李金波 李丹

摘要：黨的十九大報告提出“做強做優(yōu)做大國有資本”。上海市在國資國企改革具體實踐中取得了積極成效，通過明確企業(yè)功能分類、轉變職能加強監(jiān)管、調整國資戰(zhàn)略布局、組建國資流動平臺、大力推進混改和證券化、完善激勵和約束機制等創(chuàng)新舉措，將國資國企打造成上海市經濟社會發(fā)展的中堅力量，進一步提升了上海的城市競爭力。為進一步深化并切實推進全國范圍內的國資國企改革，可借鑒并推廣上海的實踐經驗，正確處理政府與市場的關系，將分類改革與分類治理相結合，著力推進國有資本優(yōu)化配置，并注重發(fā)揮人的積極性創(chuàng)造性，為新時代推動國有資本做強做優(yōu)做大不斷探索新路徑。

關鍵詞：國企改革?國有資本?企業(yè)管理?國資監(jiān)管

作者簡介：李金波，中國國際經濟交流中心產業(yè)規(guī)劃部副部長、高級經濟師;李?丹，中國國際經濟交流中心產業(yè)規(guī)劃部助理研究員。

本研究是中國國際經濟交流中心2018年重大課題《國有資本做強做優(yōu)做大研究》的部分成果。感謝中國國際經濟交流中心副理事長李榮融的悉心指導，感謝上海市國資委對課題組調研的大力支持。

黨的十八大以來，上海市作為全國改革開放的排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展的先行者，緊緊圍繞“使市場在資源配置中起決定性作用”和“更好發(fā)揮政府作用”的改革要求，大力推進國有資本監(jiān)管體制改革創(chuàng)新，以進一步細化企業(yè)功能分類為切入點，推動國有資本布局的戰(zhàn)略性調整，國資國企改革取得了突破性進展，符合黨的十九大報告提出的“做強做優(yōu)做大國有資本”的方向和要求。分析總結上海的主要創(chuàng)新舉措和實踐經驗，對于新時代進一步深化國資國企改革具有重大的現(xiàn)實意義。

一、深刻認識做強做優(yōu)做大國有資本的重大意義

從“做強做優(yōu)做大國有企業(yè)”到“做強做優(yōu)做大國有資本”，雖一詞之差，但體現(xiàn)了全面深化國資國企改革工作重心的重大轉變。一方面，國資國企改革的重點將由過去的公司制改革、股份制改革、產權改革和混合所有制改革轉向推進國有資本的優(yōu)化配置和合理流動。實踐表明，國有企業(yè)與民營企業(yè)互有比較優(yōu)勢，國企的比較優(yōu)勢在于提供公共物品、在重點行業(yè)和關鍵領域維護國家安全和經濟命脈。這就需要對國有經濟進行戰(zhàn)略性調整。黨中央提出“做強做優(yōu)做大國有資本”，一個政策含義就是要通過國有資本的有進有退推動國有經濟的戰(zhàn)略性調整。那么與推動國有資本優(yōu)化配置和合理流動有關的改革就成為了新一輪國資國企改革的重點之一。另一方面國資監(jiān)管的重點將由過去的“管企業(yè)”，轉向在上述改革基礎上的“管資本”?！白鰪娮鰞?yōu)做大國有資本”，意味著要深化國資監(jiān)管體制改革，國資監(jiān)管機構回歸出資人職責，根據(jù)國有資本投資、運營公司服務國家戰(zhàn)略、促進國有資本保值增值的情況對其經理進行考核，真正實現(xiàn)由過去的“管企業(yè)”轉向“管資本”。

（一）深化國資國企改革、建設現(xiàn)代化經濟體系的內在要求

國資國企改革一直是經濟體制改革的中心環(huán)節(jié)。但隨著改革的深入，過去“管人、管事、管資產”的監(jiān)管和運營體制越來越不能適應市場經濟發(fā)展的需要。人才在流動、企業(yè)有勝敗，國有經濟從布局到結構，從宏觀監(jiān)管到微觀治理，都需要與時俱進根據(jù)國家需要推動國有資本合理流動，在流動中促進國有資產保值增值。這就需要國有資本監(jiān)管運營體制轉向以“管資本”為主、推動國有資本做強做優(yōu)做大這一新的目標導向上來。惟其如此，我們在處理戰(zhàn)略布局的調整、資本形態(tài)的轉換、監(jiān)管權責的收放以及具體企業(yè)的進退上才能有所依歸、有的放矢，現(xiàn)代化經濟體系才有堅實基礎。

（二）推動經濟發(fā)展三大變革、轉向高質量發(fā)展的主要動能

新時代經濟發(fā)展實現(xiàn)質量變革、效率變革和動力變革，國有資本作用和角色是關鍵：要實現(xiàn)質量變革，需要做強國有資本，以強有力的戰(zhàn)略引領能力帶動形成一大批具有國際競爭力和品牌影響力的世界一流企業(yè)，顯著增強我國經濟質量優(yōu)勢;實現(xiàn)效率變革，需要優(yōu)化國有資本戰(zhàn)略布局，深化石油天然氣、電力、鐵路、電信等行政性壟斷行業(yè)改革，進一步放寬市場準入、促進有效競爭，全面提高經濟的投入產出效率;實現(xiàn)動力變革，則要加快推進混合所有制改革，將國有和民營兩種體制的優(yōu)勢有機結合起來，以混改來激發(fā)全社會創(chuàng)新活力，促進各類創(chuàng)新要素充分涌流，以放大的國有資本功能推動形成經濟增長新動力。

（三）有效應對經貿摩擦、塑造國際競爭新優(yōu)勢的重要依托

當前，單邊主義勢力力圖重構國際經貿規(guī)則。其中，相關“國企條款”對我國影響和制約最大，提出做強做優(yōu)做大“國有資本”而非“國有企業(yè)”，可以在很大程度上化被動為主動：一是以“管資本”為導向深化授權經營體制改革，做實國有資本投資、運營公司，理清政府與市場的邊界，實現(xiàn)政企分開、政資分開、所有權與經營權分離，打破所謂“國家資本主義”的謬論;二是結合發(fā)展混合所有制經濟，以國有資本運營公司為依托推動混改后的企業(yè)上市、資產證券化，在此基礎上將國有資本從一般競爭性領域逐步退出控股地位，實現(xiàn)絕大多數(shù)競爭性行業(yè)不存在“國企條款”下的“國有企業(yè)”;三是可以國有資本投資公司為依托，推動國有資本投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，進一步夯實參與國際競爭的基礎和優(yōu)勢。

二、上海市國資國企改革發(fā)展的基本情況

近年來，上海國資國企改革發(fā)展取得了積極成效，國資國企成為上海市經濟社會發(fā)展的重要力量，為塑造上海城市競爭力提供了重要支撐。2018年，上海市地方國有企業(yè)實現(xiàn)營業(yè)收入3.59萬億元，同比增長8.5%;利潤總額3494.83億元，同比增長6.1%;資產總額19.77萬億元，同比增長6.3%。

（一）支撐經濟發(fā)展

上海地方國有經濟在全市經濟社會發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，如圖1所示，連續(xù)多年保持生產總值占全市國內生產總值（GDP）的1/4、新增固定資產投資占全市總量1/4。特別是2019年以來，在經濟形勢面臨較大困難的背景下，上海市地方國有經濟仍然實現(xiàn)了較快的增長，發(fā)揮了“壓艙石”的作用。

（二）代表城市實力

上海國企實力強影響廣，是上海城市競爭力的體現(xiàn)。上汽集團、寶武鋼鐵集團、交通銀行、太平洋保險集團、浦發(fā)銀行、綠地集團、遠洋海運集團7家企業(yè)進入2018年《財富》雜志世界500強。

（三）提升城市功能

上海市地方國有企業(yè)全力支持市級重大工程建設和生態(tài)環(huán)境綜合治理，推進北橫通道等多項涉及市屬國企騰地搬遷工作。如圖1所示，國有企業(yè)新增固定資產投資占全市新增固定資產投資的比例穩(wěn)步保持在20%以上。

（四）服務保障民生

2018年以來，上海市地方國有企業(yè)上繳各項稅金總額2515.38億元，增加從業(yè)人員6.75萬人。上海市地方國資國企承擔了全市100%高速公路建設，90%以上舊區(qū)改造和天然氣液化氣供應，80%以上保障房及租賃房建設、公共交通和自來水供應，以及70%以上的主副食品流通供應。

三、上海國資深化改革的主要創(chuàng)新舉措

上海市國資國企改革取得了重要進展，一個重要的原因在于上海市在學深吃透黨的十八屆三中全會《決定》和十九大精神的基礎上，結合上海的實際創(chuàng)造性提出了一系列符合上海實情、契合國企規(guī)律、體現(xiàn)改革取向的重要舉措。特別是在2013年12月，上海市委市政府出臺了《關于進一步深化上海國資改革促進企業(yè)發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），高瞻遠矚地提出了很多很好很有創(chuàng)新意義的改革舉措，集中體現(xiàn)在以下幾方面。

（一）明確企業(yè)功能分類，探索中國特色企業(yè)制度

黨的十八屆三中全會《決定》提出將國有企業(yè)按功能分為公益類和商業(yè)類，實行分類改革。上海市則在此基礎上，進一步將國有企業(yè)分為競爭類、功能類和公共服務類。

參見《中共上海市委?上海市人民政府關于進一步深化上海國資改革促進企業(yè)發(fā)展的意見》，上海市在此基礎上進一步將國有企業(yè)分為競爭類、功能類和公共服務類。其中，競爭類企業(yè)是以市場為導向，以經濟效益最大化為主要目標，兼顧社會效益，完全市場化運作的企業(yè);功能類企業(yè)是以完成戰(zhàn)略任務或重大專項任務為主要目標，兼顧經濟效益的企業(yè);而公共服務類企業(yè)則是以確保城市正常運行和穩(wěn)定，實現(xiàn)社會效益為主要目標的企業(yè)。在實際操作時，對涉及跨類業(yè)務的企業(yè)考核因企制宜，一企一策。對競爭類企業(yè)承擔政府交辦任務的業(yè)務根據(jù)實際情況歸入功能類或公共服務類進行考核;對功能類或公共服務類企業(yè)自主決策、以市場化運營的業(yè)務則歸入競爭類進行考核;上市公司所屬業(yè)務均歸于競爭類業(yè)務。而且對于已經劃定類別的企業(yè)，則根據(jù)國資布局結構和企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，實施動態(tài)調整，循序推進，逐步到位，不搞“一刀切”。

胡鋒：《上海深化國企改革的實踐探索及發(fā)展路徑》，《上海市經濟管理干部學院學報》2017年第15期。目前，上海市國資委直接監(jiān)管企業(yè)45家，其中競爭類32家、功能類10家、公共服務類3家。同時，進一步健全國有企業(yè)公司治理，探索設立由外部董事作為主任委員的提名與治理、薪酬與考核、審計與風控等專門委員會。

《意見》提出要建立健全具有中國特色的現(xiàn)代企業(yè)制度，確立法定代表人在公司治理中的中心地位，健全協(xié)調運轉、有效制衡的法人治理結構。對競爭類企業(yè)，積極推進以外部董事占多數(shù)的董事會建設，強化董事會專門委員會功能。此外，履行出資人職責的機構依法制定或參與制定公司章程，使之成為各類治理主體履職的主要依據(jù)之一。拓寬外部董事來源渠道，國有企業(yè)原領導人員、政府經濟管理部門原負責人經任職資格認定并經有關部門審批同意后，可擔任市管國有企業(yè)外部董事。

（二）轉變職能加強監(jiān)管，加快健全國資監(jiān)管體系

深入推進國資監(jiān)管機構職能轉變。上海市國資委深入推進“放管服”改革，先后下放了28項審批事項;全面梳理國資監(jiān)管規(guī)范性文件，清理廢止90件規(guī)范性文件，率先在全國建立了包括“管好資本、服務企業(yè)履職清單”“事中事后監(jiān)管事項清單”的出資人監(jiān)管清單，以及權力清單、責任清單的行政監(jiān)管清單。

《意見》提出在監(jiān)管方式上突出企業(yè)市場屬性，兼顧股權結構、產業(yè)特征、發(fā)展階段，逐步實現(xiàn)差異化管理。

完善市屬經營性國資集中統(tǒng)一監(jiān)管。上海與中央和全國其他省市不同的是，上海市明確將市屬國有金融機構全部納入市國資委監(jiān)管。

《意見》指出通過以產權為紐帶，積極推進產業(yè)與金融結合，加快產業(yè)與金融等各類資本優(yōu)化配置。分別是：上海浦東發(fā)展銀行股份有限公司、上海銀行股份有限公司、上海農村商業(yè)銀行股份有限公司、國泰君安證券股份有限公司、海通證券股份有限公司、中國太平洋保險（集團）股份有限公司等6家。切實履行資產收益、選擇管理者和參與重大決策等出資人職責。在此基礎上，上海市進一步完善“直接監(jiān)管為主、委托監(jiān)管為輔”的市屬國資監(jiān)管體系，市屬體育企業(yè)已實現(xiàn)國資統(tǒng)一管理，文化等領域改革也納入到了國資整體布局。截至2018年9月，已經完成44個政府委辦局177戶企業(yè)脫鉤劃轉和企業(yè)清理規(guī)范。

加強重點領域監(jiān)管。強化企業(yè)境外投融資、產權變動、資金管控和資產評估風險防范，實現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋、全流程、全方位。開展了境外設立英屬維爾京群島公司（BVI）、特殊目的公司（SPV）等10個專項審計檢查。堅持依法治企，建立市國資委兼職政府法律顧問隊伍，近年來解決企業(yè)法律糾紛涉案總額586億元，挽回經濟損失19億元。規(guī)范國資評估監(jiān)管，實現(xiàn)國資保值增值，市國資委備案303個評估項目，增值1835.76億元，增值率為143.7%。

（三）組建國資流動平臺，積極培育投資運營主體

按照市場化、專業(yè)化要求運作，上海市重點打造上海國際集團、上海國盛集團兩大國資運營公司和以上海聯(lián)合投資為代表的國有資本投資公司，在更大范圍、更高層面統(tǒng)籌配置資源、盤活存量。其中，對國有資本運營公司，按照“兩個主體一個通道”的定位（部分國有股權的持股主體、國資運營的執(zhí)行主體和部分一般性競爭領域國資退出的重要通道），先后對國際集團、國盛集團進行金融企業(yè)縱向整合、產業(yè)企業(yè)橫向重組（共7個項目，資產總額約500億元），完成平臺公司的戰(zhàn)略轉型。

截至目前，兩大國資運營平臺擁有股權總額800億元，累計運作盤活資金177.4億元。

其中，上海國際集團完成上港集團與錦江航運重組，實現(xiàn)上海航運中心建設資源整合;上海國盛集團以上海建工為標的發(fā)行50億元可交換公司債，創(chuàng)造當年國內證券市場可交換公司債最大規(guī)模。設立反映國企創(chuàng)新發(fā)展水平的上海國企指數(shù)，2017年漲幅0.98%，高于中證500指數(shù)1.2個百分點;發(fā)行“上海國企ETF基金”首募規(guī)模152億元，成為當年全球公募基金行業(yè)首募規(guī)模最大的權益類基金產品。上海國際集團、上海國盛集團發(fā)起設立科創(chuàng)、國企改革、軍民融合產業(yè)投資基金，“上海改革ETF”基金成功發(fā)行，各類基金規(guī)模近1500億元。與此同時，上海市重點發(fā)展了以上海聯(lián)合投資有限公司為代表的國有資本投資平臺。該公司定位于“戰(zhàn)略新興產業(yè)投融資平臺”和“科創(chuàng)成果轉化孵化功能性平臺”，堅持服務國家戰(zhàn)略，堅持走科學技術與經濟發(fā)展相結合的道路，推動高新技術成果轉化，在信息產業(yè)、生命健康、能源和智能制造及現(xiàn)代服務業(yè)等領域領投了上百個項目，對外投資額超過百億元，是上海兆星（目前國內唯一同時掌握X86處理器、Advanced RISC Machine ARM處理器、芯片組和圖形處理器四大核心技術自主研發(fā)和產業(yè)化能力的公司）、上海聯(lián)影（中國唯一一家自主研發(fā)、生產全線高端醫(yī)學影像及放療設備，并提供醫(yī)療信息化、智能化解決方案的高新技術企業(yè)）、艾普強（首臺國產質子治療設備研發(fā)生產服務商）和蘭透平（打破壟斷、產品達國際先進水平的小型燃氣輪機提供商）等戰(zhàn)略新興龍頭企業(yè)的培育者。

（四）大力推進混改和證券化，加快發(fā)展公眾公司

一是加快公司制股份制改革。目前，上海市已經完成了水產集團、化工院、儀表院、電纜所等科研院所的公司制改革，市管企業(yè)基本實現(xiàn)公司制全覆蓋。2017年，上海聯(lián)合產權交易所完成了“事轉企”改制，為下一階段深化改革奠定基礎。二是拓寬地方國有企業(yè)改革資本參與渠道。為積極引導各類資本投入，上海市出臺了國有企業(yè)混合所有制改制操作指引，

上海國有企業(yè)混合所有制改制操作指引，嚴把“科學決策、審計評估、市場交易”等關鍵環(huán)節(jié)，推進上海建科集團引進央企、民企等戰(zhàn)略投資者完成混合所有制改革，穩(wěn)妥有序推進8家混合所有制企業(yè)員工持股試點。穩(wěn)妥有序推進混合所有制企業(yè)員工持股試點相關工作，累計實施企業(yè)員工持股的地方國有企業(yè)共計397家。三是加快企業(yè)整體或核心業(yè)務資產上市，大力發(fā)展公眾公司。建立以市場化、專業(yè)化、國際化為導向的國有企業(yè)公眾公司發(fā)展模式，形成“資源集聚、機制創(chuàng)新、社會監(jiān)管、價值提升、回報民生”的國有資本做強做優(yōu)做大機制。目前，全市共有83家地方國有控股境內外上市公司，總市值2.51萬億元，國有股市值1.08萬億元，41家國有控股上市公司入選上證50等指數(shù)股，占國有控股上市公司總數(shù)的57%。上汽集團等18家上海市地方國有控股上市公司被納入美國明晟（MSCI）新興市場指數(shù)。

四、進一步的分析與思考

上海國資國企的改革創(chuàng)新是黨的十八大以來我國全面深化改革偉大征程的重要組成部分，其有益探索和成功經驗為新時代推動國有資本做強做優(yōu)做大提供了重要啟發(fā)和借鑒。

（一）抓住重點，準確把握“做強做優(yōu)做大國有資本”的內涵

“國有資本”與“國有企業(yè)”在內涵上存在本質不同：前者是價值形態(tài)，后者是實體形態(tài);前者追求的是配置效率，要在市場流動中實現(xiàn)保值增值，后者追求的是經營效率，以最小的投入換取最大的產出。在政策導向上，“做強做優(yōu)做大國有資本”不拘泥于某個具體企業(yè)的成敗與進退，而是從國家全局的高度對國有資本按照戰(zhàn)略需要進行合理配置，旨在推進建設現(xiàn)代化經濟體系和實現(xiàn)高質量發(fā)展;而“做強做優(yōu)做大國有企業(yè)”則強調通過建立完善的現(xiàn)代企業(yè)制度、健全的公司治理結構、有效的激勵約束機制，以及通過制度創(chuàng)新、技術創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新來打造國有企業(yè)的核心競爭力。

隨著改革的深化和市場的發(fā)育，在實際操作中往往做“大”容易、做“強”做“優(yōu)”難，甚至導致以“做強做優(yōu)做大”的名義搞行業(yè)壟斷、擠壓民資發(fā)展空間、引發(fā)“國進民退”等問題。在新一輪國際經貿規(guī)則博弈中，有關“國企條款”是一個繞不開的話題。在當前國際背景下，繼續(xù)強調“做強做優(yōu)做大國有企業(yè)”，不僅不利于厘清政府與市場的邊界，也容易授人以“國家資本主義”之口實。

順應國際潮流和滿足國內需要，在新一輪改革中要有進有退，有所為有所不為，強調“做強做優(yōu)做大國有資本”，可以更好地實現(xiàn)政企分開、政資分開和所有權與經營權相分離，厘清政府作為出資人和公共管理者的職能邊界;更好地推動國有經濟布局的戰(zhàn)略性調整和混合所有制改革，促進形成競爭性市場體制;更好地參與國際經濟政策協(xié)調，在新一輪經貿規(guī)則談判中揚長避短，爭取主動。

（二）辨明類型，厘清國有企業(yè)的治理要求和基本規(guī)律

做強做優(yōu)做大國有資本的前提就是要深刻把握不同類型國有企業(yè)的治理要求和基本規(guī)律。黨的十八屆三中全會《決定》曾創(chuàng)造性地將國有企業(yè)分為公益類和商業(yè)類，這實際上提出了國有企業(yè)應分類改革、分類治理的新思路。盡管此后多個中央文件（如中發(fā)〔22〕號文）均明確提出了“分類推進國有企業(yè)改革”的要求，但貫徹這一思路的效果差強人意。原因是多方面的：一是將國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類過于簡單化，不僅商業(yè)類和公益類的業(yè)務界限不清晰，而且商業(yè)類下的商業(yè)I類、II類與自然壟斷類劃分標準也不清晰;二是對不同類型的國有企業(yè)在市場經濟條件下的比較優(yōu)勢和功能定位缺乏清晰認識，相應的治理要求也不明確;三是很多企業(yè)既有商業(yè)類業(yè)務又有公益類業(yè)務，在實際操作中出于自身利益的考慮都希望被劃為商業(yè)類企業(yè)，以致公益類企業(yè)很少。

事實上，國有企業(yè)的功能在不同的國家不同的發(fā)展階段承擔的職能使命是不同的。在我國，現(xiàn)有國有企業(yè)實際上履行著三重職能：一是在競爭性領域以盈利為主要目的參與市場競爭，如華潤的啤酒業(yè)務、一汽和上汽的整車制造、部分央企的房地產業(yè)務等;二是出于維護國家安全和提升國家整體競爭力的需要，在關系國民經濟命脈的關鍵領域和重要行業(yè)承擔特殊使命和任務，如中核集團的核電裝備、中國航發(fā)的發(fā)動機、航天科工的高精尖武器等;三是提供公共產品和服務，代表政府去彌補市場失靈和提供民生保障，如電網(wǎng)、鐵路、高速公路以及醫(yī)療、養(yǎng)老、嬰幼兒教育等。對應上述三類職能，可分別將現(xiàn)有國有企業(yè)的業(yè)務分為“競爭類”“功能類”和“公益類”，針對業(yè)務性質的不同確定相應的治理方式。大量研究和事實證明，對多數(shù)競爭類業(yè)務，國有企業(yè)不具備比較優(yōu)勢，但可以國有資本參股的方式存在;對功能類的業(yè)務，為保障國家安全和提升國家整體競爭力，國有資本應進入并控股;對于公益類業(yè)務，可借鑒成熟市場經濟國家經驗，鼓勵國有企業(yè)發(fā)揮主導作用，但將之視為特殊企業(yè)，并通過立法規(guī)定其業(yè)務范圍和經營模式。

（三）明確定位，正確處理政府與市場的關系

在研究國資國企改革頂層設計思路時，上海市特別注重明確國有資產監(jiān)督管理機構的功能定位，正確處理政府與市場的關系。

《意見》特別提出，“政府部門履行宏觀調控、市場監(jiān)管、行業(yè)管理等公共管理職能。國資監(jiān)管機構依法履行出資人職責，分類推進改革調整和管理。形成規(guī)則統(tǒng)一、權責明確、分類分層、規(guī)范透明的市屬經營性國資監(jiān)管全覆蓋體系”。事實上，自2003年成立國務院國有資產監(jiān)督管理委員會時，國資監(jiān)督管理部門就被定位于履行出資人職責。按照出資人的定位，國有資產監(jiān)督管理部門在處理其與監(jiān)管企業(yè)之間關系時，要嚴格依據(jù)《中華人民共和國公司法》等法律和行政法規(guī)，其行使的是股東權利。這意味著國資監(jiān)管部門與監(jiān)管企業(yè)之間是平等的市場主體關系。作為出資人的國資監(jiān)管部門與被投資企業(yè)的其他投資者也是平等的，共同享有按照公司章程約定和《公司法》賦予的法定權利。作為大股東的國資監(jiān)管部門不能把自身的管理要求凌駕于《公司法》之上，不能通過簡單下指令、提要求讓監(jiān)管企業(yè)去執(zhí)行，更不能直接干預其日常經營管理活動。

但在實際操作中原本履行的“出資人職責”逐步變成了無所不包、無所不管的“婆婆”：從資產處置的評估報告到對外投資方向和額度，從工資總額的決定到管理層成員任免都需要國資監(jiān)督管理部門審批，導致企業(yè)自主權受到很大限制，企業(yè)的活力得不到充分發(fā)揮，制約了國有經濟的創(chuàng)新發(fā)展。此外，國資監(jiān)督管理部門還因政府工作需要承擔很多公共管理職能。在一些地方，國資監(jiān)管部門成了政府的第二財政，成為地方政府的融資平臺;有些甚至成了政府追求地方經濟增長的重要工具：由國資監(jiān)管部門督促企業(yè)完成GDP增長指標。這種政企不分、政資不分的根源就在于將公共管理職能與出資人職能相混淆，國資監(jiān)督管理部門無形中承擔了本不應該承擔的職能。上海市在《意見》中明確了國資監(jiān)管機構的出資人職能，有利于為深化國資國企改革創(chuàng)造良好的制度氛圍，從頂層設計的高度正確處理政府與市場的關系。

（四）完善機制，著力推進國有資本優(yōu)化配置

上海市在調整優(yōu)化國資戰(zhàn)略布局的過程中，探索建立了一個以“決策平臺”和“運作平臺”為主要架構的國有資本流動配置的新機制。其中，“決策平臺”即投資決策委員會，委員會主任由分管副市長兼任，副主任由分管副秘書長兼任，成員由市政府相關部門負責同志以及對應的平臺公司負責人組成，投資決策委員會辦公室設在市國資委;“運作平臺”即上海國際集團有限公司（簡稱“國際集團”）、上海國盛（集團）有限公司（簡稱“國盛集團”）。這兩個平臺公司是部分上市公司和非上市公司的持股主體，是國資重大重組改制的操作平臺，是配置資金的執(zhí)行通道。公司董事會、監(jiān)事會及高管由市委、市政府任命。除法律法規(guī)明確須由市國資委履行的監(jiān)管事項外，涉及被持股企業(yè)的資本運作事項由投資決策委員會決策，平臺公司主要負責股權運作和市值管理。持股期間，平臺公司僅享有分紅權，不干預被持股企業(yè)日常經營活動，對企業(yè)的監(jiān)督管理職責仍由市國資委履行。

這一探索可以為國有資本投資、運營公司的運作以及更高層面的國有資本宏觀配置機制提供了重要啟發(fā)。國有資本投資公司和運營公司職責分明。但問題是，國有資本投資公司以服務國家戰(zhàn)略、優(yōu)化國有資本布局、提升產業(yè)競爭力為目標，需要大量資本的長期投入;而國有資本運營公司主要以提升國有資本運營效率、提高國有資本回報為目標，將有可能形成規(guī)?？捎^的國有資本運營收益。前者需要靠后者來保障，后者也需要前者的項目和產業(yè)資源。這就需要建立國有資本宏觀配置機制，打通國有資本運營公司與國有資本投資公司之間的資本形態(tài)轉換渠道。上海的這種“決策平臺”機制可以為建立健全國家宏觀層面的國有資本配置機制提供有益借鑒。

（五）搞對激勵，注重發(fā)揮人的積極性創(chuàng)造性

上海市在深化國資國企改革的過程中特別注重發(fā)揮人的積極性和創(chuàng)造性，注重建立鼓勵創(chuàng)新的體制機制。2015年上海市出臺了鼓勵和支持國有企業(yè)加快科技創(chuàng)新的九條措施，建立了一整套激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新動力和活力的考核、激勵、評價機制。在這些政策的推動下，上海市國資委系統(tǒng)企業(yè)加大研發(fā)投入，制造業(yè)企業(yè)科學研究與試驗發(fā)展（R&D）投入強度2.18%，高于全市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)0.84個百分點。近30家企業(yè)約593億元的研發(fā)投入、創(chuàng)新轉型以及境外收購創(chuàng)新資源等費用在經營業(yè)績考核中視同利潤。累計安排65.25億元國資收益支持國家和市級創(chuàng)新項目。建立創(chuàng)新后備、創(chuàng)新骨干、創(chuàng)新領軍三級人才體系，引進海外高層次人才40余名。人是生產力中最為活躍的因素。從國家到企業(yè)，成功的發(fā)展都需要選好人、用好人?！鞍鸭罡銓Α笔撬懈母锍晒Φ年P鍵。上海市的這些經驗做法，其核心就是要通過上述政策措施進一步激發(fā)大家創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的積極性，值得中央企業(yè)學習。

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責任編輯：沈家文