吳 凌 暢

(中國(guó)人民大學(xué) 法學(xué)院，北京，100872)

為了完善省級(jí)以下郵政監(jiān)管體制，國(guó)務(wù)院辦公廳于2012年1月20日印發(fā)《關(guān)于完善省級(jí)以下郵政監(jiān)管體制的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2012〕6號(hào))，在27個(gè)省及自治區(qū)按照地級(jí)市的行政區(qū)劃設(shè)置了332個(gè)郵政管理局，除此之外，還在4個(gè)直轄市(北京市、天津市、上海市、重慶市)及海南省(不包括三亞市和?？谑?跨區(qū)域設(shè)置了25個(gè)郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)。

自組建以來(lái)，25個(gè)派出機(jī)構(gòu)在保障郵政普遍服務(wù)、規(guī)范郵政市場(chǎng)秩序、保障行業(yè)安全、保護(hù)用戶合法權(quán)益等方面發(fā)揮了重要作用。但其開(kāi)展地方工作尚未完全展開(kāi)手腳，而且一直以來(lái)是用省級(jí)郵政管理局的名義開(kāi)展行政執(zhí)法工作，未以自身名義獨(dú)立履行執(zhí)法職責(zé)。由于行政執(zhí)法以省級(jí)郵政管理局的名義開(kāi)展，因此相關(guān)行政復(fù)議案件由國(guó)家郵政局直接受理，行政訴訟案件則由省級(jí)郵政管理局直接應(yīng)訴，復(fù)議、訴訟層級(jí)明顯上移。因此，應(yīng)明確郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)的法律地位，尤其是在行政主體資格的基礎(chǔ)上探討其在行政復(fù)議及行政訴訟中的地位。

一、 郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)的行政主體資格

所謂行政主體資格，指的是法定行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織，通過(guò)法定程序所依法獲得的關(guān)于行政主體的法律地位。從理論上來(lái)說(shuō)，行政主體資格是行政主體法律地位的充分必要條件：從充分性來(lái)看，一個(gè)組織如果具有了行政主體資格，那么也就享有行政主體的法律地位；從必要性來(lái)看，一個(gè)組織如果想要享有行政主體的法律地位，則必須具有行政主體資格。根據(jù)行政法理論，行政主體資格的確立需要具備行政權(quán)歸屬、以自己名義行使職權(quán)、獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，即“權(quán)”“名”“責(zé)”三方面的要素。但在目前省級(jí)以下郵政監(jiān)管體制改革中，主要制度障礙在于郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)是否能以自身名義行使行政職權(quán)的“名”以及郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)在行政復(fù)議以及行政訴訟中的“責(zé)”，所以問(wèn)題的關(guān)鍵在于郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)的職權(quán)分析。

(一) 行政職權(quán)分析

行政主體職權(quán)的取得，包括固有職權(quán)與授予職權(quán)兩條途徑。

從固有職權(quán)來(lái)看，我國(guó)行政主體固有職權(quán)的范圍一般依據(jù)憲法、行政組織法及各級(jí)政府的“三定”(定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制)方案而確定。具體來(lái)說(shuō)，固有職權(quán)行政主體資格的取得具有如下六個(gè)特點(diǎn)：其一，行政機(jī)關(guān)的組成方案，需要獲得有關(guān)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)；其二，行政機(jī)關(guān)具體的名稱及處所等事項(xiàng)，亦須經(jīng)有關(guān)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)；其三，行政機(jī)關(guān)相關(guān)的行政職權(quán)，已經(jīng)由法律進(jìn)行了規(guī)定；其四，行政機(jī)關(guān)具有法定編制，并按照編制設(shè)置了內(nèi)部機(jī)構(gòu)與內(nèi)部人員；其五，行政機(jī)關(guān)可以獲得獨(dú)立的財(cái)政經(jīng)費(fèi)預(yù)算開(kāi)展活動(dòng)；其六，行政機(jī)關(guān)的成立事項(xiàng)已進(jìn)行了公告。[1]80—83

而從授予職權(quán)來(lái)看，授予行政主體資格的取得必須具備如下要件：第一，被授權(quán)組織行政主體資格的取得必須經(jīng)特別的授權(quán)；第二，經(jīng)授權(quán)取得行政主體資格的途徑，或者由有關(guān)法律、法規(guī)直接授權(quán)，或者由法律、法規(guī)規(guī)定的有權(quán)機(jī)關(guān)依法授權(quán)；第三，取得行政主體資格的對(duì)象一般是行政機(jī)關(guān)所屬的行政機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織。

(二) 固有職權(quán)途徑

結(jié)合郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)，在固有職權(quán)取得方面可滿足以下要件：郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)成立的依據(jù)為國(guó)務(wù)院辦公廳于2012年1月20日印發(fā)的《關(guān)于完善省級(jí)以下郵政監(jiān)管體制的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2012〕6號(hào))，其成立獲得了國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)；郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)擁有自己的名稱、行政負(fù)責(zé)人及辦公場(chǎng)所，其中天津市郵政管理局及海南省郵政管理局下設(shè)的派出機(jī)構(gòu)還進(jìn)行過(guò)更名；中央編辦《關(guān)于省級(jí)以下郵政監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置人員編制的通知》(中央編辦發(fā)〔2012〕3號(hào))及中央組織部《關(guān)于完善郵政管理體制組織人事工作有關(guān)問(wèn)題的通知》(組通字〔2012〕20號(hào))為郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)設(shè)置了編制并配備了相關(guān)人員。

但是，從固有職權(quán)途徑認(rèn)定郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)的行政主體資格，依然具有法律上的障礙。其一，《郵政法》第4條第2款規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市郵政管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)本行政區(qū)域的郵政普遍服務(wù)和郵政市場(chǎng)實(shí)施監(jiān)督管理”，同條第3款規(guī)定“按照國(guó)務(wù)院規(guī)定設(shè)立的省級(jí)以下郵政管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)本轄區(qū)的郵政普遍服務(wù)和郵政市場(chǎng)實(shí)施監(jiān)督管理”。對(duì)于郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)究竟應(yīng)適用第2款還是第3款的問(wèn)題，雖然在全國(guó)人大常委會(huì)修法決定、全國(guó)人大常委會(huì)法工委意見(jiàn)匯總、全國(guó)人大法律委審議結(jié)果報(bào)告、全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委審議意見(jiàn)、國(guó)務(wù)院提案和起草說(shuō)明等正式立法文獻(xiàn)中均未排斥25個(gè)派出機(jī)構(gòu)的履職依據(jù)具體適用第3款，但立法文獻(xiàn)并非正式立法，應(yīng)對(duì)二者予以區(qū)分。對(duì)法條進(jìn)行嚴(yán)格的文義解釋，郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)由于其具有“派出機(jī)構(gòu)”之名，僅為省級(jí)郵政管理局根據(jù)實(shí)際需要針對(duì)郵政特定行政事務(wù)派駐到某區(qū)域、代表省級(jí)郵政管理局行使郵政職權(quán)的工作機(jī)構(gòu)，不能將其認(rèn)定為“省級(jí)以下郵政管理機(jī)構(gòu)”而適用第3款，意即《郵政法》中并不存在對(duì)于郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)行政職權(quán)的明確規(guī)定。其二，郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)的人事、財(cái)務(wù)等工作，原則上由省級(jí)郵政管理局管理，并未完全獲得獨(dú)立的行政經(jīng)費(fèi)預(yù)算。從國(guó)家郵政局2017年部門(mén)預(yù)算來(lái)看，納入國(guó)家郵政局 2017 年部門(mén)預(yù)算編制范圍的二級(jí)預(yù)算單位包括了設(shè)立派出機(jī)構(gòu)的4個(gè)省級(jí)郵政管理局，而在三級(jí)預(yù)算單位中只有重慶市郵政管理局一分局、二分局、三分局3個(gè)派出機(jī)構(gòu)位列其中。

(三) 授予職權(quán)途徑

從現(xiàn)有情況來(lái)看，認(rèn)為郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)的行政主體資格是經(jīng)由授予職權(quán)而獲得，可能更為適合。依據(jù)行政法法理并結(jié)合《行政訴訟法司法解釋》第20條的相關(guān)規(guī)定，派出機(jī)構(gòu)的法律地位要視具體調(diào)整或設(shè)立該派出機(jī)構(gòu)的法律、法規(guī)和規(guī)章的授權(quán)而論，在有法律法規(guī)明確授權(quán)的前提下，派出機(jī)構(gòu)可以成為授權(quán)性行政主體且有權(quán)以自己的名義行使行政權(quán)力。但該解釋路徑又會(huì)存在問(wèn)題：上文中的“法規(guī)”既指行政法規(guī)也指地方性法規(guī)，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于完善省級(jí)以下郵政監(jiān)管體制的通知》雖為國(guó)務(wù)院頒布，但從《立法法》及《行政法規(guī)制定程序條例》的角度嚴(yán)格分析卻并非行政法規(guī)，會(huì)使得郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)由于缺乏法律及法規(guī)的明確授權(quán)而不具有行政主體資格。

二、 郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)的行政復(fù)議地位

目前，各郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)網(wǎng)站建設(shè)有著較為統(tǒng)一的模板，在“郵政局執(zhí)法信息公開(kāi)”的“當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)方式途徑”都寫(xiě)道：當(dāng)事人對(duì)郵政管理部門(mén)做出的行政強(qiáng)制措施、行政處罰決定不服，可以在決定作出之日起60日內(nèi)向上級(jí)郵政管理部門(mén)申請(qǐng)行政復(fù)議。然而，所謂“上級(jí)郵政管理部門(mén)”，究竟應(yīng)以派出機(jī)構(gòu)自身為基準(zhǔn)還是以設(shè)立派出機(jī)構(gòu)的省級(jí)郵政管理局為基準(zhǔn)，在實(shí)踐中應(yīng)該予以確定。

(一) 法條解釋

同樣對(duì)于派出機(jī)構(gòu)以自己名義作出的具體行政行為，《行政復(fù)議法》及《行政復(fù)議法實(shí)施條例》關(guān)于行政復(fù)議規(guī)則有著特別的規(guī)定。根據(jù)《行政復(fù)議法》第52條第2款的規(guī)定，如果該具體行政行為是派出機(jī)構(gòu)依照法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定作出的，那么行政相對(duì)人應(yīng)向設(shè)立派出機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)或者該行政機(jī)關(guān)的本地地方人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，派出機(jī)構(gòu)自身作為行政復(fù)議的被申請(qǐng)人。根據(jù)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第14條的規(guī)定，當(dāng)派出機(jī)構(gòu)作出具體行政行為未經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)時(shí)，設(shè)立派出機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)作為行政復(fù)議的被申請(qǐng)人。

通過(guò)上述法條可以看到，對(duì)于郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)行政復(fù)議中的地位分析是一個(gè)層層深入的過(guò)程。首先，郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)須以自己的名義作出具體行政行為，行政相對(duì)人對(duì)該行為不服的，才有可能以郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)作為被申請(qǐng)人，這實(shí)際上符合前述行政主體資格中“名”的一面。其次，郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)作出具體行政行為的職權(quán)，需要有法律、法規(guī)的明確授權(quán)，否則由設(shè)立郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)的省級(jí)郵政管理局作為行政復(fù)議的被申請(qǐng)人。最后，在郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)作為行政復(fù)議被申請(qǐng)人的情況下，行政相對(duì)人既可向設(shè)立派出機(jī)構(gòu)的省級(jí)郵政管理局申請(qǐng)行政復(fù)議，也可向該郵政管理局的省級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。這種復(fù)議管轄模式既不同于“條條管轄”，也不同于“條塊管轄”，體現(xiàn)了行政復(fù)議管轄中的關(guān)于派出機(jī)構(gòu)的特殊規(guī)則。

(二) 管轄研究

目前，有學(xué)者建議簡(jiǎn)化以派出機(jī)構(gòu)為復(fù)議被申請(qǐng)人的復(fù)議案件的管轄規(guī)則。具體來(lái)說(shuō)，當(dāng)行政相對(duì)人進(jìn)行行政復(fù)議的申請(qǐng)對(duì)象為政府部門(mén)設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)時(shí)，由設(shè)立派出機(jī)構(gòu)的政府部門(mén)本級(jí)人民政府對(duì)該復(fù)議案件進(jìn)行則更為合理。原因在于，雖然派出機(jī)構(gòu)自身具有行政主體資格且以自身名義作出了具體行政行為，但從實(shí)質(zhì)性的法律地位來(lái)看，其與政府部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)并無(wú)太大差別。如果由設(shè)立派出機(jī)構(gòu)的政府部門(mén)作為復(fù)議機(jī)關(guān)的話，一則無(wú)法避免部門(mén)保護(hù)主義之弊端，二則也不利于復(fù)議資源的有效使用。[2]

由于郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)是2012年省以下監(jiān)管體制改革的產(chǎn)物，所以于2008年發(fā)布的《國(guó)家郵政局行政復(fù)議暫行規(guī)定》對(duì)派出機(jī)構(gòu)的行政復(fù)議管轄未做規(guī)定。參考其他職能部門(mén)關(guān)于行政復(fù)議的部門(mén)規(guī)章，大部分仿照《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第14條的規(guī)定，認(rèn)為就算派出機(jī)構(gòu)是以自己名義對(duì)外作出具體行政行為的，但只要該行為未經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)，那么也應(yīng)以設(shè)立派出機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)作為行政復(fù)議被申請(qǐng)人。具體來(lái)看，《人力資源社會(huì)保障行政復(fù)議辦法》第18條、《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則》第30條、《環(huán)境行政復(fù)議辦法》第6條第3款以及《安全生產(chǎn)行政復(fù)議規(guī)定》第10條，都有相關(guān)的類似規(guī)定。

在派出機(jī)構(gòu)具有法律、法規(guī)明確授權(quán)之時(shí)，其行政復(fù)議管轄在各部門(mén)規(guī)章中的規(guī)定也不盡一致。例如，根據(jù)《國(guó)土資源行政復(fù)議規(guī)定》第14條第1款的規(guī)定，對(duì)于國(guó)土資源主管部門(mén)派出機(jī)構(gòu)的具體行政行為不服而申請(qǐng)行政復(fù)議的，設(shè)立該派出機(jī)構(gòu)的國(guó)土資源主管部門(mén)為行政復(fù)議的受理機(jī)關(guān)。另外，根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理行政復(fù)議案件程序規(guī)定》第15條第1款的規(guī)定，無(wú)論公安機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)的具體行政行為為法律法規(guī)授權(quán)抑或超出法定授權(quán)范圍的，均可向設(shè)立派出機(jī)構(gòu)的公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議。與此呈現(xiàn)不同的是《交通運(yùn)輸行政復(fù)議規(guī)定》第5條的規(guī)定，仿照《行政復(fù)議法》的規(guī)定，認(rèn)為針對(duì)派出機(jī)構(gòu)的行政復(fù)議，既可以向設(shè)立派出機(jī)構(gòu)的交通運(yùn)輸主管部門(mén)提出申請(qǐng)，也可以向該交通運(yùn)輸主管部門(mén)的本級(jí)人民政府提出。

首先要解決的第一個(gè)問(wèn)題是，部門(mén)規(guī)章關(guān)于行政復(fù)議管轄的規(guī)定是否一定要照抄《行政復(fù)議法》？應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，《行政復(fù)議法》使用了“或者”字樣，認(rèn)為復(fù)議管轄對(duì)象可以在“設(shè)立該派出機(jī)構(gòu)的部門(mén)”和“該部門(mén)的本級(jí)地方人民政府”二者中擇其一，只要管轄對(duì)象最終在這二者之中，便可與上位法保持一致。根據(jù)“法無(wú)授權(quán)不可為”的行政法基本法理，“或者”字樣實(shí)際上是為行政機(jī)關(guān)確定復(fù)議對(duì)象提供了授權(quán)性基礎(chǔ)，而行政機(jī)關(guān)在自身部門(mén)規(guī)章中對(duì)這道“二選一”的選擇題作出選擇，無(wú)疑明確了行政相對(duì)人進(jìn)行行政復(fù)議的申請(qǐng)對(duì)象，避免行政機(jī)關(guān)之間出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象，有利于行政相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)。

其次要解決的問(wèn)題是，在可選擇的前提下，郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)的行政復(fù)議管轄究竟應(yīng)選擇設(shè)立派出機(jī)構(gòu)的省級(jí)郵政管理局，還是省級(jí)地方人民政府，還是二者兼具？這一選擇應(yīng)結(jié)合當(dāng)前郵政管理體制而定。根據(jù)國(guó)辦發(fā)2012年6號(hào)文，郵政管理體制由過(guò)去的中央垂直管理，調(diào)整為以中央為主的中央和地方雙重管理，省級(jí)及市級(jí)郵政管理局由上級(jí)郵政管理部門(mén)與所在地人民政府雙重管理，而機(jī)構(gòu)編制、郵政業(yè)務(wù)、行政財(cái)務(wù)等事項(xiàng)以上級(jí)郵政管理部門(mén)管理為主。但是中央與地方的雙重管理體制并不意味著在行政復(fù)議管轄問(wèn)題上也須雙重管轄，更應(yīng)該看到當(dāng)前郵政管理體制仍然以中央為主，且在郵政業(yè)務(wù)上以上級(jí)郵政管理部門(mén)管理為主?？少Y借鑒的是當(dāng)前國(guó)地稅合并改革，《國(guó)稅地稅征管體制改革方案》明確國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并后實(shí)行以稅務(wù)總局為主、與省區(qū)市黨委和政府雙重領(lǐng)導(dǎo)的管理體制，與郵政管理體制頗為類似。而最新修訂的《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則》則規(guī)定“對(duì)各級(jí)稅務(wù)局的具體行政行為不服的，向其上一級(jí)稅務(wù)局申請(qǐng)行政復(fù)議”，使得過(guò)去針對(duì)地方稅務(wù)局行政復(fù)議的“條塊管轄”成為歷史。

綜合以上分析，將郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)行政復(fù)議的管轄機(jī)構(gòu)單獨(dú)確定為設(shè)立派出機(jī)構(gòu)的省級(jí)郵政管理局，可能更為合適。國(guó)家郵政局可對(duì)《國(guó)家郵政局行政復(fù)議暫行規(guī)定》進(jìn)行修訂并加入此條款，該條款并不與現(xiàn)行《行政復(fù)議法》相抵觸，因此部門(mén)規(guī)章的修訂也不存在法律層面上的障礙。

三、 郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)的行政訴訟地位

(一) 法條分析

《行政訴訟法》對(duì)于派出機(jī)構(gòu)在行政訴訟中的法律地位并未明確涉及，但在第2條規(guī)定了“法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為”也被包括在被訴行政行為之中，可認(rèn)為派出機(jī)構(gòu)因授予職權(quán)而成為行政訴訟的適格被告，更加具體的規(guī)定可見(jiàn)于《行政訴訟法司法解釋》第20條。依照該司法解釋的規(guī)定，對(duì)于行政訴訟中究竟應(yīng)以派出機(jī)構(gòu)還是以設(shè)立派出機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)為被告，分兩種情況進(jìn)行區(qū)別：如果派出機(jī)構(gòu)實(shí)施行政行為有法律、法規(guī)或者規(guī)章的授權(quán)，但超出法定授權(quán)范圍的，以派出機(jī)構(gòu)為被告；如果派出機(jī)構(gòu)實(shí)施行政行為沒(méi)有法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)的，該種情況屬于《行政訴訟法》第26條所規(guī)定的委托，以設(shè)立派出機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)作為被告。

可見(jiàn)，派出機(jī)構(gòu)是否能成為行政訴訟中的適格被告，關(guān)鍵是看該派出機(jī)構(gòu)實(shí)施具體行政行為是否有法律、法規(guī)或者規(guī)章的授權(quán)。法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)派出機(jī)構(gòu)行使職權(quán)的，該派出機(jī)構(gòu)在授權(quán)范圍內(nèi)具有行政主體資格，能夠成為行政訴訟被告；即使派出機(jī)構(gòu)超出法定授權(quán)范圍實(shí)施行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，仍然以實(shí)施該行為的派出機(jī)構(gòu)作為被告。

(二) 學(xué)理分析

從上述分析可得，行政訴訟適格被告的職權(quán)來(lái)源于立法(包括法律、法規(guī)、規(guī)章)的賦予，行為人必須有立法賦予的行政職權(quán)，并因?yàn)樾惺够虿恍惺孤殭?quán)而成為行政訴訟的被告，這在行政法學(xué)界被稱為行政訴訟被告資格的“立法授權(quán)說(shuō)”。

除此之外，學(xué)界還認(rèn)為行政訴訟被告要有獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的能力，其中的重要內(nèi)容就是要有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，此可稱為行政訴訟被告資格的“獨(dú)立財(cái)產(chǎn)說(shuō)”。依據(jù)《行政訴訟法司法解釋》第20條第1款的規(guī)定，派出機(jī)構(gòu)雖然由行政機(jī)關(guān)組建并以自身名義行使行政管理職能，但在其不具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任能力的前提下，仍然應(yīng)以組建派出機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)作為被告。法院在審判實(shí)踐中判斷一個(gè)機(jī)構(gòu)是否有獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的能力，關(guān)鍵是看該機(jī)構(gòu)是否有獨(dú)立的財(cái)政戶頭及財(cái)政預(yù)算。

結(jié)合上述理論進(jìn)行分析，可以得出與前文類似的結(jié)論：郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)的成立依據(jù)為國(guó)辦2012年6號(hào)文的通知，并非嚴(yán)格意義上的行政法規(guī)，立法授權(quán)存在一定問(wèn)題；更為關(guān)鍵的是，當(dāng)前大多數(shù)派出機(jī)構(gòu)并未納入國(guó)家郵政局三級(jí)預(yù)算單位的范圍，很有可能會(huì)使得法院認(rèn)為派出機(jī)構(gòu)不具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的能力而將設(shè)立派出機(jī)構(gòu)的省級(jí)郵政管理局列為被告。雖然當(dāng)前有學(xué)者提出“行為主體說(shuō)”，認(rèn)為應(yīng)以實(shí)施行為的主體為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)定行政訴訟被告資格。在此學(xué)說(shuō)下，派出機(jī)構(gòu)因?yàn)樵诜苫蚴聦?shí)上已經(jīng)獨(dú)立，則應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其行為者地位，從而具有行政訴訟被告資格。[3]但該學(xué)說(shuō)并未成為學(xué)界的通說(shuō)，在司法實(shí)踐中依然存在著法院將省級(jí)郵政管理局列為行政訴訟被告的法律風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)語(yǔ)

郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)的法律地位，涉及行政主體資格、行政復(fù)議地位及行政訴訟地位，但三者相互關(guān)聯(lián)、實(shí)為一體，主要體現(xiàn)為“權(quán)”“名”“責(zé)”的明確界定。目前郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)未能以自身名義獨(dú)立履行執(zhí)法職責(zé)，因此主要的制度障礙在于行政職權(quán)的授予與行政責(zé)任的承擔(dān)上。

從行政職權(quán)的授予來(lái)看，雖然依據(jù)《行政訴訟法司法解釋》，由法律、法規(guī)、規(guī)章授予職權(quán)即可成為行政訴訟適格被告，制定或修改規(guī)章(包括部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章)對(duì)派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行授權(quán)可為目前最簡(jiǎn)便的措施。但從《行政復(fù)議法實(shí)施條例》來(lái)看，單純由規(guī)章進(jìn)行授權(quán)仍存在省級(jí)郵政管理局被作為行政復(fù)議被申請(qǐng)人的法律風(fēng)險(xiǎn)。因此，由法律或者法規(guī)對(duì)郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行授權(quán)，是更為穩(wěn)妥的辦法。對(duì)此，可以考慮以下三種授權(quán)途徑，其操作難度由易到難，而法治意義亦由淺入深。

其一，由設(shè)派出機(jī)構(gòu)所在省、直轄市的人大及常委會(huì)制定地方性法規(guī)，在地方性法規(guī)中對(duì)郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行授權(quán)。例如，重慶市人民代表大會(huì)常委會(huì)于2012年公布的《重慶市郵政條例》第4條第2款規(guī)定:“市郵政管理部門(mén)按照國(guó)務(wù)院規(guī)定設(shè)立的郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)，在市郵政管理部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)其所轄區(qū)域的郵政普遍服務(wù)、特殊服務(wù)和郵政市場(chǎng)的監(jiān)督管理工作?！薄逗Ｄ鲜∴]政條例》雖在2014年5月30日進(jìn)行了修正，卻未對(duì)派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行明確授權(quán)；北京市、上海市及天津市未制定相關(guān)地方性法規(guī)。可與上述四地省級(jí)人大常委會(huì)進(jìn)行溝通，推動(dòng)相關(guān)地方性法規(guī)的修訂或出臺(tái)。

其二，由國(guó)務(wù)院層面嚴(yán)格依據(jù)《行政法規(guī)制定程序條例》制定對(duì)郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行授權(quán)的行政法規(guī)，行政法規(guī)的名稱一般稱“條例”，也可以稱“規(guī)定”“辦法”等。國(guó)務(wù)院于2018年2月7日的第198次常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《快遞暫行條例》，但遺憾的是，在該條例中亦未對(duì)郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行明確授權(quán)。對(duì)該條例短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行修改不太可行，可建議國(guó)務(wù)院層面制定更為上層的、保障郵政普遍服務(wù)和特殊服務(wù)的《郵政條例》或?qū)?990年頒布的《郵政法實(shí)施細(xì)則》進(jìn)行修改。參考其他監(jiān)管職能部門(mén)的做法，煙草專賣行政主管部門(mén)在重點(diǎn)地區(qū)設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)得到了《煙草專賣法實(shí)施條例》第45條的授權(quán)，藥品監(jiān)督管理部門(mén)設(shè)置的派出機(jī)構(gòu)得到了《藥品管理法實(shí)施條例》第74條的授權(quán)，郵政監(jiān)管部門(mén)可以提請(qǐng)國(guó)務(wù)院根據(jù)新修訂的《郵政法》制定《郵政法實(shí)施條例》，并在條例中對(duì)郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行授權(quán)。

其三，在全國(guó)人大及常委會(huì)層面，修改《郵政法》，仿照《證券法》第7條第2款的規(guī)定，將“省、自治區(qū)、直轄市郵政管理局按照國(guó)務(wù)院規(guī)定設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)，按照授權(quán)負(fù)責(zé)其所轄區(qū)域的郵政普遍服務(wù)、特殊服務(wù)和郵政市場(chǎng)的監(jiān)督管理工作”寫(xiě)入《郵政法》。

除了行政職權(quán)授予外，還須保證郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)的行政責(zé)任承擔(dān)能力。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)借鑒重慶市郵政管理局一分局、二分局、三分局的經(jīng)驗(yàn)，將全體郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)均納入國(guó)家郵政局三級(jí)預(yù)算單位范圍。在保證獨(dú)立預(yù)算的同時(shí)，也要堅(jiān)持“派出機(jī)構(gòu)”的性質(zhì)、地位不變，堅(jiān)持省級(jí)郵政管理局對(duì)于派出機(jī)構(gòu)的垂直管理體制不變，加強(qiáng)省級(jí)郵政管理局對(duì)于所設(shè)派出機(jī)構(gòu)的預(yù)算控制。

在保證上述兩點(diǎn)的情況下，支持郵政監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)以自身名義進(jìn)行行政執(zhí)法，不僅有利于增強(qiáng)派出機(jī)構(gòu)依法行政能力并充分利用現(xiàn)有行政資源，也有利于在源頭上化解行政爭(zhēng)議，化解復(fù)議、訴訟層級(jí)明顯上移的難題，還可對(duì)當(dāng)前郵政監(jiān)管工作繼續(xù)向下延伸至縣域有所助益。應(yīng)該看到，支持派出機(jī)構(gòu)獨(dú)立履行行政執(zhí)法職責(zé)，是郵政法對(duì)于各級(jí)郵政管理部門(mén)職權(quán)法定的制度安排，也是完善省級(jí)以下郵政監(jiān)管體制的重要措施。