拉里·桑德斯

摘 ? 要：通過理論模型分析制定美國農(nóng)業(yè)政策的過程。在確定國會(huì)議員聽取和參與起草農(nóng)業(yè)立法方面，內(nèi)部因素和外部因素共同發(fā)揮作用。支持立法的內(nèi)部因素包括國會(huì)議員的個(gè)人動(dòng)機(jī)和信念、增加重新當(dāng)選的機(jī)會(huì)、篩選大量信息的需要，以及可靠信息源的持續(xù)性。外部因素包括選民的壓力、政黨資歷以及同僚和政府的壓力。國會(huì)工作人員負(fù)責(zé)提供專業(yè)知識(shí)。在利益集團(tuán)要求下，農(nóng)業(yè)立法由眾議院和參議院起草并通過，然后由總統(tǒng)簽署或者否決，最終成為法律或者消失。如果成為法律，聯(lián)邦政府將根據(jù)財(cái)政撥款情況實(shí)施立法。對計(jì)劃的資金支持可以是強(qiáng)制性的，也可以是自由支配的。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)政策;農(nóng)業(yè)利益集團(tuán);立法;資金支持

中圖分類號(hào)：F830 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B ?文章編號(hào)：1674-2265（2019）05-0034-04

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2019.05.005

在美國，農(nóng)民占比不到人口總數(shù)的1%，他們在爭取對自己有利的農(nóng)業(yè)立法方面非常成功。美國的農(nóng)業(yè)政策是如何制定的？

一、美國農(nóng)業(yè)政策的制定過程

研究者通過很多方法研究了美國農(nóng)業(yè)政策是如何制定的以及是由誰來制定。比如，“國王和擁護(hù)者”（Kings and Kingmakers）模型強(qiáng)調(diào)了個(gè)人在農(nóng)業(yè)政策制定中的作用（弗林切伯， 1988），個(gè)人被視作美國農(nóng)業(yè)政策的主要影響者。又如，“鐵三角”（Iron Triangle）模型將農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)視作美國農(nóng)業(yè)政策的主要推動(dòng)者。再如，“權(quán)力集群”（Power Clusters）模型詳細(xì)分析了參與美國農(nóng)業(yè)政策制定的不同群體（奧格登， 1971）。

有不少人認(rèn)為，農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)的游說似乎已經(jīng)失效，農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)結(jié)盟的可能性已經(jīng)不復(fù)存在，農(nóng)業(yè)部門成為黨派政治和預(yù)算赤字的受害者。問題是，歷史上美國是如何形成對農(nóng)業(yè)部門如此強(qiáng)大的支持的呢？

漢森（Hansen）（1991）研究了過去美國農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)是如何獲得國會(huì)支持的。他認(rèn)為，美國農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)的成功包括群體、個(gè)人和國會(huì)成員等通過合作而獲得的“競爭優(yōu)勢”。他們將反復(fù)出現(xiàn)的問題作為一個(gè)整體，以降低國會(huì)議員的時(shí)間成本和精力成本，從而激勵(lì)他們參與和支持農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)為爭取自己利益的努力。不同農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)將問題進(jìn)行合并后提出，使國會(huì)投入的時(shí)間和精力效率最大化。

盡管不同的農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)之間存在競爭，但是，在環(huán)保、糧食和營養(yǎng)、農(nóng)村發(fā)展等問題上，他們通常采取合作立場。作為農(nóng)業(yè)問題的可靠信息提供者，美國農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)被授予訪問國會(huì)的權(quán)利，因?yàn)樗鼈儨p少了由于信息過多或者過少所造成的不確定性。農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)擁有一定的信息篩選功能，可以給國會(huì)議員提供經(jīng)濟(jì)有效（廉價(jià)來源）的信息。在這里，缺少相關(guān)信息而做出錯(cuò)誤判斷的代價(jià)昂貴。漢森表示，除非國會(huì)議員能夠準(zhǔn)確地判斷其信息來源及其可靠性，否則他們將不能再次當(dāng)選。

游說成為一種聚攏機(jī)制，他們?yōu)閭€(gè)人或利益集團(tuán)提供信息，同時(shí)，從尋求再次當(dāng)選的個(gè)人或團(tuán)體那里匯聚資金。這一過程造成了“付錢才能參加”的問題。在20世紀(jì)初，處在支離破碎中的美國農(nóng)業(yè)團(tuán)體與營養(yǎng)及環(huán)保團(tuán)體之間的關(guān)系，以及農(nóng)產(chǎn)品組織之間的關(guān)系，削弱了農(nóng)業(yè)部門參加這種“付錢才能參與”的政治過程的能力。

美國農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)的游說者被指控明目張膽地制定有利于其客戶利益的法案（艾爾珀林，2010）。任何人都可以寫法案，但只有國會(huì)議員可以參加立法。因此，對于一個(gè)游說者來說，需要找到一個(gè)可以為自己代言的議員。

在政策制定過程中，另一重要角色是政黨。不過，眾議院和參議院結(jié)構(gòu)以及司法管轄差異，會(huì)對黨派活動(dòng)產(chǎn)生一定的影響?？偨y(tǒng)和最高法院使得立法過程進(jìn)一步復(fù)雜化。美國最高法院所遇到的最著名挑戰(zhàn)是1933年農(nóng)業(yè)調(diào)整法案（Agricultural Adjustment Act，AAA），當(dāng)時(shí)認(rèn)為這一法案的部分內(nèi)容是違憲的?？偨y(tǒng)（政府）在農(nóng)業(yè)立法過程中，可能支持或者反對國會(huì)的行動(dòng)。反對可能導(dǎo)致總統(tǒng)直接否決立法，以及面對隨后國會(huì)推翻否決的壓力，在2008年農(nóng)業(yè)法案的立法過程就曾經(jīng)出現(xiàn)這樣的案例。

二、誰是美國農(nóng)業(yè)政策的制定者：理論分析

個(gè)人和利益集團(tuán)都有可能在美國農(nóng)業(yè)政策制定過程中發(fā)揮作用。弗林切伯（1988）說明了個(gè)人如何在農(nóng)業(yè)政策制定中發(fā)揮作用?？瓶死谞枺?997）和奧格登（1971）描述了利益集團(tuán)之間的政治博弈。

（一）“國王和擁護(hù)者”模式

“國王和擁護(hù)者”模型主要分析個(gè)人在制定農(nóng)業(yè)政策中的作用（弗林切伯，1988）。在農(nóng)業(yè)政策制定中，一個(gè)人或一群“擁護(hù)者”在金字塔頂端附近。這些擁護(hù)者是有影響力的領(lǐng)導(dǎo)人，以及在幕后操作、通過內(nèi)部委派的“國王”來追求個(gè)人的利益，“國王”追求其政策利益。國王可以被擁護(hù)者認(rèn)為是擁有權(quán)力的任何人。

國王和擁護(hù)者的下面是“活躍的人”，他們是參與政治活動(dòng)并且積極參與政治進(jìn)程的個(gè)人——相當(dāng)于工蜂。在他們下面的是“感興趣的公民”（Interested Citizens），他們會(huì)討論問題、投票，但很少做其他事，你可能會(huì)認(rèn)為這些都是“休息喝咖啡時(shí)才會(huì)聚集在一起的人群”（Coffee Hour Crowd）。金字塔最低端的群體是由“冷漠的公民”（Apathetic Citizens）構(gòu)成，他們不關(guān)心也不投票。

（二）“鐵三角”模式

與“國王和擁護(hù)者”模式不同，“鐵三角”模式強(qiáng)調(diào)了利益團(tuán)體與農(nóng)業(yè)政策制定者的相互作用。在這個(gè)模式中，可以用一個(gè)三角形來表示國會(huì)、游說者和政府之間的關(guān)系。科克雷爾（1997）將三角形內(nèi)部的子群定義為“管理者”或行政裁決權(quán)團(tuán)體，包括美國農(nóng)業(yè)部部長、美國農(nóng)業(yè)部其他行政官員以及總統(tǒng)。與農(nóng)業(yè)有關(guān)的“國會(huì)”在傳統(tǒng)上由農(nóng)業(yè)和撥款委員會(huì)（Aricultural and Appropriztions Committees）主席主導(dǎo)?！稗r(nóng)業(yè)游說者”（Farm Lobby）包括農(nóng)業(yè)組織和聯(lián)盟集團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)者。

（三）“權(quán)力集群”模式

奧格登（1971）認(rèn)為，“權(quán)力集群”制定農(nóng)業(yè)政策，他指出，“美國政治制度中的公共政策是在權(quán)力集群中制定的，這些權(quán)力集群彼此獨(dú)立，但共存于憲法和政黨結(jié)構(gòu)中”。這些團(tuán)體和個(gè)人的集群對立法中每一步驟進(jìn)行激烈的辯論。奧格登列出了這些集群的五個(gè)主要特征：一是集群主要由那些有密切關(guān)系的個(gè)人和機(jī)構(gòu)組成;二是決策是在集群內(nèi)產(chǎn)生的;三是每個(gè)集群都有一種平衡，新“元素”進(jìn)入可以擾亂平衡;四是每個(gè)集群都有“內(nèi)部競爭利益”與沖突;五是需要在集群內(nèi)和集群之間做出妥協(xié)。

三、誰是美國農(nóng)業(yè)法案的制定者：政策分析

（一）美國農(nóng)業(yè)法案是如何產(chǎn)生的？

農(nóng)業(yè)政策制定過程可能被描述為農(nóng)業(yè)法案是如何產(chǎn)生、發(fā)展并且成為法律的。哈恩（1988）將從提出到實(shí)施過程中的步驟定義為法律。這些步驟可以與“誰來制定政策”模型相結(jié)合。

哈恩認(rèn)為這一過程包括：一個(gè)政策問題出現(xiàn)并且被認(rèn)識(shí)到;關(guān)于這個(gè)問題的看法出現(xiàn)分歧，支持者和反對者相繼出現(xiàn);事實(shí)、謠言、價(jià)值觀和信念被各種利益團(tuán)體融入政策辯論;各種利益團(tuán)體的觀點(diǎn)不同，對問題的定義不同;替代政策出現(xiàn);分析出現(xiàn)，并被爭論、被政治過程內(nèi)化;政策通過政治過程產(chǎn)生，并被制定為法律;在政策實(shí)施之后，各利益團(tuán)體通過自身利益來評價(jià)政策效果;如果政策沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，這一過程可能重新開始。

（二）國會(huì)和委員會(huì)的作用

如上所述，立法必須由國會(huì)議員提出。起草并且通過一個(gè)法案是很復(fù)雜的，因?yàn)榉ò竿俏瘑T會(huì)委員起草的，這些委員都受議院成員指導(dǎo)。個(gè)別“獨(dú)立”法案可能會(huì)被議會(huì)成員引入，或者可能融合到其他法案中，或者自行消失了。在農(nóng)業(yè)立法中，個(gè)別法案被提交到發(fā)起它們的議院（眾議院或參議院）的農(nóng)業(yè)委員會(huì)。

理想情況是，一旦委員會(huì)法案被創(chuàng)建、標(biāo)記，并在委員會(huì)投票通過，它將進(jìn)入議會(huì)或參議院的領(lǐng)導(dǎo)層。一旦法案離開委員會(huì)，是否對法案采取進(jìn)一步行動(dòng)將取決于領(lǐng)導(dǎo)，在這一過程中也可能發(fā)生變化。

通過的國會(huì)議案可以批準(zhǔn)新的計(jì)劃，設(shè)置代理機(jī)構(gòu)資金，或者對計(jì)劃設(shè)置支出和時(shí)間限制。眾議院和參議院之間管轄權(quán)問題，以及眾議院和參議院委員會(huì)內(nèi)部關(guān)于誰可以控制立法可能存在爭議，主要涉及預(yù)算控制。在2011年華盛頓哥倫比亞特區(qū)的農(nóng)場基金會(huì)論壇上，賈格爾表示，“控制……包括法案中的內(nèi)容，法案是否會(huì)被采納，以及對該領(lǐng)域的資助”。他指出，將一個(gè)計(jì)劃納入農(nóng)業(yè)法案并不能自動(dòng)保證農(nóng)業(yè)委員會(huì)對該計(jì)劃擁有管轄權(quán)，也不能保證法案條款的變更必須通過有管轄權(quán)的任何委員會(huì)。眾議院管轄權(quán)可以由一個(gè)或多個(gè)委員會(huì)共享，但在參議院沒有正式共享的管轄權(quán)。歸根結(jié)底，在農(nóng)業(yè)法案的制定過程中，農(nóng)業(yè)委員會(huì)以外的其他委員會(huì)也很重要。在2008年農(nóng)業(yè)法案制定的過程中，重要的委員會(huì)還包括外交、國土安全、稅務(wù)、能源、自然資源及其他。

法案必須由眾議院和參議院通過，任何法案之間的內(nèi)容沖突必須在議院之間解決。一旦就一個(gè)單一法案達(dá)成協(xié)議，并由眾議院和參議院領(lǐng)導(dǎo)層批準(zhǔn)，該法案將提交給全院和參議院進(jìn)行表決。如果由此產(chǎn)生的共同法案獲得兩院批準(zhǔn)，則由總統(tǒng)簽署或否決該法案。如果否決，該法案將返回國會(huì)，通過投票（2/3多數(shù)），該法案可能在沒有總統(tǒng)批準(zhǔn)下通過。這種情況也在小布什時(shí)期發(fā)生過，他曾兩次否決了2008年的農(nóng)業(yè)法案。

（三）授權(quán)計(jì)劃的融資過程

法案通過后，它可能實(shí)施，也可能不實(shí)施。在以前的農(nóng)業(yè)法案中，有計(jì)劃已經(jīng)通過立法“授權(quán)”，但是由于沒有得到足夠的資金而無法實(shí)施。比如，2002年農(nóng)業(yè)法案的保護(hù)安全計(jì)劃（后來更名為養(yǎng)護(hù)管理計(jì)劃），由于沒有資金支持，到2004年才得以部分實(shí)施。

對計(jì)劃的資金支持可以是“強(qiáng)制性的”或“自由支配的”。不同之處在于，授權(quán)立法可以在其法定生命周期內(nèi)指定計(jì)劃的強(qiáng)制性支出，而對計(jì)劃的自由支配則通過年度資金法案分配。如果需要年度資金，則必須由參議院和眾議院的撥款委員會(huì)（Appropriations Committees）撥款，撥款和授權(quán)立法被認(rèn)為是單獨(dú)的過程。斯特里特（2008）指出，大約40%的聯(lián)邦預(yù)算屬于撥款委員會(huì)的管轄范圍（提供可自由支配支出），其余的屬于授權(quán)或立法委員會(huì)（提供強(qiáng)制性支出）。關(guān)于農(nóng)業(yè)法案授權(quán)，強(qiáng)制性支出占總支出的比例很高。不過，最近圍繞是否將農(nóng)業(yè)法案的強(qiáng)制性支出條款轉(zhuǎn)變?yōu)榭勺杂芍渲С稣归_了討論。

（四）預(yù)算委員會(huì)的作用

參議院和眾議院預(yù)算委員會(huì)（Senate and House Budget Committees）決定了多少聯(lián)邦資金可以用于撥款，委員會(huì)制定了“聯(lián)合預(yù)算決議”，包含20種融資類型（包括農(nóng)業(yè)）的支出和稅收規(guī)劃，國會(huì)預(yù)算辦公室（Congressional Budget Office）每年的預(yù)算預(yù)測是用于確定各類政府項(xiàng)目可用資金的指南。

（五）眾議院和參議院委員會(huì)的作用

眾議院和參議院農(nóng)業(yè)委員會(huì)是影響農(nóng)業(yè)方案的最重要的授權(quán)委員會(huì)，這些委員會(huì)包括處理農(nóng)村、農(nóng)場和食品政策具體方面的小組委員會(huì)。眾議院和參議院的撥款委員會(huì)包括農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展、食品和藥物管理局以及相關(guān)機(jī)構(gòu)的小組委員會(huì)。然而，特定計(jì)劃的管轄權(quán)（或權(quán)限）在眾議院和參議院農(nóng)業(yè)小組委員會(huì)之間有所不同，每個(gè)小組委員會(huì)都對具體計(jì)劃負(fù)有責(zé)任或管轄權(quán)。

（六）政府的作用

“鐵三角”模式表明，政府是農(nóng)業(yè)政策制定的主要參與者。作為行政機(jī)構(gòu)的一部分，聯(lián)邦部門和機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行已經(jīng)制定的法律。負(fù)責(zé)大多數(shù)農(nóng)業(yè)立法實(shí)施的部門是美國農(nóng)業(yè)部，美國農(nóng)業(yè)部的行政單位負(fù)責(zé)根據(jù)國會(huì)授權(quán)制定規(guī)則，通過資金、監(jiān)管等方面的立法。美國農(nóng)業(yè)部的“任務(wù)領(lǐng)域”包括與以下相關(guān)的立法：一是農(nóng)場和外國農(nóng)業(yè);二是營銷和監(jiān)管計(jì)劃;三是食品安全;四是農(nóng)村發(fā)展;五是自然資源和環(huán)境;六是食物、營養(yǎng)和消費(fèi)者服務(wù);七是研究、教育和經(jīng)濟(jì)。

管理農(nóng)業(yè)法案撥款最大比例的三個(gè)機(jī)構(gòu)分別是食品和營養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)（Food and Nutrition Service）、農(nóng)場服務(wù)機(jī)構(gòu)（Farm Service Agency）和自然資源保護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)（Natural Resources Conservation Service）。食品和營養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理補(bǔ)充營養(yǎng)援助計(jì)劃和農(nóng)業(yè)法案授權(quán)的其他食品援助計(jì)劃，農(nóng)場服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理農(nóng)業(yè)法案的大宗農(nóng)產(chǎn)品計(jì)劃和規(guī)定，自然資源保護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)與自然資源保護(hù)相關(guān)的計(jì)劃。

（七）國會(huì)工作人員的作用

國會(huì)工作人員作為委員會(huì)的專家，為眾議院和參議院個(gè)別成員服務(wù)。眾議院和參議院的個(gè)別成員所面臨的問題多樣且復(fù)雜，需要專門工作人員與選民就具體問題進(jìn)行交流，并向議員解釋問題的實(shí)質(zhì)和含義。資深工作人員經(jīng)常在國會(huì)議員的指導(dǎo)和最終批準(zhǔn)下，起草部分立法，比如農(nóng)業(yè)法案。

四、簡要總結(jié)

我們通過各種理論模型的分析，說明了誰來制定美國農(nóng)業(yè)政策以及如何制定。在確定國會(huì)議員聽取和參與起草農(nóng)業(yè)立法方面，內(nèi)部因素和外部因素共同發(fā)揮作用。支持立法的內(nèi)部因素包括國會(huì)議員的個(gè)人動(dòng)機(jī)和信念、增加重新當(dāng)選的機(jī)會(huì)、篩選大量信息的需要以及可靠信息源的持續(xù)性。外部因素包括選民（利益集團(tuán)或投票人）的壓力、政黨資歷以及同僚和政府的壓力。國會(huì)工作人員在立法過程中具有重要作用，他們負(fù)責(zé)提供專業(yè)知識(shí)。

在利益集團(tuán)要求下，農(nóng)業(yè)立法由眾議院和參議院起草并通過，然后由總統(tǒng)簽署或者否決，最終成為法律或者消失。如果成為法律，聯(lián)邦政府將根據(jù)財(cái)政撥款情況實(shí)施立法。對計(jì)劃的資金支持可以是強(qiáng)制性的，也可以是自由支配的。

Abstract：This paper analyzes the process of the US agricultural policy formulation through theoretical models. Internal and external factors work together in the aspect of deciding members of Congress to listen to and participate in the drafting of agricultural legislation. Internal factors supporting legislation include the personal motivations and beliefs of members of Congress，the increase of the chances of re-election，the need to screen large amounts of information，and the sustainability of reliable sources of information. External factors include voter pressure，party qualifications，and pressure from peers and government. The Congress staff is responsible for providing expertise. At the request of interest groups，agricultural legislation is drafted and passed by the House of Representatives and the Senate， and then signed or rejected by the President，eventually becoming law or disappearing. If it becomes law，the federal government will implement legislation based on financial allocations. Financial support for the program can be mandatory or discretionary.

Key Words：agricultural policy，agricultural interests groups，legislation，financial support