姚昊 葉忠

摘? ?要?民辦學校舉辦者在一定程度上分擔政府承辦教育事業(yè)、培養(yǎng)學生的責任，因而舉辦者和政府雙方存在委托代理關系。委托方和代理方存在效用目標的沖突，構成不對稱信息下的利益沖突博弈，在分類管理制度下存在逆向選擇和道德風險等問題。因此，政府需要加強事前信息對稱性，建立分類監(jiān)督與激勵機制，并引導舉辦者向公益性發(fā)展。

關鍵詞 委托代理? 分類管理? 效用目標? 信息不對稱

《中華人民共和國民辦教育促進法》（2016年修正版）第七章四十九條明確規(guī)定：“人民政府委托民辦學校承擔義務教育任務，應當按照委托協(xié)議撥付相應的教育經(jīng)費?！痹谶@種經(jīng)濟行為中，人民政府就是委托人，而各級各類義務教育民辦學校即為代理人。從更廣義的角度來看，不僅義務教育，各級民辦學校舉辦者都在代理政府來承辦教育事業(yè)和培養(yǎng)學生的責任。基于分類管理改革的背景，需要厘清政府與民辦學校舉辦者之間的委托代理以及存在的博弈關系，因此本文主要是在《中華人民共和國民辦教育促進法》修正通過的背景下，研究民辦教育中政府、學校舉辦者之間的委托代理關系，發(fā)掘在博弈過程中由于效用目標的差異所帶來的問題，為促進民辦教育發(fā)展和明晰分類管理方向提出有效建議。

一、民辦學校分類管理下委托人、代理人的效用目標

委托代理中的契約關系可分為對稱信息和非對稱信息兩種，對稱信息情況即實現(xiàn)在完全信息情況下的委托代理關系，委托人可了解代理人即民辦學校舉辦者所有情況并給予獎懲，從而達到帕累托最優(yōu)，實現(xiàn)教育資源配置最優(yōu)化[1]。而事實上政府與民辦學校舉辦者之間不可能實現(xiàn)信息的完全對等，政府不了解民辦學校舉辦者的辦學動機即效用目標和行動細節(jié)，學校舉辦者也不完全了解政府的政策導向和執(zhí)行細節(jié)等，因此政府與民辦學校舉辦者之間是不完全對稱信息情況下的委托代理。委托代理理論中的關鍵在于效用目標，在民辦學校舉辦者和政府之間存在效用目標的共性與矛盾。

1.委托方政府對民辦學校的效用目標

政府代表全體公民的利益，對保障我國全民受教育的權利有著不可推卸的責任，民辦教育作為我國教育事業(yè)的重要組成部分，在提高教育質量、促進公平、滿足多樣化需求等方面都發(fā)揮了積極作用。因此從政府角度來說，民辦教育同公辦教育一樣擔負著人才培養(yǎng)的責任，對民辦學校的資助更有助于推進民辦教育發(fā)展從而促進公共利益。但現(xiàn)狀是對民辦教育的財政資助遠遠不足，2015年公共財政資助民辦學校占民辦學?？偸杖氲?2.72%，同年的國家公共財政預算教育經(jīng)費總額28 000億元，民辦教育投入僅占1.41%。其主要原因在于資助的前提條件——公共產(chǎn)品屬性限制。根據(jù)公共產(chǎn)品理論，公共財政資助對象一定是屬于公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品，符合促進公共利益的原則。從政府角度思考，如若民辦學校是以營利為目的，則不屬于公共產(chǎn)品屬性，而是在市場機制下的提供教育產(chǎn)品的民營企業(yè)屬性。接受政府資助和政策優(yōu)惠卻以營利為目的導向，對公共財政資助原則無疑產(chǎn)生挑戰(zhàn)和偏倚。如若民辦學校不以營利為目的，那毫無疑問它和公辦學校一樣屬于公共產(chǎn)品，理應同公辦學校一樣接受公共財政資助。因此，為區(qū)別民辦學校的公共性屬性，就必須對民辦學校進行分類管理，在分類管理的框架下，才能明晰不同性質下民辦學校的法人屬性、資助標準、政策設計與管理制度，才能夠突破當前制約民辦教育發(fā)展的制度性、結構性問題。因此，可以看出政府對民辦學校分類管理的迫切性，也反映了政府在分類管理后對民辦學校舉辦者所寄予的效用目標。

第一，實現(xiàn)營利性與非營利性責權利涇渭分明，消除辦學的“灰色地帶”。全面實施分類管理的首要目的就是消除民辦學校模糊的屬性，營利性民辦學校資產(chǎn)歸出資人所有，出資人享有辦學收益權。非營利性民辦學校資產(chǎn)歸學校法人所有，捐贈人不再擁有財產(chǎn)權，也不得取得回報，辦學結余繼續(xù)投入教育。通過營利與非營利二分界定徹底解決產(chǎn)權問題，為后續(xù)資助與管理提供清晰的資助框架體系。

第二，實現(xiàn)非營利性民辦學?！巴耆婊保哟筘斦Y助的同時，學校控制權轉移至政府和社會，加大對辦學過程性監(jiān)管。在界定清晰的權責體系下，將非營利性民辦學校完全剝奪脫離資本屬性，轉制成為社會公益性組織。在資助的合法性通過后，政府希望通過資金約束實現(xiàn)學?？刂茩嗟霓D移，建立一套社會參與、政府宏觀管控的治理體系，非營利性民辦學校舉辦者不再有完全的控制權，避免了非營利性民辦學校舉辦者享有完全控制權而取得學校人事任免、財務處置等核心權益，繼而通過一些手段獲取經(jīng)濟、非經(jīng)濟的回報。

第三，實現(xiàn)營利性民辦學?！吧虡I(yè)運營化”，責任移交至市場，由市場機制負責調節(jié)控制，享有部分政策優(yōu)惠支持。民辦學?？蛇x擇營利性民辦法人，實行企業(yè)會計制度，完全交由市場調節(jié)。但政府對營利性民辦學校的資助力度較非營利性民辦學校低，在政策上給予部分優(yōu)惠，不再免費供地。這類營利性民辦學校收費根據(jù)市場需求及成本制定，并接受政府監(jiān)督，質量監(jiān)管由第三方質量評估為主。

2.代理方民辦學校舉辦者的效用目標

民辦學校舉辦者的效用目標可以總結為三方面：利益動機、社會合法性需求、公益性驅動。首先是利益動機。民辦學校舉辦者作為社會個體，自然符合經(jīng)濟學中的“經(jīng)濟人”假設，即利益驅動行動。從民辦學校的發(fā)展歷史來看，我國大部分民辦學校主要還是投資辦學屬性，帶有明顯的營利性質[2]，當然這里并不否認部分民辦學校舉辦者的“教育家”情懷。利益性驅動包括經(jīng)濟和非經(jīng)濟回報：經(jīng)濟性回報即取得辦學收益，辦學結余按國家規(guī)定進行分配，以股份形式參與分紅;非經(jīng)濟回報包括學?？刂茩?、聲譽，掌握學?？刂茩嗫梢哉瓶睾芏嚯[性的經(jīng)濟權益，例如以學校資產(chǎn)轉移的形式實現(xiàn)家族的代際傳遞等。分類管理改革后，為營利性民辦學校合法收益提供了制度保障，但不可能再像過去政策不明確的情況下，以公益為旗號享受國家教育政策的優(yōu)惠和補貼。

民辦學校舉辦者追求的效用目標還包括社會合法性。民辦學校的社會合法性一般是指在社會大眾存在的利益認知和道德標準評判下，民辦學校需要取得社會大眾認可的符合度和信服力。民辦學校的社會合法性需求指舉辦者希望得到與公辦學校等同的法律地位，在我國教育體系下獲得組織認同。合法性對民辦學校的生源、師資及未來發(fā)展有著至關重要的作用。長期以來公眾對民辦學校的認可度不高，一方面是因為過去民辦學校缺乏法律支持和政策保障，民辦教育營利性的模糊界定讓民辦學校社會合法性缺失，政府對公辦民辦的區(qū)別對待讓民辦學校在大眾心理的地位較低。另一方面，民辦學校的盲目營利性行為為社會所詬病，過去民辦學校受利益驅動辦學，精明的企業(yè)家投資辦民辦學校形成了社會大眾的刻板印象。民辦學校分類管理改革后，更清晰地界定了營利與非營利性，且無論營利與否均秉持教育公益性準則，有望為民辦學校合法性提供制度性解決路徑。

公益性驅動也是民辦學校舉辦者所追求的效應目標之一。教育事業(yè)一直是我國公益事業(yè)的組成部分，民辦學校自始至終都以公益為首要準則。學校舉辦者個體不完全是精明的“經(jīng)濟人”，還有部分是基于“教育家”情懷的彰顯，或者說辦學的動機不完全是經(jīng)濟利益驅動，還包括公益性驅動。例如，很多公辦學校校長退休后，秉持教育公益性發(fā)揮余熱，繼續(xù)辦民辦學校。此外民辦學校部分資金來源于捐資助學、基金會支持等，盡管捐資助學的公益性行為可能存在其他動機，如享受名譽、宣傳動機等，但仍是秉持教育公益原則，基本目的依然是以促進公共利益為導向。

二、分類管理下委托代理雙方效用目標的共性與沖突

1.效用目標的共性——優(yōu)質的訴求

委托代理方政府和民辦學校舉辦者之間既存在效用目標的共性，又存在著沖突。從效用目標的共性來看，雙方都趨向于辦優(yōu)質且多元的民辦學校。雖然行動動機不同，但最終的導向趨于相同。

對政府而言，從資源配置角度看，在財政資金限制的條件下，引導民辦學校向多元優(yōu)質發(fā)展，可以有效緩解政府辦學壓力，增加地區(qū)優(yōu)質教育的供給和輻射，促進當?shù)亟逃聵I(yè)發(fā)展。近年來民辦學校發(fā)展也越來越趨向于被公辦學校同質化，能辦出特色又有質量的較少，政府需要對民辦學校格局進行重塑，滿足社會對優(yōu)質多樣的教育資源的需求[3]。從公辦教育發(fā)展角度看，公辦學校辦學過程過于安逸，政府包辦公辦學校發(fā)展已逐步擠壓民辦學校市場，更重要的是公辦學校的發(fā)展也逐漸形成對政府辦學的路徑依賴。民辦教育的發(fā)展不僅在提高教育質量、促進公平和滿足多樣化需求等方面發(fā)揮了積極作用，而且在探索辦學體制、管理方式和人才培養(yǎng)模式等方面起到了助推作用，促使公辦學校不斷反省自身，主動或被動地以提高質量來迎接民辦學校的挑戰(zhàn)。因此，促進民辦學校向優(yōu)質且多元方向發(fā)展是政府的效用目標。

對民辦學校而言，追求優(yōu)質的目標不言而喻。對非營利性民辦學校可以擴大聲譽和影響力吸引更多優(yōu)秀師資和生源，一改過去民辦學校飽受歧視的印象與地位;對營利性民辦學校而言則是直接利益獲得，在市場競爭機制下，高質量特色化學校無疑會吸引更多的生源，當需求增多出現(xiàn)供不應求的情況下，民辦學校舉辦者就可以獲得更高的盈利水平。

2.效用目標的沖突——利益相關者的博弈

委托代理過程雙方效用目標的沖突本質是利益相關者之間的利益沖突，在此過程存在不完全信息下的博弈過程，其博弈的焦點就在于舉辦者的權益問題。政府希望通過營利、非營利的二元分立徹底解決權益問題，分類管理改革將徹底終結非營利性民辦學校的資本回報，消除政策模糊帶來的產(chǎn)權不清、收益不明的情況。這樣的顛覆性改變對舉辦者而言無疑是一項重大挑戰(zhàn)，舉辦者在營利與非營利之間難以抉擇。選擇營利性民辦學校無疑會獲得完全的產(chǎn)權和收益，但無法享受到非營利性民辦學校的政策優(yōu)惠條件與力度，僅僅享有有限的政策優(yōu)惠，這無疑會增加舉辦者的投資成本與心理負擔。營利性民辦學校如若不具備質量、特色、升學率等其他優(yōu)勢，其社會合法性危機會帶來更多的生源危機、師資危機等。選擇非營利性民辦學校舉辦者則無法取得辦學收益，所以資金結余只能用于辦學，這與舉辦者的利益訴求相違背，且長期以來民辦學校的營利路徑依賴，讓舉辦者不會改變營利的根本初衷[4]。

涉及權益的沖突問題不僅僅停留在經(jīng)濟收益上，還包括民辦學校舉辦者的管控權限歸屬問題，過去民辦學校舉辦者雖然不享有學校財產(chǎn)歸屬權，但舉辦者基本享有學校的管控權，學校資源和利益是可以通過管控權獲得，通過財產(chǎn)轉移等手段實現(xiàn)間接營利[5]。分類管理改革下，非營利性民辦學校定義為完全公益化，政府無疑會加強對學校資金使用監(jiān)管，建立政府監(jiān)督、社會參與的治理體系，非營利性民辦學校舉辦者不可能再享有完全的管控權。

綜上，委托方政府和代理方民辦學校舉辦者的效用目標沖突即聚焦于舉辦者的權益問題，民辦學校舉辦者希望享受國家財政資助和政策優(yōu)惠，合法獲得利益回報，且享有寬松的政策監(jiān)管。這無疑和政府的效用目標相違背，政府希望通過分類改革實現(xiàn)營利與非營利的二分結構，公共財政主要資助非營利性民辦學校，營利性民辦學校自負盈虧由市場調節(jié)。

三、委托代理理論下效用目標沖突的后果

基于民辦學校舉辦者與政府效用目標差異的沖突分析，在委托代理中主要存在事前逆向選擇和事后道德風險兩方面問題，在分類管理改革背景下，逆向選擇是指民辦學校舉辦者了解自己選擇營利或非營利的動機，而政府卻不了解舉辦者情況，因此是在不完全信息情況下簽訂契約（登記營利或者非營利）。道德風險是指由于政府不可能完全掌握舉辦者信息，在簽訂契約后民辦學校舉辦者可能會存在一系列違反政府初衷的行動，繼而損害公共利益。

1.逆向選擇問題

分類管理改革后，亟需要民辦學校舉辦者在營利與非營利之間作出抉擇，由于《中華人民共和國民辦教育促進法》在2016年修正通過，大多數(shù)地區(qū)還未出臺更為具體的相關政策，在政策條件不夠清晰的情況下，大多數(shù)舉辦者處于觀望中，不愿意或者不敢斷然選擇。且目前雙方信息渠道不夠通暢，舉辦者并不了解政府出臺政策的初衷和導向。

總之，舉辦者不了解選擇營利性與非營利性的期望值與違逆成本，大多數(shù)舉辦者選擇退出或觀望，而最壞情況是選擇投機主義——繼續(xù)披上非營利性的外衣，卻持有利益取向的動機。特別是義務教育階段只能選擇非營利性屬性，學校舉辦者在不確定退出損失只能觀望繼而盲目選擇跟風繼續(xù)辦學，非營利外衣下實施營利是他們一種固有的路徑依賴。在委托代理雙方非對稱信息的情況下，政府要了解民辦學校執(zhí)行情況必須加大投入成本、加強監(jiān)管，舉辦者可能會鋌而走險選擇繼續(xù)其隱性方式營利。因此這里的逆向選擇問題是民辦學校舉辦者選擇違背自己營利初衷的非營利屬性，政府在不確定舉辦者動機的情況下，選擇給予不具備教育公益性導向的民辦學校資助。

2.道德風險問題

道德風險問題是契約執(zhí)行階段的機會主義行為，由于委托人與代理人之間存在信息不對稱，因此委托人很難準確了解代理人的行動是否符合委托人的利益，即舉辦者在選擇分類登記后是否遵循政府分類管理的效用目標。

選擇非營利民辦學校存在的道德風險主要是舉辦者的利益訴求。上述分析提到義務教育階段只能選擇非營利性屬性，而舉辦者在不確定退出損失時只能觀望繼而盲目選擇繼續(xù)辦學。舉辦者也希望能夠在經(jīng)濟權益方面得到某種程度的保全，如果政府強硬地按自己的利益動機出發(fā)，通過分類管理以“一刀切”的方式，不對這類舉辦者進行合理補償或激勵勢必會造成對雙方都不利的后果。舉辦者很可能選擇投機主義，通過各種財務手段獲得隱性利益，而不改善學校教育質量。更重要的是，非營利性民辦學校政府定義為完全公益屬性，政府有責任為這類學校發(fā)展負責，這樣舉辦者可以將辦學風險轉移至政府，這與政府的效用目標是背道而馳的。

選擇營利性民辦學校存在的道德風險是違反教育公益屬性的問題，《中華人民共和國民辦教育促進法》中明確提出無論是否營利，民辦學校都應遵守公益性原則。分類管理改革后地方政府很大程度會將營利性民辦學校當成民營企業(yè)進行管理，這種導向很可能會給予舉辦者錯誤的信號——只有精明的企業(yè)家才能取得最大利潤，營利性民辦學?？赡軙`背教育的基本原則，以產(chǎn)業(yè)化運行學校。為吸引更多的生源賺取最大化利益，舉辦者會盲目追求升學率，這與政府鼓勵辦民辦學校滿足社會多樣化需求的初衷相違背。

四、民辦學校分類管理改革的政策建議

由于委托人政府和代理人舉辦者存在利益沖突，在分類管理契約選擇上存在逆向選擇問題，在分類管理契約選擇后存在道德風險問題。在委托代理理論框架下，為解決逆向選擇問題，可從加強委托代理雙方信息對稱方面解決，而解決道德風險問題的核心是激勵機制的設定和監(jiān)督體系的完善?；诖?，為促進地區(qū)分類管理改革的推進和民辦教育發(fā)展，筆者提出以下相關政策。

首先，各地區(qū)出臺更加具體且具有實操性的政策文件，采取頂層設計與基層創(chuàng)新相結合的模式，給予舉辦者選擇登記的緩沖時間。加快出臺具體政策并搭建信息交流平臺，有效減少由于信息不對稱情況而出現(xiàn)的逆向選擇問題，讓有教育家情懷、有思想的舉辦者選擇非營利性民辦學校，讓明確帶有營利目標性質的舉辦者選擇營利性民辦學校，減少舉辦者的選擇錯位和政府的資助錯位。

其次，建立和完善民辦學校分類監(jiān)督和激勵機制。政府與舉辦者的委托代理關系通常建立在信息不對稱的基礎上，如若缺乏相應的監(jiān)督和激勵機制，將會滋生機會主義行為和道德風險的產(chǎn)生，最終將損害委托人的利益[6]。因此，保護委托代理關系，促進雙方效用遞增就是要建立一套完善的激勵與監(jiān)管體系，將委托人和代理人的利益和目標統(tǒng)一起來，并形成約束和激勵機制。

最后，引導民辦學校舉辦者轉化辦學思想，改變過去在非營利外衣下實施營利的路徑依賴。從民辦教育發(fā)展伊始，學校辦學方向都帶有投資辦學性質，從長遠來看不利于民辦教育發(fā)展。政府亟需引導舉辦者轉變辦學思維，促進舉辦者形成辦優(yōu)質教育和教育公益的效用目標，摒棄單一的投資收益理念，秉持人才培養(yǎng)和學校發(fā)展的教育情懷，無論營利性與非營利性民辦學校都要引導教育的公益屬性，從而推動民辦教育事業(yè)持久發(fā)展。

參考文獻

[1] 張維迎.博弈論與信息經(jīng)濟學[M].上海：上海三聯(lián)書店和上海人民出版社，2004.

[2] 鄔大光.我國民辦教育的特殊性與基本特征[J].教育研究，2007（01）.

[3] 張燕妮.我國民辦義務教育發(fā)展的困境與出路[J].教學與管理，2017（24）.

[4] 王諾斯.營利性與非營利性民辦高校分類管理研究[D].大連：大連理工大學，2017.

[5] 王文源.民辦教育發(fā)展：新突破·新常態(tài)[J].中小學管理，2015（10）.

[作者：姚昊（1995-），男，安徽桐城人，南京師范大學教育科學學院在讀碩士研究生;葉忠（1971-），男，安徽桐城人，南京師范大學教育科學學院教授，博士。]

【責任編輯? 陳國慶】