有廣泛的社會共識。但如何在中國推進民主科學，在如何學習吸收西方政治制度，建立什么樣的現(xiàn)代民主國家，以及如何建立民主憲制方面，存在各種思想理論。以陳炯明為代表的一部分知識分子、社會精英和政治人物主張“聯(lián)省自治”，他們通過投入革命道路，在參政議政和主政一方的政治舞臺上身體力行，實踐自己的主張，在一定程度上發(fā)揮了其歷史作用。但由于陳炯明等人的政治地位及對憲制主張宣傳遠不及孫中山，即便他們提出自己的建國理論，系統(tǒng)闡述以聯(lián)省自治為核心的民主憲制思想，在沒有穩(wěn)定而強有力的政治力量支持下，是不可能變?yōu)楝F(xiàn)實的。

二是超越時代條件。陳炯明等人的聯(lián)治民主思想的價值在于倡導(dǎo)民治民主。他們認為實現(xiàn)民治民主的路徑，就是建立以自治為基本結(jié)構(gòu)的國家民主體制，以實現(xiàn)共和為最大公約數(shù)，化解民國以來持續(xù)多年國家面臨的軍閥割據(jù)、武力爭奪、南北內(nèi)戰(zhàn)不休、人民遭受戰(zhàn)爭之苦的政治亂局。但陳炯明等人對于當時中國國情的分析判斷，卻過于理想化。當時的中國，表面上建立了中華民國，按照《中華民國臨時約法》實行所謂的共和政體，但當時社會中，無論是上層的政治派別、政治精英，還是底層的普羅大眾、黎民百姓，對于民權(quán)和民主的認知，與真正意義的民權(quán)和民主還存在遙遠的距離。政局動蕩、戰(zhàn)亂頻仍的國家，人們在為生存而努力，注重或者需要的是生存權(quán)利的保障。因而，當時社會對陳炯明等人的聯(lián)治民主思想中的民權(quán)沒有強烈的需要，最終導(dǎo)致它被無情地拋棄了。

三是政治法律制度移植存在水土不服。陳炯明等人曾經(jīng)主張學習西方的聯(lián)邦制度，其中對美、英、法、日和當時蘇聯(lián)的民主憲制體制都進行了比較研究。實現(xiàn)真正的自治，尊重公民管理國家和公共事務(wù)的權(quán)力，落實地方的自治權(quán)，是實現(xiàn)民權(quán)、實行民主政治理想的路徑，聯(lián)治是他們設(shè)計政治組織形式實現(xiàn)中國光明式共和的方案，是他們試圖將聯(lián)邦制移植到中國的選擇。聯(lián)治的基礎(chǔ)是自治，陳炯明等人所設(shè)計的自治，與中國社會鄉(xiāng)村治理的歷史傳統(tǒng)有關(guān)。清末廢除科舉制度以后，中國鄉(xiāng)村社會治理由鄉(xiāng)紳主導(dǎo)自治的結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生變化，鄉(xiāng)紳劣化，導(dǎo)致土豪劣紳勾結(jié)吏役胥，魚肉百姓的現(xiàn)象日益嚴重。因此，他們認為在鄉(xiāng)村治理模式上，迫切需要改變過去主要依靠威權(quán)的方式，構(gòu)建依靠民主力量實行契約自治的新型鄉(xiāng)村治理體系。但當時中國社會并不具備這樣的條件，照搬聯(lián)邦制的政治法律制度所做的這種設(shè)計，出現(xiàn)水土不服在所難免。

四、結(jié)語：中國近代民主實踐失敗的啟示

憲法的功能是其對社會生活能產(chǎn)生影響的內(nèi)在屬性，是憲法價值的外化。在中國這個超大規(guī)模的國家推進民主憲制的進程中,離不開憲法的價值引領(lǐng)，也離不開憲法功能的正常發(fā)揮。否則，國家憲制的進程會背離民主的方向，終難逃脫人治的窠臼[16]。綜觀中國近代史有一百多年，雖然可見“欽定憲法大綱”“五權(quán)憲法”等重要憲法的身影，但更多的是一個憲法虛無的歷史，尤其是政局亂象的民國時期更是一個軍閥獨裁的年代。從這個層面來說，中國近代民主實踐其實未曾真正經(jīng)歷憲制保障的時代。在這段政局動蕩政權(quán)嬗變的歷史時期，雖然先后探索實踐過有君行憲、再造新民、因人制憲、三民主義、聯(lián)治民主等模式，試圖走出一條以施行憲制為依托的現(xiàn)代民主政治之路，但傳統(tǒng)人治觀念根深蒂固，無論是具有先進思想的知識分子、社會政治精英，還是以攫取權(quán)力利益為目標的軍事政治派別人物，在探索和主導(dǎo)民主政治之路中，總是脫離正確的軌道。從法治視域觀察，這些民主實踐的失敗，均源于在憲制選擇上重權(quán)重利，未能回歸民主政治本源，憲法功能運用不當。近代中國從封建君主專制社會向現(xiàn)代民主政治國家轉(zhuǎn)型，面臨政治、經(jīng)濟、社會、思想、文化等諸多客觀條件的影響，民主實踐被特定歷史時期權(quán)力和利益格局左右，憲制只是作為維護特定階級利益的工具，或只是為游離于法治之外的政治行為背書[17]，就難免誤入歧途。從中國近代民主實踐失敗的歸因，可以看到法治對于民主運行發(fā)展的重要作用。當代中國發(fā)展社會主義民主政治，必須堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，健全人民當家作主的制度體系，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，構(gòu)建有利于民主政治長期穩(wěn)定健康運行的法治保障體系，從而使人民當家作主具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到治國理政的各個方面。