李長健 楊永海

（華中科技大學法學院，武漢430074）

一、問題的提出

案例一：被告人王某俤（男，1942年8月25日出生）于2017年初用香蕉哄騙陳某1（女，2013年8月17日出生）到其家中對陳某1實施了性侵。陳某1將遭到性侵的事實告訴了其奶奶黃某1，黃某1因為害怕報復沒有報案。2017年12月16日下午，被告人王某俤采用脅迫及食物誘騙的方式再次性侵陳某1，陳某1大聲哭鬧，其哥哥陳某2循聲在王某俤家中找到妹妹陳某1，王某俤拿出一根香蕉給陳某2食用，并告知陳某2不要告訴其奶奶。接著，王某俤當著陳某2的面對陳某1實施侵害。隨后，王某俤讓陳某1和其哥哥自行離開①福建省羅源縣人民法院，(2018)閩0123刑初187號，2018．11．28。

案例二：被告人楊某梅與丈夫李某甲系再婚家庭，在其女兒李某丁(2009年5月24日出生)出生后不滿一年，楊某梅隨李某甲到無錫務(wù)工，李某丁自幼隨祖父母在河南省周口市生活。2016年9月，楊某梅夫婦因女兒在河南生活學習期間有不良習慣，決定將女兒李某丁接到無錫與其共同生活。期間，楊某梅因多次發(fā)現(xiàn)女兒偷拿家中的錢、同學的錢物，在說教無果的情況下，多次采用鐵絲衣架毆打、扇耳光和縫衣針戳嘴、喂糞便相威脅（以懲罰嘴饞）等手段毆打虐待李某丁。②江蘇省無錫市惠山區(qū)人民法院，(2018)蘇0206刑初541號，2018．12．26

2013年5月全國婦聯(lián)兒童工作部公布的《我國農(nóng)村留守兒童③關(guān)于留守兒童的定義尚存爭議，一般認為留守兒童具有三個特點：1．居住地在農(nóng)村；2．父母一方或雙方進城；3．發(fā)生一定長時間的親子分離。、城鄉(xiāng)流動兒童狀況研究報告》表明，由2010年第六次人口普查樣本推測，全國有留守兒童約6103萬，約占農(nóng)村兒童的38%，占全國兒童的20%。①李曉郛：“社會轉(zhuǎn)型時期未成年人監(jiān)護制度完善探析”，載《人民檢察》2015年第15期。農(nóng)村種地不掙錢，城市有著更好的打工機會和高回報率，大量農(nóng)村居民流入城市導致留守兒童的數(shù)量呈增長趨勢，也帶來了許多社會問題，主要原因是監(jiān)護不力。②黃忠：“從留守兒童問題看我國監(jiān)護制度之改進”，載《西北人口》2009年第2期。我國面臨著經(jīng)濟建設(shè)任務(wù)的同時，也面臨著留守兒童在物質(zhì)、精神需要滿足的考驗。家庭承擔著養(yǎng)老育幼的社會功能，是未成年人的天然監(jiān)護所，父母是未成年人的天然呵護者，但是在城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實下，留守兒童無法陪伴在父母身邊，只能跟著祖父母輩或者親戚，一年之中跟父母的交集大多也只是借助于手機網(wǎng)絡(luò)，這就使得父母監(jiān)護不到位。案例一中的留守兒童就是在父母外出打工奶奶監(jiān)護不到位的情況下受到了人身精神侵害，留守兒童祖父母年齡較大，文化程度、綜合素質(zhì)和法律意識較低難以起到有效的監(jiān)護保護；案例二中親生父母虐待未成年人的所為則更讓人痛心，這兩個案例暴露了我國對于未成年人監(jiān)護的不足。不可否認，未成年人出了問題，其監(jiān)護人難辭其咎。監(jiān)護人履行職責不到位導致監(jiān)護缺失的情形多有發(fā)生，甚至部分監(jiān)護人自身就是侵害未成年人權(quán)益的罪魁，比如，遺棄，虐待未成年人。監(jiān)護缺失是悲劇案件發(fā)生的主要原因，但是我們也不得不做出思考，難道監(jiān)護人自覺有效履行職責就是保護未成年人合法權(quán)益的唯一辦法嗎？除此之外，保護未成年人權(quán)益就束手無策了嗎？

二、問題的研究

家庭固然是對未成年人成長過程中監(jiān)護之地的不二之選，但是當家庭監(jiān)護不能起到保護未成年人合法權(quán)益時，國家監(jiān)護則對家庭監(jiān)護具有替代效應。這么一來，未成年人權(quán)益就可以得到很大程度的庇護，甚至可以避免許多悲劇發(fā)生。國家的職責應當包含對未成年人實施監(jiān)護，這不僅事關(guān)被監(jiān)護人個人的權(quán)益，也牽連到家庭幸福、社會穩(wěn)定的公共利益。③呂新建：“論我國未成年人監(jiān)護制度的完善”，載《河北法學》2005年第7期。單靠家庭監(jiān)護已經(jīng)難以適應我國社會面臨的新情況新問題，因此有必要建立國家監(jiān)護制度，由國家財政撥款、以政府為主導設(shè)立專門的未成年人監(jiān)護機構(gòu)。一般來說國家監(jiān)護有廣義和狹義之分。廣義的國家監(jiān)護指的是國家全面進入未成年人監(jiān)護事務(wù)全過程，從未成年人出生開始到成年之前的每一步都有國家監(jiān)護，對于監(jiān)護人的選取、審查、認定、變更，國家都要全權(quán)負責；狹義的國家監(jiān)護指的是只有在親屬監(jiān)護不到位，甚至是出現(xiàn)了親生父母侵害孩子利益的情況，此時才由國家介入，變更或者取消親屬監(jiān)護資格，改由國家接管監(jiān)護權(quán)或者另外指定監(jiān)護人，并將未成年人的監(jiān)護納入專門機構(gòu)，動態(tài)跟蹤。目前市場經(jīng)濟形勢下，我國正在建設(shè)服務(wù)型政府，廣義的監(jiān)護不但增加政府工作量，也會導致政府無法很好地完成監(jiān)護工作，因此并不適合我國當前社會經(jīng)濟形勢。狹義上的國家監(jiān)護則應當是目前較為恰當?shù)倪x擇，但建立國家監(jiān)護在現(xiàn)實中也面臨諸多困境。

（一）傳統(tǒng)觀念根深蒂固排斥國家監(jiān)護介入

我國長期以來深受宗法家族觀念影響，農(nóng)業(yè)社會經(jīng)濟中的血緣姻親、裙帶關(guān)系等錯綜復雜，給人們帶來的心理鉗制短期內(nèi)難以克服，人們歷來將家庭領(lǐng)域視為自己的私事，有關(guān)未成年人監(jiān)護的法律法規(guī)保護主要是以家庭內(nèi)部事務(wù)、親屬間自治為主。目前我國的監(jiān)護制度秉承古代親權(quán)制度，認為父母作為孩子最親近的人，承擔監(jiān)護義務(wù)，履行監(jiān)護職責是天經(jīng)地義，理所當然的。受幾千年來家庭觀念影響，對于家庭事務(wù)實行家長制，孩子被視為父母的私有財產(chǎn)，哪怕是出現(xiàn)了家長監(jiān)護職責履行不到位，侵害未成年人合法權(quán)益的情形，竟然也被視為家庭內(nèi)部矛盾，旁人不方便插手，這就在觀念上排斥了國家公權(quán)力對監(jiān)護事務(wù)的干預。

（二）家長監(jiān)護主體缺失需要國家承擔監(jiān)護人職責

改革開放四十年帶來了社會經(jīng)濟的巨大發(fā)展，也改變了人們的生活方式和思想觀念，并引發(fā)了諸多監(jiān)護問題，比如“離婚率上升”、“留守兒童問題”、“非原生家庭子女監(jiān)護問題”。在城市，父母工作壓力大，生活節(jié)奏快，難以顧暇孩子教育成長，離異家庭對孩子缺乏關(guān)愛或者過分溺愛，離婚夫妻爭奪子女撫養(yǎng)權(quán)，使得未成年人夾在中間不知所措，不能得到父母得當?shù)年P(guān)愛和教育，這樣的未成年人的監(jiān)護處于錯位狀態(tài)，導致其身心出現(xiàn)很多問題，如自閉自卑、脾氣暴躁、唯我獨尊，甚至走向吸毒、賭博的犯罪道路。在農(nóng)村，大量青壯年父母進城務(wù)工，但是大多從事一些純體力勞動，比如電子廠、制衣廠，收入微薄，加班嚴重，缺乏社會保障，孩子只能跟著祖父母輩或者親屬留在農(nóng)村，即便父母帶著孩子進城卻忙于生計無暇照顧未成年子女的身心健康，這些做法均容易引發(fā)一系列社會問題。

（三）國家監(jiān)護是社會監(jiān)護制度難以操作的必然選擇

《未成年人保護法》規(guī)定黨政機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體、基層群眾自治組織和社會公民對未成年人負有共同的社會責任。《民法總則》也規(guī)定在未成年人的監(jiān)護人確定以前，基層群眾自治組織或者民政部門擔任臨時監(jiān)護人來保護未成年人的人身財產(chǎn)權(quán)益。①陳華彬：《民法總則》，中國政法大學出版社2017年版，第323頁。從法律規(guī)定上來看，我國是主張由組織來擔任監(jiān)護人的，這些組織包括居委會、村委會、學校、醫(yī)院、婦女聯(lián)合會、殘疾人聯(lián)合會、未成年人保護組織、民政部門等。如果未成年人的父母親屬不能擔任或者有效擔任監(jiān)護人，那么此時就應當由國家設(shè)立專門機構(gòu)來承擔監(jiān)護職責，這樣才是在社會分工下做到各司其職，任務(wù)明確，互不干擾。監(jiān)護是一項系統(tǒng)工程，不只是停留在物質(zhì)上的支持，更需要情感的溝通、精神的關(guān)愛，離家進城的父母對未成年人不能只是給錢了事，也不能一味溺愛放縱。監(jiān)護，既要照顧未成年人的日常生活，還要在精神上給予指導，并在平時的接觸中及時發(fā)現(xiàn)未成年人出現(xiàn)的問題，給予耐心細致的疏導。顯然這樣的工作不應該是由上述組織來完成的。更何況現(xiàn)在人們的工作和社會角色變換頻繁，人們和上述組織的聯(lián)系也沒有以前那么密切，上述組織更不應該因為監(jiān)護職責而背負上更大的經(jīng)濟負擔。

三、建立未成年人國家監(jiān)護的多維需求

在市場經(jīng)濟的今天，依靠居委會村委會等組織來作為未成年人監(jiān)護的主體，無論從理論上還是現(xiàn)實操作上都不切實際，必須建立國家監(jiān)護，將國家公權(quán)力引入未成年人監(jiān)護。國家監(jiān)護是保障未成年人合法權(quán)益的最后一道屏障，在家庭監(jiān)護出現(xiàn)問題的時候國家監(jiān)護職責顯得更為重要。

（一）建立未成年人國家監(jiān)護是民法社會化的理論需要

近代民法強調(diào)意思自治，尊重當事人意愿，排斥公權(quán)力的干涉，把個人利益放在第一位，這被視為對自由和權(quán)利的保障；而現(xiàn)代民法強調(diào)社會利益，體現(xiàn)社會本位，由此出現(xiàn)了民法逐漸限制個人權(quán)利和權(quán)利本位的趨勢，這便是學界所稱的“民法的社會化”。民法社會化折射到監(jiān)護領(lǐng)域就是公權(quán)進入家庭監(jiān)護自治?，F(xiàn)代社會已經(jīng)越來越呈現(xiàn)出這樣的監(jiān)護公法化趨勢，西方許多國家開設(shè)了未成年人監(jiān)護崗位，成立了專門監(jiān)護機構(gòu)，并在法律上得到確認，這便使得未成年人監(jiān)護具有了公法和私法的兩重色彩。①石婷：“論國家對未成年人監(jiān)護的公權(quán)干預——以保障留守兒童的合法權(quán)益為視角”，載《當代青年研究》2014年第3期。加快未成年人國家監(jiān)護的理論研究和制度設(shè)計是順應國際監(jiān)護形勢，修繕我國監(jiān)護制度的著重步伐。②錢曉萍：“論國家對未成年人監(jiān)護義務(wù)的實現(xiàn)——以解決未成年人流浪問題為目標”，載《法學雜志》2011年第1期。國家監(jiān)護并不是要否定家庭親屬監(jiān)護自治，而是對家庭監(jiān)護的必要補充和完善。家庭監(jiān)護作為未成年人監(jiān)護的第一場所，國家監(jiān)護的設(shè)計必須給予其足夠的信任和支持。但是，一個國家綜合國力的競爭更多的表現(xiàn)在未成年人的素質(zhì)和能力上，未成年人不是家庭的私有物產(chǎn)，國家公權(quán)力必須給予家庭監(jiān)護適當監(jiān)督，甚至是撤銷家庭監(jiān)護來維護未成年人權(quán)益。

(二）建立未成年人國家監(jiān)護是完善監(jiān)護立法的需要

長期以來家庭監(jiān)護人認為怎么樣管理未成年人子女是自己的私事，拒絕別人干涉，恰恰因為如此，虐待遺棄、家庭暴力事件頻發(fā)。家庭之中侵犯未成年人權(quán)益惡性事件的發(fā)生反映了我國監(jiān)護立法的不足，尤其是國家公權(quán)力監(jiān)督不夠使得未成年人權(quán)益保護長期時滯。面臨嚴峻復雜的監(jiān)護困境，建立國家監(jiān)護也是監(jiān)護立法建設(shè)的迫切需求。當下，有關(guān)未成年人監(jiān)護的立法僅存在于少數(shù)法律法規(guī)的監(jiān)護部分，且這些法律多是一些籠統(tǒng)的規(guī)定，難以具體操作。例如，《未成年人保護法》規(guī)定，監(jiān)護人要保護未成年人的人身財產(chǎn)等權(quán)益，營造和睦良好的成長氛圍，關(guān)心未成年人的身心健康，引導未成年人的行為習慣。類似的條款規(guī)定模糊不清，對于監(jiān)護人履行職責是否合格并沒有標準界定，對于監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責的監(jiān)督條款也沒有，更沒有涉及家長的監(jiān)護資格，出現(xiàn)監(jiān)護問題時國家如何干預。又比如，《民法總則》中規(guī)定，家長履行監(jiān)護職責的權(quán)利受到法律保護，但是如果家長不正確履行職責甚至侵犯未成年人的合法權(quán)益，應當承擔法律責任。家長應當按照最有利于未成年人的原則履行監(jiān)護職責，保護未成年人的合法權(quán)益，除了為了未成年人的利益外不能處分其財產(chǎn)。民法總則對監(jiān)護制度的設(shè)計是我國現(xiàn)代監(jiān)護制度的最新進展，暗含國家監(jiān)護的影子，但也只是原則性規(guī)定，沒有充分體現(xiàn)國家監(jiān)護的特點。未來民法總則的細化規(guī)定應在體例和條文上完成民法總則沒有完成的任務(wù)，充分把國家監(jiān)護考慮進去。③王竹青：“論未成年人國家監(jiān)護的立法構(gòu)建——兼論民法典婚姻家庭編監(jiān)護部分的制度設(shè)計”，載《河北法學》2017年第5期。

（三）建立未成年人國家監(jiān)護是完善監(jiān)護機構(gòu)的需要

中國是人口大國，據(jù)統(tǒng)計，目前我國未成年人口已經(jīng)超過3億，隨著放寬二胎政策落地，未成年人口數(shù)量和比重會越來越大。未成年人監(jiān)護面臨著嚴峻考驗，急需專門的強有力的監(jiān)護機構(gòu)，然而面臨著如此巨大數(shù)量的未成年人群，我國目前并沒有一個強而有力的監(jiān)督保護機構(gòu)。從全國范圍來看，我國目前在保護未成年人機構(gòu)設(shè)置上也很不健全，資金不足，人員短缺是其常見問題。比如，我們反對家庭暴力，但是當針對未成年人的一般家庭暴力出現(xiàn)時我們又能做什么？除了道德上的職責，言語上的痛罵，我們幾乎無能為力。就算是出現(xiàn)了嚴重傷害未成年人身心健康的家庭暴力，我們可以尋求司法救助，將施暴父母定罪判刑，但是這樣只會使未成年人多了一個身份標簽，即服刑人員子女，由此導致未成年人的監(jiān)護會面臨更大的難題，有了坐過牢的父母，未成年人以后的升學、就業(yè)、婚姻也會受到負面影響。難點在于當家庭暴力發(fā)生時，我們沒有一個可以安置未成年人的場所，無法將未成年人帶離家庭，外界調(diào)解以后未成年人只能繼續(xù)回歸家庭，繼續(xù)和可能依然存在暴力傾向的父母生活在一個屋檐下，面臨著后續(xù)暴力傷害的可能。建立監(jiān)護機構(gòu)需要以國家強制力和財力支持作為后盾，沒有國家的公信力就無法建立讓人信服，讓未成年人權(quán)益切實得到保護的機構(gòu)。因此建立監(jiān)護機構(gòu)，可說是建立國家監(jiān)護最為重要也最為迫切的需求。

（四）建立未成年人國家監(jiān)護是保護未成年人權(quán)益的實踐需要

社會變遷沖擊了原有的家庭監(jiān)護制度，也為國家監(jiān)護的加入提供了客觀需要。自上世紀70年代末推行計劃生育制度以來，我國的家庭結(jié)構(gòu)逐漸變小，親屬關(guān)系紐帶逐漸松散，家族內(nèi)部對未成年人監(jiān)護的力度在弱化。在市場經(jīng)濟推動下，職業(yè)分工日益細化，婦女身體也得到進一步解放從而走出家庭，婦女對于家庭內(nèi)部子女的監(jiān)護功能在減弱，另一方面由于家政行業(yè)，比如，保姆、小時工等發(fā)育尚不成熟，運作不夠規(guī)范化，難以替代婦女的母親角色承擔未成年人的監(jiān)護職責。此外，改革開放40年以來我國物質(zhì)基礎(chǔ)明顯提高，綜合國力增強，也為建立國家監(jiān)護提供了物質(zhì)保障，有條件為監(jiān)護未成年人提供較為充足的福利服務(wù)。加之近年來頻發(fā)的侵害未成年人權(quán)益案件，如拐賣兒童等，也喚起了人們在思想上對未成年人監(jiān)護的重視。

四、建立未成年人國家監(jiān)護的域外立法經(jīng)驗借鑒

在古羅馬法的“保佐”制度中，為沒有在親權(quán)監(jiān)護之下的未成年人設(shè)置監(jiān)護人，這是國家公權(quán)替代親權(quán)監(jiān)護的起始。工業(yè)革命以來，監(jiān)護制度中逐漸加入了國家司法權(quán)和行政權(quán)的角色，尤其是在監(jiān)護程序上，國家公權(quán)介入色彩更為濃厚。二戰(zhàn)以后，隨著全球兒童福利事業(yè)的發(fā)展，未成年人監(jiān)護已經(jīng)不再是家庭內(nèi)部事務(wù)，也不是單純的私法問題，國家公權(quán)力開始明顯涉入其中并扮演主要角色。政府作為責任主體強化，父母角色弱化，國家從幕后走向前臺，成為監(jiān)護的主角。隨著家庭關(guān)系的日益松散，家庭自治監(jiān)護不能適應社會發(fā)展需要，各國立法紛紛廢除了原先可以決定監(jiān)護事務(wù)的親屬會議，血緣關(guān)系在監(jiān)護中被沖淡，國家監(jiān)護理念日益深入到監(jiān)護制度之中。無論大陸法系、英美法系如何各具特色，但是其監(jiān)護制度的源頭都是古羅馬法，其共同趨勢都是監(jiān)護制度的公法化。

（一）以德國為代表的大陸法系：弱化父母親權(quán)，強化國家職能

現(xiàn)在的《德國民法典》為未成年人監(jiān)護樹立了典型模板：罷黜父母親權(quán)的權(quán)力內(nèi)核，代之以責任和義務(wù)為主的父母照顧權(quán)，使父母對子女的權(quán)力義務(wù)關(guān)系從形式到內(nèi)容更加具有可操作性；加強國家在監(jiān)護中的職能責任，罷黜親屬監(jiān)護和親屬會議職責；監(jiān)護人履行職責更多地帶有監(jiān)督性和強制性意味。言而總之，家庭監(jiān)護、親屬監(jiān)護的功能在消退，國家監(jiān)護、監(jiān)督監(jiān)護的色彩在增強。具體來說，德國法上的監(jiān)護是公共責任，比如，在涉及未成年人無人監(jiān)護時，國家便會負擔其職責，由社會援助兒童部來對其負責。司法權(quán)對父母親權(quán)進行干預，父母提出由第三人監(jiān)護子女時，家事法官要求該第三人提出監(jiān)護請求。德國法在監(jiān)護公法化趨勢上的表現(xiàn)體現(xiàn)在：第一，出臺的監(jiān)護領(lǐng)域的法律法規(guī)越來越多的帶有國家強制性特點。比如德國未成年人保護法、兒童福利法等一連串的公法性質(zhì)法律部門；第二,監(jiān)護的主體逐漸以公權(quán)力機構(gòu)為主導，設(shè)立了一批代表國家行使權(quán)力的社會機構(gòu)，如監(jiān)護法院、家庭裁判所等；第三，無論實體上還是程序上，從監(jiān)護關(guān)系的產(chǎn)生、變更到實際操作的整個過程中都注入國家意志，弱化監(jiān)護人的個人意志；最后,國家既是監(jiān)護責任的主導，又是責任的主體，有權(quán)撤銷、變更、任免監(jiān)護人。

（二）以美國為代表的英美法系：明確政府責任，強化司法監(jiān)護

美國對于未成年人監(jiān)護體現(xiàn)在規(guī)定父母權(quán)利義務(wù)、明確政府責任、強化司法監(jiān)護上。

監(jiān)護人的權(quán)利和義務(wù)主要包括：除非法律明文禁止，父母可以為孩子做任何事情，只要父母覺得這是有利于孩子的；父母要為孩子的成長提供金錢物質(zhì)支持；父母有滿足孩子教育、醫(yī)療等基本權(quán)利的義務(wù)。國家職責方面，國家首先尊重并保障父母的權(quán)利；在父母沒有盡到監(jiān)護責任時，國家介入私人家庭。美國干預家庭監(jiān)護主要有三個方面：對于家庭困難的兒童實施救助，強行使其父母履行職責；政府提供網(wǎng)絡(luò)等媒體向父母傳授教育方法；對于遭受虐待或被忽略的兒童，政府設(shè)置了舉報制度，為兒童任命監(jiān)護人掌管兒童有關(guān)福利事務(wù)。此外，政府還制定了寄養(yǎng)收養(yǎng)制度，為流浪兒童、孤兒提供基本生活保障。司法層面，未成年人被忽視、被虐待的案件交由少年法院接管。當警察或者兒童保護部門發(fā)現(xiàn)可能對兒童構(gòu)成虐待、忽視或者遺棄的行為苗頭時，個案調(diào)研員可以不經(jīng)法院直接開始調(diào)查。甚至在緊急情況下，警察可以未經(jīng)父母同意直接進入私人住宅，把處于危險狀態(tài)的孩子直接帶走并訴諸法院。處理涉及未成年人案件法院采取秘密審理方式，外界不得而知。法院可以為兒童任命暫時或者長期的監(jiān)管人，父母監(jiān)護兒童但受監(jiān)管人監(jiān)督。父母有探望被監(jiān)管兒童的權(quán)利，但是要向被監(jiān)管兒童提供撫養(yǎng)費用。

從兩大法系的法律設(shè)置來看，未成年人監(jiān)護公法化趨勢越來越明顯，國家強制力政策和行政手段參與監(jiān)護事務(wù)的趨勢也越來越明朗。無論是成立專門的機構(gòu)，還是設(shè)置完整的法律體系，都體現(xiàn)著這樣的規(guī)律：國家公權(quán)力正在將監(jiān)護的家庭私人事務(wù)逐步演變?yōu)楣彩聞?wù)，逐步開啟監(jiān)護的社會化、公法化渠道。

五、建立未成年人國家監(jiān)護的建議應對

（一）建立專門強有力的未成年人保護管理機構(gòu)

未成年人監(jiān)護領(lǐng)域有著許多的問題，而這些問題的發(fā)現(xiàn)和解決必須由有專門強大而有力量的保護管理機構(gòu)來承擔。隨著社會發(fā)展，未成年人監(jiān)護領(lǐng)域也會出現(xiàn)越來越多的問題，未成年人保護管理機構(gòu)承擔的責任也會越來越大。然而，目前中央地方兩個層面都缺乏這樣的機構(gòu)，在中央層面，應當設(shè)立專門的副部級級別單位對全國未成年人監(jiān)護工作做統(tǒng)一協(xié)調(diào)處理。在地方層面，省、市、縣三級行政單位應當設(shè)立未成年人監(jiān)護事業(yè)管理中心，集中管理本地區(qū)的未成年人監(jiān)護事務(wù)。其中，縣一級行政單位及其派出機構(gòu)應當根據(jù)所掌握情況深入未成年人家庭對未成年人身心健康進行耐心細致的溝通了解，對于無法得到有效監(jiān)護的未成年人提供監(jiān)護。有了安置未成年人的專門機構(gòu)，才能將未成年人帶離家庭暴力，撤銷監(jiān)護人資格，妥善保護未成年人權(quán)益。未成年人專門保護管理機構(gòu)應當承擔以下職責：對于家庭監(jiān)護提供支持與協(xié)助；對于家庭監(jiān)護中出現(xiàn)的問題給予妥善解決；對于缺失監(jiān)護的未成年人提供國家監(jiān)護。

（二）建立監(jiān)護監(jiān)督制度

監(jiān)護監(jiān)督對于家庭監(jiān)護起著重要的督促作用，從上文來看，世界上很多國家都對監(jiān)護監(jiān)督做出了規(guī)定，結(jié)合我國實際，應當設(shè)立未成年人監(jiān)護監(jiān)督機構(gòu)來履行監(jiān)督職責。監(jiān)護監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)護監(jiān)督人應當由村委會、居委會的村民、居民擔任，他們和未成年人生活在同一片社區(qū)，對于未成年人家庭情況更為了解，方便開展工作。監(jiān)護監(jiān)督人應當建立本轄區(qū)所有未成年人的成長信息檔案，全面系統(tǒng)掌握未成年人和其監(jiān)護人的情況；不定期走訪未成年人家庭，尤其是留守兒童家庭，了解未成年人的生活學習、心理變化；對監(jiān)護人進行定期培訓，包括法律知識、心理知識、安全意識等；幫助未成年人解決實際問題，比如家人去世等重大變故；對于不認真履行監(jiān)護職責的監(jiān)護人要進行批評教育，不能及時改正的要上報專門機構(gòu)或者起訴至法院。

（三）建立社會公眾舉報制度

未成年人的親屬監(jiān)護具有私密性、隱蔽性，即使發(fā)生了監(jiān)護人侵犯未成年人權(quán)益的事件，外界也難以知曉，甚至外界知曉以后也投訴無門。①于晶：“論我國未成年監(jiān)護人監(jiān)督機制的建立”，載《中國青年研究》2012年第9期。因此，應當建立社會公眾舉報制度，讓未成年人身邊的老師、鄰居、醫(yī)生、同學行動起來，用群眾的眼睛關(guān)注未成年人身心健康成長。將未成年人的監(jiān)護行為置于透明的監(jiān)督之下，這對監(jiān)護人也是一種心理約束。公眾發(fā)現(xiàn)監(jiān)護人有侵犯未成年人權(quán)益行為以后，可以向監(jiān)護監(jiān)督人或者未成年人保護管理機構(gòu)舉報，這樣便使得未成年人權(quán)益處于社會公眾、監(jiān)護監(jiān)督人、未成年人保護管理機構(gòu)的多重保護之下，最大可能使得未成年人權(quán)益不受侵犯或者第一時間得到救濟。

六、余論

社會本位立法體現(xiàn)社會連帶責任思想，監(jiān)護事關(guān)社會利益，不能再以單純家庭私事看待，未成年人監(jiān)護完全由親屬自治已經(jīng)不能適應時代發(fā)展，公權(quán)力介入監(jiān)護是大勢所趨。②林秀雄：“論未成年人之監(jiān)護人及‘民法’第1094 條之修正”，載謝在全等主編：《物權(quán) 親屬編》，中國政法大學出版社2002年版，第293頁。良好的未成年人監(jiān)護制度不僅事關(guān)未成年人權(quán)益保護，更關(guān)乎一個國家對人權(quán)保障的程度，關(guān)乎一個民族的未來。本研究結(jié)合具體案例，借鑒外國有益經(jīng)驗，結(jié)合我國實際情況，提出建立國家監(jiān)護的建議，是順應時代、尊重人權(quán)、服務(wù)社會的必然要求。