秦前紅,陳家勛

(武漢大學(xué)法學(xué)院,湖北武漢430072)

近年來,隨著行政公益訴訟制度的建立以及行政訴訟監(jiān)督制度的完善,我國檢察機關(guān)逐步拓展出對行政權(quán)進(jìn)行法律監(jiān)督的新路徑,不斷促進(jìn)行政機關(guān)依法行政,協(xié)力推進(jìn)法治政府建設(shè)。國家監(jiān)察體制改革后,最高人民檢察院(以下簡稱“最高檢”)順應(yīng)新時代法律監(jiān)督的發(fā)展要求,提出了刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”總體布局,讓檢察工作回歸法律監(jiān)督主責(zé)主業(yè),更加凸顯了行政監(jiān)督在新的檢察職能構(gòu)架下的重要地位。

制度與實踐的變化推動著理論的發(fā)展,學(xué)術(shù)界主要從兩個方面入手對行政權(quán)檢察監(jiān)督①行政權(quán)檢察監(jiān)督,意指檢察機關(guān)對行政權(quán)開展的法律監(jiān)督活動,這是對檢察監(jiān)督活動中所有與行政監(jiān)督相關(guān)的概念之整合?，F(xiàn)有理論尚未對此概念形成統(tǒng)一的用詞,若僅用“行政監(jiān)督”不足以體現(xiàn)檢察監(jiān)督的存在,用“行政檢察監(jiān)督”則易與現(xiàn)有的“行政檢察”概念相混淆,故本文試用“行政權(quán)檢察監(jiān)督”來展開論述。的研究。一是行政公益訴訟檢察方面。鑒于行政訴訟學(xué)研究的成熟以及早期行政公訴理論探索的積淀,學(xué)界在這一方面的研究比較深入,并已形成體系化的理論知識構(gòu)架,內(nèi)容涵蓋訴前程序、訴中工作機制、證據(jù)制度等多個范疇,公益訴訟工作的持續(xù)推進(jìn)也為這方面的研究提供了大量實證資源與案例參考②相關(guān)研究可參考：黃學(xué)賢,王太高.行政公益訴訟研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社,2008；王春業(yè).論檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的“訴前程序”[J].江漢大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2018(3)：30-37+124-125；章劍生.論行政公益訴訟的證明責(zé)任及其分配[J].浙江社會科學(xué),2020(1)：52-58+66+157.。二是行政檢察方面。早期的研究聚焦在行政訴訟監(jiān)督方面,而且往往與民事訴訟監(jiān)督研究相結(jié)合,但對此作專門的研究并不多見,受到的關(guān)注也較少。隨著近幾年檢察改革的深化,這方面的研究開始有所突破,不過相比行政公益訴訟檢察研究,行政檢察相關(guān)的研究可能比較單薄,主要流于理念分析與政策解讀。因為學(xué)者們甚至對行政檢察的概念都還存在些許爭議,有些研究試圖擺脫既有行政訴訟監(jiān)督的束縛,對訴訟之外的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督進(jìn)行探索①相關(guān)研究可參考：杜睿哲,趙瀟.行政執(zhí)法檢察監(jiān)督：理念、路徑與規(guī)范[J].國家行政學(xué)院學(xué)報,2014(2)：66-71；湛中樂.三個層面構(gòu)建科學(xué)的行政檢察監(jiān)督體系[J].人民檢察,2015(2)：49-50；傅國云.論行政執(zhí)法檢察監(jiān)督[J].法治研究,2017(4)：35-40.。此外,還有一些研究涉及檢察機關(guān)的各項監(jiān)督職能,比如對法律監(jiān)督基礎(chǔ)理論、檢察建議、檢察調(diào)查核實權(quán)等方面的研究②相關(guān)研究可參考：張智輝.論檢察機關(guān)的調(diào)查權(quán)[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報,2006(1)：58-67；萬毅,李小東.權(quán)力的邊界：檢察建議的實證分析[J].東方法學(xué),2008(1)：133-142；鄭賢君.檢察權(quán)的人民性：公訴權(quán)核心論的憲法學(xué)沉思[J].首都師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2019(3)：116-128.。

總的來看,對行政權(quán)檢察監(jiān)督的理論研究還不盡周全,行政公益訴訟檢察研究與行政檢察研究的分隔比較明顯,缺乏有機串聯(lián),很少有人將所有事關(guān)行政監(jiān)督的檢察工作整合到一起而作出全面研判。既有的全面性研究也側(cè)重于從宏觀角度論證檢察機關(guān)監(jiān)督行政權(quán)的必要性和正當(dāng)性,缺乏細(xì)致入微的可行性、實用性研究,對監(jiān)督權(quán)的職能配置、運行規(guī)律等方面的認(rèn)識還有待提升。盡管我們能從法理與規(guī)范上推斷出檢察機關(guān)有權(quán)監(jiān)督行政權(quán),但檢察機關(guān)是否真的勝任并適合于這項工作?如果檢察機關(guān)能力不足,那么一味要求加強對行政權(quán)的監(jiān)督,未免會造成制度空轉(zhuǎn)。反之,如果這只是事物在發(fā)展中能夠克服的陣痛,那么我們斷不可作繭自縛,限制檢察監(jiān)督的發(fā)展。進(jìn)而,是否存在一條行之有效的發(fā)展路徑,使檢察機關(guān)直面行政權(quán)而施以強有力的監(jiān)督呢?這些都是值得研究的重要問題。

1 行政權(quán)檢察監(jiān)督的困境

從檢察實踐上看,行政權(quán)檢察監(jiān)督主要分為三類。一是行政檢察,其核心是行政訴訟監(jiān)督,包括裁判結(jié)果監(jiān)督、審判人員違法行為監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督(含非訴執(zhí)行監(jiān)督)[1]。二是行政公益訴訟檢察,檢察機關(guān)有權(quán)在生態(tài)環(huán)境和資源保護等領(lǐng)域?qū)π姓黧w進(jìn)行監(jiān)督,提起行政公益訴訟。三是參與社會治理提出檢察建議的工作,檢察機關(guān)在辦案中發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位不依法及時履職的,可以向其提出改進(jìn)工作、完善治理的檢察建議。不過,相比對刑事偵查權(quán)、審判權(quán)的監(jiān)督,檢察機關(guān)對行政權(quán)的監(jiān)督還比較陌生,面臨不少問題。究其原因,行政權(quán)的諸多優(yōu)勢給檢察監(jiān)督帶來了不少挑戰(zhàn),而檢察監(jiān)督本身又有一些局限。

1.1 當(dāng)前行政權(quán)檢察監(jiān)督面臨的主要問題

當(dāng)前的檢察監(jiān)督無法真正直面行政權(quán),難以對行政管理活動施以直接、全面、有效的監(jiān)督,具體表現(xiàn)為監(jiān)督過分依賴訴訟制度、監(jiān)督碎片化、監(jiān)督力量不足這幾個問題。

第一,檢察監(jiān)督過分依賴訴訟制度,難以在訴訟制度之外直接監(jiān)督行政權(quán)。目前的行政權(quán)檢察監(jiān)督主要來自《行政訴訟法》的賦能,其制度依循行政訴訟而建構(gòu),故而檢察機關(guān)更傾向于借助訴訟渠道開展監(jiān)督。首先,行政檢察主要是對行政訴訟的監(jiān)督。訴訟監(jiān)督不可避免地要涉及對行政行為的審查[2]11,但這實際是因監(jiān)督訴訟而間接產(chǎn)生的效果,是一種間接監(jiān)督。訴訟監(jiān)督必須依附于訴訟,檢察機關(guān)難以自主為之,若不存在訴訟,監(jiān)督便無從談起。雖然訴訟監(jiān)督可能會涉及對行政主體參與訴訟活動的監(jiān)督,比如排除其對訴訟的干預(yù),但這里的行政權(quán)力更多體現(xiàn)為司法參與屬性,而非行政管理屬性,因而這種監(jiān)督很難觸及真正的行政權(quán)。其次,行政公益訴訟檢察實現(xiàn)了對行政權(quán)的直接監(jiān)督,但行政公益訴訟實質(zhì)是行政訴訟的拓展,這使得檢察監(jiān)督不得不受制于訴訟制度的局限。比如,行政公益訴訟檢察限于幾個法定領(lǐng)域,只能為公益而非私益。縱然在訴前程序中檢察機關(guān)能夠自行監(jiān)督行政權(quán),但訴前程序依然與公益訴訟相綁定,其獨立地位尚未得到正式制度的認(rèn)可。在制度設(shè)計上,訴前程序歸類于公益訴訟；在檢察內(nèi)部分工中,訴前程序由公益訴訟部門負(fù)責(zé)。因此,行政公益訴訟的局限一樣存在于訴前程序,檢察機關(guān)很難在訴訟案件范圍外有更多的作為。

對于在訴訟外拓展行政監(jiān)督范圍的問題,有實務(wù)人士持保留意見,指出當(dāng)前的行政訴訟仍有不少問題,檢察機關(guān)的訴訟監(jiān)督任務(wù)遠(yuǎn)未完成[3]。然而,長遠(yuǎn)來看,行政權(quán)檢察監(jiān)督恐怕不能一直囿于訴訟制度之中。首先,行政訴訟嚴(yán)格受限于受案范圍、訴訟時效、訴訟程序等訴訟制度,當(dāng)行政訴訟難于應(yīng)對某些違法行政行為時,檢察監(jiān)督也可能陷入無法企及的盲區(qū)。其次,法律監(jiān)督是對法律實施的監(jiān)督,我國憲法并未對法律監(jiān)督作出明確限定,將法律監(jiān)督限制在訴訟制度下是不恰當(dāng)?shù)腫4]。從法律適用的角度看,行政主體對行政管理事務(wù)的處理是第一次適用法,而行政訴訟對行政行為的審查是第二次適用法[5]281,既然法律監(jiān)督對法律實施的覆蓋包括第二次適用法(訴訟監(jiān)督),那么也應(yīng)當(dāng)包括第一次適用法。再次,在黨的十八屆四中全會決定中,關(guān)于檢察機關(guān)督促糾正違法行政行為的表述是與建立公益訴訟制度的表述截然分開的,僅僅借由公益訴訟檢察發(fā)展對行政權(quán)的直接監(jiān)督,恐怕有失政策本義。因此,行政權(quán)檢察監(jiān)督無須言必稱訴訟,訴訟只是發(fā)揮監(jiān)督職能的一種手段。

第二,檢察機關(guān)的行政監(jiān)督工作呈碎片化分布,難以形成全面完整的監(jiān)督機制。首先,除行政公益訴訟檢察外,對行政權(quán)的監(jiān)督現(xiàn)于各類檢察工作中。比如在行政檢察中,檢察機關(guān)對行政主體怠于申請行政非訴執(zhí)行程序的情況予以糾正,是對行政不作為的監(jiān)督；在刑事檢察中,最高檢曾在分析涉未成年人犯罪案件基礎(chǔ)上,針對校園安全管理薄弱問題向教育部發(fā)出檢察建議[6]。其次,行政公益訴訟檢察與其他行政監(jiān)督工作的區(qū)分造成行政監(jiān)督工作的割裂。二者通過訴與非訴的區(qū)別牽引出調(diào)查取證、檢察建議效力等方面的不同,但二者都是對行政權(quán)的監(jiān)督,過分地強調(diào)其區(qū)分,無助于檢察機關(guān)凝合自身的行政監(jiān)督力量。

第三,即使將監(jiān)督范圍濃縮在少數(shù)幾個領(lǐng)域,檢察機關(guān)的力量也十分有限。從客觀效果上看,檢察機關(guān)不易取得被監(jiān)督者的充分配合。比如在公益訴訟檢察中,仍有一些行政主體對檢察監(jiān)督不夠重視,直到進(jìn)入訴訟程序才有所妥協(xié)。行政主體對監(jiān)督工作的配合,主要懾于法院的權(quán)威而非檢察院的權(quán)威。從主觀意志上看,檢察機關(guān)對監(jiān)督行政權(quán)的主觀能動性還不夠強。有學(xué)者發(fā)現(xiàn),檢察機關(guān)在案件選擇上存在著趨易避難的傾向,那些處理起來難度較低、影響較小、面臨障礙較少、容易取得成效的案件率先成為檢察機關(guān)的重點突破口[7]。

以上三個問題是相互關(guān)聯(lián)的。對訴訟制度的依賴導(dǎo)致檢察監(jiān)督難以突破思維定式的窠臼,難以依檢察特點對監(jiān)督活動進(jìn)行有效整合、充分發(fā)揮自身力量,同時監(jiān)督碎片化致使本來有限的監(jiān)督力量更難以集中。監(jiān)督力量不足又令檢察監(jiān)督深深嵌入訴訟制度之中,唯訴訟是舉,訴訟制度外的行政監(jiān)督工作不得不見縫插針地進(jìn)行,使監(jiān)督更加碎片化。問題疊加之下,檢察監(jiān)督始終猶抱琵琶半遮面,無法真正直面行政權(quán)。

1.2 來自行政權(quán)的挑戰(zhàn)

行政權(quán)檢察監(jiān)督的困難從行政管理活動開始的那一刻就產(chǎn)生了。行政行為的公定力、行政判斷的優(yōu)先性和行政活動的單向性使行政權(quán)排斥著外界的干預(yù)。高效行政的價值追求,可能與監(jiān)督者的公正取向產(chǎn)生沖突。

第一,行政行為具有公定力。行政行為一經(jīng)作出,即對任何人都具有被推定為合法、有效而予以尊重的法律效力[8]。公定力產(chǎn)生于行政行為成立之時[9],在行政行為被改變或撤銷之前,公定力是持續(xù)存在的。由于檢察監(jiān)督一般出現(xiàn)在行政行為成立之后,所以檢察機關(guān)總要服從公定力的約束。公定力是一種形式性、程序性的效力,形式效力的有無與行政行為是否在實質(zhì)上合法正當(dāng)無關(guān),是一種因推定合法而獲得的效力[10]。檢察監(jiān)督針對的是行政行為確定的合法性,與推定的公定力其實并不矛盾,故而即使檢察機關(guān)提出合法性異議,也不能質(zhì)疑行政行為的公定力。

第二,行政判斷具有優(yōu)先性。對于行政業(yè)已判斷的事項,我們要謹(jǐn)慎處理對行政行為的正確性評價；對行政尚未判斷的事項,則要尊重行政主體的首次判斷權(quán),即便是法院也只能在行政主體首次判斷后,進(jìn)行“第二次”審查判斷[11]。行政判斷的優(yōu)先性與以下因素有關(guān)：(1)權(quán)力皆有界限,監(jiān)督者專司監(jiān)督,不能代替行政者做決定。(2)行政具有專業(yè)性。行政管理具有高度的復(fù)雜性、技術(shù)性、專門性,行政主體掌握權(quán)威的專業(yè)話語權(quán)。(3)行政具有裁量性。行政事務(wù)形形色色,法律不可能一應(yīng)俱全,因而賦予行政主體寬泛靈活的裁量權(quán)限。(4)行政具有親歷性。行政主體是行政事務(wù)的第一處理者,事后的監(jiān)督未必能完整復(fù)盤行政執(zhí)法的具體情形。行政執(zhí)法部門也控制了關(guān)鍵信息通道,可以利用信息的篩選或包裝,達(dá)到難以為監(jiān)督主體所體察的巧妙屏蔽效果[12]。

第三,行政活動具有單向性。行政行為一般不依賴其他權(quán)力的配合,更不需要憑借其他權(quán)力運行程序。單向性意味著行政過程是一個相對封閉的過程,即便這一過程排除了監(jiān)督介入,可能會存在諸多弊病,但行政權(quán)的行使依舊可以達(dá)成邏輯的自洽。所以,當(dāng)我們要求這一封閉的系統(tǒng)轉(zhuǎn)向開放而接受外部監(jiān)督時,必然會受到不少阻力。

第四,行政管理追求高效。行政貴在神速,檢察監(jiān)督則不以效率為先,而更追求法律實施的公平公正。為避免影響行政效率,檢察監(jiān)督一般選擇在事后進(jìn)行。但過度追求高效的行政可能會忽視其他價值,甚至造成難以挽回的損失,檢察監(jiān)督卻只能提供“遲到的”正義。

1.3 檢察監(jiān)督的固有局限

面對強大的行政權(quán),檢察監(jiān)督又存在某些固有局限,使其難以如同監(jiān)察或?qū)徟心前惆l(fā)揮出切實有效的監(jiān)督力量。這種局限突出表現(xiàn)為檢察權(quán)威不足。檢察機關(guān)缺少實體處分權(quán)和強制手段,難以形成對行政主體的強制性權(quán)威,而行政權(quán)對其信任不足又使其難以構(gòu)建起自覺性權(quán)威,使行政主體自覺服從檢察監(jiān)督。

第一,檢察監(jiān)督缺乏實體處分權(quán)和強制性措施。檢察權(quán)與其他監(jiān)督權(quán)的最大不同在于,它沒有實體處分權(quán),只有程序處分權(quán),缺乏可靠的剛性支撐[13]。其他國家機關(guān)皆擁有實體處分權(quán),可以直接或間接克制行政行為公定力和行政判斷優(yōu)先性的挑戰(zhàn)。比如,權(quán)力機關(guān)有權(quán)撤銷違法或不適當(dāng)?shù)男姓Q定和命令；監(jiān)察機關(guān)有權(quán)對行政公職人員作出政務(wù)處分；審判機關(guān)擁有對行政案件的裁判權(quán)。這些國家機關(guān)還有采取強制性措施的權(quán)力。比如,法院有權(quán)采取保全措施,監(jiān)察機關(guān)有權(quán)留置被調(diào)查人。

檢察機關(guān)能夠決定監(jiān)督程序的啟動,卻不能作出實體處分。按《人民檢察院組織法》第二十一條規(guī)定,法律監(jiān)督的途徑是“進(jìn)行調(diào)查核實,依法提出糾正意見、檢察建議等”,被監(jiān)督者的義務(wù)是予以配合并及時回復(fù)。被監(jiān)督者服從的是法律監(jiān)督的程序,而非檢察建議的具體內(nèi)容,被監(jiān)督者不需要完全聽從檢察機關(guān)對其行為的主張。本質(zhì)上,檢察監(jiān)督不是要求被監(jiān)督者必須按照監(jiān)督者的意志糾正錯誤,而是要求其必須重視監(jiān)督者的意見,重新審視自己的行為[14]。同時,檢察機關(guān)也無法采取強制性措施。根據(jù)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第十四條,檢察機關(guān)在進(jìn)行調(diào)查核實時,不得采取限制人身自由和查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等強制性措施。而對相關(guān)主體法律義務(wù)的設(shè)定也不代表檢察機關(guān)有強制權(quán)。雖然檢察機關(guān)履行職務(wù)是一種執(zhí)行公務(wù)行為,被監(jiān)督對象拒不配合時,得以妨害公務(wù)追究其法律責(zé)任[15],但這是一種被動觸發(fā)的措施,強制性措施應(yīng)是一種主動做出的行為,二者不可同語。此外,參照行政調(diào)查權(quán)理論,組織法上的概括授權(quán)僅能成立任意性調(diào)查,強制性調(diào)查必須有法律的具體授權(quán)[16],因而檢察機關(guān)的調(diào)查核實工作終歸是一種任意性調(diào)查而非強制性調(diào)查。

第二,檢察監(jiān)督缺乏行政權(quán)的信任。檢察機關(guān)比之審判機關(guān)的一大劣勢,是前者更難贏得行政權(quán)的信任。這種信任有助于打破行政活動單向性的壁壘,使行政主體更愿意接受監(jiān)督。審判機關(guān)能夠贏得行政權(quán)的信任,關(guān)鍵在于行政主體對審判客觀性的認(rèn)可。行政爭議的產(chǎn)生與法院無關(guān),法院是以獨立第三方的身份來化解兩造的紛爭。在法院裁判之前,法院對行政行為是否合法的態(tài)度是不確定的,沒有表露出對行政主體的不信任。訴訟程序也是一個開放的過程,允許行政主體參與其中,為自己辯護。此外,行政主體敗訴的可能性也較低,據(jù)統(tǒng)計,2018年全國各級行政機關(guān)應(yīng)訴一審行政案件敗訴率約為14.7%[17]。因而行政主體有理由相信法院是客觀的,進(jìn)而建立起對法院的信任,更愿意配合法院的監(jiān)督工作。

相反,行政主體不一定認(rèn)可檢察監(jiān)督的客觀性。檢察機關(guān)以提出問題的角色出現(xiàn),與行政主體之間存在著對立關(guān)系。檢察監(jiān)督的主動性與糾錯性質(zhì)透露出對行政主體的不完全信任,難免會引發(fā)行政主體的抵觸心理[18]。尤其在觸及行政裁量權(quán)時,檢察機關(guān)很可能對行政權(quán)持否定性意見,因為假若檢察機關(guān)認(rèn)可行政裁量,那么檢察介入的層次可能僅止于形式化的過問[19]。再者,檢察監(jiān)督從始至終主要由檢察機關(guān)一手操辦,行政主體難以像訴訟那樣參與其中。因此,行政主體很難建立起對檢察機關(guān)的信任,也沒有積極性去爭取檢察機關(guān)對自己的認(rèn)同,進(jìn)而可能回避甚至抵制檢察監(jiān)督。

2 行政權(quán)檢察監(jiān)督的潛在優(yōu)勢

雖然檢察監(jiān)督在面對行政權(quán)時存在一些短板,但仍有一些潛在優(yōu)勢,為提升監(jiān)督的能力與適應(yīng)性創(chuàng)造了可能。檢察監(jiān)督的優(yōu)勢首要在于其獨立性,這劃清了監(jiān)督者與被監(jiān)督者之界限,為監(jiān)督的展開確立了基本前提。檢察監(jiān)督具備客觀性和自主性優(yōu)勢,擁有法律方面的專業(yè)本領(lǐng),能夠補強既有的行政監(jiān)督體系,因而為其直面行政權(quán)提供了可靠保障。

2.1 檢察監(jiān)督的獨立性

我國憲法第一百三十六條規(guī)定,人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)。獨立性是我國檢察權(quán)的基本特征,是保障檢察監(jiān)督公正有效的根本前提,更是奠定檢察監(jiān)督客觀自主、構(gòu)建檢察權(quán)威地位的基石。獨立性分為兩個方面。一方面是外部獨立,主要體現(xiàn)在檢察機關(guān)獨立于其他主體,包括機構(gòu)的獨立和權(quán)力行使的獨立。外部獨立是檢察系統(tǒng)的集體獨立,為檢察權(quán)的外部邊界筑起一道不可逾越的護城河,保證檢察職權(quán)行使的完整、穩(wěn)定。外部獨立僅有的例外在于不能獨立于中國共產(chǎn)黨和權(quán)力機關(guān),要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民代表大會的監(jiān)督。

另一方面是內(nèi)部獨立,主要體現(xiàn)在檢察各主體間的獨立和內(nèi)部分工的獨立上。(1)檢察各主體間的獨立包括檢察官的獨立與各檢察機關(guān)的獨立。其中,檢察機關(guān)實行檢察官辦案責(zé)任制,要求突出檢察官在辦案中的主體地位,這給予了檢察官一定的權(quán)限,有權(quán)提出自己的獨立意見[20]。但是檢察各主體間的獨立是有限制的,“檢察一體”要求建立“上命下從”的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,上級檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級檢察院的工作,檢察長領(lǐng)導(dǎo)檢察官的工作[21]。(2)內(nèi)部分工的獨立。檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)多個部門分工行使檢察職權(quán),比如訴訟監(jiān)督職能與公訴職能相分離,分由不同的部門行使,以防止監(jiān)督失效[22]。但這種分工獨立是有限的,無論由哪個部門負(fù)責(zé)具體工作,最終都是以檢察機關(guān)的名義對外統(tǒng)一行使檢察權(quán)。因此,與外部獨立相比,內(nèi)部獨立更具有相對性,有一定的限制,可能會因情勢的變化而變化,但不管作出如何的限制,最終都是為了更好地實現(xiàn)檢察權(quán)的獨立行使。

外部獨立與內(nèi)部獨立相結(jié)合,使檢察機關(guān)既能利用內(nèi)部分工提升職權(quán)行使的專業(yè)和效率,保證法律監(jiān)督的公正無私,又能夠通過“檢察一體”充分調(diào)配自身資源,形成“以檢察機關(guān)為統(tǒng)一的執(zhí)法主體和命運共同體”[23],為監(jiān)督行政權(quán)匯聚更強有力的集體力量。

2.2 檢察監(jiān)督的客觀性

檢察監(jiān)督具有客觀性,這是指檢察機關(guān)在態(tài)度上不偏不倚,對某事物的判斷不受自身好惡或外界干擾影響。《檢察官法》第五條規(guī)定,檢察官履行職責(zé)應(yīng)當(dāng)秉持客觀公正的立場。檢察監(jiān)督者必須平等對待各方,避免偏聽偏信,全面調(diào)查事實真相,不偏袒、公正地采取行動[24]。雖然行政主體未必認(rèn)同檢察監(jiān)督的客觀性,但這不妨礙這種客觀性的存在。檢察監(jiān)督之所以客觀,原因有三：(1)保證監(jiān)督的正當(dāng)性。檢察機關(guān)的法律監(jiān)督是對法律實施的監(jiān)督,監(jiān)督者要嚴(yán)格區(qū)別于實施者,必須先從意志上同實施者相分離,保持客觀公正,否則便如同參與到法律實施當(dāng)中,監(jiān)督的正當(dāng)性不復(fù)存在。(2)檢察的非自利性克制了自身好惡。檢察監(jiān)督外在于法律實施,與法律實施不發(fā)生任何利害關(guān)系,排除了自我利益對自身觀念的影響。(3)檢察監(jiān)督的獨立性克制了外界干擾。檢察的外在獨立排斥了其他主體對其思維的干涉,內(nèi)部的相對獨立則使檢察官的獨立思維得以保持,思維的獨立有助于客觀的思考。

客觀的態(tài)度說明監(jiān)督者與被監(jiān)督者的關(guān)系不是一種絕對對抗關(guān)系,雙方的矛盾可以得到緩和。監(jiān)督者與被監(jiān)督者的爭議起于監(jiān)督者對行政行為涉嫌違法的質(zhì)疑,單方面的質(zhì)疑看似有一定的傾向性,但客觀的態(tài)度能夠排除對監(jiān)督公正性的疑慮。客觀的態(tài)度一方面能夠驅(qū)除無關(guān)因素的干擾,使檢察監(jiān)督將目標(biāo)集中于行政問題本身,另一方面可以使檢察機關(guān)充分吸收各方信息,全面審視行政行為的合法性。申言之,檢察機關(guān)的身份是法律守護者,法律監(jiān)督的最終目的是保障法律的統(tǒng)一正確實施,而不是抗衡行政權(quán)或追究行政主體的責(zé)任?？陀^的態(tài)度使監(jiān)督者平等對待各方,并聚焦于行政問題的解決,而不是與行政主體相對抗。因此,真正的矛盾在于檢察監(jiān)督與違法行政行為之間,在于合法與違法之間,而非監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間,只要違法行政行為得以糾正,爭議自然消解。

2.3 檢察監(jiān)督的自主性

檢察監(jiān)督具有自主性,這是指檢察機關(guān)在行動上不等不靠,既能主動對行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督,也不需要完全依賴外部的響應(yīng),包括主動性和自立性兩方面。一是主動性的一面。與消極被動的審判機關(guān)不同,檢察機關(guān)在監(jiān)督中主要扮演“推手”的角色,是監(jiān)督程序的啟動者,往往需要更加積極地行動,例如作為起訴人提起行政公益訴訟,將行政問題交由法院處置。二是自立性的一面。檢察監(jiān)督自成一系,不受外部支配,也不完全依靠外部的支持。檢察機關(guān)對監(jiān)督程序的運作、行政合法性的評價都是依自己的判斷進(jìn)行,檢察監(jiān)督不以當(dāng)事人的申請為程序啟動的條件,也不必等到行政活動結(jié)束才啟動。檢察監(jiān)督從開始到結(jié)束,很多時候也不需要歷經(jīng)訴訟、監(jiān)察等外部工作程序,只需遵從檢察制度的自身安排。

自主性使檢察機關(guān)得以充分發(fā)揮主觀能動性,自由靈活地監(jiān)督行政權(quán)。一方面,檢察機關(guān)有權(quán)自主設(shè)計監(jiān)督制度,主導(dǎo)監(jiān)督工作,使監(jiān)督活動更有利于檢察職能的發(fā)揮。另一方面,檢察機關(guān)可以更加靈活有效地開展監(jiān)督,充分利用各種有利資源,拓展更為柔和的監(jiān)督手段,獲得行政主體的支持和認(rèn)可。

2.4 檢察監(jiān)督的法律專業(yè)性

檢察機關(guān)的法律監(jiān)督充滿著濃郁的法律色彩。檢察機關(guān)以法律人之視角,以專業(yè)的法律資源配給,分析解決行政法律問題,提出專業(yè)法律意見。檢察監(jiān)督的過程就是檢察機關(guān)就法律適用問題,對具體案件作出法律評價的過程。在國家機關(guān)中,唯有司法機關(guān)有權(quán)發(fā)表對具體案件法律適用的意見,這使得檢察機關(guān)擁有許多主體難以企及的法律話語權(quán)威。與法院不同的是,不告不理制度使法院不能在事前對個案作出法律評價,檢察機關(guān)則可以主動提出。

法律本身的特點也融入檢察監(jiān)督之中。檢察監(jiān)督主要考察的是法律因素,與經(jīng)濟、政治、文化等其他因素相比,法律因素最大的特點是可預(yù)測和穩(wěn)定性。法律是事前定下的客觀標(biāo)準(zhǔn),人們可以根據(jù)法律對未來的行為活動作出選擇,法律也在一段時間內(nèi)保持不變。因此,檢察監(jiān)督也具有可預(yù)測和穩(wěn)定性的特點。這既為檢察監(jiān)督指明了標(biāo)準(zhǔn)和方向,有助于提高監(jiān)督效率,又限制了監(jiān)督權(quán)限與范圍,防止監(jiān)督權(quán)的恣意妄為。同時,這也為行政主體提供一個可測度的標(biāo)準(zhǔn),使其依據(jù)法律標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整行政活動、配合檢察監(jiān)督,以免遭檢察機關(guān)的非難。

2.5 檢察監(jiān)督的補強功能

法律監(jiān)督以保障憲法與法律統(tǒng)一正確實施為價值追求,其監(jiān)督范圍理應(yīng)涵蓋法律實施全過程。法律實施關(guān)涉行政、司法等方方面面,理論上法律監(jiān)督存在廣泛監(jiān)督的可能。檢察監(jiān)督的自主性也給予法律監(jiān)督巨大的張力,只要是法律實施活動存在的地方,就是法律監(jiān)督可以覆蓋的地方。雖然在行政監(jiān)督領(lǐng)域,我國已構(gòu)建起以監(jiān)察監(jiān)督為主導(dǎo)的全面監(jiān)督體系,吸納了人大、監(jiān)委、法院等多方面的監(jiān)督力量,但檢察機關(guān)的法律監(jiān)督仍然不可或缺,起到補強監(jiān)督體系的關(guān)鍵作用。檢察監(jiān)督可以彌補人大監(jiān)督在具體性、微觀性、日常性上的短板；能夠突破行政訴訟制度的固有限制,及時主動介入行政問題,將監(jiān)督領(lǐng)域擴展至訴訟之外的廣大行政活動。

檢察監(jiān)督亦能彌補監(jiān)察監(jiān)督的不足。(1)在監(jiān)督對象上,監(jiān)察監(jiān)督以公職人員為對象,通過對個人行為的約束間接監(jiān)督行政,但行政行為是一種組織行為而非個人行為,對個人行為的監(jiān)督未必能完全作用于行政行為,而檢察監(jiān)督以行政管理活動為索引,將監(jiān)督對象直指行政主體,可以填補組織行為監(jiān)督的真空。(2)在監(jiān)督內(nèi)容上,監(jiān)察監(jiān)督主要考察公職人員的合法性、稱職性,但一些行政問題并非出于公職人員的違法或失職,可能是公職人員能力不足、行政行為所依據(jù)的規(guī)范違反上位法等原因造成的,對公職人員的監(jiān)督未必能收獲成效。而檢察監(jiān)督以行政合法性為監(jiān)督內(nèi)容,強化了對行政權(quán)的法律約束。(3)在監(jiān)督效果上,監(jiān)察監(jiān)督重在追究違法失職人員的責(zé)任,容易忽視對違法行政行為的糾正,在某些追責(zé)程序完成之后,法益可能仍受侵害、違法行為可能仍然存在,而檢察監(jiān)督著重對違法行政行為的糾正,與監(jiān)察監(jiān)督的責(zé)任追究相配合,更有助于徹底解決行政問題、全面保護受損法益。綜上,檢察監(jiān)督可以彌補既有行政監(jiān)督體系的缺陷,強化監(jiān)督力量。

3 檢察監(jiān)督直面行政權(quán)的優(yōu)化方法

既然檢察監(jiān)督具有直面行政權(quán)的潛能,那我們可以通過一定的路徑與方法,將其潛在優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為顯性優(yōu)勢。優(yōu)化檢察監(jiān)督的目標(biāo)是使行政主體配合監(jiān)督工作,甚至能主動邀請檢察機關(guān)介入監(jiān)督,充分考慮、接納檢察建議。達(dá)成這一目標(biāo)的路徑有兩條,一是加強檢察監(jiān)督的權(quán)威,促使行政主體自覺或不自覺的服從,二是加強檢察機關(guān)與行政主體的合作,使行政主體能優(yōu)先接受檢察監(jiān)督。打通這兩條路徑的方法在于揚長補短,充分發(fā)揮檢察監(jiān)督的優(yōu)勢,回應(yīng)行政權(quán)帶來的挑戰(zhàn)。

3.1 強化檢察監(jiān)督的獨立性

獨立性是檢察監(jiān)督優(yōu)勢的基點,優(yōu)化行政權(quán)檢察監(jiān)督首先要強化獨立性。一是強化積極的獨立。獨立有消極和積極之分,我們往往重視消極的獨立而忽視了積極的獨立。消極獨立是指排除他人的干涉,使自己免于被強迫的服從；積極獨立是指注重依靠自己的力量,排除對他人的依賴或附和,使自己免于主動的服從。在監(jiān)督行政權(quán)時,檢察機關(guān)既要擯斥行政主體的干涉,也要堅持對監(jiān)督活動的把控,以免淪為行政主體的附庸。為促成行政問題的解決,檢察機關(guān)密切與行政主體的工作聯(lián)系,本無可厚非,但檢察機關(guān)應(yīng)時刻保持獨立,注意自己的監(jiān)督職責(zé)所在,在與同級政府溝通時不宜以下對上的匯報形式,檢察調(diào)查工作也不宜面面俱到,以免代行行政職責(zé)。值得警醒的是,監(jiān)督者如過分在意被監(jiān)督者的配合,容易喪失自身的獨立地位,淪為被監(jiān)督者治下的一個內(nèi)部監(jiān)督部門。同樣,在內(nèi)部獨立方面,檢察機關(guān)要賦予檢察官更多獨立辦案的權(quán)限,充分提高檢察官獨立辦案的能力,積極發(fā)揮檢察官的主觀能動性。

二是強化制度的獨立。當(dāng)前的檢察監(jiān)督依賴于訴訟制度的供給,訴訟制度以審判為中心,由此構(gòu)建的一系列檢察監(jiān)督制度也會緊緊圍繞甚至依附于審判制度。例如將行政檢察限制在訴訟審判監(jiān)督之中,或是造成檢察監(jiān)督管轄制度的錯位。縱令如此,檢察不同于審判,檢察機關(guān)應(yīng)適當(dāng)放下為訴訟制度服務(wù)的執(zhí)拗,擺脫訴訟制度思維的束縛,堅持獨立自主的檢察監(jiān)督發(fā)展模式,從自身角度出發(fā)建構(gòu)適于檢察監(jiān)督的制度。

3.2 充分利用外部力量

即便我們從立法上賦予檢察機關(guān)以實體處分權(quán),也會遇到不少障礙。因為檢察機關(guān)作出的實體處分不一定準(zhǔn)確,況且對一些專業(yè)行政問題,監(jiān)督者和被監(jiān)督者之間可能還有不同理解,當(dāng)被監(jiān)督者對處分持有異議時,就需要通過一定的渠道進(jìn)行救濟。假如這種處分被設(shè)定為不可救濟、終局的,那么檢察機關(guān)無疑褫奪了其他國家機關(guān)本該享有的實體處分權(quán)。如果實體處分可以被推翻,我們也要突破現(xiàn)有的理論構(gòu)建與制度設(shè)計予以回應(yīng)。如以司法程序解決,便會出現(xiàn)以行政主體為原告、檢察機關(guān)為被告的“逆向行政訴訟”程序；如以非司法程序解決,確立一個法院之外的終局裁決者,又可能會影響現(xiàn)行的權(quán)力配置體系。

我們還可以考慮另一種思路,就是讓檢察機關(guān)充分利用其他主體的實體處分權(quán)。檢察監(jiān)督必須堅持獨立自主,但這不意味著檢察監(jiān)督就此脫離了行政監(jiān)督體系。我們?nèi)孕鑼⑵渲糜谛姓O(jiān)督體系之中通盤考慮,以提升檢察監(jiān)督效果、強化行政監(jiān)督體系為目標(biāo),系統(tǒng)整合各項監(jiān)督活動,取其他監(jiān)督之長,補檢察監(jiān)督之短。檢察機關(guān)對其他實體處分權(quán)的利用可分為兩種形式：一是保持其他主體介入的可能性,形成對行政主體的威懾；二是實際引入其他主體,形成多方主體對行政權(quán)的監(jiān)督活動。具體而言,檢察監(jiān)督可以利用法院的裁判權(quán),比如在行政公益訴訟的訴前程序中,檢察機關(guān)以提起訴訟為威懾,要求行政主體配合監(jiān)督,當(dāng)威懾失效時,檢察機關(guān)及時啟動訴訟程序,引入法院的監(jiān)督。檢察監(jiān)督也可以利用監(jiān)察權(quán),時刻關(guān)注行政問題和監(jiān)督過程中可能發(fā)生的職務(wù)違法犯罪活動而形成對行政主體的雙重監(jiān)督壓力,一旦發(fā)現(xiàn)確有公職人員違法,便及時引入監(jiān)察監(jiān)督。

3.3 傳遞有利于監(jiān)督的必要可靠信號

根據(jù)目的合乎理性的行為理論,當(dāng)事者依據(jù)對外界的預(yù)期作出相應(yīng)的行為[25]56,預(yù)期是當(dāng)事者根據(jù)所掌握的信息作出的判斷。但檢察機關(guān)與行政主體相互獨立,存在信息不對稱的情形,行政主體難以獲取某些監(jiān)督信息而形成對未來監(jiān)督工作的預(yù)判。根據(jù)信號傳遞理論[26],檢察機關(guān)可以向行政主體釋放有利于監(jiān)督的必要可靠信號,使其產(chǎn)生合理預(yù)期,進(jìn)而選擇與檢察機關(guān)合作或服從檢察監(jiān)督工作。

檢察機關(guān)首先要傳遞促進(jìn)合作的信號。合作基于當(dāng)事者對未來利益的可期。被監(jiān)督者的利益是得到監(jiān)督者對其行為的肯定,免遭責(zé)罰。當(dāng)然,監(jiān)督者不可能一開始就允諾作出肯定評價,但可以給予被監(jiān)督者自證清白的機會,使其有可能擺脫違法嫌疑。這里的關(guān)鍵是促成行政主體對檢察監(jiān)督客觀性的確信。具體來說,一是在監(jiān)督結(jié)論形成之前要避免透露檢察機關(guān)的傾向性意見。檢察機關(guān)不宜過早地向行政主體施壓,尤其在向行政主體調(diào)查核實時,要防止將客觀性的詢問演變成傾向性的質(zhì)疑。檢察機關(guān)形成確鑿結(jié)論前,可就有關(guān)行政問題提醒行政主體,但非直接督促其履職。二是將監(jiān)督工作過程開放化,給予行政主體更多辯護機會。檢察機關(guān)可以適當(dāng)將監(jiān)督工作準(zhǔn)司法化,利用聽證、座談等方式讓行政主體參與到監(jiān)督過程中,認(rèn)真考慮行政主體的主張并積極予以反饋,塑造檢察機關(guān)客觀公正的形象。對于監(jiān)督難度較高、問題較多的案件,檢察機關(guān)應(yīng)突出監(jiān)督工作的階段性,在監(jiān)督初期可提醒行政主體自查自糾,解決大部分行政問題,后期再逐步加強對行政權(quán)的審查力度。

不過,倘若行政主體確信其行為違法,只會回避與檢察機關(guān)的合作,以免曝光違法信息,招致責(zé)難。因此必須有服從信號的輸入,迫使行政主體形成對不利益的切實感知,服從檢察機關(guān)的監(jiān)督安排。一是使行政主體意識到不利益的客觀存在。比如對于提起行政公益訴訟的威懾,其前提是有關(guān)問題處在公益訴訟案件范圍內(nèi),而且行政主體大概率會敗訴,或者面臨更多不定因素。這要求檢察機關(guān)要有針對性地收集確鑿證據(jù),適時向行政主體展示,營造行政方敗訴的危機感。二是使行政主體意識到在不服從監(jiān)督時極有可能觸發(fā)不利益。檢察機關(guān)可以通過設(shè)置回復(fù)時限、履職時限、起訴時限等辦法,加強監(jiān)督工作的緊迫感,迫使行政主體盡早接受監(jiān)督。檢察機關(guān)也要及時兌現(xiàn)時限期滿的不利后果,當(dāng)行政主體拒絕履職時,立即采取下一步行動。此外,檢察機關(guān)還可以聯(lián)立上述兩種信號傳遞方法,使行政主體同時意識到合作能獲得利益、而不服從會產(chǎn)生不利后果。比如設(shè)置一種獎懲措施,對于合作的行為給予獎勵,對不服從的行為處以懲罰。

3.4 回避行政權(quán)的“鋒芒”

不可否認(rèn),行政權(quán)在專業(yè)判斷、公定力等方面擁有難以匹敵的優(yōu)勢,檢察監(jiān)督未必有足夠的能量以正面應(yīng)付,因而需要另辟蹊徑、避實就虛。

第一,強化檢察監(jiān)督的法律專業(yè)性。鑒于行政判斷的優(yōu)先性,檢察機關(guān)應(yīng)對行政判斷給予足夠的重視,但也要發(fā)揮法律專業(yè)性的優(yōu)勢,將行政判斷束縛在合法性標(biāo)準(zhǔn)之下,構(gòu)建檢察監(jiān)督的法律權(quán)威。如上所述,行政判斷的優(yōu)先性主要根源于行政的專業(yè)性、裁量性、親歷性。(1)對于行政專業(yè)性的挑戰(zhàn),檢察監(jiān)督可以合法性標(biāo)準(zhǔn)搶占行政行為正確性評價的高地。評價行政行為正確與否,固然離不開許多復(fù)雜的行政技術(shù)問題,但合法性始終是法治政府行政的首要準(zhǔn)則。合法性標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行排中律,只有合法與違法的評價結(jié)論,不存在任何中間地帶,回避了行政專業(yè)上的主觀價值判斷問題,簡單實用且一以貫之。(2)對于行政裁量性的挑戰(zhàn),檢察監(jiān)督以形式合法為主要的評價標(biāo)準(zhǔn),逐步拓展對合法性標(biāo)準(zhǔn)的理解,審慎評價行政裁量行為的實質(zhì)合法性,重點關(guān)注裁量行為違反法律原則、公共道德等原則性問題的情況[27]。在此,檢察機關(guān)需要提升對合法性標(biāo)準(zhǔn)評價的駕馭能力。(3)對于行政親歷性的挑戰(zhàn),檢察監(jiān)督以法律事實解釋客觀事實,提升對法律事實的調(diào)查與建構(gòu)能力,將行政親歷的客觀事實置換為可供事后反復(fù)查驗的法律事實。此外,提升檢察機關(guān)在合法性評價的話語權(quán),還能形成自覺性權(quán)威,輸出影響力,使行政主體意識到檢察建議的高度正確性,從而心服口服地配合監(jiān)督工作。

第二,對重大行政管理活動開展預(yù)防性監(jiān)督。鑒于行政行為的公定力,事后的檢察監(jiān)督不能任意否定行政行為的效力,但如果開展事前或事中的監(jiān)督,即在行政行為成立之前便介入監(jiān)督,就能回避公定力的影響。這也是對行政活動單向性的突破,使行政過程更趨于開放。當(dāng)然,檢察機關(guān)不可能時時處處緊盯行政主體,預(yù)防性監(jiān)督必須有選擇地進(jìn)行,主要選取那些社會影響較大、事關(guān)多數(shù)人利益或巨額財產(chǎn)權(quán)益的行政管理活動,比如城市更新項目、重大投資項目環(huán)評審批等。檢察機關(guān)可以會同相應(yīng)的行政主體,向行政部門或現(xiàn)場項目組派駐檢察官,指導(dǎo)行政管理的合法運作。

3.5 滿足行政權(quán)的合理需求

檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)從促進(jìn)依法行政的高度進(jìn)行監(jiān)督,而不是簡單地制衡、約束行政權(quán)。有學(xué)者評價,行政公益訴訟的目的在于“共治”而非“勝訴”[28],這同樣適用于其他行政監(jiān)督工作。因此,檢察機關(guān)應(yīng)充分考慮行政權(quán)的合理需求,努力讓行政主體理解、配合監(jiān)督工作,踐行“雙贏多贏共贏”新理念。

第一,促進(jìn)檢察監(jiān)督的高效化。檢察機關(guān)既要保證監(jiān)督的公正性,也要兼顧效率在監(jiān)督中的作用,契合行政主體對效率的追求。檢察機關(guān)可以發(fā)揮自主性優(yōu)勢,主導(dǎo)監(jiān)督程序,提高監(jiān)督效率,控制好監(jiān)督工作對正常行政管理活動的擾動。監(jiān)督高效化有助于引導(dǎo)行政主體的配合。比如,行政訴訟可能給行政管理活動帶來諸多不確定性,訴訟結(jié)果未知,早已做出的行政行為仍有可能被撤銷、改變或被認(rèn)定為無效,為未來的行政活動添加更多不穩(wěn)定因素,而且訴訟會分散行政主體的注意力,降低整體行政效率。所以,當(dāng)檢察機關(guān)施以更高效的監(jiān)督手段,提供更快速的解決方案時,行政主體可能傾向于接受檢察機關(guān)的意見建議,而不是將問題帶入訴訟程序。

第二,提升檢察監(jiān)督的柔和度。檢察機關(guān)不應(yīng)針鋒相對地給行政主體“挖坑”“挑毛病”,而應(yīng)尊重行政主體在行政管理活動中的主導(dǎo)地位,正視行政專業(yè)判斷的優(yōu)勢,緩和與行政主體的對抗性。(1)給予行政主體更多自我糾錯的機會。行政管理工作紛繁復(fù)雜,難免會出現(xiàn)一些差錯,導(dǎo)致行政行為違法,這些差錯未必能歸咎于故意或過失,若一味地施以嚴(yán)格的監(jiān)管和追責(zé),有可能打擊行政執(zhí)法的積極性。所以檢察機關(guān)可以考慮給予行政主體更多自我整改的空間。比如在行政公益訴訟起訴前,檢察機關(guān)通過檢察建議提醒、督促行政主體,正是為了讓行政主體有機會自我糾錯。此外,就行政主體而言,自我糾錯表面上是一種機會,實質(zhì)上是令其承擔(dān)新的職責(zé),行政主體如放棄這種機會則會構(gòu)成新的不作為,這種自我糾錯的機會起到將行政違法轉(zhuǎn)化為行政不作為的作用[29]。這進(jìn)而有助于檢察機關(guān)明確違法責(zé)任的歸咎,實施進(jìn)一步的監(jiān)督程序。(2)在合法前提下允許向行政主體作出讓步。如果有助于監(jiān)督目的的達(dá)成,在符合法律的前提下,檢察機關(guān)不妨接受行政主體的合理抗辯,允許行政主體延緩履職期限、變通履職方式等。讓步的事項一般在行政裁量范圍內(nèi),因為這類行政活動需要考量諸多法外因素,包括行政主體的能力限制、公眾的情感訴求等。(3)提出富有可行性、建設(shè)性的檢察建議。為提高行政主體對檢察建議的認(rèn)可度,檢察機關(guān)不單要注意建議的合法性、說理性,也要關(guān)注建議的可行性與建設(shè)性。檢察監(jiān)督不止于糾正行政的過錯,還要積極促成問題的圓滿解決。在監(jiān)督結(jié)束后,檢察機關(guān)可在力所能及的情況下,深入研究違法問題暴露出的制度缺陷,提出完善對策。有學(xué)者指出,檢察建議的魅力在于持久的關(guān)注,而不是短期立竿見影的效果[30]。檢察機關(guān)站在更高的角度審視行政問題,無疑起到“辦理一案、治理一片”的社會治理效果。

4 檢察監(jiān)督直面行政權(quán)的制度設(shè)想

打造適于直面行政權(quán)的檢察監(jiān)督,除了要在方法上改善監(jiān)督工作,還要在制度設(shè)計上作出一定的調(diào)整和創(chuàng)新,將檢察監(jiān)督的制勝優(yōu)勢上升為長期管用的制度優(yōu)勢。筆者試從監(jiān)督職能布局、監(jiān)督管轄制度、監(jiān)督簡易程序、與行政主體的互動機制、監(jiān)督評價機制等幾個方面提出一些設(shè)想。

4.1 適當(dāng)重塑行政權(quán)檢察監(jiān)督的職能布局

當(dāng)前的行政權(quán)檢察監(jiān)督圍繞訴訟制度,構(gòu)成了行政檢察和行政公益訴訟檢察的基本框架,但未來檢察監(jiān)督應(yīng)逐步走出訴訟制度下的格局,適當(dāng)重塑其職能布局。

行政權(quán)檢察監(jiān)督首先應(yīng)分離出訴訟之外的行政監(jiān)督。這種行政監(jiān)督應(yīng)當(dāng)先對檢察機關(guān)在訴訟外的所有行政監(jiān)督工作進(jìn)行整合,包括行政公益訴訟訴前程序、參與社會治理提出檢察建議的工作等,并對監(jiān)督范圍作出適當(dāng)拓展,以便涵蓋行政管理的重要領(lǐng)域。尤其應(yīng)賦予訴前程序以獨立地位,因為訴前程序不是非要與“訴”勾連,這實質(zhì)是檢察機關(guān)向行政主體行使請求權(quán)的過程,而提起公益訴訟則屬于這種請求權(quán)在訴訟過程中的延伸,只是轉(zhuǎn)化為要求法院裁判的訴訟請求[31]。另外,在區(qū)分訴前程序與其他行政監(jiān)督程序上,應(yīng)主要依其保護的法益性質(zhì)而定,保護公益的適用訴前程序,保護合法私益的適用其他程序,這涉及后續(xù)檢察機關(guān)對訴訟手段的不同運用。不過這種區(qū)分僅是為了工作程序的便利化,檢察機關(guān)仍應(yīng)積極整合各種行政監(jiān)督程序,在檢察體系內(nèi)部形成統(tǒng)一的行政監(jiān)督力量。

適當(dāng)?shù)闹厮懿皇菑氐椎闹亟?我們?nèi)孕柚匾曉V訟在權(quán)力監(jiān)督上的價值。檢察機關(guān)在訴訟外的行政監(jiān)督可以依法轉(zhuǎn)化為訴訟內(nèi)的監(jiān)督。這種監(jiān)督根據(jù)檢察機關(guān)在監(jiān)督中的站位不同,又可分為行政訴訟監(jiān)督、提起行政公益訴訟、支持起訴三類。(1)行政訴訟監(jiān)督是檢察機關(guān)不支持任何一方利益,只針對訴訟活動的監(jiān)督,可以同時與提起公益訴訟或支持起訴的工作并存。(2)提起行政公益訴訟是檢察機關(guān)為支持公益而作出的監(jiān)督,這是剝離了訴前程序之后的行政公益訴訟檢察。(3)支持起訴是檢察機關(guān)為支持特定行政相對人的合法權(quán)益而作出的監(jiān)督。雖然《行政訴訟法》沒有明確支持起訴的規(guī)則,但作為母本的《民事訴訟法》規(guī)定機關(guān)可以支持受損害的單位或個人起訴,而實踐中也不乏檢察機關(guān)支持行政相對人起訴的案例?？傊?行政權(quán)檢察監(jiān)督應(yīng)實現(xiàn)訴訟內(nèi)外的相對分離,并能與訴訟制度相銜接。當(dāng)違法行政行為侵害公益時,行政監(jiān)督可轉(zhuǎn)入提起行政公益訴訟的工作；當(dāng)違法行政行為侵害合法私益時,行政監(jiān)督可以支持起訴的方式進(jìn)行。檢察監(jiān)督還可以訴訟監(jiān)督的方式為行政訴訟的公正合法保駕護航。

4.2 調(diào)整監(jiān)督管轄制度

當(dāng)前檢察監(jiān)督管轄規(guī)則嚴(yán)重依賴行政訴訟管轄規(guī)則,極易造成監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間級別的不對等。根據(jù)《行政訴訟法》第十四條、第十五條的規(guī)定,基層法院管轄一審行政案件,但對國務(wù)院部門或者縣級以上地方政府所作的行政行為提起訴訟的案件由中級人民法院管轄。這意味著,以省級政府工作部門、地市級政府工作部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為被告的案件,一般由基層法院管轄。為了與審判級別管轄規(guī)則相吻合,《檢察機關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南(試行)》規(guī)定,檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的案件(包括訴前程序),一般由被告行政機關(guān)所在地的基層檢察院管轄；被告行政機關(guān)是縣級以上政府的案件,由市(分、州)檢察院管轄。這雖然保證了法檢級別的相對應(yīng),卻極易造成監(jiān)督的檢察院與被監(jiān)督的行政主體之間級別的不對等。最極端的情況便是由一個基層檢察院負(fù)責(zé)對省級政府工作部門的公益訴訟檢察工作,由此產(chǎn)生的監(jiān)督困難可想而知。另外,行政訴訟監(jiān)督也有相同的問題。根據(jù)《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》第三十四條,由辦理行政訴訟監(jiān)督案件的檢察院負(fù)責(zé)監(jiān)督相應(yīng)的行政機關(guān)。由于開展訴訟監(jiān)督的檢察機關(guān)主要是案件審理法院所在地的同級檢察院,所以在對行政主體的訴訟監(jiān)督中,同樣會出現(xiàn)監(jiān)督者與被監(jiān)督者級別不對等的情況。

就行政訴訟中可能存在的級別不對等問題,有學(xué)者認(rèn)為這不但讓法院的審理舉步維艱,還會出現(xiàn)邏輯上的“倒掛”現(xiàn)象[32]。隨著近年來司法機關(guān)人財物“省級統(tǒng)管”、行政案件集中管轄等改革的推進(jìn),法院的獨立性已明顯增強,實踐中由基層法院審理上級政府工作部門的案件亦不在少數(shù)。況且,法院的審判權(quán)是可以作出實體處分、終結(jié)法律爭議的權(quán)力,理論上不必?fù)?dān)憂因級別不對等而受到限制。然而,檢察機關(guān)只執(zhí)有程序處分權(quán),對行政權(quán)的制約頗為有限,監(jiān)督實效更有賴于法院在實體處分上的配合,其面臨的困難遠(yuǎn)大于法院。

因此,檢察機關(guān)在監(jiān)督行政權(quán)時,需要適當(dāng)擺脫訴訟管轄制度的束縛,設(shè)計適于檢察監(jiān)督的管轄規(guī)則。在訴訟之外的場合,包括行政公益訴訟訴前程序階段,我們應(yīng)盡可能保證監(jiān)督者與被監(jiān)督者的級別對等(或是監(jiān)督者的級別高于被監(jiān)督者)。尤其在與行政主體發(fā)生直接接觸的情形下,比如在調(diào)查核實或提出檢察建議的環(huán)節(jié),最好由同級的檢察院負(fù)責(zé)。對行政主體開展訴訟監(jiān)督時,也應(yīng)結(jié)合違法的性質(zhì)程度、監(jiān)督難度等因素,利用好移轉(zhuǎn)管轄、指定管轄等規(guī)則確定合適的監(jiān)督者,而不是一味由審理法院的同級檢察院進(jìn)行監(jiān)督。除了級別上的對等,我們還可以結(jié)合行政訴訟集中管轄制度,將監(jiān)督行政權(quán)的職權(quán)集中授予某個檢察院,以免受行政主體的干擾。

當(dāng)然,新的管轄規(guī)則也要照顧到行政訴訟的特點,在提起行政公益訴訟、對審判活動開展訴訟監(jiān)督時,監(jiān)督工作應(yīng)轉(zhuǎn)由符合訴訟管轄制度的檢察院負(fù)責(zé)。盡管這可能會造成行政公益訴訟起訴人與訴前程序辦案人、對審判活動的訴訟監(jiān)督者與對行政主體的訴訟監(jiān)督者不一致的情形,但若檢察機關(guān)發(fā)揮好“檢察一體”的組織優(yōu)勢,上下級檢察機關(guān)有機串聯(lián)、一致行動,便能確保有關(guān)工作的連續(xù)性、穩(wěn)定性。

4.3 設(shè)置監(jiān)督簡易程序

當(dāng)前,檢察系統(tǒng)內(nèi)部對監(jiān)督工作的規(guī)定頗為復(fù)雜。一是審批程序較為嚴(yán)格,不少工作都需要報請檢察長或檢察委員會決定。比如《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第十三條、第十五條規(guī)定,檢察官在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)有應(yīng)當(dāng)提出檢察建議情形的,應(yīng)當(dāng)報經(jīng)檢察長決定,才能啟動調(diào)查程序；需要提出檢察建議的,應(yīng)當(dāng)由檢察長或檢察委員會作出決定。又比如《檢察機關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南(試行)》規(guī)定,行政公益訴訟訴前程序的立案、處理意見要報請檢察長或檢察委員會決定。二是工作標(biāo)準(zhǔn)要求較高,尤其在調(diào)查取證方面盡量向訴訟標(biāo)準(zhǔn)看齊。比如,檢察機關(guān)一般會在公益訴訟訴前程序中完成全部調(diào)查工作,一旦行政主體拒絕履職,檢察機關(guān)便可徑直提起訴訟,這意味著檢察機關(guān)在未知是否需要提起訴訟的情況下,就必須對照行政訴訟的要求,以較高的證明標(biāo)準(zhǔn)收集證據(jù)。然而,實踐中真正需要提起公益訴訟的案件少之又少,是否需要將行政訴訟的要求不加變通地套用到訴前程序上,便值得商榷。

固然,監(jiān)督工作的嚴(yán)要求高標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了檢察機關(guān)謹(jǐn)慎負(fù)責(zé)的態(tài)度,但過度的自制未必有助于有效發(fā)揮監(jiān)督職能,還會制造不少無用功。有學(xué)者認(rèn)為,大多數(shù)行政問題是行政機關(guān)相關(guān)人員的一時疏忽或僥幸心理所致,不是一種故意行為,即便檢察建議不作具體列舉,行政機關(guān)也基本知曉原委,因此一個簡明扼要的檢察建議就足以起到督促作用[33]。有學(xué)者將檢察建議分為兩類：一類是在行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)并處理違法行為之前發(fā)出的檢察建議,旨在提醒行政部門及時履職；另一類是行政公益訴訟訴前檢察建議[34]。我們可以留意前一類檢察建議的實用性。

檢察機關(guān)可以嘗試設(shè)置簡易程序,授予檢察官更多監(jiān)督權(quán)限。簡易程序適用于監(jiān)督難度較低的案件,包括案情簡單、問題容易理清的案件,容易取得行政主體配合的案件,等等。在發(fā)現(xiàn)問題線索之后,檢察官可以自行立案調(diào)查,無須報檢察長批準(zhǔn)(或向檢察長備案即可)。調(diào)查取證無須拘泥于行政訴訟的要求,對問題進(jìn)行初步了解后,檢察官可以口頭或簡單的書面形式,提醒或詢問行政主體。如果行政主體及時糾正違法行為,或?qū)ζ湫袨樽鞒龊戏ê侠淼慕忉?檢察官可以自行結(jié)束監(jiān)督工作。如果行政主體拒絕接受監(jiān)督,或者在初步調(diào)查后發(fā)現(xiàn)案情疑難復(fù)雜或案件性質(zhì)嚴(yán)重,檢察官應(yīng)當(dāng)啟動常規(guī)的辦案流程,報請檢察長正式立案,開展嚴(yán)格的調(diào)查取證工作?？傊?通過設(shè)置簡易程序,檢察機關(guān)能有效節(jié)約檢察資源,提高監(jiān)督效率,還可以及時與行政主體溝通協(xié)調(diào),取得其信任和配合。

4.4 創(chuàng)新與行政主體的互動機制

除檢察建議外,檢察機關(guān)還可以通過調(diào)查函、約談、聯(lián)席會議、聽證等多種形式,加強與行政主體的溝通互動。(1)向行政主體發(fā)送調(diào)查函。調(diào)查函旨在向行政主體獲取案件信息,并可以間接表達(dá)檢察機關(guān)的疑慮,促請其自省自查。行政主體對調(diào)查函的回復(fù)除了可以提供案件信息外,還可以解釋其行為的合法性,表明對行政問題和檢察監(jiān)督的態(tài)度。另外,行政主體的書面回復(fù)固定了其所提供信息的真實性、完整性責(zé)任,可以作為案件調(diào)查的重要信息。假如事實有悖于行政主體的說辭,檢察機關(guān)便可將之作為評判行政主體違法主觀惡性、抗拒監(jiān)督的重要證據(jù)。調(diào)查函是一種靈活的調(diào)查工具,不同于檢察建議,不是檢察機關(guān)對案件處理的意思表達(dá),檢察機關(guān)可以設(shè)置較為輕便的程序,選擇在監(jiān)督初期致函行政主體。(2)約談行政主體。通過約見行政主體有關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行面對面談話,檢察機關(guān)能夠獲取行政案件信息、了解行政主體意圖,提醒警示行政主體,并加強雙方的工作協(xié)調(diào)、共同解決行政問題。(3)召開聯(lián)席會議。聯(lián)席會議由檢察機關(guān)、被監(jiān)督的行政主體與體制內(nèi)的其他主體共同參與,借此可以引入更多監(jiān)督力量。會議吸收的其他主體既可以是對行政主體有監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的單位,比如行政主體的上級部門,同級的黨委、人大、政府、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)等,也可以是與涉案事務(wù)相關(guān)的單位,比如同級的政府部門、黨委工作部門、人民團體等。不過,必須謹(jǐn)慎對待法院的列入,以免使其過早涉及行政案件的評判,影響司法的公平公正。(4)組織聽證程序。針對一些重大、疑難、復(fù)雜的案件,檢察機關(guān)可以組織當(dāng)事人進(jìn)行聽證。聽證的具體形式取決于其目的。有學(xué)者主張由沒有介入案件處理的檢察人員主持聽證,具體調(diào)查案件的檢察官作為一方,行政主體為另一方[35],這種方式側(cè)重于保障監(jiān)督工作的審慎性。也有學(xué)者主張由檢察機關(guān)主持聽證,違法行為人作為一方,行政主體和利害關(guān)系人作為另一方,或者公益受損主體作為一方,行政主體作為另一方[36],這種方式側(cè)重于全面調(diào)查取證、促進(jìn)行政爭議的解決。從最高檢2019年發(fā)布的行政檢察典型案例來看,目前的實踐主要采納后一種做法。

4.5 建立行政監(jiān)督評價機制

對行政權(quán)的監(jiān)督是長期進(jìn)行的,建立行政監(jiān)督評價機制就是把行政主體在監(jiān)督過程中的表現(xiàn)記錄在案并作出評價,為以后的監(jiān)督工作提供借鑒,使過去的監(jiān)督活動也能對未來的監(jiān)督工作產(chǎn)生價值。監(jiān)督評價機制主要作用有三個方面。一是為監(jiān)督計劃的制定提供參考。檢察機關(guān)可以根據(jù)行政主體過往的表現(xiàn),對行政主體接受監(jiān)督的程度作出合理預(yù)期,選擇恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)督方法,把握監(jiān)督的剛?cè)岢叨取６谴偈剐姓黧w配合監(jiān)督工作,重視檢察機關(guān)的工作建議,遏制行政權(quán)的恣意。三是提高監(jiān)督工作效率。檢察機關(guān)可以參照評價結(jié)果,將監(jiān)督重點放在對評價較低的行政主體上,使有限的檢察資源得到最大化地利用。

行政監(jiān)督評價機制主要由三部分構(gòu)成。(1)評價機制。檢察機關(guān)首先對行政主體接受監(jiān)督、糾正違法行為的意愿和作為作出評價,評價內(nèi)容包括行政主體回應(yīng)檢察建議的質(zhì)量、快慢,整改的程度、速度等。在監(jiān)督結(jié)束后,根據(jù)行政主體在類案中再犯的頻率,對評價作出調(diào)整。在評價時,還要根據(jù)不同類型行政管理活動的特點,賦予不同的評定權(quán)重,比如對一些難度較高、行政裁量空間較大的行政事務(wù),給予更寬松的評價。(2)公開機制。評價結(jié)果應(yīng)適度公開,達(dá)成更廣泛的監(jiān)督效果。首先應(yīng)讓行政主體知曉評價結(jié)果,令其有效限制自身的違法行為。其次要向黨委、人大、政府、監(jiān)委、政協(xié)等體制內(nèi)的主要監(jiān)督主體通報評價結(jié)果,共同形成對行政主體的監(jiān)督壓力。(3)利用機制。檢察機關(guān)可以利用評價結(jié)果,為監(jiān)督工作提供參考。在線索發(fā)現(xiàn)階段,檢察機關(guān)應(yīng)重點關(guān)注評價較低的行政主體；在調(diào)查核實階段,檢察機關(guān)可以借此分析從行政主體獲取案件信息的真實性、完整性；在作出處理決定階段,檢察機關(guān)可以給予評價較高的行政主體更多的信賴,作出適度的讓步；在監(jiān)督結(jié)束后,檢察機關(guān)應(yīng)重點核查評價較低的行政主體的履職工作。必須強調(diào)的是,評價結(jié)果只是監(jiān)督工作中的一項參考而非依據(jù),檢察機關(guān)仍應(yīng)嚴(yán)格依法監(jiān)督。

5 結(jié)語與討論

監(jiān)督是行政權(quán)正確運行的根本保障,檢察機關(guān)的法律監(jiān)督是我國行政監(jiān)督體系的重要力量。近年來,檢察機關(guān)試圖從行政公益訴訟、社會治理等多渠道切入,不斷提升行政監(jiān)督的強度與覆蓋面,賦予法律監(jiān)督新的意義。盡管在監(jiān)督行政權(quán)的過程中,檢察機關(guān)會面臨各種困難和挑戰(zhàn),但這只是新生事物在發(fā)展完善過程中的正?，F(xiàn)象。我們不必?fù)?dān)憂暫時的工作不暢會使這種監(jiān)督陷入徘徊不前的窘境,而是應(yīng)立足長遠(yuǎn),在科學(xué)的頂層設(shè)計和反復(fù)的工作實踐中,深化對檢察機關(guān)法律監(jiān)督的理解與應(yīng)用。首先要將涉及行政權(quán)的檢察監(jiān)督職能統(tǒng)合起來,作出全面系統(tǒng)的考察與布局,擺脫檢察內(nèi)部分工造成的監(jiān)督權(quán)割裂。其次要超越監(jiān)督正當(dāng)性論證的務(wù)虛理論,更加務(wù)實地探索行政權(quán)檢察監(jiān)督的運行機制與發(fā)展對策,以免重蹈此前“一般監(jiān)督”空有宏觀設(shè)計、缺乏實際考慮的覆轍。

打造適于直面行政權(quán)的檢察監(jiān)督,就是在打造適于檢察機關(guān)發(fā)揮監(jiān)督職能的方法與制度。我們既要把握檢察監(jiān)督的內(nèi)在規(guī)律,又要注意外部因素對監(jiān)督工作的影響,既要結(jié)合檢察機關(guān)的自身特點量體裁衣,也要將行政權(quán)檢察監(jiān)督置于行政監(jiān)督體系中通盤規(guī)劃。關(guān)鍵是要摸清被監(jiān)督的行政權(quán)之優(yōu)勢與特性,發(fā)揮好檢察監(jiān)督的潛在優(yōu)勢,突出行政權(quán)檢察監(jiān)督的精準(zhǔn)性、有效性,揚長避短、對癥下藥。檢察機關(guān)需要突破訴訟制度下的傳統(tǒng)思維模式,強化自身在行政監(jiān)督體系中的獨立地位與獨特價值,進(jìn)而在監(jiān)督行政主體的長期活動中形成一系列切實可行的措施機制,使之能夠真正直接、全面、有效地監(jiān)督行政權(quán),開辟出一條富有法律監(jiān)督特色的行政監(jiān)督之路。