劉怡文

摘 要：在工業(yè)化與城鎮(zhèn)化浪潮的影響下，我國逐漸出現(xiàn)了規(guī)模龐大的農(nóng)民工群體。然而，身份的特殊性使得這一群體始終介于農(nóng)村與城鎮(zhèn)之間，處于“半城市化”的狀態(tài)。這一狀態(tài)使得農(nóng)民工群體面臨著無法享受應(yīng)有的社會(huì)救助等一系列社會(huì)福利的尷尬局面。結(jié)合現(xiàn)有的社會(huì)救助政策，分析目前農(nóng)民工群體社會(huì)救助的“真空”現(xiàn)象，以及導(dǎo)致這種現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，并針對(duì)這一現(xiàn)象提出相應(yīng)的建議，以期為今后農(nóng)民工群體的社會(huì)救助制度的完善提供一定程度的借鑒。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工群體;社會(huì)救助;半城市化;戶籍制度

中圖分類號(hào)：F840? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2019）12-0046-02

引言

所謂的農(nóng)民工是指流入城鎮(zhèn)地區(qū)，提供勞動(dòng)以謀求在城鎮(zhèn)的長期生活，但戶籍仍停留在農(nóng)村地區(qū)的一類特殊的候鳥式流動(dòng)群體[1]。有學(xué)者認(rèn)為，這一群體是“半城市化”背景下的產(chǎn)物[2]。也就是說，城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化發(fā)展速度的加快對(duì)農(nóng)民形成了強(qiáng)大的“拉力”，同時(shí)農(nóng)村地區(qū)人多地少的矛盾形成了強(qiáng)大“推力”，兩股力量共同作用使得大量的農(nóng)村居民前往城鎮(zhèn)工作，進(jìn)而形成了農(nóng)民工這一群體。盡管農(nóng)民工群體長期居于城鎮(zhèn)，但實(shí)際上這一群體并未完全實(shí)現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)換。相對(duì)于其他發(fā)達(dá)國家的農(nóng)民工群體的“一步轉(zhuǎn)移”模式，我國的農(nóng)民工群體向城市轉(zhuǎn)移的模式包括“生存空間城鎮(zhèn)化”和“戶籍保障城市化”兩個(gè)步驟。而就目前的情況來看，我國的農(nóng)民工群體僅僅完成了轉(zhuǎn)移的第一個(gè)步驟，被稱為“城鄉(xiāng)邊緣兩棲人”。

由于身份的特殊性，農(nóng)民工群體在城鎮(zhèn)中的處境十分尷尬，在許多方面遭受著諸多不公平的待遇。其中，社會(huì)救助存在嚴(yán)重的缺失。以建筑行業(yè)農(nóng)民工為例，該群體工作的危險(xiǎn)系數(shù)較高，然而，這一群體目前能夠獲取的社會(huì)救助十分有限，這為社會(huì)的良好運(yùn)行埋下了重大隱患。鑒于此，本研究結(jié)合現(xiàn)行的社會(huì)救助政策和農(nóng)民工群體的生存現(xiàn)狀，對(duì)這一群體的社會(huì)救助問題進(jìn)行了探索。

一、農(nóng)民工群體的社會(huì)救助現(xiàn)狀

2014年，我國頒布《社會(huì)救助暫行辦法》，成為我國社會(huì)救助遵照的法律。隨著法律的頒布，完整的救助體系逐漸成型，各項(xiàng)條例或規(guī)定的規(guī)范性與可行性也逐漸提高。除了內(nèi)容更加系統(tǒng)化以外，農(nóng)村社會(huì)救助和城鎮(zhèn)社會(huì)救助完全隔離的局面也逐步改善[3]。由于社會(huì)救助起步晚、發(fā)展速度緩慢等原因，盡管《社會(huì)救助暫行辦法》取得了很大的進(jìn)步，但仍然不太成熟，存在一定的缺陷與漏洞。

就目前來看，我國的農(nóng)民工群體目前大多只完成了兩步轉(zhuǎn)移中的第一步，即日常工作與生活在城鎮(zhèn)地區(qū)，但自身戶籍關(guān)系并未發(fā)生改變，這導(dǎo)致了農(nóng)民工群體社會(huì)救助的尷尬處境。以最低生活保障為例，《社會(huì)救助暫行辦法》規(guī)定，當(dāng)共同生活的家庭成員人均收入當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，且符合當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ霞彝ヘ?cái)產(chǎn)狀況的規(guī)定時(shí)，國家給予最低生活保障。但在申請(qǐng)過程中，需向戶籍所在地提出書面申請(qǐng)。也就是說，盡管農(nóng)民工群體長期生活在城鎮(zhèn)地區(qū)，但若農(nóng)民工群體需要申請(qǐng)社會(huì)救助時(shí)，他們需要向戶口所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出申請(qǐng)，再由相關(guān)人員進(jìn)行評(píng)定。不難發(fā)現(xiàn)，這不僅加大了農(nóng)民工群體申請(qǐng)最低生活保障的難度，并且由于農(nóng)民工群體長期不在戶口所在地生活，申請(qǐng)成功的可能性也大大降低。

由此可見，由于身份的特殊性，農(nóng)民工群體的救助權(quán)益被忽略。作為農(nóng)民工群體社會(huì)保障的最后一道防線，現(xiàn)行的社會(huì)救助辦法對(duì)于該群體的適用性不高。

二、農(nóng)民工群體社會(huì)救助缺失的原因

從制度層面上看，《社會(huì)救助暫行辦法》覆蓋面的缺失是導(dǎo)致農(nóng)民工群體社會(huì)救助缺乏的原因之一。除此之外，申請(qǐng)社會(huì)救助的繁雜程序也會(huì)阻礙群體社會(huì)救助的獲取。盡管制度的缺漏會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民工群體社會(huì)救助缺失問題的產(chǎn)生，但僅僅以此作為解釋是不全面的。事實(shí)上，除了政策的缺漏之外，這一問題還應(yīng)該從政府、社會(huì)組織以及農(nóng)民工群體本身進(jìn)行分析。

（一）政府方面

一方面，城市政府部門的財(cái)力有限。最新的社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，就最低生活保障而言，城市地區(qū)全年各級(jí)財(cái)政支出的最低生活保障資金達(dá)687.9億元，政府面臨著較大的財(cái)政壓力。另一方面，部分城市決策者對(duì)于農(nóng)民工群體的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)。一些城市決策者將農(nóng)民工群體與城市職工視為兩類對(duì)立的群體，認(rèn)為農(nóng)民工群體進(jìn)城務(wù)工的行為直接加劇了城市原本的職工的失業(yè)現(xiàn)象。在財(cái)政壓力和認(rèn)識(shí)誤區(qū)的雙重作用下，城市政府對(duì)農(nóng)民工群體的救助微乎其微。

（二）社會(huì)組織方面

在我國政府力不從心的現(xiàn)狀下，包括非政府組織、媒體、公眾在內(nèi)的社會(huì)組織在解決農(nóng)民工群體社會(huì)救助的事業(yè)上仍然沒有體現(xiàn)出應(yīng)該發(fā)揮的作用。第一，非政府組織方面。我國非政府組織還存在管理體制落后、法規(guī)制度不健全、資金能力不足、從業(yè)人員素質(zhì)偏低等問題。因此，在實(shí)際的社會(huì)救助困境當(dāng)中，非政府組織難以及時(shí)提供有效的救助與支援。第二，公眾媒體方面。媒體對(duì)于農(nóng)民工的報(bào)道存在以下幾個(gè)問題：報(bào)道膚淺，大多只是簡(jiǎn)單陳述問題的表象，沒有深入發(fā)掘原因及解決措施;報(bào)道內(nèi)容比較片面，沒有涉及到農(nóng)民工問題的方方面面，報(bào)道大多停留在極端討要薪資方式上;媒體本身對(duì)于農(nóng)民工群體的報(bào)道態(tài)度存在不客觀的現(xiàn)象。這些問題使得公眾媒體無法對(duì)農(nóng)民工群體的社會(huì)救助問題起到實(shí)質(zhì)性作用。第三，社會(huì)公眾方面。社會(huì)公眾是社會(huì)當(dāng)中的重要群體，一舉一動(dòng)都具有“蝴蝶效應(yīng)”的巨大作用。然而，受輿論的影響，該群體容易對(duì)農(nóng)民工群體產(chǎn)生一定程度的排斥與歧視，明顯不利于農(nóng)民工群體社會(huì)救助事業(yè)的開展。

（三）農(nóng)民工群體自身方面

家庭的貧困限制了農(nóng)民工群體受教育的機(jī)會(huì)，從而導(dǎo)致了該群體知識(shí)文化的欠缺，法律意識(shí)的薄弱，自我保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)。這一欠缺主要體現(xiàn)在對(duì)法律的認(rèn)識(shí)淺薄、對(duì)法律的認(rèn)同感較高以及法律行為傾向弱幾個(gè)方面。具體而言，對(duì)法律的認(rèn)識(shí)比較粗淺，接觸極少;對(duì)于判決結(jié)果，農(nóng)民工群體的質(zhì)疑較少，大多表現(xiàn)為服從;在面對(duì)權(quán)益受損時(shí)，很少有農(nóng)民工會(huì)采取措施維權(quán)。盡管新生代農(nóng)民工的知識(shí)素養(yǎng)較高，但大部分人保護(hù)自身合法權(quán)益的意識(shí)較弱。多個(gè)行業(yè)內(nèi)很多農(nóng)民工沒有與承包單位或是雇主簽訂勞動(dòng)合同;在與承包單位或是雇主發(fā)生勞動(dòng)爭(zhēng)議時(shí)，相當(dāng)一部分人無力應(yīng)對(duì)，最終選擇忍氣吞聲。這種現(xiàn)象的普遍存在使得農(nóng)民工群體對(duì)于制度完善、權(quán)益保護(hù)所起到的“倒逼”作用較弱，一定程度上加劇了農(nóng)民工群體社會(huì)救助缺失的現(xiàn)象。

三、解決農(nóng)民工社會(huì)救助問題的重要意義

（一）保障農(nóng)民工群體的基本人權(quán)

近三十年來，我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)迅速發(fā)展，同時(shí)法制建設(shè)水平逐漸提高，人權(quán)主義在我國的發(fā)展到了里程碑的新高度。然而在“民工潮”期間，農(nóng)民工群體的基本人權(quán)沒有得到基本的尊重，甚至遭受到了侵犯人權(quán)的待遇，“鄉(xiāng)巴佬”等帶有歧視意味的稱呼折射出了農(nóng)民工群體遭受侵犯的狀況。解決農(nóng)民工群體的社會(huì)救助問題有助于加速農(nóng)民工群體的社會(huì)融入，加快身份的轉(zhuǎn)變，這是對(duì)農(nóng)民工群體人權(quán)的有力保障。

（二）防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

目前的農(nóng)民工群體包括老一代農(nóng)民工與新生代農(nóng)民工兩大部分。老一代農(nóng)民工亦工亦農(nóng)，在進(jìn)城務(wù)工的同時(shí)沒有完全意義上地離開農(nóng)村。相比而言，新生代農(nóng)民工具有兩個(gè)明顯的特征。第一，較高的知識(shí)文化水平增強(qiáng)了他們?cè)诔擎?zhèn)地區(qū)安家生活的意愿，擁有強(qiáng)烈的愿望融入城鎮(zhèn)生活。第二，由于對(duì)于農(nóng)業(yè)種植技能的缺乏導(dǎo)致了新生代農(nóng)民工必然無法退回農(nóng)村生活。如若這部分群體無法融入城市，那么長時(shí)間的城市與農(nóng)村之間的“漂移”狀態(tài)將持續(xù)存在，從而引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)問題導(dǎo)致社會(huì)的不穩(wěn)定。因此，在新生代農(nóng)民工逐漸涌入城鎮(zhèn)的必然趨勢(shì)下，農(nóng)民工群體的社會(huì)救助問題的解決符合現(xiàn)實(shí)發(fā)展的要求，保障了農(nóng)民工的利益，同時(shí)也避免了大規(guī)模社會(huì)矛盾的發(fā)生。

（三）保障國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展

根據(jù)國家發(fā)布的農(nóng)民工監(jiān)測(cè)報(bào)告數(shù)據(jù)，從上一代“兩棲”農(nóng)民工到現(xiàn)在的新生代農(nóng)民工，農(nóng)民工占第二、第三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力的比重占50%以上，農(nóng)民工的力量不容小覷。然而，在此背景下，城鎮(zhèn)職工對(duì)于相關(guān)行業(yè)的GDP平均分享率卻是農(nóng)民工群體的5.52倍，差距十分明顯且仍在擴(kuò)大[4]。農(nóng)民工群體很容易因難以支付城鎮(zhèn)的日常開支又無法申請(qǐng)社會(huì)救助，而不得不返回戶籍所在的農(nóng)村地區(qū)。大規(guī)模的農(nóng)民工撤回農(nóng)村將對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成巨大的負(fù)面影響，這更加凸顯了農(nóng)民工群體社會(huì)救助問題的緊迫性。因此，應(yīng)為生活陷入困難的農(nóng)民工群體提供最基本的生存保障，防止大規(guī)模的農(nóng)民工撤離現(xiàn)象發(fā)生，維持國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

四、改善農(nóng)民工群體社會(huì)救助現(xiàn)狀的建議

（一）完善相關(guān)政策法規(guī)，擴(kuò)大人群覆蓋面

社會(huì)救助作為一項(xiàng)政府公共事業(yè)，從法律政策的提出、修改、頒布再到政策法律的貫徹實(shí)施都應(yīng)充分考慮到各類特殊情況以及可能出現(xiàn)的各類問題。在政策法律方面，現(xiàn)有的與社會(huì)救助相關(guān)的《社會(huì)救助暫行辦法》存在一定的缺陷與不足，新的法律政策在制定時(shí)應(yīng)考慮三個(gè)方面的內(nèi)容。第一，考慮政策人群覆蓋面，將各類特殊人群納入考慮范圍，其中，農(nóng)民工是應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)納入考慮的群體。第二，規(guī)避政策規(guī)定中的權(quán)責(zé)不清的問題，明確權(quán)利義務(wù)主體，避免需要救助的群體在申請(qǐng)社會(huì)救助時(shí)由于程序的復(fù)雜導(dǎo)致的申請(qǐng)障礙。第三，防止法律常常出現(xiàn)的過分抽象不具體的特性與概括性過強(qiáng)內(nèi)容不詳細(xì)問題。將權(quán)利與義務(wù)的內(nèi)容具體化，具體的操作要具有比較強(qiáng)的可實(shí)施性。

（二）加大社會(huì)救助的資金投入

社會(huì)救助支出是政府履行收入再分配職責(zé)、維護(hù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)性工具，作為社會(huì)保障的最后一道防線，良好的社會(huì)救助有助于維護(hù)國家穩(wěn)定，保障人民生活。改革開放以來，我國的社會(huì)救助逐漸呈現(xiàn)出規(guī)模大、項(xiàng)目多、受益面廣的特點(diǎn)[5]。但就目前的社會(huì)救助現(xiàn)狀來看，與英國、日本等國家相比，我國的社會(huì)救助的支出規(guī)模不大，僅占GDP的0.34%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于英國的4.2%。除此以外，救助的水平偏低，占人均可支配收入的比重較低。隨著需救助人數(shù)的增加，政府所提供的社會(huì)救助越來越滿足不了現(xiàn)有的需求。因此，在財(cái)政有余力的情況下，國家財(cái)政應(yīng)當(dāng)加大社會(huì)救助支出，才能有更多的資金支撐農(nóng)民工群體的社會(huì)救助開支。

（三）增強(qiáng)城市政府部門的責(zé)任意識(shí)

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，農(nóng)民工已經(jīng)成為社會(huì)當(dāng)中的一支新型勞動(dòng)大軍，為城市建設(shè)和農(nóng)村的新農(nóng)村建設(shè)都起到了有效的作用。在城市當(dāng)中，農(nóng)民工存在于各行各業(yè)，促進(jìn)了生產(chǎn)要素的合理配置和優(yōu)化組合，既提高了資源的利用率，又推動(dòng)了國民經(jīng)濟(jì)的增長。與此同時(shí)，作為城鄉(xiāng)的銜接人，農(nóng)民工有效地改善了城鄉(xiāng)二元化現(xiàn)象，是工業(yè)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)農(nóng)村、發(fā)達(dá)地區(qū)帶動(dòng)落后地區(qū)的有效形式。因此，城鎮(zhèn)政府決策者應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)農(nóng)民工的地位與重要作用，尊重農(nóng)民工群體的勞動(dòng)成果，正確對(duì)待農(nóng)民工群體。在農(nóng)民工群體社會(huì)救助的問題上，城市政府也應(yīng)盡一份力。

（四）增強(qiáng)農(nóng)民工群體自身的法律意識(shí)

由于自身?xiàng)l件與環(huán)境的限制，農(nóng)民工群體法制觀念淡薄，權(quán)利意識(shí)較低，權(quán)益受到侵犯的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。就社會(huì)救助而言，農(nóng)民工群體是社會(huì)救助權(quán)利的享有者?；谵r(nóng)民工群體素養(yǎng)普遍偏低的情況，有必要提高這一群體自身的素質(zhì)水平。通過對(duì)其提供教育等各方面的援助，提升其知識(shí)技能，緩解該群體在法律知識(shí)資源方面的缺乏，增強(qiáng)法律維權(quán)的能力。

參考文獻(xiàn)：

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