馮春 黃靜文

摘 要：在網(wǎng)絡(luò)慈善蓬勃發(fā)展的同時，各類失范現(xiàn)象凸顯：網(wǎng)絡(luò)慈善求助信息真假難辨導致詐捐事件頻發(fā)，善款使用透明度缺失，募捐平臺存在謀利行為，網(wǎng)絡(luò)慈善淪為非法活動的工具。其主要原因包括網(wǎng)絡(luò)慈善平臺信息甄別能力有限、公開透明機制建設(shè)不足、網(wǎng)絡(luò)慈善平臺監(jiān)管不夠、配套法律法規(guī)不足等。因此，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)慈善需要強化網(wǎng)絡(luò)慈善信息審核、加強公開透明制度建設(shè)、強化對網(wǎng)絡(luò)慈善平臺的治理以及推進法治化治理。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)慈善;失范;治理

文章編號：2095-5960（2019）05-0102-09;中圖分類號：F061.4;文獻標識碼：A

一、引言

網(wǎng)絡(luò)慈善具有過程陽光化、操作便捷化、形式多樣化等優(yōu)勢，在互聯(lián)網(wǎng)時代成為社會公眾熱衷的公益慈善行為方式。然而，在網(wǎng)絡(luò)慈善蓬勃發(fā)展的同時，各類“詐捐”、“騙捐”事件頻繁發(fā)生，讓網(wǎng)絡(luò)慈善陷入尷尬境地，這不僅使網(wǎng)絡(luò)慈善的公信力極度下降，也讓社會公眾陷入信任危機。在互聯(lián)網(wǎng)時代，防止各種“詐捐”、“騙捐”事件頻繁發(fā)生，重塑社會信任成為亟待解決的社會問題，而作為我國公共事務的管理者和各項制度的制定者，政府應該擔當起主要的引導、監(jiān)督責任。構(gòu)建完善的網(wǎng)絡(luò)慈善發(fā)展體系，聯(lián)合多方主體，規(guī)范各方行為，創(chuàng)造良好的網(wǎng)絡(luò)慈善發(fā)展環(huán)境，推進“互聯(lián)網(wǎng)+”時代下慈善事業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。

網(wǎng)絡(luò)慈善是伴隨近年互聯(lián)網(wǎng)浪潮興起的新生事物，學界對于網(wǎng)絡(luò)慈善的研究還比較少，主要集中在以下幾個方面，一是網(wǎng)絡(luò)慈善運行模式研究。汪國華和張曉光（2014）將中國的網(wǎng)絡(luò)慈善運作模式分為了“網(wǎng)友自發(fā)型”、“企業(yè)倡導型”和“慈善組織主導型”三種，并對三種模式進行了對比分析，針對三種模式的特征構(gòu)建了相應的網(wǎng)絡(luò)慈善長效發(fā)展機制[1]。張曉宇（2015）以“印·為愛”活動為例研究了我國現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)公益慈善活動運作模式的動力機制、資源汲取機制、互動參與機制和監(jiān)督機制，并進一步探討了完善網(wǎng)絡(luò)公益慈善活動管理的有效對策[2]。二是《慈善法》相關(guān)研究。徐舒寧和陳為旭（2016）指出，《慈善法》的出臺保障了網(wǎng)絡(luò)慈善活動的秩序，激發(fā)了活力，規(guī)范了“互聯(lián)網(wǎng)+慈善”模式的運作方式和慈善行為;但同時也對“互聯(lián)網(wǎng)+慈善”模式提出了挑戰(zhàn)，特別是對政府的技術(shù)水平和管理能力提出了挑戰(zhàn)[3]。三是網(wǎng)絡(luò)慈善平臺研究。和靜鈞（2016）認為，監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)慈善首先要從規(guī)范募捐平臺開始，需在事前、事中、事后環(huán)節(jié)發(fā)揮應有的監(jiān)管作用，完善平臺的遴選制度，定期審核，保證平臺認真履行責任，樹立“誠信平臺”模范[4]。石鳳剛（2016）指出網(wǎng)絡(luò)募捐平臺不僅在理論上存在研究缺失，在現(xiàn)實中也存在很多風險和亂象。因此，需要構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)募捐平臺監(jiān)管制度，健全善款管理機制、溝通機制、信息公開制度等，加大對網(wǎng)絡(luò)募捐平臺的管理[5]。歸納起來看，已有的研究多集中于法學領(lǐng)域和傳播學領(lǐng)域，多是一些新聞評議和政策探討，成果分散，尚未形成系統(tǒng)的研究。本文嘗試從政府治理的角度，結(jié)合現(xiàn)實案例，對網(wǎng)絡(luò)慈善發(fā)展中存在的問題及如何規(guī)范進行探討。希望可以彌補一些現(xiàn)在學界研究的不足，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)慈善的發(fā)展，推動我國慈善事業(yè)和誠信社會的發(fā)展。

二、網(wǎng)絡(luò)慈善內(nèi)涵探析

網(wǎng)絡(luò)慈善是互聯(lián)網(wǎng)信息平臺和慈善事業(yè)的深度融合，是慈善事業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展模式。目前學界對網(wǎng)絡(luò)慈善還沒有一個統(tǒng)一的概念，不少學者將網(wǎng)絡(luò)慈善等同于網(wǎng)絡(luò)公益募捐。筆者認為這只是網(wǎng)絡(luò)慈善狹義的界定，網(wǎng)絡(luò)慈善的內(nèi)涵比網(wǎng)絡(luò)募捐的內(nèi)涵更加寬泛。也有學者將網(wǎng)絡(luò)慈善定義為通過網(wǎng)絡(luò)媒介或者平臺向公眾宣傳公益活動，或者公眾自發(fā)通過網(wǎng)絡(luò)平臺參與，并最終在現(xiàn)實中取得成效的救助行為[6]，這更加契合網(wǎng)絡(luò)慈善的內(nèi)涵。關(guān)于“個人求助”的歸屬，學界也較有爭議，根據(jù)2016年發(fā)布的《慈善法》規(guī)定，慈善組織可以通過民政部指定的網(wǎng)絡(luò)公開募捐信息平臺公開發(fā)布募捐信息，個人不具有公開募捐的資格，但是并沒有禁止網(wǎng)絡(luò)上的個人求助行為。而根據(jù)《公開募捐平臺服務管理辦法》，個人為解決自己或者家庭困難，通過廣播、電視、報刊以及網(wǎng)絡(luò)服務提供者、電信運營商可以發(fā)布求助信息。因而，從個人求助的性質(zhì)來看，個人求助也具有網(wǎng)絡(luò)慈善的性質(zhì)。網(wǎng)絡(luò)慈善還包含了個人作為求助主體為自己或他人在第三方網(wǎng)絡(luò)慈善平臺、微博、朋友圈等社交網(wǎng)絡(luò)等發(fā)布救助信息的行為。因此，本文研究的是廣義的網(wǎng)絡(luò)慈善，即個人、團體或組織基于慈善救助的目的，以廣大網(wǎng)民為對象，借助互聯(lián)網(wǎng)平臺開展的非盈利性志愿服務、善款籌集以及慈善宣傳等活動。

傳統(tǒng)的慈善多是富裕的人群出于人道主義精神進行的非盈利性活動，項目多具有特定性，且常常由于時間和空間的限制而推進困難。而現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)，拓寬了慈善領(lǐng)域，改變了捐贈方、受益方和中介組織的資格和范圍，讓更多的普通人成為捐贈者，受益人更加多樣化，互聯(lián)網(wǎng)中介平臺發(fā)揮著越來越重要的作用。具體來說，網(wǎng)絡(luò)慈善具備了一些新的特征。

一是門檻低、成本低。個人、團體和組織等都可以出于慈善的目的通過網(wǎng)絡(luò)平臺展開慈善活動，進入的門檻較低。而由于網(wǎng)絡(luò)打破了時間和空間的限制，不需要在特定的場地展開慈善活動，也不需要太多的工作人員，節(jié)約了場地費用和人工成本，只需要在網(wǎng)上公布善款接收賬號即可，大大節(jié)約了中間活動成本。

二是互動性強、效率高。網(wǎng)絡(luò)拉近了人們之間的距離，人與人之間的互動變得沒有障礙，更加頻繁，現(xiàn)在較為流行的體驗式網(wǎng)絡(luò)慈善項目、運動式慈善項目以互動的方式讓更多的人參與到網(wǎng)絡(luò)慈善中。網(wǎng)絡(luò)傳播的快速性、廣泛性讓更多的人更快的接收信息、參與項目，大大提高了慈善項目推進的效率。

三是捐贈者具有廣泛性和不確定性。網(wǎng)絡(luò)慈善主要借助于廣大網(wǎng)友的幫助，網(wǎng)絡(luò)慈善信息的傳播不局限于某一地區(qū)某一群體，任何接收到信息的網(wǎng)友都可能成為捐贈者，捐贈者不確定。網(wǎng)友在網(wǎng)絡(luò)慈善項目中捐贈的金額一般較小，并多采取匿名的方式，通常一個網(wǎng)絡(luò)慈善項目需要無數(shù)網(wǎng)友集體的力量完成，涉及的捐贈人十分廣泛。

四是過程具有虛擬性。網(wǎng)絡(luò)慈善區(qū)別于傳統(tǒng)慈善最明顯的一點在于其虛擬性，網(wǎng)絡(luò)慈善項目在網(wǎng)上以圖片、數(shù)字、文字的形式展開，吸引網(wǎng)友參與，人們無法真實接觸、驗證，所以網(wǎng)絡(luò)慈善信息的真?zhèn)纬３ｋy以辨別，讓不法分子有機可乘。因此，克服網(wǎng)絡(luò)慈善虛擬性帶來的弊端是健康推進網(wǎng)絡(luò)慈善發(fā)展需要解決的問題，也是需要多方參與主體共同努力的著力點。

三、治理網(wǎng)絡(luò)慈善失范的理論基礎(chǔ)

20世紀末，逐漸興起并不斷發(fā)展的治理理論（governance theory）較好地解釋了政府在規(guī)范社會公共事務管理中的行為模式。鮑勃·杰索普（Bob Jessop）提出“元治理”的概念，強調(diào)政府主導的治理，元治理在遵循社會多元治理的基本內(nèi)涵的前提下，強調(diào)國家（政府）在治理體系中應該設(shè)計規(guī)則，聯(lián)系各方對話，保證各方遵循相應的規(guī)章制度，推進社會各子系統(tǒng)的順利推進[7]。元治理中，政府需要和私人部門合作管理社會公共事務，由于社會問題的復雜性，政府需要成為各種組織和部門互動機制的守護者，充當各個參與主體之間的溝通者、軟化劑[8]。該路徑是“管治”特征的治理，實質(zhì)是對政府職能的重塑。治理理論是一個大融合，它既強調(diào)多方主體參與、網(wǎng)絡(luò)化管理，也強調(diào)政府的主導、監(jiān)督作用。

在網(wǎng)絡(luò)慈善的規(guī)范過程中，就是要發(fā)揮政府的治理作用，聯(lián)合多方力量對網(wǎng)絡(luò)慈善進行合作管理，設(shè)置有序規(guī)則，以維護社會秩序，增進公共利益，保障公民救濟權(quán)。與此同時，慈善事業(yè)不同于福利事業(yè)，政府需要發(fā)揮主導作用，但政府不應該充當主要的提供者，而是作為監(jiān)督者和制度的供給者，主要通過制定相關(guān)法律法規(guī)，出臺激勵性的稅收政策，規(guī)范慈善組織的行為來推進慈善事業(yè)的健康發(fā)展。[9]政府不能管得過寬過嚴，但也不能撒手不管。各方主體與網(wǎng)絡(luò)慈善的關(guān)系可描繪為圖1：

四、網(wǎng)絡(luò)慈善失范現(xiàn)狀

近年，我國網(wǎng)絡(luò)慈善發(fā)展迅速，普通公眾的慈善參與度大大提高。但是仍然有大量網(wǎng)絡(luò)慈善失范事件的發(fā)生，將網(wǎng)絡(luò)慈善一次次推上爭議的風口浪尖，引起社會的質(zhì)疑和不信任。（見表1）

對以上近幾年發(fā)生的媒體廣泛報道的，影響較大的典型網(wǎng)絡(luò)慈善失范事件進行歸納整理，分析可知我國網(wǎng)絡(luò)慈善失范有如下表現(xiàn)：

（一）求助信息真假難辨導致網(wǎng)絡(luò)慈善詐捐騙捐事件頻發(fā)

由于求助信息真假難辨而引起的失范現(xiàn)象可以分為兩類，一類是求助者故意捏造事實，編纂故事騙取捐款，如“知乎女神詐捐”事件等。這些都是網(wǎng)友利用網(wǎng)絡(luò)的虛擬性、匿名性，信息難以核實的缺陷進行的騙捐。另一類是求助者有意或無意隱瞞自身真實經(jīng)濟狀況進行的求助，這一類不屬于嚴格意義上的詐捐騙捐事件，但涉及對真實情況的隱瞞，有選擇性地發(fā)布信息。如2016年11月發(fā)生的“羅一笑”事件。[10]由于《慈善法》并未禁止個人求助，也沒有禁止通過營銷方式進行的個人求助，對于微信打賞也沒有規(guī)定，所以羅爾的行為并不違反相關(guān)法律法規(guī)，但是此事引起了廣大網(wǎng)友的強烈指責，也讓越來越多的人對網(wǎng)絡(luò)慈善行為產(chǎn)生了懷疑。雖然僅發(fā)生了可數(shù)的幾件網(wǎng)絡(luò)“詐捐”、“騙捐”事件，但是這類事件引起的后果卻是社會公眾對于網(wǎng)絡(luò)慈善的不信任，以及人與人之間的不信任，不利于網(wǎng)絡(luò)慈善的進一步良性發(fā)展。

（二）善款使用透明度缺失

表1所列網(wǎng)絡(luò)慈善失范案例中有多件是由于善款使用不公開透明，或善款未使用到位而誘發(fā)的。善款使用透明度缺失主要表現(xiàn)在善款使用明細不公開和余款處置不當兩個方面，如2014年10月發(fā)生的四川男子王海林“男扮女裝”賣衛(wèi)生巾救女遭質(zhì)疑事件。一場善意的救助活動，演變?yōu)楣娮l責的騙局。雖然隨后王海林進行了回應，但是外界的質(zhì)疑聲始終不斷。[11]引起公眾質(zhì)疑的直接原因就是善款的使用沒有做到公開透明，王海林到濟南的目的是否真的是為了女兒，王海林所得140多萬捐款是否真的使用到女兒的醫(yī)治上？公眾在信息不暢通的情況下就會對王海林的行為產(chǎn)生懷疑，以自己的價值觀去衡量其行為。并且，在信息不充分的情況下，社會公眾容易被媒體導向，社會輿論在媒體的推動下愈演愈烈。

同樣，余款的處置也欠缺透明度。2016年，11個月大的孩子被診斷患有嗜血細胞綜合癥，醫(yī)生表示存活率不到20%，面對高額的醫(yī)療費，其父母通過輕松籌平臺眾籌醫(yī)療費，在短時間內(nèi)籌到了近15萬元的醫(yī)療費。由于醫(yī)治無效，孩子還是離世了。然而，在孩子離世不久，其父母就在朋友圈曬起了出國旅游和各種美食的照片，引起網(wǎng)友強烈的聲討，認為其父母濫用善款，欺騙大眾[12]。本該使用到專門用途的善款，因為缺少透明性，外界難以監(jiān)督到善款是否使用到位。通過輕松籌平臺籌集到的善款，直接打到求助者的個人賬戶，缺少公布善款使用情況的機制，求助者本人也欠缺公開的意識和動力，善款使用公開透明難度較大。

（三）網(wǎng)絡(luò)募捐平臺存在謀利行為

在復雜的網(wǎng)絡(luò)慈善環(huán)境中，網(wǎng)絡(luò)慈善平臺同樣存在謀取私利的行為，如2014年陷身“置頂費”漩渦的施樂會。施樂會本是金華市慈善總會的分支機構(gòu)，其運營模式為類C2C的交易平臺，即求助者在網(wǎng)站發(fā)帖求助，捐贈人通過充值、捐贈等方式將資金打入施樂會平臺，然后由施樂會轉(zhuǎn)給求助人[13]。平臺推出了“置頂費”。2011年8月6日，施樂會發(fā)布公告，稱求助帖根據(jù)所繳納的“置頂費”金額從高到低順序依次排列，后因受到眾多網(wǎng)友的質(zhì)疑乃至抨擊，于2011年9月19日取消了這種置頂方式。2013年9月25日，施樂會官網(wǎng)又發(fā)布通知重新恢復了“用錢置頂”的方式，求助者可按等級繳納“置頂費”，施樂會網(wǎng)站按照繳納“置頂費”金額將求助項目排列到網(wǎng)站首頁。后來在眾多求助者的爆料和網(wǎng)友的質(zhì)疑中，2014年5月，施樂會“置頂費”被叫停[14]。

雖然施樂會收取“置頂費”的出發(fā)點是為了獲得網(wǎng)站運營費，但是施樂會高額“置頂費”有濫收管理費的嫌疑。據(jù)統(tǒng)計，從2013年10月起，施樂會收取的費用合計高達719萬元。并且，在施樂會宣布取消“置頂費”后，成都商報的記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，所謂的“置頂費”并沒有消失，而是以“打入員工私人賬戶”和“打入‘46網(wǎng)絡(luò)營銷中心”形式變相存在[15]。同時，求助者爆料，施樂會的客服人員通過主動聯(lián)系求助人，說服其繳納“置頂費”，將網(wǎng)站的慈善性質(zhì)變?yōu)榱酥鲃又\取利益。在紛繁復雜、募捐網(wǎng)站眾多的網(wǎng)絡(luò)世界，還有網(wǎng)絡(luò)募捐平臺收取高達5%甚至10%比例的手續(xù)費，存在利用慈善名義獲取利益的問題。例如，“劉蒼龍”因8歲女兒高位截癱而向公眾求助，在施樂會的平臺募集到了10萬余元，但絕大多數(shù)用于支付置頂費用，最終到手的不足1萬元。

（四）網(wǎng)絡(luò)慈善淪為非法活動的工具

非營利組織為了實現(xiàn)其組織的使命會運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、信息技術(shù)開展推廣宣傳等活動，但是有組織或網(wǎng)站混雜其中，打著慈善的名義從事非法集資等犯罪活動。上表所列案例涉及行為主體利用網(wǎng)絡(luò)慈善旗號斂財，主要表現(xiàn)為3種形式，一是以慈善名義包裝傳銷活動，非法集資;二是成立慈善組織、慈善網(wǎng)站吸引捐贈人捐助直接斂財;三是以慈善名義博人眼球獲得名譽和金錢。網(wǎng)絡(luò)傳銷一直屢禁不止，伴隨網(wǎng)絡(luò)慈善的興起，不法分子打著慈善的旗號組織新型的網(wǎng)絡(luò)傳銷，如2017年4月廣東省破獲的“人人公益”平臺新型網(wǎng)絡(luò)傳銷案，就是以慈善為幌子，通過購買“愛心”“拉人頭”獲返利等形式誘騙人們參與的傳銷活動。它以“互聯(lián)網(wǎng)+金融+公益”為噱頭，承諾將部分資金用于公益事業(yè)，以此包裝自己，提升社會形象，以誘騙更多的人加入[16]。

更有甚者利用慈善的外衣包裝犯罪的事實，廣西“助學達人”王杰性侵案就是一個典型的例子。王杰在“白色助學網(wǎng)”開辦期間，以發(fā)放助學金的名義，性侵多名女童，還利用受助女童的弱勢和無知，組織她們?yōu)橛刑厥庑枰睦习逄峁┬苑諗控敗Ｗ罱K在志愿者的揭露下曝光[17]。在長達9年的時間里，王杰的行為未被揭露的主要原因在于，一是王杰利用網(wǎng)絡(luò)造勢，營造了良好的慈善背景，將自己包裝為公益達人。二是王杰選擇了貧困地區(qū)最無助最弱勢的群體，她們欠缺知識，缺乏抵抗的能力。三是在面對公益慈善時，社會大眾更容易被感染，而忽略對于真實性的查證。

五、網(wǎng)絡(luò)慈善失范原因探析

（一）網(wǎng)絡(luò)慈善平臺信息甄別的能力有限

網(wǎng)絡(luò)慈善的虛擬性加大了信息審核的難度，而網(wǎng)絡(luò)慈善平臺短時間、高效率的操作也意味著第三方慈善平臺難以對求助信息進行細致的甄別，如在微信朋友圈比較活躍的“愛心籌”捐款平臺，直接通過關(guān)注愛心籌的微信公眾號，填報受助人的基本信息和醫(yī)療診斷資料即可發(fā)起醫(yī)療求助項目。而且在其平臺還設(shè)有“推薦病友發(fā)起獎現(xiàn)金”的欄目，沒有甄別推薦人的程序，推薦人即可為其他人發(fā)起籌款，當籌款達到一定數(shù)額時，推薦人即可得到現(xiàn)金獎勵[18]。捐款平臺一味追求用戶數(shù)量的增加，就會忽視對于求助信息的甄別，容易被有意騙取善款的人鉆空子。

同時，由于互聯(lián)網(wǎng)募捐平臺上的項目眾多，但其工作人員有限，對于個案的核查和籌款使用情況的追蹤能力不夠，加上涉及求助者隱私，在求助者不合作的情況下，網(wǎng)絡(luò)募捐平臺對于項目真實性驗證難度較大，對于經(jīng)具有公募資格的慈善組織認證了的項目就會直接接受。如公益明星“義工李白”侵占、挪用慈善資金事件。2014年至2015年，“義工李白”閆偉杰通過其成立的涼山漢達社工服務中心和涼山春城青少年公益服務中心在騰訊樂捐慈善募捐平臺發(fā)起了21個樂捐項目，籌集善款達到231萬余元。閆偉杰從不同的項目中挪用了16萬余元善款，部分慈善項目也涉嫌造假[19]。其虛假的慈善項目能夠在騰訊樂捐平臺上通過，一方面歸咎于當?shù)孛裾块T失察和與其合作的具有公募資格的成都市慈善總會、中華社會救助基金會等慈善組織審核不力，另一方面就在于網(wǎng)絡(luò)募捐平臺審核不嚴。騰訊樂捐只對涼山漢達社工服務中心的“民辦非企業(yè)單位”的登記證書進行了審核，沒有對項目的真實性進行審核。網(wǎng)絡(luò)募捐平臺與慈善組織欠缺聯(lián)系，沒有實現(xiàn)信息互通，網(wǎng)絡(luò)募捐平臺能夠?qū)徍说男畔⒂邢?，對慈善組織欠缺審核的能力。

（二）我國網(wǎng)絡(luò)慈善事業(yè)公開透明機制的建設(shè)不足

首先是我國慈善組織缺少信息公開透明的意識。現(xiàn)在我國活躍的網(wǎng)絡(luò)慈善組織多是民間公益組織，中國民間公益透明指數(shù)網(wǎng)發(fā)布的《中國民間公益組織透明度發(fā)展研究報告（2015）》顯示，2013、2014、2015年，中國民間公益組織透明度分別為27.23分、27.87分、32.44分，雖然透明度逐年上升，但還處于及格線以下，中國民間公益組織的透明程度偏低。慈善組織信息公開的意識不足，公眾無法對所捐贈的善款和物資的收支狀況、流向和使用效果在公益慈善組織的官網(wǎng)上進行查詢，導致監(jiān)管也無從入手。

其次，網(wǎng)絡(luò)慈善項目反饋機制不足。現(xiàn)在大部分指定的網(wǎng)絡(luò)募捐平臺都會對慈善項目進行追蹤，如騰訊樂捐會發(fā)布結(jié)項報告，螞蟻金服公益會公布善款的去向，但還是有許多慈善平臺或組織沒有及時公布慈善項目完成情況，如淘寶公益，在其官網(wǎng)上就無法查詢救助結(jié)束的項目信息。同時，對捐贈者進行項目實施情況反饋的主動性不足，網(wǎng)絡(luò)慈善項目捐贈者的監(jiān)督角色被忽視。雖然輕松籌網(wǎng)絡(luò)慈善平臺、螞蟻金服公益平臺等多個網(wǎng)絡(luò)慈善平臺會實時更新網(wǎng)友的捐贈情況，但這種流水式匿名式的捐贈情況公布，只能看到網(wǎng)友頻繁奉獻愛心的情況，無法看到捐贈者的信息[20]，也沒有專門針對捐贈者進行項目反饋的有效方式。

（三）網(wǎng)絡(luò)慈善平臺監(jiān)管不夠

首先，政府監(jiān)管有所缺失，除卻民政部于2016年和2018年公布的兩批慈善組織互聯(lián)網(wǎng)募捐信息平臺，還有許多未得官方認證的第三方網(wǎng)絡(luò)慈善平臺，這些慈善平臺發(fā)布的大多是個人求助項目?！洞壬品ā返?6條禁止個人進行網(wǎng)絡(luò)募捐，但允許個人求助行為，給發(fā)布個人求助項目的慈善平臺提供了合法性。雖然民政部公布了《公開募捐平臺服務管理辦法》以及《慈善組織互聯(lián)網(wǎng)公開募捐信息平臺基本技術(shù)規(guī)范》和《慈善組織互聯(lián)網(wǎng)公開募捐信息平臺基本管理規(guī)范》兩項推薦性行業(yè)標準，強化了對網(wǎng)絡(luò)募捐平臺的管理，但《基本技術(shù)規(guī)范》和《基本管理規(guī)范》更多的是對指定的兩批網(wǎng)絡(luò)募捐平臺的管理規(guī)范，將個人求助和網(wǎng)絡(luò)互助排除在外，沒有對其他類型的網(wǎng)絡(luò)慈善平臺進行規(guī)定，留下了真空地帶。我國慈善組織的成立需經(jīng)過登記注冊，能夠在政府的有效監(jiān)管內(nèi)，而網(wǎng)絡(luò)慈善平臺可以不依托于慈善組織，僅僅是一個發(fā)布信息的中介平臺，不乏以組織或個人的名義創(chuàng)建慈善網(wǎng)站。各類慈善平臺良莠不齊，充斥著數(shù)量龐大的信息，政府監(jiān)管難度大。

其次，社會監(jiān)督不力。一是捐贈人欠缺監(jiān)督的意識和能力。通過網(wǎng)絡(luò)慈善平臺發(fā)布的項目所求助的是千千萬萬的普通網(wǎng)友，沒有特定的對象，而普通捐贈者捐贈的金額數(shù)量較少，加上主動監(jiān)督的成本較高，普通網(wǎng)友無心進行監(jiān)督。在網(wǎng)絡(luò)慈善透明度不足和欠缺政府權(quán)威機關(guān)支持的情況下，普通捐贈者難以考證平臺是否全數(shù)將善款使用到位。二是缺乏行業(yè)監(jiān)督。我國網(wǎng)絡(luò)慈善行業(yè)內(nèi)部缺乏自律理念和自律機制，目前尚未形成統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)慈善組織及網(wǎng)絡(luò)慈善行為規(guī)范和職業(yè)準則，對網(wǎng)絡(luò)慈善平臺的不正規(guī)操作難以發(fā)現(xiàn)和有效懲罰。

（四）《慈善法》等相關(guān)法律法規(guī)尚不完備

網(wǎng)絡(luò)慈善法治觀念不足。網(wǎng)絡(luò)的虛擬性讓過多網(wǎng)友認為網(wǎng)絡(luò)是無人監(jiān)管的自由之地，因此打著慈善的名號，借助網(wǎng)絡(luò)渠道發(fā)布虛假信息，博人眼球，謀取不義之財。同時網(wǎng)絡(luò)的可及時表達性、便利性也助長了網(wǎng)絡(luò)慈善中部分網(wǎng)友的非理性行為，在上訴案例中，就有普通網(wǎng)友采取“人肉搜索”、黑客攻擊等方式自發(fā)對網(wǎng)絡(luò)救助事件進行調(diào)查，侵犯求助者的個人隱私并可能破壞網(wǎng)絡(luò)安全環(huán)境。

網(wǎng)絡(luò)慈善方面配套的法律制度欠缺。《慈善法》在對“慈善”的內(nèi)涵界定時采用了大慈善的內(nèi)涵，強調(diào)慈善目的和公益標準的統(tǒng)一。一方面，慈善法第35條規(guī)定“捐贈人可以通過慈善組織捐贈，也可以直接向受益人捐贈”。另一方面，慈善法第26條在對網(wǎng)絡(luò)募捐定義時，又沒有將個人贈與行為納入其中，而是在形式上對網(wǎng)絡(luò)募捐和個人求助做了區(qū)分?！洞壬品ā返?6條禁止個人進行網(wǎng)絡(luò)募捐，允許個人求助行為，但是對于個人求助行為并沒有具體詳細的規(guī)定。其產(chǎn)生的法律灰色地帶，容易被有意發(fā)布個人虛假救助信息進行募捐斂財?shù)娜算@空子。而現(xiàn)有的配套規(guī)章制度多是從互聯(lián)網(wǎng)募捐平臺入手，強化了公開募捐平臺的責任，但是沒有涉及其他主體責任。

六、治理網(wǎng)絡(luò)慈善失范的對策

（一）強化網(wǎng)絡(luò)慈善信息審核

強化信息審核需要多個單位、部門、平臺共同努力。一是充分發(fā)揮政府行政監(jiān)管職能，實現(xiàn)對網(wǎng)絡(luò)慈善各參與主體的監(jiān)管。民政部門要加強和網(wǎng)絡(luò)信息安全部門、司法部門的合作，監(jiān)控破壞網(wǎng)絡(luò)信息安全的行為者，對于發(fā)布虛假救助信息的個人要進行嚴厲的處罰。同時，可建立專門的網(wǎng)絡(luò)慈善監(jiān)管機構(gòu)。推動行政機關(guān)的積極作為，和高校、信息技術(shù)公司等合作，吸納專業(yè)人員，從事網(wǎng)絡(luò)慈善專項監(jiān)管工作，以有效遏制虛假網(wǎng)絡(luò)慈善項目的發(fā)布。二是督促網(wǎng)絡(luò)募捐平臺加強對求助人信息的審核。為保證求助信息發(fā)布的真實性，募捐平臺需完善募捐程序、嚴格制度設(shè)置，對求助信息進行嚴格審核，鼓勵平臺對發(fā)布虛假救助信息的組織、個人進行舉報。同時，建立聯(lián)通機制，加強募捐平臺與醫(yī)院、醫(yī)療報銷單位、慈善機構(gòu)等部門的溝通聯(lián)系，對于求助人發(fā)布的求助信息可以通過與相關(guān)單位進行直接溝通，獲取求助人的真實情況。可建立一個第三方求助信息審核平臺。該平臺以信息技術(shù)為支撐，由政府引導，融合網(wǎng)絡(luò)募捐平臺、公益組織、醫(yī)院、醫(yī)療報銷機構(gòu)等相關(guān)信息，形成一個強大的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，各方能夠在此平臺查詢到求助者的基本信息，以此打破信息壁壘，實現(xiàn)信息互聯(lián)互通，方便各方監(jiān)督者查詢相關(guān)信息。三是鼓勵公眾對于網(wǎng)絡(luò)慈善項目的監(jiān)督，讓社會公眾成為慈善信息真假的鑒別者，設(shè)置專門的舉報平臺，暢通舉報渠道，并確保對于舉報群眾的信息保護。同時，社會公眾要提高自己在網(wǎng)絡(luò)慈善中的主體意識和責任意識，在推進慈善事業(yè)的健康發(fā)展中，每個人需要盡到自己的力量。在網(wǎng)絡(luò)慈善活動中如果發(fā)現(xiàn)違規(guī)、違法行為要主動積極地進行揭露。

（二）加強網(wǎng)絡(luò)慈善公開透明制度建設(shè)

公開透明是慈善事業(yè)的生命力，公開的主體除了政府監(jiān)管部門、慈善組織、網(wǎng)絡(luò)慈善平臺外，還包括受贈人。政府監(jiān)管部門主要公布相關(guān)的政策法規(guī)、所監(jiān)管組織和平臺的基本信息及其開展網(wǎng)絡(luò)慈善活動整體情況等。慈善組織需要公布其組織基本情況，包括資質(zhì)認定、組織架構(gòu)、人員組成等，以及主要的網(wǎng)絡(luò)慈善項目，項目開展情況，善款募集和使用情況等，特別是組織的財務狀況需要定期向社會公布。網(wǎng)絡(luò)慈善平臺應該及時發(fā)布項目發(fā)起者和求助人的基本信息，各個項目募捐金額、時限、進度等信息，最終募集情況和分配情況等。捐贈人可以在特定的網(wǎng)站公開自己的捐贈情況。鼓勵第三方評估機構(gòu)，不定期對網(wǎng)絡(luò)慈善組織、網(wǎng)絡(luò)慈善平臺進行財務、人力、慈善項目等重要信息的調(diào)研、審計，形成專業(yè)報告及時向社會公布。而受贈人應該主動公布自身的身份、求助原由，獲得善款總額、善款使用情況和余款流向等信息，并提供相關(guān)的憑證。以政府為主導、聯(lián)合多個主體，運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術(shù)建立統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)慈善信息披露公共信息平臺，整合各地慈善組織基本信息、慈善活動、募捐信息等在該平臺進行公布，并開通舉報、投訴通道，接受社會的監(jiān)督，確保社會公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，促進網(wǎng)絡(luò)慈善規(guī)范化發(fā)展。

同時，推動建立善款使用管理機制。從善款籌集發(fā)起到募集過程到使用全過程都及時進行信息披露。強化制度設(shè)計，為了防止求助者過高設(shè)置求助金額，可以預先評估每類求助項目可能需要的資金，設(shè)置募集資金上限。慈善組織或慈善平臺可以為每一個發(fā)起的慈善項目建立一個善款賬戶，通過小份額多次給予的方式，嚴格要求求助者提供相關(guān)證明以取得每一次善款，加大對于善款使用的控制。對于未使用完的善款可以由政府監(jiān)管部門主導，聯(lián)合慈善組織、平臺等共同建立一個善款余額資金池，集合各個慈善項目未使用完的善款善物，按照慈善的目的合理支配這部分資金。

（三）強化對網(wǎng)絡(luò)慈善信息平臺的治理

據(jù)“融美眾籌系統(tǒng)”發(fā)布的《2018互聯(lián)網(wǎng)眾籌行業(yè)現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢報告》顯示，截至2017年12月底，全國有280家眾籌平臺[21]。募捐平臺眾多，但平臺的質(zhì)量、水平不一，違法違規(guī)現(xiàn)象時有發(fā)生，需要加強對于網(wǎng)絡(luò)慈善信息平臺的監(jiān)管，建立動態(tài)監(jiān)管體系。首先，需設(shè)置資質(zhì)認定標準，嚴格按照標準實施募捐平臺資質(zhì)審核工作，完善平臺登記注冊制度，提高準入門檻，實施平臺分類監(jiān)管。其次，建立網(wǎng)絡(luò)慈善平臺隨機抽檢、評估制度。建立定期考核制度，定期對網(wǎng)絡(luò)募捐平臺進行審查，建立誠信檔案、黑名單制度，對不合格的平臺及時進行責令整改。再次，暢通平臺進出機制。通過建立靈活的進入退出機制，對于發(fā)展良好的平臺按照標準納入“白名單”，而對于運行漏洞明顯的平臺，在無法及時進行整改的情況下，應將其淘汰。最后，要完善平臺責任追究機制。借助獨立審計機構(gòu)、第三方評估機構(gòu)、社會公眾及媒體的監(jiān)督作用，接受社會舉報，對被舉報平臺進行審查，對于違法平臺要進行責任追究和嚴格懲戒。

同時要督促網(wǎng)絡(luò)慈善信息平臺積極履責。一是平臺要進一步完善自身的功能構(gòu)建，完善咨詢檢索、在線捐贈、項目管理、捐贈查詢等基本功能設(shè)置，強化網(wǎng)站安全設(shè)置，保證資金安全和求助信息安全。二是網(wǎng)絡(luò)慈善平臺要承擔起信息審核責任，加強對發(fā)布慈善項目的慈善組織的資質(zhì)審核，以及求助人個人信息的核實。三是建立信息披露制度，對慈善項目實施情況、捐贈狀況、募捐數(shù)額、善款使用等信息進行分類管理，定期披露，并接受和回應網(wǎng)友的質(zhì)疑和詢問。網(wǎng)絡(luò)慈善平臺可以依靠自身的技術(shù)優(yōu)勢，參照網(wǎng)絡(luò)購物中的物流信息發(fā)布的模式，實施善款使用情況全程式披露，確保善款善物能夠按照捐贈人的意愿實現(xiàn)“專款專用”。

（四）探索網(wǎng)絡(luò)慈善的法治化路徑

首先需提升網(wǎng)絡(luò)慈善法治化意識。對于政府來說，就是要樹立依法監(jiān)管的意識。要明確自身行為的邊界，樹立有限政府觀念，在網(wǎng)絡(luò)慈善治理中避免過多的干預，放松對民間網(wǎng)絡(luò)慈善進入的限制等，激發(fā)網(wǎng)絡(luò)慈善行業(yè)的活力。同時，樹立責任政府的理念，自覺承擔對于網(wǎng)絡(luò)慈善規(guī)則制定、執(zhí)行及監(jiān)督的職責，避免過度干預和監(jiān)管缺位。也要遵循依法監(jiān)管的原則。監(jiān)管行為和程序遵循相應的法律法規(guī)，同時將監(jiān)管責任落實到監(jiān)管主體上。對于普通公眾來說，在積極參與網(wǎng)絡(luò)慈善的同時，要遵循法律的底線，保證理性行為。這就需要加強公民的誠信教育和普法宣傳，同時引導廣大網(wǎng)民在對網(wǎng)絡(luò)慈善活動進行質(zhì)疑時正確、理性發(fā)言，在自行查證網(wǎng)絡(luò)慈善活動、求助信息真假時避免侵犯求助者個人隱私權(quán)。

其次，需完善《慈善法》及配套制度。一方面對現(xiàn)有《慈善法》中涉及的網(wǎng)絡(luò)慈善的條款進行細化和司法解釋，另一方面，針對我國現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)慈善的多樣化問題，出臺細化的網(wǎng)絡(luò)慈善條例，規(guī)定發(fā)起網(wǎng)絡(luò)慈善項目的主體資格、相關(guān)主體的責任和義務、具體程序等，并將《慈善法》未涉及的個人求助納入規(guī)制范圍。有必要設(shè)置網(wǎng)絡(luò)求助方面的制度，將個人求助、打賞、公眾號配捐納入法治范疇。同時，健全網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪方面的法律法規(guī)。對于發(fā)布虛假信息騙捐、詐捐的行為納入《刑法》處罰范疇，專門規(guī)定其構(gòu)成要件、涉案金額等。在完善網(wǎng)絡(luò)慈善法律法規(guī)的同時，相應的配套措施要及時進行修改，涉及其他部門的相關(guān)法律條文和政策也要進行調(diào)整，如財稅、審計部門。

互聯(lián)網(wǎng)時代，網(wǎng)絡(luò)慈善不僅創(chuàng)新了慈善方式，也是在我國社會保障制度不完善的情況下弱勢群體獲得救助的重要渠道，具有發(fā)展的現(xiàn)實性和必要性，也是未來我國慈善事業(yè)發(fā)展的必然趨勢。作為蓬勃發(fā)展的新生事物，其中不乏風險和問題的產(chǎn)生，因此，需要發(fā)揮政府的主導作用，帶動行業(yè)、個人共同參與，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)慈善的健康發(fā)展，進而重塑社會信任，創(chuàng)造和諧的社會氛圍。

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The Anomie and the Regulation of Net-Charity

FENG Chun， HUANG Jing-wen

（Southwest University of Political and Law，School of Politics and Public Administration ，Chongqing 401120， China）

Abstract：

With the network charity flourishing at the same time，all kinds of anomie phenomenon highlights： there is no ability to distinguish the true and false information of online charity;lack of transparency in the use of charitable funds;the fund-raising platform has the behavior of seeking self-interest;the Net-charity has degenerated into a tool for illegal activities.The reason is due to the net-charity platform has no ability to screen true and false information;lacking open and transparent mechanism，supervision system，supporting laws and regulations.Therefore， we need to strengthen information audit;build a open and transparent system;strengthen the governance of the network charity platform;? improve the relevant laws and regulations.

Key words：

Net-charity; Anomie; Governance