陸文榮 段 瑤

一、居住隔離：城市群際關(guān)系研究的空間視角

移民研究文獻表明,來自不同種族、宗教、國家或地區(qū)的移民在遷入城市容易形成聚居區(qū),遵循共同的價值觀、風俗習慣和生活方式,逐漸發(fā)展成一種亞文化區(qū)域。到了遷移后期,文化因素和階層、教育、職業(yè)等社會經(jīng)濟因素交互作用,移民在遷入地空間分布上與本地居民形成隔離狀態(tài),并且固定下來。研究者把這種社會現(xiàn)象稱之為居住隔離[1-3]。居住隔離反映了移民在遷入地的居住分化和空間使用不平等,本質(zhì)上是社會分化的空間表現(xiàn)形式和“景觀化”,即所謂“物以類聚、人以群分”。只不過居住分化的介質(zhì)是空間和住房,并且具有自我復(fù)制和再生產(chǎn)的特性。

國內(nèi)關(guān)于農(nóng)民工的早期研究已經(jīng)注意到了他們選擇集中居住的社會事實,體現(xiàn)在一些經(jīng)典的“城中村”個案研究作品中,比如項飚的北京“浙江村”研究[4]、劉林平的深圳“平江村”研究[5]、唐燦和馮小雙的北京“河南村”研究[6]、楊圣敏和王漢生的“新疆村”研究[7-8]。這些研究由內(nèi)而外、自下而上對這些外來人口聚居區(qū)內(nèi)部的生產(chǎn)與生活方式進行深描,并嘗試解釋其形成機制。但是這些研究尚未從空間角度討論農(nóng)民工聚居。

近年來,研究者把居住隔離理論應(yīng)用于農(nóng)民工群體研究,嘗試從空間角度透視農(nóng)民工群體在城市遭遇的不平等,發(fā)現(xiàn)了農(nóng)民工集中居住且與本地居民空間隔離的事實,是一種獨特且有效的理論視角。孫秀林和顧艷霞使用上海人口調(diào)查數(shù)據(jù),對外來人口的居住隔離進行測算,發(fā)現(xiàn)外來人口呈現(xiàn)由內(nèi)而外的圈層式分布,并且存在以傳統(tǒng)的外來人口聚居區(qū)為主的點狀、簇狀分布。來自不同省份的外來人口與上海本地人口之間的隔離程度不同[9]。梁海祥應(yīng)用空間插值法對上?！傲铡睌?shù)據(jù)分析,呈現(xiàn)了外來人口在上海的空間分布狀況,包括內(nèi)城“移民化”傾向和郊區(qū)化的居住隔離。文章指出雙重勞動力市場下的職業(yè)分割是居住隔離形成的重要機制[10]。

有研究探討了居住隔離對外來人口城市融入的影響。陳志光的研究揭示,居住隔離是社會距離產(chǎn)生的重要因素,居住在城中村、棚戶區(qū)、城郊結(jié)合部、農(nóng)村社區(qū)的農(nóng)民工的社會距離明顯大于居住在別墅區(qū)、商品房、機關(guān)事業(yè)單位社區(qū)的農(nóng)民工,鄰里隔離消減了互動和溝通的機會,拉大了不同群體之間的社會距離。已購商品房農(nóng)民工社會距離較小,而租房居住者社會距離較大[11]。甘滿堂和王巖的研究發(fā)現(xiàn),隨著舊城改造與城市空間不斷擴張,越來越多的農(nóng)民工從原先棲身的的“城中村”被趕到“城郊村”,農(nóng)民工居住邊緣化與空間隔離越來越明顯,帶來交通成本越來越高、居住環(huán)境不斷惡化、社會隔離感越來越強的負面后果[12]。戚迪明和張廣勝的研究顯示,居住空間隔離、職業(yè)空間隔離對農(nóng)民工的城市融入有顯著的負向影響[13]。徐延輝和邱嘯對2014年全國流動人口動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)的分析發(fā)現(xiàn),擁有住房產(chǎn)權(quán)、居住區(qū)位靠近市區(qū)、與本地人混合居住均顯著提高了農(nóng)民工的本地城市認同[14]。潘澤泉和何倩對2012年湖南省農(nóng)民工調(diào)查數(shù)據(jù)的分析發(fā)現(xiàn),農(nóng)民工與城市居民的居住空間距離越接近,越傾向于認同自己是城市人,從而心理上融入城市[15]。

總的來說,從空間角度出發(fā)研究農(nóng)民工居住及其后果的研究還處于起步階段,并且存在以下局限。個案研究和定性論述較多,數(shù)據(jù)支撐的定量研究較少,特別是基于全國范圍數(shù)據(jù);把農(nóng)民工視為一個整體,尚未探討農(nóng)民工群體內(nèi)部的居住空間分化;大多從結(jié)構(gòu)視角探討農(nóng)民工居住隔離形成機制,忽視了農(nóng)民工的主動選擇,缺少基于行動視角的分析;對居住隔離的社會后果關(guān)注不夠;破除居住隔離現(xiàn)象的針對性的具體操作政策建議較少,缺少政策實踐范本。本文將使用2013年全國七城市流動人口調(diào)查數(shù)據(jù)和長三角七城市勞工調(diào)查數(shù)據(jù)農(nóng)民工子樣本①兩次調(diào)查都在2013年,全國七城市調(diào)查數(shù)據(jù)源自南開大學關(guān)信平領(lǐng)銜的教育部2012年度哲學社會科學重大攻關(guān)項目課題組(項目編號為:12JZD022)與華東理工大學合作于2013年8—9月間針對上海、天津、武漢、成都、蘭州、哈爾濱、廣州等七個城市流動人口所做的抽樣調(diào)查。通過配額抽樣、滾雪球抽樣和偶遇抽樣相結(jié)合調(diào)查方式,最終獲取3 588個樣本,其中農(nóng)民工2 525個。長三角地區(qū)七城市調(diào)查數(shù)據(jù)源自上海社科院盧漢龍領(lǐng)銜的2012年國家社科重大項目“新生代農(nóng)民工群體管理和服務(wù)”(12&ZD080)在上海、南京、南通、常州、杭州、寧波、溫州7個城市所做的抽樣調(diào)查,最終調(diào)查獲取樣本5 049個,其中農(nóng)民工樣本3 314個。,嘗試解答這些問題。

二、外來人口聚居區(qū)：農(nóng)民工主要的居住形態(tài)

已有研究發(fā)現(xiàn),農(nóng)民工城市邊緣地位在住房上的表現(xiàn)就是在城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部的大量聚集,形成以外來人口為主體的大型聚居區(qū)。我們的調(diào)查數(shù)據(jù)分析結(jié)果支持這種判斷。表1顯示,被訪農(nóng)民工中34.08%與本地人混合居住,65.92%與外地人聚居?？梢娹r(nóng)民工與本地居民之間存在明顯的居住隔離,外來人口聚居成為農(nóng)民工的主要居住形態(tài)。居住隔離與戶籍屬性的相關(guān)分析結(jié)果表明,外來農(nóng)民工中32.31%與本地人混居,不僅低于城鎮(zhèn)戶籍被訪,而且低于本地農(nóng)民工?？梢?外來農(nóng)民工面臨最為嚴重的居住隔離。這與既有研究強調(diào)戶籍屬地差別而產(chǎn)生居住隔離的觀點基本一致[16-17]。

那么農(nóng)民工通過什么途徑解決自己的居住問題?表1顯示,接近一半(48%)的農(nóng)民工居住在私人出租屋,即這一部分農(nóng)民工通過租賃市場租借房屋。還有很大一部分農(nóng)民工居住在員工宿舍和工作場所,分別占比30.57%和5.82%。農(nóng)民工在城市擁有產(chǎn)權(quán)房的比例很低,只有7.17%,享受政府提供的公租房和廉租房的比例也很低,加起來只有3.92%。從城市區(qū)位分布來看,44.71%居住在市區(qū),37.02%居住在城市近郊,14.63%居住在城市遠郊,還有3.65%居住在農(nóng)村。

從表2城市區(qū)位與農(nóng)民工居住隔離的相關(guān)分析結(jié)果看,無論在市區(qū)、近郊、遠郊、農(nóng)村,外來農(nóng)民工與本地居民的隔離都很嚴重,超過50%。外來農(nóng)民工在城市的居住呈現(xiàn)出“大分散、小集中”的特點。市區(qū)城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部的外來人口聚居區(qū)和單位提供的宿舍是農(nóng)民工的三種主要居住形態(tài),在城市各區(qū)域呈塊狀分布。相對來講,在市區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部選擇租賃私人房屋占比稍高,在遠郊區(qū)居住在廠區(qū)宿舍占比稍高。這與城市產(chǎn)業(yè)的區(qū)位布局有很大關(guān)系。

表1 農(nóng)民工居住隔離的基本狀況

表2 城市區(qū)位與農(nóng)民工居住隔離的相關(guān)分析

三、結(jié)構(gòu)與行動：居住隔離的形成機制

如前所述,以往研究更多關(guān)注農(nóng)民工在流入地城市居住的社會結(jié)構(gòu)困境,對農(nóng)民工作為行動主體的主觀能動選擇關(guān)注不夠。本節(jié)首先檢驗住房市場分化和住房保障制度短缺這兩個農(nóng)民工居住隔離形成的重要作用機制,同時指出農(nóng)民工主觀選擇的重要影響,意在揭示社會結(jié)構(gòu)因素和農(nóng)民工主觀選擇共同決定了居住隔離現(xiàn)象。

(一)市場分化

1994年國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》確立了“建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的新的城鎮(zhèn)住房制度,實現(xiàn)住房商品化、社會化”的目標,改變了計劃經(jīng)濟體制和單位制組織體系下的福利分房,逐步過渡到以市場為主體提供住房。市場作為資源配置的手段本就是一種分化機制,只有那些具備較高市場支付能力的個體才能夠通過市場解決居住問題。不同社會階層的居住區(qū)位、房屋質(zhì)量不可避免出現(xiàn)分化,居住隔離初現(xiàn)端倪。在市場發(fā)揮決定性作用、房價高企的當下,農(nóng)民工經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱,市場支付能力較低,在住房市場處于邊緣地位。他們無法通過住房市場獲得產(chǎn)權(quán)住房,選擇了租金便宜的外來人口聚居區(qū)或單位宿舍解決居住。

我們選取了教育、收入和職業(yè)三個通用的社會地位測量指標,探討了農(nóng)民工社會地位與居住隔離的相關(guān)關(guān)系。表3顯示,從教育維度看,受教育水平越低,農(nóng)民工聚居的比例越高,與本地居民混居的比例越低。初中及以下學歷農(nóng)民工中只有25.29%與本地居民混居,74.71%與其他外來人口聚居。高中學歷農(nóng)民工中有36.48%與本地居民混居,63.52%與其他外來人口聚居。大專及以上學歷農(nóng)民工中47.84%與本地居民混居,52.16%與其他外來人口聚居。農(nóng)民工受教育水平整體偏低,超過一半的農(nóng)民工只接受過初中以下教育,只有22%的接受過大專及以上教育,從而注定農(nóng)民工與本地人居住隔離的結(jié)果。

從職業(yè)維度看,職業(yè)地位越高,農(nóng)民工與本地人混居的可能性越大。體力勞動者中只有25.33%與本地人混居,74.67%與其他外來人口聚居。智力勞動者中42.09%與本地人混居,57.91%選擇與其他外來人口聚居。投資經(jīng)營者中39.71%與本地人混居,60.29%與其他外來人口聚居。盡管農(nóng)民工職業(yè)越來越多元,呈現(xiàn)一定的向上流動,但是整體上仍然偏低,超過一半(53.98%)仍然從事一線操作工或二線輔助工等體力勞動。職業(yè)特征也決定了農(nóng)民工聚居狀態(tài)。

表3 社會地位與農(nóng)民工居住隔離

在城市社會,擁有產(chǎn)權(quán)住房不僅表明個體具有較強的市場支付能力,而且成為新的社會分層維度,是個體社會地位的重要標志。在“戶口產(chǎn)權(quán)化”[18]28-30背景下,在城市擁有產(chǎn)權(quán)住房還是取得城市戶口以及附帶的城市公共服務(wù)資源的必要條件。農(nóng)民工在城鎮(zhèn)住房市場的邊緣地位決定了其很少有足夠的支付能力獲得產(chǎn)權(quán)住房,也就注定他們與本地人分開居住的社會事實。表4住房產(chǎn)權(quán)與農(nóng)民工居住隔離的相關(guān)分析表明,居住在自購房和自建房的被訪農(nóng)民工與本地城市居民混居的比例分別為76.10%和83.33%,遠遠高于居住在員工宿舍、私人出租屋、工作場所的農(nóng)民工。

表5顯示,當調(diào)查員詢問“您選擇住處最看重的因素有哪些”時,超過一半的被訪農(nóng)民工選擇“離工作地點近”和“花費少”,并且是影響住房選擇的兩個首選因素。他們并不覺得小區(qū)居住環(huán)境特別重要。這表明就業(yè)和收入而不是居住的舒適度是形成外來人口聚居區(qū)的重要因素?！肮ぷ髟诔鞘?消費在農(nóng)村”是農(nóng)民工典型的兩棲生活狀態(tài),也是他們的生存策略。他們在城市生活會盡量壓縮居住方面的開支,選擇低廉而又靠近工作地點的外來人口聚居區(qū),盡管居住環(huán)境是“臟、亂、差”。數(shù)據(jù)相關(guān)分析結(jié)果支持了我們的判斷。相比與本地人混居者,與其他外來人口聚居的農(nóng)民工在選擇住宿時更加看重“花費少”,較少關(guān)注居住環(huán)境和質(zhì)量。

表5 農(nóng)民工選擇住處最看重的因素(%)

(二)保障缺位

與住房市場化改革相配套的是逐步推開的城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)和逐步完善的住房公積金制度。經(jīng)濟適用房、廉租房和公共租賃住房構(gòu)成了三位一體的城市住房保障體系,主要解決城鎮(zhèn)住房困難群體的居住問題。在城市大規(guī)模拆遷開發(fā)背景下,拆遷安置住房也成為地方城市住房保障體系的重要組成部分,解決了動拆遷居民的住房問題。但是現(xiàn)有城市住房保障制度主要面向城市戶籍居民,外來務(wù)工人員尚未納入其中,反倒是強化了農(nóng)民身份和市民身份的差別待遇。比如,經(jīng)濟適用房和廉租房主要是針對具有本地城市戶籍的住房困難群體,把外來農(nóng)民工排斥在外;公共租賃住房逐步放低戶籍門檻,除了解決本地城市住房困難戶的居住,還逐步向外省市戶籍放開,但是這種松動是有限的①梳理各個城市的公租房申請條件后發(fā)現(xiàn),流入地城市對申請人的學歷(一般都要求本科以上)、專業(yè)(一般是市里重點急需引進專業(yè)人才)、職業(yè)(要求職業(yè)穩(wěn)定,繳納社會保險)等具有嚴格的要求,很多外來農(nóng)民工根本無法達到這些條件。;在城市動拆遷中,外來農(nóng)民工也總是作為“沉默的第四方”[19]存在,并沒有作為利益相關(guān)者納入決策者的視野。

表6顯示,農(nóng)民工享受公租房和廉租房的比例很低,占比分別只有2.26%和1.66%。但是,與本地居民混居的農(nóng)民工享受保障性住房的比例還是略高于外來人口聚居區(qū)的農(nóng)民工。

住房公積金制度作為住房保障制度的重要設(shè)計,是我國住房制度改革的重要內(nèi)容和中心環(huán)節(jié),也是住房分配貨幣化的一種形式,同時還是在社會主義市場經(jīng)濟條件下改善城鎮(zhèn)居民住房條件的有效途徑。各地利用住房公積金解決了一部分城鎮(zhèn)居民的住房問題,不少城鎮(zhèn)居民用住房公積金貸款購買了住房,居住條件得到改善。但是,農(nóng)村不建立住房公積金制度。雖然《住房公積金管理條例》原則上要求工作單位辦理住房公積金繳存登記,并且為本單位職工辦理住房公積金賬戶設(shè)立手續(xù),但是絕大多數(shù)進城的農(nóng)民工并沒有享受到這一住房保障制度的惠及。表7顯示,只有9.71%的被訪農(nóng)民工繳納公積金,比例非常低。相關(guān)分析結(jié)果顯示,是否繳納住房公積金與農(nóng)民工居住隔離也有一定相關(guān)。繳納住房公積金增加了與本地人混居的可能性,高出未繳納公積金者11個百分點。

總之,外來農(nóng)民工并沒有作為保障性住房制度托底的政策實施對象,為了解決居住問題,他們只能依靠自己“八仙過海,各顯神通”。

表6 住房保障與農(nóng)民工居住隔離

(三)自我選擇

除了戶籍和市場因素等社會結(jié)構(gòu)的限制,自我選擇也是外來人口聚居區(qū)形成的重要原因,體現(xiàn)了農(nóng)民工個體的主觀能動性。對外來農(nóng)民工而言城市是充滿各種結(jié)構(gòu)壓力的異質(zhì)性新世界,面對各種制度障礙和社會排斥,他們需要借助先前的老鄉(xiāng)關(guān)系或者通過與同等社會結(jié)構(gòu)位置的其他外來人口共同渡過難關(guān),他們互幫互助共同取暖。初級社會關(guān)系得以在農(nóng)民工聚居區(qū)復(fù)制和再造,具有較強凝聚力的共同體以及對這種共同體的認同(歸屬)開始形成。表5顯示,約有6%的農(nóng)民工在選擇居住地點時會考慮離老鄉(xiāng)近一些,并且看重老鄉(xiāng)關(guān)系的農(nóng)民工更有可能選擇外來人口聚居區(qū)。

外來人口聚居區(qū)不僅是一種居住空間,也是大量非正規(guī)經(jīng)濟存在的空間。外來人口大量聚集產(chǎn)生了生產(chǎn)和生活各方面的需求,低端產(chǎn)業(yè)鏈開始形成。對低端產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營者和從業(yè)人員而言,外來人口聚居區(qū)創(chuàng)造了他們生存和發(fā)展的機會,他們主動選擇留下。表7就業(yè)類型與農(nóng)民工居住隔離的相關(guān)分析表明,與正規(guī)就業(yè)群體相比,非正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工選擇外來人口聚居區(qū)的可能性更大。在城市從事流動攤販經(jīng)營、小工廠或店鋪的受雇者、散工或零工、收廢品、有手藝的小工匠的農(nóng)民工中70%以上都會選擇外來人口聚居區(qū)。

表7 就業(yè)類型與居住隔離

四、城市亞文化區(qū)域：居住隔離的社會后果

吉登斯曾經(jīng)這樣描述移民聚居區(qū):“這些區(qū)域的文化與周邊區(qū)域存在明顯的差別,群體隔離與空間隔離從而形成了契合”[20]46。同樣,中國城市的外來人口聚居區(qū)作為城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)、住房市場化改革和外來農(nóng)民工自我選擇共同作用的結(jié)果,也具備這樣的特點,形成一個個獨立的、封閉的社會經(jīng)濟子系統(tǒng),恰如城市中的孤島一樣,較少與外界發(fā)生聯(lián)系,也缺乏主動介入城市生活的積極性,形成了當前中國大城市獨特的亞文化區(qū)域。

亞文化是指與主流文化相對應(yīng)的,屬于某一區(qū)域或某個群體所特有的價值觀念、行為規(guī)范和生活方式。社會分化程度越高,亞文化出現(xiàn)的可能性就越大?，F(xiàn)代城市作為一種復(fù)雜的社會組織形態(tài),明顯地表現(xiàn)出主流文化與亞文化的同時并存。城市社會學研究指出,當城市規(guī)模、密度、人口混合度達到一定程度,亞文化通常作為差異、隔離和沖突的結(jié)果而出現(xiàn),并常表現(xiàn)為居住社區(qū)形式。所以外來人口聚居區(qū)不僅是物理居住空間,而且是經(jīng)濟空間和社會文化空間,是一個文化整體,具體表現(xiàn)出以下特征。

(一)建筑景觀：城市危舊住宅

表8住房建筑類型與農(nóng)民工居住隔離的相關(guān)分析表明,簡易房、普通平房和老式樓房是外來人口聚居區(qū)的主要建筑景觀,分別占13.68%、28.08%和22.88%。相比之下,與本地人混居農(nóng)民工居住在新式樓房的比例更高,占比達到45.9%。在流入地城市,簡易房、普通平房和老式樓房主要存在于舊住宅、舊廠區(qū)和城中村范圍內(nèi)。這些區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱,利益驅(qū)動下的建筑密度過大,違章搭建較多,居住環(huán)境破敗,居住人群擁擠,屬于流入地城市政府的改造對象。表8居住設(shè)施與農(nóng)民工居住隔離的相關(guān)分析表明,外來人口聚居區(qū)住房質(zhì)量較差,甚至缺乏廚房、衛(wèi)生間和熱水器等一些生活必備的居住設(shè)施。相比之下,與本地人混居者的居住設(shè)施完善很多。此外,被訪農(nóng)民工的人均住房面積為16.344平方米,只有同時期城鎮(zhèn)人均住房面積32.9平方米的一半[21]。其中外來人口聚居區(qū)的農(nóng)民工人均居住面積為13.87平方米,低于與本地混居農(nóng)民工近7個百分點。問卷還詢問了被訪對現(xiàn)有居住狀況不滿意因素,發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工普遍抱怨住房擁擠、住房質(zhì)量太差、配套設(shè)施不健全、居住環(huán)境不好。這一居住滿意度現(xiàn)狀與他們的客觀居住條件相吻合。

表8 住房質(zhì)量與農(nóng)民工居住隔離

(二)組織形態(tài)：內(nèi)聚型社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

城市外來人口聚居區(qū)的形成蘊含著農(nóng)民工個體的自我選擇(自我隔離),他們利用原有社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)聯(lián)合起來應(yīng)對城市社會的各種風險。反過來,外來人口聚居區(qū)這一亞文化區(qū)域的形成又鎖定了農(nóng)民工的社會交往范圍。表9社會交往與農(nóng)民工居住隔離的相關(guān)分析表明,與本地人混居的農(nóng)民工在流入地城市擁有更多的本地人朋友,與本地人的交往也更加頻繁,并且在主觀上對本地人和外地人關(guān)系持積極評價態(tài)度。相比之下,外來人口聚居區(qū)的農(nóng)民工的社會交往對象更多局限在老鄉(xiāng)關(guān)系,并且在主觀上也更加看重老鄉(xiāng)關(guān)系。這種聚居狀態(tài)與農(nóng)民工的社會交往實踐是雙向強化關(guān)系,共同導(dǎo)致農(nóng)民工內(nèi)聚型社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的形成,成為他們在城市的最重要組織化形態(tài)。需要指出,這一社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)不僅是原有血緣、地緣關(guān)系在流入地城市的簡單復(fù)制,而且是農(nóng)民工在城市生活實踐中主動建構(gòu)的結(jié)果,是擴大的初級社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)[22]。另外,農(nóng)民工參加工青婦、民間組織、志愿者組織的比例都很低,其中外來人口聚居區(qū)的農(nóng)民工參加的可能性更低,這就進一步限制了他們擴展次級社會關(guān)系的可能性。

(三)經(jīng)濟活動：非正規(guī)經(jīng)濟的聚集

非正規(guī)經(jīng)濟是指沒有被納入政府治理框架的經(jīng)濟形態(tài),也被稱為“非正式經(jīng)濟”或“地下經(jīng)濟”,涉及到廣泛的經(jīng)濟活動,包括黃賭毒產(chǎn)業(yè)、未注冊的就業(yè)、短工、散工、夜工、逃稅等[23]1。根據(jù)這一定義,外來人口聚居區(qū)存在大量非正規(guī)經(jīng)濟成分。其一是非正規(guī)住房租賃市場。在住房市場化改革和現(xiàn)有城市住房保障制度背景下,農(nóng)民工的居住需求缺少制度依托。他們對低租金住房的需求,與本地原住民在城市開發(fā)背景下追求土地利潤最大化行為共同構(gòu)建了外來人口聚居區(qū)的非正規(guī)租房市場,存在頻繁的房屋租賃交易。遍布城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部的私搭亂建等違章建筑和“群租”現(xiàn)象也是佐證。其二是低端服務(wù)業(yè)的聚集。農(nóng)民工社會地位邊緣位置決定了其無法支付城市正規(guī)市場提供的各種成本高昂的生活物質(zhì)和服務(wù),逐漸在外來人口聚居區(qū)內(nèi)部發(fā)展出自我服務(wù)的經(jīng)濟體系,小商鋪、小作坊、流動地攤應(yīng)運而生,主要滿足外來務(wù)工人員的生活需求。這樣既解決了低技能、低學歷等在初級勞動力市場不具備競爭優(yōu)勢的老一代農(nóng)民工的生計問題,還滿足了其他農(nóng)民工的低端消費需求。前述表7就業(yè)類型與農(nóng)民工居住隔離的相關(guān)分析表明,非正規(guī)就業(yè)群體居住在外來人口聚居區(qū)可能性更大,也就是說外來人口聚居區(qū)是城市非正規(guī)經(jīng)濟的主要存在空間。表5顯示,居住在外來人口聚居區(qū)的農(nóng)民工中74.29%選擇住處時非常看重附近的工作機會。這里的工作機會包括一部分非正規(guī)就業(yè)。表10日常生活與居住隔離的相關(guān)分析表明,農(nóng)民工的吃穿用度一部分是通過外來人口聚居區(qū)的非正規(guī)市場實現(xiàn)。頗為諷刺的是,這種非正規(guī)經(jīng)濟具有“溢出效應(yīng)”,不僅滿足外來人口需求,而且滿足附近本地城市居民的需求,節(jié)約了生活成本。

表9 社會交往與農(nóng)民工居住隔離

(四)生活方式：鄉(xiāng)土性的延續(xù)

城市是一種生活方式[24]。對于外來農(nóng)民工而言,初入城市的他們多少都要經(jīng)歷“文化沖擊”。但是他們在這里生產(chǎn)和生活,終究要做出改變,要適應(yīng)并逐步養(yǎng)成現(xiàn)代城市性。周曉虹基于北京“浙江村”的研究表明,流動經(jīng)歷與城市體驗讓農(nóng)民接觸到各種現(xiàn)代性要素,從而改變價值觀念、生活態(tài)度和行為模式[25]。但是在外來人口聚居區(qū),農(nóng)民工的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是擴大化的初級社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò),參與城市生活的廣度和深度有限,頑固地堅持著鄉(xiāng)土社會的生活方式。表11現(xiàn)代生活方式與居住隔離相關(guān)分析結(jié)果表明,在外來人口聚居區(qū),農(nóng)民工掌握閱讀報刊、用筆寫信、用手機發(fā)短信、用電腦上網(wǎng)、使用銀行ATM取款等現(xiàn)代城市生活技能的占比為40% ～50%,明顯低于與本地人混居者,看電視、玩電腦/上網(wǎng)、聚會/聊天、逛街/逛商場構(gòu)成了他們最常見的休閑方式,其中在看電視、聚會/聊天、逛街/逛商場等休閑活動方面和那些與本地人混居者沒有多少差別。但是,他們在閑暇時間選擇打牌、打麻將、喝酒的比例要高于與本地混居者,選擇看書/閱讀等學習活動、健身等體育活動、玩電腦/上網(wǎng)的比例要低于與本地混居者。在消費生活方面,他們?nèi)匀槐憩F(xiàn)的比較節(jié)約,總體消費水平較低,消費愿望和傾向也較弱,月均消費水平低于與本地混居者,使用信用卡消費的比例也很低,只有16.83%。

表10 日常生活與居住隔離

表11 現(xiàn)代生活方式與農(nóng)民工居住隔離

(五)社會認同：作為城市他者與新底層

在外來人口聚居區(qū)特有的生產(chǎn)和生活方式基礎(chǔ)上生長出本區(qū)域人群特有的價值取向和社會態(tài)度,包括特定的價值信仰、身份認同、行動邏輯和話語體系,為這些人群所共享并逐步沉淀下來,是城市亞文化區(qū)域自我維系和再生產(chǎn)的主觀因素。表12顯示,在外來人口聚居區(qū),農(nóng)民工社會地位自評更低,把自己歸為中下階層,特別是有約三成的農(nóng)民工明確認同“底層階級”的身份標簽。他們對生活現(xiàn)狀表現(xiàn)出強烈不滿,只有21.45%認為這個社會比較公平,低于與本地混居者11個百分點,25.76%認為個人獲得了公平對待,低于與本地混居者11個百分點。他們也更傾向于認為自己生活的并不幸福,只有19.87%認為自己生活的比較幸福,低于與本地混居者9個百分點。賀雪峰在《新鄉(xiāng)土中國》一書中說,“村莊生活的面向,是指村民建立自己生活意義和生存價值時的面向。有人長期在外工作和生活,但他夢中縈繞的都是家鄉(xiāng)的山水,所謂鄉(xiāng)土情結(jié),這就是他的生活面向”[26]。表12數(shù)據(jù)分析結(jié)果顯示,在外來人口聚居區(qū),63.89%的農(nóng)民工認為自己是“打工的”,高出與本地人混居者近10個百分點,31.18%的農(nóng)民工希望未來在城市永久定居,低于與本地人混居者15個百分點。這表明在外來人口聚居區(qū),有更多的農(nóng)民工把進城務(wù)工作為手段而不是目的。他們的生活目標與人生歸屬感都在村莊,自己生命價值的參照群體也在村莊。他們只是作為城市的他者和匆匆過客而存在。

表12 社會心理與居住隔離

五、三位一體：發(fā)展住房租賃市場促進農(nóng)民工住有所居的杭州經(jīng)驗

在共建共治共享的新時代背景下,解決農(nóng)民工居住問題,不僅要實現(xiàn)住有所居,還要打破本地居民與外來農(nóng)民工的居住藩籬以實現(xiàn)居住融入。近些年流入地城市政府攻堅克難,在戶籍制度改革方面做了一些大膽探索,其中許多政策設(shè)計與農(nóng)民工住房問題相關(guān),形成了一些地方經(jīng)驗。文末將重點介紹杭州市在促進外來農(nóng)民工住有所居和居住融入方面的政策設(shè)計與實踐,以期對其他地區(qū)有所啟示。

據(jù)杭州市統(tǒng)計局統(tǒng)計,2017年杭州常住人口達到946.8萬人,較上一年凈增28萬人,登記在冊的流動人口已達616萬人;與此同時,2017年杭州市區(qū)全年居民消費價格比上年上漲2.5%,其中居住類價格上漲5.7%。2017年7月,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部會同國家發(fā)改委、公安部、財政部、國土資源部等九部門近日聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場的通知》,要求在人口凈流入的大中城市,加快發(fā)展住房租賃市場。杭州成為首批12個試點城市之一。一年來,杭州認真落實黨的十九大“房住不炒”精神,圍繞《通知》要求,在充分調(diào)研基礎(chǔ)上,建構(gòu)了三位一體的針對外來務(wù)工人員的住房保障政策體系。

(一)探索集體建設(shè)土地建設(shè)租賃住房

在以往城市開發(fā)和動拆遷中,農(nóng)民工的居住權(quán)未得到應(yīng)有重視,總是被作為“沉默的第四方”存在,并不作為利益相關(guān)者被考慮進相關(guān)動拆遷和安置政策中。這一做法在某些地區(qū)甚至激起局部的群體性事件,成為新的社會不安定因素。在《關(guān)于開展主城區(qū)城中村改造五年攻堅行動(2016—2020年)的實施意見》中,杭州市委市政府要求市建委同國土、房管兩部門共同研究并盡快出臺維護城中村新杭州人居住權(quán)益的長效機制。目前該項工作已取得實質(zhì)性進展;2017年8月發(fā)布《加快培育和發(fā)展住房租賃市場試點工作方案》,提出“探索村集體10%留用土地建設(shè)租賃住房”;2017年11月出臺《杭州市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點實施方案》;力爭全市未來5年將在主城區(qū)改造騰出的土地上建3萬套集體宿舍。這一政策安排既能夠滿足外來農(nóng)民工的住房需求,又能夠為本地村莊拆遷之后的持續(xù)發(fā)展提供經(jīng)濟來源。

(二)持續(xù)深入推進公租房建設(shè)

2010年為解決“住房難”,杭州全面推出公租房。未來5年,杭州公租房保有總量將不少于8萬套,將極大緩解弱勢群體住房緊張問題。公租房申請對象包括城市中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)大學畢業(yè)生、創(chuàng)業(yè)人員。除了第一類人群對杭州市區(qū)戶籍有所要求,第二和第三類人群只要求具有外來人口居住證就可以,這就囊括了相當一部分在杭州城區(qū)就業(yè)或創(chuàng)業(yè)的外來務(wù)工人員。與北京、上海等地相比,杭州公租房政策設(shè)計有三大亮點。

租金較低滿足過渡需求。根據(jù)土地等級不同,杭州公租房租金從5.5元/平方米～36元/平方米不等,通常一套50平方米的小戶型兩居室月租金在1 000元上下,而上海、北京則需要2～4倍的價格①例如根據(jù)央視網(wǎng)報道,今年北京計劃推出1.5萬套公租房,最低租金2 000元。又據(jù)中國新聞網(wǎng)報道,北京40平方米公租房需要月租1 800元。根據(jù)上海觀察網(wǎng)報道,上海推出562套內(nèi)環(huán)內(nèi)公租房,一室一廳建筑面積約42～44平方米,租金約2 900～3 300元,二室一廳建筑面積約66～64平方米,租金約4 050～4 550元。。

商品房配建公租房推動混合居住模式。杭州市政府2011年出臺的《關(guān)于進一步做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作的實施意見》中明確“2011年商品住房供地總量中安排10%的土地用于建設(shè)或配建保障性住房”,并在《杭州市公共租賃住房建設(shè)管理實施細則(試行)》《杭州市在商品住宅出讓用地中配建保障性住房的實施辦法(試行)》中明確“確?？偭?、合理配建、同步建設(shè)、同步配套”的配建原則以及“配建的保障性住房與所在地塊商品住宅實行統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理,共享配套基礎(chǔ)設(shè)施和公建配套,商品建設(shè)標準與品質(zhì)不低于所在地塊商品住宅”的要求。通過努力,杭州成為配建政策出臺全國最早、實際配建數(shù)量全國最多的城市。截至2017年杭州開展住房租賃試點工作之前,杭州共配建公租房2萬余套,配建總面積達120余萬平方米。2017年被列入全國首批12個開展住房租賃試點城市以來,杭州出臺了《杭州市加快培育和發(fā)展住房租賃市場試點工作方案》,再次明確了“主城區(qū)(指上城區(qū)、下城區(qū)、江干區(qū)、拱墅區(qū)、西湖區(qū)、濱江區(qū)、杭州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、杭州之江度假區(qū)、大江東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū))商品住宅項目用地配建公共租賃住房比例不低于總建筑面積的10%,蕭山區(qū)、余杭區(qū)、富陽區(qū)配建比例不低于5%”。截至2018年6月底,杭州共推出了85宗涉及配建出讓的商品住宅用地,將配建公租房44.67萬平方米。商品住宅配建公租房避免了公租房建在“荒郊野嶺”,周邊配套差。有些就處于黃金地段①比如江干區(qū)凱旋單元地塊公租房,周邊銀行、飯店、超市、菜場、大型綜合體等生活配套一應(yīng)俱全,還有公共自行車還車點,到錢江新城也就15分鐘車程,可以說地段黃金、生活便利。。

配建公租房享受租購?fù)瑱?quán)。在現(xiàn)有公共服務(wù)供給體制下,居民可享受的公共服務(wù)與戶口、房屋產(chǎn)權(quán)緊密聯(lián)系在一起,即所謂“戶口產(chǎn)權(quán)化”。杭州推出公租房后,積極與屬地政府協(xié)調(diào),確保承租人享受基礎(chǔ)性保障。目前杭州公租房承租人可享受落戶,子女入學,社區(qū)物業(yè)服務(wù)等公共服務(wù)資源,某種程度實現(xiàn)了“租購?fù)瑱?quán)”。

(三)藍領(lǐng)公寓面向低端就業(yè)人群

杭州的第三產(chǎn)業(yè)占比較高,外來務(wù)工人員又是第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員的主要組成部分,從事保安、保潔、餐飲、物業(yè)等服務(wù)性行業(yè)。他們收入水平較低,為了節(jié)省房租,有些人選擇租住在幾十公里外的郊區(qū),每天騎電瓶車上下班;有些人在出租房里擺了七八張上下鋪,改造成宿舍以節(jié)約成本,而這樣做并不符合規(guī)定。逼仄的環(huán)境、隨時“卷鋪蓋走人”的惶惶,讓他們急需一個干凈整潔的地方,安放下一張床。

2018年伊始,杭州召開市委十二屆三次全體(擴大)會議,明確指出,“籌集建設(shè)10 000套(間)藍領(lǐng)公寓”是2018年要全力落實的民生實事之一,從2018年到2020年,杭州計劃3年內(nèi)要推出4萬套藍領(lǐng)公寓,與現(xiàn)有的公租房、廉租房等形成一個更加完善的住房保障體系。2018年5月,杭州頒布《藍領(lǐng)公寓(臨時租賃住房)租賃管理辦法》,是地方政府以“藍領(lǐng)公寓”名義發(fā)布的第一份正式文件。藍領(lǐng)公寓的主要職能是作為企業(yè)集體宿舍使用,有單人間、雙人間、套間可供選擇,擁有獨立衛(wèi)生間,配置公共食堂,每套租金千元以下。其中最小戶型的單人間月租金不足300元。它用于解決低收入外來務(wù)工人員,尤其是服務(wù)性行業(yè)的員工,如物業(yè)、餐飲、保潔、保安等就業(yè)人員的住房問題。

目前杭州已確定藍領(lǐng)公寓籌建項目38個,合計籌集房源15 195套。杭州的藍領(lǐng)公寓選址,遵從交通便利、配套齊全、外來務(wù)工人員熟悉的原則,有兩種選址方式:一是在城中村改造范圍內(nèi),利用未拆除的酒店、辦公用房、學校、廠房等建筑進行改建;二是在已經(jīng)拆成平地且短期內(nèi)不會有其他建筑的地方,新建藍領(lǐng)公寓。

六、結(jié)論：農(nóng)民工的居住問題何以成為政治

郭于華等指出,“當居住和生活變成一種國家事務(wù),并成為國家治理的基本內(nèi)容時,居住就因此而獲具了政治的含義,也即‘居住的政治'。這種新型的政治形式,雖然不同于正式的國家政治,卻又與國家本身有著密不可分的天然聯(lián)系?！薄皣业牟呗院托袆硬粌H構(gòu)成了居住政治的重要源泉,而且直接塑造了居住政治的表現(xiàn)形態(tài)”[27]。但是他們主要關(guān)注的是基于產(chǎn)權(quán)而維護住房利益的城市本地人群體,包括城市擴張過程中失地農(nóng)民分散化的抗爭,被拆遷戶個體化、日?；c集體化的抗爭,各類私房主爭取私有產(chǎn)權(quán)的抗爭,新建商品房小區(qū)的業(yè)主為保護合法產(chǎn)權(quán)和服務(wù)質(zhì)量而進行的維權(quán)運動,還有文化人士保護文化遺產(chǎn)的行動。城市外來農(nóng)民工的居住問題未被納入他們的分析框架。

“不同的居住形態(tài)歸根結(jié)底所反映的是居民不同的體制身份、社會地位和資源來源,其背后的根本問題則是權(quán)利問題,因而歸根結(jié)底是市場、國家與公民的關(guān)系問題”[27]。這一說法是極具啟發(fā)性的。本文認為,農(nóng)民工的居住問題也是一項政治議題。農(nóng)民工的居住形態(tài)和居住權(quán)利是國家、市場和社會之間復(fù)雜互動的結(jié)果。

外來農(nóng)民工在流入地城市形成了“大分散、小集中”的塊狀分布格局,外來人口聚居區(qū)成為了他們的主要居住形態(tài),與本地居民的居住空間分割開來。這一聚居形態(tài)的形成既是市場分化和保障缺位等社會結(jié)構(gòu)因素的作用結(jié)果,也蘊含著農(nóng)民工的主體性選擇。外來人口聚居區(qū)在城市形成了特殊亞文化區(qū)域,其基本特征是在建筑景觀上表現(xiàn)為危舊住宅,在組織形態(tài)上表現(xiàn)為內(nèi)聚型社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò),在經(jīng)濟活動上表現(xiàn)為非正規(guī)經(jīng)濟的聚集,在生活方式上表現(xiàn)為鄉(xiāng)土性的延續(xù),在社會心理上表現(xiàn)為城市疏離感和底層認同的形成。

文軍等在《大都市底層社會的形成及其影響》一文中討論了底層社會的幾個特征,“就生存狀態(tài)而言,貧困性是底層社會的最直觀的特征;就內(nèi)部特質(zhì)而言,底層社會在收入、社會地位、文化水平、愛好、興趣、社會交往等方面逐漸趨于一致;此外,底層社會的現(xiàn)實生活樣態(tài)不易被外力打破,缺乏主客觀條件實現(xiàn)向上流動,呈現(xiàn)出穩(wěn)定性與區(qū)隔性特征”[28]。我們所調(diào)查的外來人口聚居區(qū)已經(jīng)具備了底層社會的這樣一些特征,將對大城市社會治理、社會秩序形成嚴峻挑戰(zhàn)。但是外來人口聚居區(qū)也是一個充滿希望之地,其內(nèi)部各種低端產(chǎn)業(yè)滿足了外來農(nóng)民工的生活需求,創(chuàng)造了各種可以維持生計的低端就業(yè)機會,甚至滿足了城市社會底層的生活需求,與城市的正規(guī)經(jīng)濟也有千絲萬縷的聯(lián)系。其內(nèi)部非正式的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò),同時提供了工具性的物質(zhì)信息支持和表達性的情感支持?？梢?外來人口聚居區(qū)形成一種自發(fā)自足的秩序。

當務(wù)之急是一方面如何充分利用外來聚居區(qū)這一載體充分實現(xiàn)對外來人口的公共服務(wù),積極發(fā)揮這一聚居形態(tài)的正功能,讓這一“城市飛地”依然充滿生機希望。另一方面則是逐步打破居住隔離,促進居住融入,避免將外來務(wù)工人員“特殊化”“對象化”,以常住人口為口徑將社會治理資源和公共服務(wù)資源覆蓋到廣大城市外來人口。近年來杭州通過持續(xù)深入推進公共租賃住房建設(shè)、探索集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房、大力開建面向低端人群的藍領(lǐng)公寓等舉措,建立了三位一體的面向外來務(wù)工人員的住房保障體系,是值得大力提倡并積極推廣的。不難想象,當政府放任不管由農(nóng)民工自己在非正規(guī)租賃住房市場解決居住問題轉(zhuǎn)而開始通過積極的社會政策設(shè)計逐步將農(nóng)民工納入城市住房保障體系,農(nóng)民工居住的政治內(nèi)涵也發(fā)生了徹底的翻轉(zhuǎn)。