金淑璇

摘 要：行政成本作為行政機(jī)關(guān)在行政活動(dòng)中行駛職權(quán)的應(yīng)用資本，在行政管理領(lǐng)域方面的研究并不深入?；鶎有姓杀具^(guò)高或不記成本盲目決策、實(shí)施已成為現(xiàn)階段政府行政管理面臨的重要問(wèn)題，那么，從理論上對(duì)基層行政成本的研究就成為客觀現(xiàn)實(shí)的發(fā)展需求。本文從行政成本內(nèi)涵入手，分析基層政府行政成本的問(wèn)題和影響因素，探究解決問(wèn)題的方法策略。

關(guān)鍵詞：基層政府；行政成本；問(wèn)題研究；方法策略

行政成本作為政府行政管理中的重要內(nèi)容，受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。而多年來(lái)，中國(guó)基層行政成本都居高不下。因此合理調(diào)控行政成本就成為現(xiàn)階段行政改革的重要目標(biāo)[1]。一方面，行政成本問(wèn)題的研究是行政管理科學(xué)化發(fā)展的客觀需要。行政管理科學(xué)化要求行政成本的使用符合客觀發(fā)展規(guī)律，盡可能減少資源消耗，以最少的資本完成高質(zhì)量的行政效益。一方面，行政成本問(wèn)題的研究是行政管理法制化進(jìn)程的內(nèi)在體現(xiàn)。行政管理法制化的本質(zhì)就是制度制約，法律規(guī)范。那么行政成本作為行政管理的重要部分，將充分與法制化相結(jié)合，從法律規(guī)范，制度約束角度，進(jìn)行行政管理改革。另一方面，行政成本問(wèn)題的研究是行政管理現(xiàn)代化的迫切需求。在現(xiàn)代行政管理中，無(wú)論是管理意識(shí)，管理體系，管理制度，管理工具都要與時(shí)俱進(jìn)，緊跟現(xiàn)代政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。所以從現(xiàn)代管理角度分析，行政成本問(wèn)題的研究同樣離不開(kāi)現(xiàn)代管理的意識(shí)，理念和技術(shù)。因此，綜合基層行政管理的未來(lái)發(fā)展需要，行政成本問(wèn)題的研究就被放到行政改革的首要位置。

一、基層行政成本的內(nèi)涵

成本在人類社會(huì)發(fā)展過(guò)程中有著重要的意義。自從人類通過(guò)勞動(dòng)創(chuàng)造價(jià)值以來(lái)，不僅不斷積累物質(zhì)財(cái)富，還在創(chuàng)造財(cái)富的過(guò)程中發(fā)生勞動(dòng)消耗，這種勞動(dòng)消耗本質(zhì)上就是成本。當(dāng)然隨著剩余價(jià)值的不斷出現(xiàn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，成本作為經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，成本的管控也發(fā)生了重要的變化。無(wú)論是經(jīng)濟(jì)原則中的成本效益最大化還是馬克思經(jīng)濟(jì)學(xué)中法的貨幣價(jià)值表現(xiàn)，都在一定意義上肯定成本與經(jīng)濟(jì)之間的密切關(guān)系。一方面成本以追求利益為主要目標(biāo)，另一方面成本是以貨幣流通的形式實(shí)現(xiàn)具體的利益行為。換而言之，成本就是利益獲取所付出的代價(jià)。那么根據(jù)成本的內(nèi)涵進(jìn)行分析，我們就可以對(duì)行政成本做出以下定義。所謂行政成本就是以行政效益為追求目標(biāo)，而在過(guò)程中所消耗的人力、物力、財(cái)力的總稱[2]。對(duì)于基層行政成本來(lái)說(shuō)，基層行政成本的主體從廣義上講就是基層政府行政機(jī)關(guān)，從狹義上講就是行政部門(mén)中的工作人員。當(dāng)然基層行政成本源于民眾勞動(dòng)財(cái)富，那么它的服務(wù)客體就是人民大眾。所謂取之于民，用之于民。那么從基層行政成本的內(nèi)容上看，就是行政制度內(nèi)的所獲取的合法資源，它既包括行政管理預(yù)算內(nèi)的資本支出又包括行政管理預(yù)算外的資金補(bǔ)充。簡(jiǎn)而言之，基層成本的內(nèi)容就是為了實(shí)現(xiàn)管轄區(qū)域的行政效益，基層行政機(jī)關(guān)及其工作人員在職能實(shí)施過(guò)程中消耗必要的物質(zhì)資源。正因?yàn)榛鶎有姓杀镜墨@取來(lái)源于民眾的勞動(dòng)財(cái)富，那么如何在不浪費(fèi)成本的條件下，順利完成行政目標(biāo)，取得高收益的行政回報(bào)就成為行政成本問(wèn)題的主要研究方向。

二、基層行政成本的問(wèn)題和影響因素

（一）基層行政成本的問(wèn)題

首先從國(guó)家行政成本的現(xiàn)狀分析，中國(guó)作為人口大國(guó)，其行政管理結(jié)構(gòu)冗多冗雜。國(guó)家行政部門(mén)中的基層行政部門(mén)繁多。為了保證基層行政部門(mén)的運(yùn)作，國(guó)家勢(shì)必要不斷增加行政成本。從量化上來(lái)看，基層行政成本在逐年提高。自財(cái)政部2012年出版的地方財(cái)政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中指出，到2009年底，基層財(cái)政供養(yǎng)人口為5392.6萬(wàn)人，除卻編制內(nèi)部的公務(wù)員和事業(yè)單位人員，基層行政部門(mén)還存在大量準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人員，其中包含60萬(wàn)的村委會(huì)和8萬(wàn)個(gè)居委會(huì)。全部數(shù)量保守算起是7000萬(wàn)余人。而且每年都以100萬(wàn)人的數(shù)量遞增。為了供養(yǎng)龐大的基層行政部門(mén)，國(guó)家需要提供更多的行政成本，以維持基層行政部門(mén)的正常運(yùn)作。龐大的供養(yǎng)消耗在無(wú)形中遏制了行政職能的有效實(shí)施?；鶎诱B基本的人員供養(yǎng)都做不到，又如何為人民服務(wù)，進(jìn)行政策上的行政管理。

其次從行政成本的使用方向上看，基層行政部門(mén)繁多的預(yù)算和制度外的巨大額外收入，導(dǎo)致行政支出嚴(yán)重超出預(yù)算范圍。然而根據(jù)資金的走向分析，很多的成本投入并沒(méi)有完全應(yīng)用在謀取民眾公共利益上，反而轉(zhuǎn)為基層行政人員的福利享受消費(fèi)上。比如公款吃喝，很多基層行政機(jī)關(guān)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展的名義，利用公款進(jìn)行吃喝消費(fèi)，據(jù)數(shù)量統(tǒng)計(jì)，2002年的中國(guó)餐飲行業(yè)年度營(yíng)業(yè)金額超過(guò)5000億大關(guān)，其中公款消費(fèi)貢獻(xiàn)了全部比例的20%。數(shù)值多達(dá)1000億。這個(gè)行政成本消費(fèi)不得不引起國(guó)家注意。再比如公款旅游各基層政府經(jīng)常借學(xué)習(xí)之名，利用行政成本進(jìn)行外出旅游，更別提各種行政機(jī)關(guān)的運(yùn)行費(fèi)用。高額的非盈利性的成本消費(fèi)成為基層行政成本消耗居高不下的主要原因。

最后，從基層行政機(jī)構(gòu)的行政效率上看，由于行政人員的工作熱情不高，整體的工作效率十分低下[3]。原本一項(xiàng)簡(jiǎn)單的行政工作，往往被拖至期限的最后時(shí)刻，甚至是延期辦理。這嚴(yán)重影響著行政工程的效益，增加了行政成本。從工作效率和工作時(shí)間上看，也許時(shí)間和成本并不成正比，但從廣義上講行政時(shí)間也是行政資本，雖然是無(wú)法量化的行政成本，但卻是行政工程實(shí)施的重要條件。然而時(shí)間被浪費(fèi)在無(wú)意義的等待中，很多行政工程都無(wú)法得到有效實(shí)施，基層行政工作的效益得不到保證，這就是對(duì)行政成本的嚴(yán)重浪費(fèi)。

（二）基層行政成本問(wèn)題的成因分析

在面對(duì)基層行政成本居高不下的問(wèn)題后，我們從宏觀角度思考基層行政管理背后的成因，做出以下分析。

一方面，從思想意識(shí)上看，陳舊的行政管理意識(shí)仍然左右著行政管理中的成本使用，影響著行政活動(dòng)的運(yùn)行。從表象上看，行政管理人員將管理意識(shí)局限在狹隘的部門(mén)利益化上面，過(guò)度強(qiáng)調(diào)所在部門(mén)本身的利益和自身利益，忽視行政部門(mén)的本職工作。在這種思想意識(shí)下，很多行政工程無(wú)法得到有效的實(shí)施，當(dāng)面對(duì)棘手的工程即或是危及自身利益的工程時(shí)，很多部門(mén)將工作拒之門(mén)外。這種思想的可怕性就在于工作的延遲循環(huán)，一旦利益思維成為定式，那么時(shí)間成本將會(huì)無(wú)限浪費(fèi)在行政工作上。當(dāng)然這種浪費(fèi)思想意識(shí)還來(lái)源于無(wú)視成本的傳統(tǒng)觀念。從行政成本的歷史角度分析，行政組織部門(mén)本身是不具備成本的創(chuàng)造功能的，行政成本本身來(lái)源于民眾的勞動(dòng)財(cái)富。行政成本的轉(zhuǎn)嫁直接導(dǎo)致了行政部門(mén)對(duì)成本的主觀忽視，無(wú)論是貨幣資本還是時(shí)間資本，在行政管理人員眼里都是取之不盡的。因而在實(shí)際行政管理中，管理人員只重視行政效益，而忽視行政成本。

另一方面，從管理模式上看，我國(guó)基層行政管理模式呈現(xiàn)濃厚的官僚主義作風(fēng)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各基層政府都在加快城市化進(jìn)程的推進(jìn)，不斷發(fā)展地方特色的經(jīng)濟(jì)體。然而在國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷史背景下，政府與企業(yè)之間的關(guān)系并沒(méi)有完全脫離?；鶎诱纫獔?zhí)行公益服務(wù)職責(zé)，還要兼顧基層經(jīng)濟(jì)干預(yù)。雙重管理只會(huì)導(dǎo)致行政成本的提高，影響基層行政管理的效益。

三、基層行政成本問(wèn)題的主要對(duì)策

（一）轉(zhuǎn)變管理理念

意識(shí)的轉(zhuǎn)變，是行政成本管理控制的基礎(chǔ)?；鶎有姓芾聿块T(mén)要在思想中摒棄傳統(tǒng)落后的管理思想，正確認(rèn)識(shí)行政成本的使用方向。一方面，要建立行政效益優(yōu)先的管理意識(shí)。經(jīng)濟(jì)效益是企業(yè)經(jīng)營(yíng)的核心動(dòng)力，那么行政效益就是行政管理部門(mén)運(yùn)營(yíng)的內(nèi)在追求。而基層政府管理部門(mén)作為社會(huì)公共服務(wù)的主體，不能以經(jīng)濟(jì)利益為運(yùn)行目標(biāo)，要從民眾的利益為出發(fā)點(diǎn)，合理應(yīng)用行政成本，避免公費(fèi)的私立化使用。另一方面，要建立以民眾為主的服務(wù)意識(shí)。作為社會(huì)公益性服務(wù)的主體，基層行政部門(mén)的本質(zhì)工作就是服務(wù)民眾，那么樹(shù)立以民眾需求為核心的服務(wù)意識(shí)就是行政成本控制的最有利手段。通過(guò)意識(shí)的樹(shù)立，行政人員會(huì)正確看待行政成本的來(lái)源，正視行政成本的使用，提高行政工作效率，降低行政工程的運(yùn)作工期，降低行政成本，同時(shí)將最好的服務(wù)提供給民眾。

（二）優(yōu)化管理模式

優(yōu)化傳統(tǒng)管理模式，構(gòu)建現(xiàn)代化的行政管理模式是有效控制行政成本的重要手段。從職能轉(zhuǎn)變上分析，基層行政管理部門(mén)要進(jìn)行政企分離，將國(guó)家資本從不必要的管理中分離出來(lái)，構(gòu)建現(xiàn)代化的企業(yè)管理行政體系，優(yōu)化行政效益，控制行政成本。總之，只有把基層行政管理從全能向有限轉(zhuǎn)變，才能從原來(lái)的冗雜的行政工作中分離出來(lái)，才能有更豐富的資金和成本，為民眾提供更有實(shí)效的公益性服務(wù)。而這種職能的轉(zhuǎn)變才能為行政成本的控制創(chuàng)造有利的條件。

總之，在行政管理的日趨科學(xué)化、法制化、規(guī)范化的今天，基層行政管理中的成本控制已成為行政管理研究范疇中的重要領(lǐng)域。結(jié)合中國(guó)行政發(fā)展的背景和現(xiàn)狀，我們分析行政成本的控制不僅依靠管理意識(shí)的轉(zhuǎn)變，還要從管理制度上入手，優(yōu)化管理模式，以優(yōu)化的行政成本提供優(yōu)質(zhì)的行政服務(wù)。

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