張世佳

摘要：打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，解決好貧困人口的貧困和返貧問(wèn)題，是魏縣全面步入小康社會(huì)的重要戰(zhàn)役，也是貧困群眾走向共同富裕的最大短板。文章以河北省魏縣作為研究對(duì)象，在對(duì)魏縣精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查的基礎(chǔ)上，找出制約魏縣精準(zhǔn)扶貧政策推進(jìn)的主要問(wèn)題，并分析魏縣打好精準(zhǔn)扶貧脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的對(duì)策，探索出一些具有創(chuàng)新性和示范帶動(dòng)效應(yīng)的扶貧措施。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；發(fā)展困境；解困路徑

河北省魏縣屬環(huán)首都貧困帶地區(qū)，是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)種植大縣，人多、縣窮、群眾增收渠道單一，也是國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣。截至2016年年底，總?cè)丝?04萬(wàn)，全縣建檔立卡貧困村143個(gè)、貧困人口8.65萬(wàn)，貧困村數(shù)之多、貧困人口基數(shù)之大，均居全省、全國(guó)前列。為有效改善貧困農(nóng)戶(hù)生活水平，爭(zhēng)取早日脫貧，魏縣一直在如火如荼的開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧工作。

關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的含義，學(xué)術(shù)界有不同的看法，汪三貴認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧就是要扶貧到戶(hù)到人，而不能停留在扶持貧困地區(qū)、促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的層面上。通過(guò)一定的方式對(duì)貧困戶(hù)進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別，在找出致貧原因的基礎(chǔ)上進(jìn)行精準(zhǔn)幫扶，根據(jù)扶貧對(duì)象的實(shí)際狀況進(jìn)行有進(jìn)有出的動(dòng)態(tài)管理，對(duì)貧困戶(hù)的扶持效果進(jìn)行考核，以保證精準(zhǔn)脫貧。彭春凝認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧，就是在科學(xué)有效的標(biāo)準(zhǔn)和程序下，因時(shí)、因地對(duì)貧困地區(qū)、貧困村和貧困戶(hù)進(jìn)行精確識(shí)別，按照本地的實(shí)際開(kāi)展聯(lián)動(dòng)幫扶和分類(lèi)管理，并根據(jù)動(dòng)態(tài)的準(zhǔn)入和退出機(jī)制做出精準(zhǔn)考核的過(guò)程。左停認(rèn)為中國(guó)的扶貧政策在面對(duì)農(nóng)村貧困狀況的新變化時(shí)，應(yīng)從扶貧機(jī)制上由主要依賴(lài)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“涓滴效應(yīng)”到更加注重“靶向性”對(duì)目標(biāo)人群直接加以扶貧干預(yù)的動(dòng)態(tài)調(diào)整。

精準(zhǔn)扶貧的基本定義就是通過(guò)對(duì)貧困家庭的詳細(xì)調(diào)查，找出致貧原因，并根據(jù)致貧原因?qū)ω毨丝诰珳?zhǔn)展開(kāi)幫扶，消除貧困的阻力，增加貧困農(nóng)戶(hù)內(nèi)生動(dòng)力，做到“脫貧”不“返貧”，增強(qiáng)農(nóng)戶(hù)可持續(xù)發(fā)展能力。

一、魏縣精準(zhǔn)扶貧存在問(wèn)題

（一）產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目選擇不精準(zhǔn)

為使貧困戶(hù)更快的脫貧，魏縣大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，這些項(xiàng)目由于涉及范圍廣，涉及貧困農(nóng)戶(hù)多，而每個(gè)農(nóng)戶(hù)的致貧原因和各自的脫貧意愿又不同，因此絕大部分是在對(duì)村里情況比較熟悉的駐村干部的建議下開(kāi)展的。但開(kāi)展產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目前期要做好充足的準(zhǔn)備工作：一是對(duì)項(xiàng)目的可行性進(jìn)行考察；二是考察市場(chǎng)行情；三是確保產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目長(zhǎng)期的可持續(xù)發(fā)展。由于駐村幫扶干部素質(zhì)和能力參差不齊，因此所選的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目也存在一些問(wèn)題。

（二）資金投入少

以2017年為例，邯鄲市有魏縣一個(gè)國(guó)定貧困縣，廣平縣、館陶縣、雞澤縣、肥鄉(xiāng)區(qū)四個(gè)省級(jí)貧困縣，大名縣、涉縣、臨漳縣、曲周縣、永年區(qū)、成安縣、磁縣、邱縣、邯鄲縣、及峰峰礦區(qū)10個(gè)貧困縣劃入燕山-太行山片區(qū)，省級(jí)投入專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金27350萬(wàn)元，平均每個(gè)縣為1823萬(wàn)元。魏縣占省級(jí)扶貧資金共計(jì)1238萬(wàn)元，又申請(qǐng)國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金5275萬(wàn)元、市級(jí)扶貧資金253萬(wàn)元共計(jì)6766萬(wàn)元用于專(zhuān)項(xiàng)扶貧和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但魏縣2017年度需幫扶人口為32044人，約占整個(gè)邯鄲市貧困人口18.7%，人均扶貧資金2032元。如果以每個(gè)貧困戶(hù)5000元的基準(zhǔn)可以較好改善貧困條件，魏縣2017年度實(shí)際可幫扶貧困人口約為13026人。人均扶貧資金少，是魏縣長(zhǎng)期扶貧并且大量的資金投入而成效不顯著的原因。

（三）幫扶措施缺乏針對(duì)性

因貧困農(nóng)戶(hù)所處地區(qū)不同、自身情況不同、自身的優(yōu)勢(shì)資源不一等原因?qū)е轮仑氃蚋饔胁煌?。精?zhǔn)扶貧貴在“精”和“準(zhǔn)”，因此對(duì)于農(nóng)戶(hù)致貧原因不同相應(yīng)的也要因人、因戶(hù)、因地區(qū)針對(duì)性的開(kāi)展幫扶工作。據(jù)調(diào)查，現(xiàn)實(shí)中沒(méi)有全面的針對(duì)性開(kāi)展幫扶工作。

首先，層級(jí)分配致使到村扶貧項(xiàng)目少。由于貧困人口基數(shù)大、資金和資源有限，項(xiàng)目資源按比例層級(jí)分配，因此到達(dá)村一級(jí)時(shí)項(xiàng)目資源較少，不能完全覆蓋所有農(nóng)戶(hù)，項(xiàng)目可選性較低。

其次，沒(méi)有考慮農(nóng)戶(hù)的實(shí)際需求。只是將現(xiàn)有的分配項(xiàng)目生搬硬套在農(nóng)戶(hù)身上，沒(méi)有考慮農(nóng)戶(hù)的脫貧需求和實(shí)際的優(yōu)勢(shì)資源。如“因?qū)W致貧”的農(nóng)戶(hù)被安排了光伏項(xiàng)目，而不是展開(kāi)教育資助；因?yàn)?zāi)致貧的農(nóng)戶(hù)被安排電商扶貧而不是考慮實(shí)際安排異地搬遷或者政府的兜底保障等。

二、魏縣產(chǎn)業(yè)扶貧管理模式

脫貧攻堅(jiān)，剩下的都是最難啃的“硬骨頭”，讓這些“特殊”貧困戶(hù)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定長(zhǎng)久脫貧，單靠他們個(gè)人的單打獨(dú)斗顯然不行。魏縣拓寬思路、積極探索，在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中，按照“一村一品”產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路，采取以“龍頭企業(yè)+村集體+基地+農(nóng)戶(hù)”為代表的經(jīng)營(yíng)管理模式，引導(dǎo)農(nóng)民因地制宜發(fā)展種植、養(yǎng)殖、加工等特色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。走出一條適合自己的群眾增收、村集體增益、企業(yè)增效、產(chǎn)業(yè)增強(qiáng)“一舉四得”的產(chǎn)業(yè)化扶貧新道路。

（一）龍頭企業(yè)帶動(dòng)模式

即“龍頭企業(yè)+村級(jí)組織+建檔立卡戶(hù)”模式。依托龍頭企業(yè)建立園區(qū)，所用土地由所在村組織負(fù)責(zé)流轉(zhuǎn)，并“打包”租給龍頭企業(yè)。龍頭企業(yè)負(fù)責(zé)對(duì)園區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一品種、統(tǒng)一品牌、統(tǒng)一銷(xiāo)售，（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“四統(tǒng)一”）并與村委會(huì)和建檔立卡戶(hù)簽訂“三方協(xié)議”，對(duì)園區(qū)內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品按協(xié)議價(jià)保底回收，保障建檔立卡戶(hù)收益穩(wěn)定。園區(qū)內(nèi)的大棚建檔立卡戶(hù)按照規(guī)劃自行建設(shè)、發(fā)展生產(chǎn)，建成后的大棚所有權(quán)歸建檔立卡戶(hù)。

（二）經(jīng)濟(jì)能人引領(lǐng)模式

即“經(jīng)濟(jì)能人+村級(jí)組織+專(zhuān)業(yè)合作社+建檔立卡戶(hù)”模式。由所在貧困村黨組織引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)能人創(chuàng)辦合作社或依托現(xiàn)有合作社，采取“能人引路、規(guī)模種養(yǎng)、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、保底收購(gòu)”模式，建立扶貧產(chǎn)業(yè)園區(qū)運(yùn)作中由經(jīng)濟(jì)能人、村委會(huì)、建檔立卡戶(hù)簽訂“三方協(xié)議”，以此解決建檔立卡戶(hù)在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中規(guī)模小、缺技術(shù)等問(wèn)題、難題，最大限度降低其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）村級(jí)組織統(tǒng)籌模式

即“村級(jí)組織+專(zhuān)業(yè)合作社+建檔立卡戶(hù)”模式。由所在貧困村黨組織牽頭建立農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社，按照訂單農(nóng)業(yè)的發(fā)展理念，統(tǒng)一流轉(zhuǎn)土地，統(tǒng)一組織規(guī)劃，建設(shè)扶貧產(chǎn)業(yè)園區(qū)。園區(qū)內(nèi)的大棚由建檔立卡戶(hù)按照規(guī)劃自行建設(shè)，所有權(quán)歸建檔立卡戶(hù)，發(fā)展上同樣采取“四統(tǒng)一”模式。

此類(lèi)模式的最大亮點(diǎn)是利用財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金為貧困戶(hù)入股，變資金到戶(hù)為折股量化權(quán)益到戶(hù)，由企業(yè)或公司統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理，對(duì)貧困戶(hù)保底分紅。同時(shí)，貧困家庭群眾可以以土地流轉(zhuǎn)的形式，入股到企業(yè)或公司，還可以到企業(yè)或公司打工，實(shí)現(xiàn)股金、租金和薪金“三金”坐地增收。不僅降低了農(nóng)戶(hù)參與的風(fēng)險(xiǎn)，而且增加了農(nóng)戶(hù)的收入，改善了貧困人口的生活水平，帶動(dòng)了全縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、魏縣打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的路徑

近年來(lái)，為貫徹落實(shí)精準(zhǔn)扶貧政策、改善貧困農(nóng)戶(hù)生活水平、促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，魏縣大打精準(zhǔn)扶貧脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，著力實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)就業(yè)、政策保障、防貧保險(xiǎn)三個(gè)全覆蓋，爭(zhēng)取早日實(shí)現(xiàn)貧困人口全部脫貧的宏偉目標(biāo)。

（一）產(chǎn)業(yè)發(fā)展

1. 旅游扶貧

按照“一村一品”產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路，充分利用貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)資源，重點(diǎn)推出一批精品休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游線路，實(shí)施“旅游+扶貧”，引導(dǎo)農(nóng)民因地制宜、發(fā)展種植等特色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，有效帶動(dòng)群眾實(shí)現(xiàn)增收。應(yīng)充分發(fā)揮旅游扶貧效率高、成本低、帶動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)將魏縣脫貧攻堅(jiān)、梨文化、魏文化、水文化旅游活動(dòng)與鄉(xiāng)村旅游、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相結(jié)合，推進(jìn)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，通過(guò)引導(dǎo)和支持有條件的鄉(xiāng)村發(fā)展旅游，增加群眾就業(yè)，促進(jìn)群眾增收，幫助群眾致富，助力脫貧攻堅(jiān)。

2. 電商扶貧

為全面落實(shí)“互聯(lián)網(wǎng)+”商務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略，魏縣應(yīng)完善《魏縣電子商務(wù)發(fā)展三年推進(jìn)計(jì)劃》，建成若干個(gè)電子商務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、若干個(gè)大宗商品電子商務(wù)交易平臺(tái)，推動(dòng)縣內(nèi)工業(yè)企業(yè)和服務(wù)型企業(yè)開(kāi)展電子商務(wù)應(yīng)用，力爭(zhēng)用3年時(shí)間在全縣培育100個(gè)電子商務(wù)村。優(yōu)先加強(qiáng)對(duì)貧困地區(qū)電商從業(yè)人員的培訓(xùn)，增強(qiáng)貧困人員利用電商創(chuàng)業(yè)、就業(yè)的能力。

3. 勞務(wù)輸出

魏縣是傳統(tǒng)勞務(wù)輸出大縣，常年在外務(wù)工30多萬(wàn)人，創(chuàng)出了享譽(yù)全國(guó)的“實(shí)打?qū)崱眲趧?wù)品牌。立足這一人力資源優(yōu)勢(shì)，魏縣應(yīng)努力增強(qiáng)貧困群體造血功能和內(nèi)生動(dòng)力。針對(duì)幫扶對(duì)象多為農(nóng)村貧困群眾，文化水平偏低，普遍存在法律意識(shí)淡薄、技術(shù)缺乏、擇業(yè)盲目等情況，魏縣應(yīng)加大貧困地區(qū)職業(yè)技能培訓(xùn)工作力度，面向貧困群體廣泛開(kāi)展各類(lèi)公益性職業(yè)技能培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)務(wù)工人員由體能型向技能型、由務(wù)工型向創(chuàng)業(yè)型轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步拓寬貧困農(nóng)民工的增收渠道，加快群眾脫貧致富步伐。

（二）政策兜底

1. 健康扶貧

健康扶貧方面，在落實(shí)基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助“三重保障”基礎(chǔ)上，縣財(cái)政應(yīng)另外拿出部分資金設(shè)立“政府健康扶貧救助基金”，建立醫(yī)療救助“四重保障”機(jī)制。全年對(duì)建檔立卡貧困戶(hù)參加醫(yī)保個(gè)人繳費(fèi)部分進(jìn)行資助，對(duì)城鄉(xiāng)低保對(duì)象、特困人員供養(yǎng)對(duì)象按標(biāo)準(zhǔn)比例進(jìn)行資助。

2. 教育扶貧

教育扶貧方面，在認(rèn)真落實(shí)義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”、高中教育“三免一助”政策的同時(shí)，縣財(cái)政應(yīng)拿出專(zhuān)項(xiàng)資金，并廣泛吸收社會(huì)資金，成立“貧困家庭大學(xué)生資助基金”，對(duì)貧困家庭考上大學(xué)的孩子給予5000元至10000元的資助，確保貧困孩子上得起學(xué)。

3. 危房改造

魏縣應(yīng)對(duì)全縣農(nóng)村危房開(kāi)展逐戶(hù)摸底，建立改造臺(tái)賬，堅(jiān)持“邊排查、邊改造”，對(duì)全縣投工投料和自籌能力極弱的建檔立卡貧困戶(hù)、五保戶(hù)、低保戶(hù)和貧困殘疾人家庭等4類(lèi)重點(diǎn)對(duì)象，放在危房改造優(yōu)先位置，在充分使用上級(jí)危房改造資金的基礎(chǔ)上，自籌部分應(yīng)全部由縣財(cái)政出資兜底解決。

（三）防貧保險(xiǎn)

魏縣應(yīng)著手探索“未貧先防”機(jī)制設(shè)立精準(zhǔn)防貧保險(xiǎn)，重點(diǎn)對(duì)“非高標(biāo)準(zhǔn)脫貧戶(hù)”（收入不穩(wěn)定的脫貧戶(hù)）和“非貧低收入戶(hù)”（不在建檔立卡范圍內(nèi)的農(nóng)村低收入戶(hù)）進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，在這些人可能因病、因?qū)W、因?yàn)?zāi)瀕臨返貧之前，準(zhǔn)確“預(yù)警”，先期救助，及時(shí)將他們從貧困邊緣拉回來(lái)。

縣財(cái)政拿出專(zhuān)項(xiàng)資金作為防貧保險(xiǎn)金，按每人每年50元保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為全縣10%的農(nóng)村人口購(gòu)買(mǎi)“精準(zhǔn)防貧保險(xiǎn)”。按照協(xié)議規(guī)定，保險(xiǎn)金“多退少補(bǔ)”，余額結(jié)轉(zhuǎn)下一年度。作為提供服務(wù)的第三方，保險(xiǎn)公司按照發(fā)放保險(xiǎn)金總額的15%提取服務(wù)費(fèi)。

統(tǒng)一防貧對(duì)象收入標(biāo)準(zhǔn)。以上年度國(guó)家貧困線1.5倍為防貧監(jiān)測(cè)線，將本年度家庭人均可支配收入低于此線的農(nóng)村人口納入防貧范圍，確定為非貧低收入戶(hù)或非高標(biāo)準(zhǔn)脫貧戶(hù)，框定防貧人數(shù)。主要采取的辦法是自上而下篩查?？h級(jí)有關(guān)部門(mén)定期通過(guò)醫(yī)保、教育、交警、民政等部門(mén)數(shù)據(jù)篩查發(fā)現(xiàn)—縣級(jí)防貧機(jī)構(gòu)交辦—保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)入戶(hù)查勘認(rèn)定—相關(guān)部門(mén)協(xié)查—鄉(xiāng)村評(píng)議公示—縣級(jí)有關(guān)部門(mén)與保險(xiǎn)公司聯(lián)合認(rèn)定—防貧機(jī)構(gòu)備案—實(shí)施防貧救助。

防貧保險(xiǎn)的存在使得貧困農(nóng)戶(hù)生活的方方面面有了保障。魏縣在減少了貧困存量的同時(shí)，通過(guò)創(chuàng)新扶貧保險(xiǎn)機(jī)制，一方面有效控制了貧困增量，極大地改善了農(nóng)戶(hù)生活水平，縮小了農(nóng)戶(hù)收入差距，另一方面，還有效解決了脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程中出現(xiàn)的社會(huì)公平問(wèn)題，對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)、共同步入小康具有重要的推動(dòng)作用。

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（作者單位：燕山大學(xué)文法學(xué)院研究生院）