孫志建

(上海行政學(xué)院公共管理教研部,上海200233)

1 問(wèn)題的提出

理性化是政府治理現(xiàn)代化的基本目標(biāo)與歸宿。在現(xiàn)代公共行政學(xué)科話語(yǔ)中,以理性作為公共行政核心精神的理性行政觀被視為實(shí)現(xiàn)公共行政理性化的根本指引。以之為基礎(chǔ)的公共行政體系及其運(yùn)行具有穩(wěn)定、可靠、高效率、規(guī)則導(dǎo)向以及強(qiáng)調(diào)形式公平等特點(diǎn),使其近乎成為具有普適性的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范或者正統(tǒng)。在全球化時(shí)代,有悖于理性精神或理性行政觀的公共行政發(fā)展往往都被定性為偏差。這種充滿現(xiàn)代性氣息的“規(guī)范-偏離”程式深刻影響了對(duì)于當(dāng)代中國(guó)特色公共行政實(shí)踐的觀察、認(rèn)知和評(píng)價(jià)。實(shí)際上,在關(guān)于中國(guó)特色公共行政運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)觀察中,質(zhì)疑的聲音常常指向其理性化程度不足,認(rèn)為中國(guó)的公共行政實(shí)踐與現(xiàn)代理性行政模式尚有距離。

這種質(zhì)疑有合理性但也可能存在根基上的謬誤。其合理性在于,假如理性就是指規(guī)則導(dǎo)向、崇尚計(jì)算、就事論事以及穩(wěn)定可靠的話,那么當(dāng)前我國(guó)公共行政理性化水平的確還存在不足。因此,進(jìn)一步按照理性化的要求推進(jìn)中國(guó)特色公共行政改革創(chuàng)新仍然是一個(gè)基本方向。然而,之所以講“也可能存在根基上的謬誤”,主要是因?yàn)檫@涉及采用規(guī)范-偏離程式認(rèn)知和規(guī)約現(xiàn)代國(guó)家(包括中國(guó))公共行政發(fā)展的合理性問(wèn)題。難道現(xiàn)代國(guó)家的公共行政都必須按照單一的“理性行政觀”來(lái)塑造和構(gòu)建嗎?答案是否定的。正如馬克思所言：“理論在一個(gè)國(guó)家實(shí)現(xiàn)的程度,總是取決于理論滿足這個(gè)國(guó)家的需要的程度。”[1]151實(shí)際上,理性化的重要倡導(dǎo)者馬克斯·韋伯亦認(rèn)為“人們可以從根本不同的基本觀點(diǎn)并在完全不同的方向上使生活理性化”[2]239。對(duì)于公共行政理性化而言,亦是如此。基于此,本文的核心問(wèn)題是中國(guó)特色公共行政依循何種進(jìn)路尋求理性化,這種進(jìn)路又確立在怎樣的公共行政精神基底之上?對(duì)于中國(guó)特色公共行政理性化進(jìn)路的追問(wèn)和對(duì)于中國(guó)特色公共行政精神基底的追問(wèn)是兩個(gè)緊密相關(guān)的問(wèn)題,這是因?yàn)楣残姓癯墒於ㄐ偷臉?biāo)志在于從“本源”,即海德格爾所說(shuō)的“一個(gè)事物從何而來(lái),通過(guò)什么它是其所是并且如其所是”[3]3確立符合國(guó)情的公共行政理性化進(jìn)路。

需要說(shuō)明的是,對(duì)于公共行政精神的完整理解,需要兼顧顯性和隱性成分兩個(gè)層面。前者主要是指公共行政規(guī)范價(jià)值,譬如效率、自由、法治、平等、公平、正義、公共性、大局意識(shí)以及相應(yīng)的公共行政倫理準(zhǔn)則,等等；后者是指根深蒂固地塑造和制約公共行政架構(gòu)設(shè)計(jì)及其運(yùn)轉(zhuǎn)的綱領(lǐng)性的、根本性或者本源性的原理層,即公共行政觀。簡(jiǎn)言之,“公共行政精神=公共行政規(guī)范價(jià)值+公共行政觀”。在公共行政精神結(jié)構(gòu)中,隱性成分(公共行政觀)較之于顯性成分(公共行政規(guī)范價(jià)值)更具根本性,它是將規(guī)范價(jià)值、情境、資源、權(quán)力、制度、行動(dòng)以及方法等公共行政要素有機(jī)粘合起來(lái)的力量。因此,在一定程度上隱性的公共行政觀決定了顯性的公共行政規(guī)范價(jià)值發(fā)揮作用的領(lǐng)域、維度、程度、空間、時(shí)機(jī)以及方式。換言之,公共行政精神的成熟定型從根本上講就是隱性公共行政觀的成熟定型。鑒于此,本文的重點(diǎn)將放在公共行政精神的隱性層面,即追問(wèn)中國(guó)特色公共行政及其現(xiàn)代化賴以為基礎(chǔ)的公共行政觀。

對(duì)于中國(guó)特色公共行政精神基底予以考察乃是深刻理解中國(guó)國(guó)家治理制度成熟定型的重要途徑。學(xué)界對(duì)于這個(gè)重要的理論主題已經(jīng)有所觸及。譬如,朱國(guó)偉認(rèn)為公共行政的發(fā)展呈現(xiàn)出一種價(jià)值理性、事實(shí)理性以及工具理性“三維理性”[4]共生演進(jìn)的格局。此外,依據(jù)“工具理性-政治協(xié)調(diào)”二維分析框架,楊妍認(rèn)為中國(guó)公共行政組織研究長(zhǎng)期受制于韋伯官僚制“幽靈”之籠罩,忽視了政治協(xié)調(diào)屬性和優(yōu)勢(shì),需要完整地理解中國(guó)特色公共行政組織發(fā)展,兼顧工具理性與政治領(lǐng)導(dǎo)的共融[5]?？偠灾?相關(guān)研究已經(jīng)關(guān)注中國(guó)特色公共行政及其現(xiàn)代化的精神基底問(wèn)題。而且知識(shí)界也意識(shí)到中國(guó)特色公共行政及其現(xiàn)代化乃受到“理性精神”和“理性之外的精神要素”共同影響。然而,既有研究對(duì)于根深蒂固地影響中國(guó)特色公共行政及其現(xiàn)代化的“理性之外要素”的論述還頗為缺乏。鑒于此,有必要回到中國(guó)政府治理實(shí)踐,以中國(guó)為方法,進(jìn)一步追問(wèn)中國(guó)特色公共行政及其現(xiàn)代化(理性化)的獨(dú)特進(jìn)路,揭示塑造和制約當(dāng)代中國(guó)特色公共行政及其現(xiàn)代化的精神基底。

2 超越理性行政觀：中國(guó)特色公共行政的精神基底

改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求推進(jìn)政府治理體系朝向理性化的方向進(jìn)行改革創(chuàng)新。截至目前,僅僅就政府治理的形式和表象來(lái)講,我國(guó)政府治理越來(lái)越吻合理性精神和理性行政觀的描述和構(gòu)想。然而,當(dāng)深入政府治理運(yùn)行的精神層面,人們?nèi)菀赘惺艿皆诶硇孕姓^之外,中國(guó)特色公共行政還深刻受到一種迥異其趣的公共行政觀的塑造和制約。這種行政觀強(qiáng)調(diào)和、度、關(guān)聯(lián)以及實(shí)用理性等,我們稱之為和合行政觀。

2.1 理性行政觀：中國(guó)特色公共行政的現(xiàn)代遵循

理性行政觀主張以理性為核心精神來(lái)規(guī)劃、構(gòu)想和構(gòu)建現(xiàn)代公共行政體系及其運(yùn)行機(jī)制,試圖在公共行政運(yùn)行中確立理性的主宰地位。作為一套公共行政改革哲學(xué),理性行政觀旨在推動(dòng)公共行政朝向崇尚計(jì)算、尋求視野收縮和以確定性作為導(dǎo)向等基本方向?qū)崿F(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

一是崇尚計(jì)算的行政觀。對(duì)于現(xiàn)代公共行政而言,“理性”意味著行動(dòng)的目的導(dǎo)向性,它試圖在行動(dòng)的目的與手段之間確立起最為直接、經(jīng)濟(jì)和有效的關(guān)聯(lián)。因此,這就需要進(jìn)行成本-收益計(jì)算或者手段-目的計(jì)算。赫伯特·西蒙講,個(gè)體理性就是“個(gè)體在計(jì)算有效行動(dòng)路線方面的能力”[6]96。實(shí)際上,“崇尚計(jì)算”乃是現(xiàn)代政府及其有效運(yùn)行的官僚制架構(gòu)體系的精神內(nèi)核之一。正如馬克斯·韋伯所言,科層制組織具有遵守規(guī)則、就事論事以及長(zhǎng)于手段-目的計(jì)算等特點(diǎn)。而且,“崇尚計(jì)算”的理性精神為現(xiàn)代政府治理確立更為“合格的”管理對(duì)象,為政府治理方式方法的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型提供基礎(chǔ)。這集中體現(xiàn)在現(xiàn)代國(guó)家試圖將整個(gè)社會(huì)塑造為一種“凡事都可以由數(shù)目字管理”的現(xiàn)代社會(huì)的努力之上。一方面,按照“凡事都可以由數(shù)目字管理”的目標(biāo),對(duì)作為管理對(duì)象的現(xiàn)代社會(huì)進(jìn)行必要的去復(fù)雜化改造(即可計(jì)算、可統(tǒng)計(jì))乃是成就現(xiàn)代政府治理的關(guān)鍵一環(huán)。這是現(xiàn)代政府進(jìn)行總體的理性規(guī)劃、計(jì)劃或者謀劃的前提。有鑒于此,現(xiàn)代政府治理傾向于將量化、計(jì)算、客觀性、可統(tǒng)計(jì)、可量度性等擺放到經(jīng)濟(jì)社會(huì)以及政府運(yùn)行的關(guān)鍵位置。另一方面,在對(duì)政府治理對(duì)象予以數(shù)目字化改造的基礎(chǔ)之上,現(xiàn)代政府也朝向數(shù)目字管理方向進(jìn)行政府治理方式方法創(chuàng)新。其要害,正如《算數(shù)：共和國(guó)早期的統(tǒng)計(jì)學(xué)與國(guó)家治理》一書主標(biāo)題“Making It Count”[7],即“算數(shù)”或“使之可計(jì)算”所傳遞的信息那樣。也如竺乾威所言：“數(shù)目字管理指的是一種理性的、精確的、可以進(jìn)行計(jì)算的管理方式,這種管理是一切有效和有效率的管理的前提。”[8]2501978年,鄧小平就著重從生產(chǎn)率、利潤(rùn)、個(gè)體收入以及集體福利等可計(jì)算、可比較的數(shù)字(即“多少”)上談管理方法創(chuàng)新的重點(diǎn)與落腳點(diǎn)[9]150。

概而言之,崇尚計(jì)算不僅為現(xiàn)代政府治理提供核心機(jī)理(即“手段-目的計(jì)算”)、組織基礎(chǔ)以及更加“合格的”管理對(duì)象,而且也深刻影響政府治理方式方法的創(chuàng)新。崇尚計(jì)算的理性精神幫助現(xiàn)代國(guó)家完成了其治道的客觀化進(jìn)程,這是現(xiàn)代性和現(xiàn)代公共行政得以成長(zhǎng)的重要原因。

二是視野收縮的行政觀?！耙曇笆湛s”乃是現(xiàn)代性傳遞至國(guó)家治理層面的一個(gè)產(chǎn)物。同時(shí),它也是“崇尚計(jì)算”的理性傾向的一個(gè)必然結(jié)果。詹姆斯·斯科特曾言：“某些類型的知識(shí)和統(tǒng)治需要縮小視野。狹窄的管道式視野的最大好處就是可以在復(fù)雜和難于處理的事實(shí)面前只關(guān)注有限的一些特征。這種過(guò)分簡(jiǎn)單化又會(huì)反過(guò)來(lái)使處于視野中心位置的現(xiàn)象更清晰,更容易被量度和計(jì)算?！盵10]3那么,在理性行政觀的規(guī)劃中,現(xiàn)代公共行政應(yīng)當(dāng)將視野收縮于什么之上呢?一言蔽之,需要收縮于“邊界守護(hù)”這個(gè)核心視野之上。依據(jù)麥克斯懷特的觀點(diǎn),“理性的世界觀是有邊界的”[11]212。這種邊界劃分的意識(shí)乃根植于現(xiàn)代性的謀劃當(dāng)中,現(xiàn)代性傾向于將事物分成兩大陣營(yíng),即理性的和非理性的。因此,借助于理性,現(xiàn)代性試圖將現(xiàn)代政府放置在視野狹窄的邊界守護(hù)者角色之上。理性精神以“邊界”(包括公與私、合規(guī)與違規(guī)、理性與非理性以及確定性與不確定性等)為抓手為現(xiàn)代政府的職能設(shè)置確立了線索。為此,現(xiàn)代政府開(kāi)始扮演起“守門員”的角色。譬如,防范主體行為越過(guò)合規(guī)與違規(guī)的底線邊界,這乃是現(xiàn)代監(jiān)管型政府構(gòu)建和運(yùn)行的基本邏輯?？偠灾?現(xiàn)代公共行政在理性精神的主導(dǎo)下完成了其朝向“邊界守護(hù)”這個(gè)核心視野的收縮和聚焦。理性精神傾向于將現(xiàn)代公共行政建構(gòu)成為以邊界治理為底色的實(shí)踐。與之相應(yīng),公共行政敘事也主要圍繞形式各異的邊界和邊界治理而展開(kāi)。這種“邊界”體現(xiàn)在制度上、行為中甚至是思想觀念層面。

隨著視野的收縮,理性精神為公共行政灌輸了一種排斥、淘汰以及壓制傾向。實(shí)際上,理性就是通過(guò)其“排斥”“淘汰”以及“壓制”的東西來(lái)定義和建構(gòu)自身的。譬如理性精神使得現(xiàn)代政府通過(guò)貶抑“非正式”的要素和過(guò)程的方式實(shí)現(xiàn)正規(guī)化；通過(guò)遮蔽或忽略情感、情緒、靈性、矛盾以及想象力等“活性”要素來(lái)成就政府治理的簡(jiǎn)單性。后現(xiàn)代企業(yè)管理大師湯姆·彼得斯講到,“理性的思考模式讓我們忽略價(jià)值觀的重要性”[12]37。在公共行政中理性的運(yùn)用亦存在類似的風(fēng)險(xiǎn)?！袄硇怨芾淼囊粋€(gè)表現(xiàn)在于對(duì)工具理性的追求超越了對(duì)價(jià)值理性的追求,在管理中形成了一種管理主義的取向?！盵8]254概而言之,形成于現(xiàn)代性內(nèi)部的理性行政觀是一種非常純粹、清澈以及講究客觀性的公共行政觀。它同一切非理性的要素、傾向以及行為劃清界限,同主觀狀態(tài)撇清關(guān)系,嘗試將自己收縮于確定可靠的邊界之內(nèi)。因此,基于理性的公共行政觀乃是一種視野收縮的行政觀。實(shí)際上,理性行政觀強(qiáng)調(diào)分離、分級(jí)、分工、劃分邊界以及“從部分的關(guān)照達(dá)到對(duì)整體的關(guān)照”等都是收縮視野的重要體現(xiàn)。

三是以確定性為導(dǎo)向的行政觀。要更加深入把握“理性”的精神和本質(zhì),就必須將其放置在現(xiàn)代性語(yǔ)境之下,還原其作為現(xiàn)代性催化劑的角色?，F(xiàn)代性乃是追求確定性的時(shí)代。理性在現(xiàn)代性潮流中得勢(shì)就在于它能夠幫助實(shí)現(xiàn)這個(gè)確定性追求的理想。按照確定性的要求,理性不僅為現(xiàn)代政府設(shè)定邊界、航向以及運(yùn)行原理,而且為現(xiàn)代公共行政輸送理性的人、理性的組織、理性的制度、理性的思維、理性的觀念、理性的視野以及理性的行動(dòng)綱領(lǐng),等等。那么,理性是如何實(shí)現(xiàn)對(duì)確定性的掌控呢?簡(jiǎn)言之,理性運(yùn)用了積極與消極兩個(gè)方面的手段。一方面,從消極層面來(lái)講,理性以排斥不確定性而成就自身。理性是排斥取向的,它通過(guò)區(qū)分、分離甚至壓制非理性、非正規(guī)性、主觀狀態(tài)、模糊狀態(tài)、偶然情形、人格化因素以及活性要素等“對(duì)立面”而實(shí)現(xiàn)了自己的確定性。簡(jiǎn)言之,它排斥的恰恰就是那些被視為具有不確定性的因素或者事物?！袄硇圆豢辖邮懿豢衫碛鞯氖虑?理性思想沒(méi)有超越性。”[13]7-8由此而論,理性行政觀乃是強(qiáng)調(diào)從部分的確定性來(lái)尋求整體確定性的一種政府治理體系構(gòu)建之道。本質(zhì)上,這也是一種“以確定性近似不確定性”的方式,即以微觀或局部的確定性為起點(diǎn)來(lái)擠壓和降低宏觀或整體環(huán)境中的不確定性。另一方面,從積極層面論,理性以量化、計(jì)算、實(shí)證主義、科學(xué)思維以及數(shù)目字管理等來(lái)改造現(xiàn)代公共行政。這極大地提高了現(xiàn)代政府對(duì)于客觀性的掌握,而這種客觀性是通往確定性的重要基礎(chǔ)。此外,理性精神還強(qiáng)調(diào)通過(guò)組織化、制度化、法治化、標(biāo)準(zhǔn)化、清單化以及流程化等將確定性程度較高的、成熟的公共行政方案予以定型,從而降低個(gè)體的理性不足造成公共行政不穩(wěn)定和中斷的風(fēng)險(xiǎn)。

理性行政觀旨在推動(dòng)現(xiàn)代政府和現(xiàn)代公共行政朝向確定性追求的軌道穩(wěn)步邁進(jìn),無(wú)論是從手段、目的還是價(jià)值導(dǎo)向上都是如此。這種確定性尋求的偏好成就了現(xiàn)代公共行政,使之能夠標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)字化以及穩(wěn)定可靠地應(yīng)對(duì)日漸復(fù)雜的公共事務(wù)。然而,當(dāng)尋求確定性走向極端之時(shí),其危害就會(huì)出來(lái)。譬如理性行政模式容易制造“他者”,即排斥那些視為非理性或不確定性因素；理性行政模式容易過(guò)分強(qiáng)調(diào)可控和工具理性,進(jìn)而忽視價(jià)值理性,從而走向管理主義；此外,追求確定性的理性行政模式也深刻影響了官員個(gè)體的行動(dòng)邏輯,譬如“求穩(wěn)怕出事”“不求有功但求無(wú)過(guò)”或者奉行“不出事邏輯”,等等。理性和理性行政觀的長(zhǎng)處是不容否認(rèn)的,但理性行政觀也存在不容忽視的缺陷。有鑒于此,順應(yīng)現(xiàn)代化和全球化潮流,將理性行政觀引入中國(guó)特色公共行政實(shí)踐并予以本土化的過(guò)程,也就是對(duì)其予以反思、批判以及持續(xù)檢視的過(guò)程。

2.2 和合行政觀：中國(guó)特色公共行政的傳統(tǒng)遵循

相對(duì)而言,西方社會(huì)強(qiáng)調(diào)理性和分化,中國(guó)社會(huì)則更加注重“實(shí)用理性”[14]3與“和合性”[15]129。這種差別滲透至現(xiàn)代政府設(shè)計(jì)及其運(yùn)行過(guò)程。從海德格爾所稱“本源”的層次上講,這種差別就呈現(xiàn)為理性行政觀與和合行政觀之間的差別。后者乃是成就中國(guó)特色公共行政的行政觀,它扮演著理性行政觀的檢視者角色。所謂和合行政觀是指以“和合性”“實(shí)用理性”等相關(guān)聯(lián)的元素和精神作為規(guī)約、規(guī)劃或者構(gòu)想公共行政體系構(gòu)建及其運(yùn)行的一種行政觀。具體而言,它是一種講求“度”“陰陽(yáng)互補(bǔ)”以及“有機(jī)整體主義”的公共行政觀。

一是講求“度”的行政觀。和合行政觀以實(shí)用理性而不是理性作為核心。在公共行政中,理性(尤其是工具理性)乃是強(qiáng)調(diào)“分判”“分離”以及“排斥”的極化或客觀理性,而實(shí)用理性講求“度”“和”“中”“巧”以及“中庸”的持中或經(jīng)驗(yàn)理性。依據(jù)李澤厚的觀點(diǎn),“實(shí)用理性乃‘經(jīng)驗(yàn)合理性'的概括或提升”[14]3,它以“度”作為第一范疇,認(rèn)為“度”在本體上大于理性或者更具根本性,這是因?yàn)槔硇员旧硪彩嵌鹊膶?shí)現(xiàn)。不同在于,理性精神在度的實(shí)現(xiàn)方面傾向于將其極化,甚至追求所謂的“唯一最佳”方案。譬如20世紀(jì)初泰勒所提倡的科學(xué)管理原理就是這個(gè)方面的典型。相對(duì)而言,“實(shí)用理性”在度的實(shí)現(xiàn)上則保持更強(qiáng)的開(kāi)放性與靈活性,或者說(shuō)更加實(shí)事求是。

和合行政觀強(qiáng)調(diào)將“度”的本體性作為考察中國(guó)特色公共行政運(yùn)行的一個(gè)視角。在我國(guó)政府治理實(shí)踐中,政府機(jī)構(gòu)對(duì)于“彈性”“韌性”“試驗(yàn)”“模糊性”“非正規(guī)性”“彈簧行政”“疏堵結(jié)合”以及“摸著石頭過(guò)河”等元素或觀念有意無(wú)意、正式或非正式地加以運(yùn)用,就是公共行政講求“度”的一個(gè)體現(xiàn)。中國(guó)特色公共行政實(shí)踐中,度的影響無(wú)處不在。目標(biāo)設(shè)定(如強(qiáng)弱、清晰程度以及時(shí)空覆蓋度等)、執(zhí)行(如執(zhí)行力度、重視以及配合程度等)以及考核評(píng)估等幾乎所有的環(huán)節(jié)都要靠“度”來(lái)進(jìn)行黏合。和合行政觀奉行以適“度”作為標(biāo)準(zhǔn)的原則?！岸取睆?qiáng)調(diào)掌握分寸,恰到好處。因此,公共行政的關(guān)鍵在于對(duì)度、比例、節(jié)奏或者分寸的把握。那么,如何對(duì)度進(jìn)行準(zhǔn)確把握呢?這并非一個(gè)純粹主觀的問(wèn)題。實(shí)際上,也只有跳出對(duì)于度的主觀臆斷而落實(shí)于制度化的、客觀性的機(jī)制層面,和合行政觀才能成立。經(jīng)驗(yàn)顯示,在圍繞“度”的合理性構(gòu)建起來(lái)的中國(guó)特色公共行政實(shí)踐中,自然也會(huì)建構(gòu)或者演化出相應(yīng)的“度”的識(shí)別、探測(cè)以及溝通機(jī)制。

試舉兩例。其一,“由點(diǎn)到面”的政策試點(diǎn)。這是中國(guó)特色政府治理實(shí)踐中一種較為成熟的方法。“中國(guó)‘由點(diǎn)到面'的方法是指從個(gè)別‘試點(diǎn)'發(fā)起的政策過(guò)程,這些‘試點(diǎn)'由地方主導(dǎo),在上級(jí)政策制定者的支持下展開(kāi)實(shí)施?！盵16]38“由點(diǎn)到面”試點(diǎn)本身就意味著對(duì)度的掌控,而且通過(guò)試點(diǎn)有助于政府部門對(duì)某項(xiàng)政策進(jìn)行必要的壓力測(cè)試(即度的探尋)。其二,“政治勢(shì)能”研判。官員對(duì)于度的把握,還有另外一種相對(duì)客觀或直觀的方法,即正式或非正式地把握特定政策行動(dòng)所暗含的政治勢(shì)能。依據(jù)學(xué)者研究,“政治勢(shì)能”是中國(guó)特色制度賦予政策執(zhí)行的內(nèi)在特征。“地方政府或執(zhí)行單位能夠識(shí)別出這些政策背后所具有的‘政治勢(shì)能',根據(jù)政策所蘊(yùn)含的勢(shì)能高低作出相應(yīng)的執(zhí)行策略調(diào)整。”[17]借助政治勢(shì)能研判整個(gè)行政系統(tǒng),能夠相對(duì)準(zhǔn)確地識(shí)別中心工作及其變化進(jìn)而有序安排好議事日程。對(duì)于觀察者而言,也可以通過(guò)政治勢(shì)能分析更好地把握某些公共政策執(zhí)行得以在某個(gè)時(shí)段突然集中增強(qiáng)的原因及其機(jī)制。

在和合行政觀看來(lái),有效行政的重要基礎(chǔ)就是基于總體確定性之上的靈活性,這種靈活性源自政府治理實(shí)踐中對(duì)于度、分寸、比例、節(jié)奏、次序或者順序的有效掌控。在政府治理過(guò)程中對(duì)于度的強(qiáng)調(diào),使得中國(guó)特色公共行政實(shí)踐不提倡一刀切、一步到位、非此即彼以及絕對(duì)化的二元對(duì)立等觀念和做法。公共行政及其政策行動(dòng)傾向于通過(guò)留余地、可塑造、預(yù)留空間、步步為營(yíng)以及因地制宜等方式保持開(kāi)放性和靈活性。套用李澤厚的說(shuō)法,中國(guó)特色公共行政實(shí)踐就是通過(guò)對(duì)經(jīng)與權(quán)(即原則性與靈活性)、命與力、既濟(jì)與未濟(jì)的拿捏來(lái)運(yùn)行。這些都是富有中國(guó)特色和合行政觀的具體呈現(xiàn)。一言蔽之,和合行政觀是一種講求“度”的行政觀,純粹的機(jī)械的理性行政觀念在中國(guó)的文化中行不通。

和合行政觀旨在通過(guò)對(duì)“度”的有效把握、在確定性與靈活性之間維持適度的張力,進(jìn)而成就中國(guó)公共行政的理性化。公共行政的成功展開(kāi)依賴于對(duì)“度”的有效把握,公共行政運(yùn)行就是追求“度”的制度化實(shí)現(xiàn)。甚至可以說(shuō),公共行政改革創(chuàng)新本質(zhì)上亦是對(duì)“度”的突破或者規(guī)范。譬如從純粹的經(jīng)驗(yàn)管理到科學(xué)管理再到后來(lái)的行為主義管理就是度的突破或者規(guī)范的結(jié)果?！啊?的本體日日新,又日新,推動(dòng)著人類的生存、延續(xù)和發(fā)展。”[18]14行文至此,“度”的本體性作為考察中國(guó)特色公共行政運(yùn)行的一個(gè)視角得以確立?？偠灾?公共行政運(yùn)行乃是圍繞“度”的探索與確立、傳遞與接受、識(shí)別與溝通、分配與銜接,以及度的維持與突破等而展開(kāi)。因此,“度”的視角為我們考察中國(guó)特色公共行政運(yùn)行提供了一個(gè)富有前景的理論研究視角。未來(lái)可以進(jìn)一步對(duì)公共行政中度的本體性的客觀實(shí)施機(jī)制進(jìn)行扎根于中國(guó)實(shí)踐的專題研究。

二是“陰陽(yáng)互補(bǔ)”的行政觀。和合行政觀奉行陰陽(yáng)互補(bǔ)調(diào)和而非講究區(qū)分、分割、對(duì)立以及排斥的公共事務(wù)治理哲學(xué)。這同中國(guó)社會(huì)文化精神是相通的。孫隆基講,“中國(guó)人的本體論模式就是陰陽(yáng)在太極之中互相調(diào)和”[15]136。在公共行政實(shí)踐中,“陰陽(yáng)互補(bǔ)”的觀念強(qiáng)調(diào)政府治理實(shí)踐應(yīng)當(dāng)重視平衡、兼顧、調(diào)和、綜合、結(jié)合、統(tǒng)籌、辯證統(tǒng)一以及對(duì)立面的轉(zhuǎn)換等公共行政方法或理念。這種樸素辯證法同辯證唯物主義結(jié)合起來(lái),進(jìn)一步強(qiáng)化了中國(guó)特色的辯證行政運(yùn)行邏輯。對(duì)此,毛澤東在《矛盾論》中從政治和理論的高度進(jìn)行了十分精辟的闡釋。基于強(qiáng)調(diào)“陰陽(yáng)互補(bǔ)”的和合行政觀,在中國(guó)特色公共行政運(yùn)行中能夠?qū)⒛切┛雌饋?lái)截然相反、充滿張力或者矛盾的力量或者要素等融合為一體,或者至少是結(jié)合起來(lái)。譬如地方分權(quán)與中央集權(quán)、原則性與靈活性、模糊與清晰、疏與堵以及情理法,等等。這或許是確保中國(guó)這個(gè)超大規(guī)模國(guó)家治理及其科層組織有效運(yùn)轉(zhuǎn)的深層機(jī)理之一。換言之,這種辯證式的結(jié)合或互補(bǔ)構(gòu)成了中國(guó)特色公共行政運(yùn)行及其理性化的重要機(jī)制之一。確立在“陰陽(yáng)互補(bǔ)”觀念基礎(chǔ)之上的和合行政觀注重穩(wěn)健持中而避免走極端。在對(duì)待二元論或者二元對(duì)立,譬如公共與私人、集體與個(gè)體、合法與非法、男性與女性、我們與他者等的態(tài)度上,就能很好地說(shuō)明這點(diǎn)。對(duì)于政府治理實(shí)踐而言,二元論簡(jiǎn)潔、清晰,符合理性精神,對(duì)于現(xiàn)代政府科層制有效運(yùn)轉(zhuǎn)和自上而下貫徹政策意圖具有獨(dú)特的行動(dòng)優(yōu)勢(shì)。因此,二元論也就成為現(xiàn)代政府比較青睞的思維和行動(dòng)框架。

總體上講,理性行政觀乃是二元論或兩分法的推動(dòng)者和支持者；后現(xiàn)代主義則對(duì)其予以極力批判,主張拆解二元論的暴力等級(jí)制。然而,和合行政觀對(duì)于二元論則更加審慎持中務(wù)實(shí),它既不先驗(yàn)力推亦不先驗(yàn)力反,而是依其實(shí)用效果來(lái)判斷。正如李澤厚所言,實(shí)用理性將有用性懸為真理的標(biāo)準(zhǔn),認(rèn)定真理在于其功用、效果[18]8。因?yàn)檫@樣才能更加有效地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。鑒于此,實(shí)用理性和以之為基礎(chǔ)的和合行政觀對(duì)于二元論或二元對(duì)立采取一種辯證的態(tài)度。一方面,尊重那些源自生產(chǎn)生活實(shí)踐且被證明簡(jiǎn)潔有效的二元對(duì)立的行動(dòng)框架。另一方面,對(duì)于那些暗藏或蘊(yùn)含強(qiáng)烈等級(jí)制色彩的二元對(duì)立,和合行政觀也不會(huì)毫無(wú)原則地一味妥協(xié),畢竟和合行政觀還有講求度,避免割裂、走極端的一面。此外,強(qiáng)調(diào)“陰陽(yáng)互補(bǔ)”的和合行政觀也主張?jiān)谥袊?guó)特色公共行政運(yùn)行中調(diào)和情理法。這同理性行政觀以規(guī)則為中心和強(qiáng)調(diào)非人格化是有差別的。錢穆曾言：“中國(guó)人乃本于其情感而生理智,西方則必排除情感乃見(jiàn)理智?！盵19]507據(jù)此而言,中國(guó)本土的和合行政觀(如陰陽(yáng)互補(bǔ)或情理法并重)并不是要逆公共行政理性化之潮流,本質(zhì)上它也是一種實(shí)現(xiàn)理性化的途徑。

三是“有機(jī)整體主義”的行政觀。和合行政觀也是強(qiáng)調(diào)有機(jī)整體主義的行政觀,它注重有機(jī)關(guān)聯(lián)而非區(qū)分、分解或者機(jī)械組合。這也是講究隱喻、類比、循環(huán)、關(guān)聯(lián)以及整體的中國(guó)式的“類比思維”[20]14-23在公共行政領(lǐng)域中的具體呈現(xiàn)?！坝袡C(jī)整體主義”導(dǎo)向的和合行政邏輯乃是相對(duì)于區(qū)分、分離、排斥以及劃分邊界而治等諸如此類的理性行政邏輯而言。理性可以通過(guò)縮小范圍、視野以及范疇來(lái)實(shí)現(xiàn),但和合需要通過(guò)擴(kuò)大范圍、視野以及范疇來(lái)實(shí)現(xiàn)。這主要是因?yàn)椤昂秃稀北举|(zhì)上是關(guān)系的和合,它更加傾向訴諸于關(guān)聯(lián)、互補(bǔ)、集體、整體以及對(duì)立面的轉(zhuǎn)換等觀念、思路或要素。相對(duì)于機(jī)械的宇宙觀或者理性行政觀,關(guān)聯(lián)性思維或者有機(jī)整體主義導(dǎo)向的和合行政觀則更加重視要素之間的和合、轉(zhuǎn)換以及關(guān)聯(lián),更加重視整體狀態(tài)控制。和合行政觀重視內(nèi)容勝于形式,重視功能、作用、關(guān)系、整體勝于要素,而理性行政觀則反之。重形式輕內(nèi)容或許是盛行理性行政觀的英美公共行政學(xué)界“要素想象力”[21]頗為發(fā)達(dá)的根源?；谶@種偏好,和合行政觀將駕馭政府治理運(yùn)行及其改革創(chuàng)新的主線放在公共行政諸要素的匯合點(diǎn),即政府職能及其有效履行之上。譬如自20世紀(jì)80年代中期以來(lái),“以轉(zhuǎn)變政府職能來(lái)推動(dòng)機(jī)構(gòu)改革”等類似的提法開(kāi)始出現(xiàn)在我國(guó)各級(jí)政府文件當(dāng)中。

在實(shí)現(xiàn)公共行政理性化路徑上,和合行政觀與理性行政觀各有其考量。其中,理性行政觀主張從部分的關(guān)照達(dá)到對(duì)整體的關(guān)照(即部分→整體),而和合行政觀反之,主張從整體的關(guān)照達(dá)到對(duì)部分的關(guān)照(即整體→部分)。前者的立足點(diǎn)在部分,后者的立足點(diǎn)在整體。這是兩種非常不同的公共行政哲學(xué)。一方面,在中國(guó)特色公共行政實(shí)踐中,各級(jí)政府部門傾向于將“本職工作”同“中心工作”關(guān)聯(lián)起來(lái)加以考量。這種以“大局”或“中心工作”牽引注意力分配的方式是中國(guó)特色公共行政邏輯的一個(gè)具體體現(xiàn)。同時(shí),也可以說(shuō)是中國(guó)特色公共行政理性化的一種獨(dú)特方案。另一方面,反映在當(dāng)代中國(guó)政府過(guò)程或政策過(guò)程中,這種“從整體的關(guān)照達(dá)到對(duì)部分關(guān)照”的公共事務(wù)治理觀念強(qiáng)調(diào)集體主義要多于個(gè)體主義。這也符合馬克思主義國(guó)家治理觀的基本主張。

概而言之,中國(guó)特色公共行政及其現(xiàn)代化既有普遍適用的“現(xiàn)代遵循”(即理性行政觀),又有獨(dú)特的“傳統(tǒng)遵循”(即和合行政觀)。前者代表現(xiàn)代性和普遍性,它是為了適應(yīng)全球化、工業(yè)化以及現(xiàn)代化的需要；后者則彰顯獨(dú)特性、地方性以及適應(yīng)性,它是尊重中國(guó)特色、國(guó)情以及有效治理的需要。二者并非并聯(lián)或串聯(lián)的關(guān)系,亦非純粹的加法關(guān)系,而是一種復(fù)合關(guān)系。理性行政觀與和合行政觀相互碰撞、較量、妥協(xié)進(jìn)而融合為一體,從而積淀成富有中國(guó)特色的公共行政現(xiàn)代化的“理性-和合”進(jìn)路。

3 中國(guó)特色“理性-和合”行政觀的成熟定型

公共行政觀可以劃分為“單一形態(tài)”與“復(fù)合形態(tài)”兩種類型。前者以理性精神和理性行政觀作為公共行政構(gòu)建的根本指引,這種形態(tài)多在早發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家中實(shí)行；后者往往以“理性+”的形態(tài)出現(xiàn),涉及兩種甚至多種行政觀的碰撞與調(diào)和,這種形態(tài)多為后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家所采用。中國(guó)特色公共行政及其現(xiàn)代化乃是確立在“理性-和合”進(jìn)路之上,它以復(fù)合形態(tài)的“理性-和合”行政觀作為精神基底。那么,在當(dāng)代中國(guó)公共行政實(shí)踐中,這種“復(fù)合形態(tài)”的行政觀何以可能,為何又是理性行政觀與和合行政觀的復(fù)合形態(tài)?

3.1 為何成熟定型于“復(fù)合形態(tài)”的公共行政觀

實(shí)際上,中國(guó)自古就比較擅長(zhǎng)將不同的國(guó)家治理哲學(xué)結(jié)合起來(lái)以指引政府管理。如傳統(tǒng)時(shí)期的中國(guó)國(guó)家治理總體上呈現(xiàn)為較為鮮明的“儒化的法家”[22]79治理色彩。法家嚴(yán)苛現(xiàn)實(shí)主義的治理意識(shí)形態(tài)被儒家的仁政思想所中和,二者共同服務(wù)于帝制中國(guó)的中央集權(quán)的政治形態(tài)。在當(dāng)代,中國(guó)特色公共行政及其現(xiàn)代化精神之所以以“理性-和合”行政觀這種復(fù)合形態(tài)成熟定型,主要有以下幾個(gè)方面的原因。

一是為中國(guó)特色公共行政確立均衡的行動(dòng)體系。公共管理現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性決定了有必要將看似矛盾、沖突或者充滿張力的要素與觀念結(jié)合起來(lái)。這是扎實(shí)推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化之所需。作為一種復(fù)合形態(tài)的行政觀,“理性-和合”行政觀的根本旨趣就在于此。質(zhì)言之,“理性-和合”行政觀意味著中國(guó)特色公共行政及其現(xiàn)代化的精神基底乃是理性與和合精神相互過(guò)濾和檢視的產(chǎn)物。正是基于“理性-和合”進(jìn)路,中國(guó)特色公共行政才能夠?qū)⒂行е卫硭枰目此葡嗷ッ艿墓残姓剞q證地統(tǒng)一起來(lái)。在我國(guó)公共行政實(shí)踐中,這種辯證式的結(jié)合體現(xiàn)在多個(gè)方面。譬如,既通過(guò)理性的方案為公共行政保持確定性和簡(jiǎn)單性,又通過(guò)實(shí)用理性為其注入靈活性和彈性；既強(qiáng)調(diào)邊界治理,又注重在行動(dòng)層面和制度設(shè)計(jì)中實(shí)行綜合、關(guān)聯(lián)以及統(tǒng)籌；將分離、分析性質(zhì)的“以要素為主線的行政觀”同強(qiáng)調(diào)綜合、整體運(yùn)行的“以功能為主線的行政觀”結(jié)合起來(lái)；將對(duì)個(gè)體的全面發(fā)展(包括福祉和權(quán)利)同集體主義的行動(dòng)綱領(lǐng)結(jié)合起來(lái)；確保公共行政兼顧冷靜的“狹窄視野”與積極尋求超越的“關(guān)聯(lián)視野”的辯證統(tǒng)一；辯證權(quán)衡使用政府治理的清晰性和模糊性政策藝術(shù)；此外,還特別強(qiáng)調(diào)在政府治理中積極尋求情理法兼顧,等等。如此而論,和合行政觀的萌發(fā)具有重要的歷史使命,即推動(dòng)理性行政觀的中國(guó)化,中和理性行政觀的純凈化傾向,將理性行政觀所主張的邊界之治、對(duì)于確定性的偏執(zhí)追求,以及理性的排斥及遮蔽甚至壓制傾向調(diào)整到適當(dāng)?shù)姆秶蛙壍乐稀?/p>

二是推動(dòng)中國(guó)特色公共行政理性結(jié)構(gòu)的健全。理性有架構(gòu)表現(xiàn)與運(yùn)用表現(xiàn)之分。架構(gòu)表現(xiàn)重視經(jīng)驗(yàn)和邏輯,因此伴隨著科學(xué)知識(shí)的積累和概念系統(tǒng)的構(gòu)建,屬于知識(shí)性層面的觀點(diǎn)理性、理論理性,這是西方社會(huì)的長(zhǎng)處。運(yùn)用表現(xiàn)中的“運(yùn)用”又稱為作用或功能,“表現(xiàn)是據(jù)體以成用,或承體之起用,這是在具體生活中牽連著‘事'說(shuō)的”[23]39。因此,運(yùn)用表現(xiàn)是生活實(shí)踐中積淀提煉出來(lái)的智慧及德性,屬于實(shí)踐理性。它長(zhǎng)于動(dòng)態(tài)運(yùn)用而非靜態(tài)架構(gòu),它不以抽象見(jiàn)長(zhǎng)而強(qiáng)調(diào)行動(dòng)實(shí)踐場(chǎng)景中具體問(wèn)題分析。概而言之,理性之架構(gòu)表現(xiàn)是“分解的盡理之精神”的方式,運(yùn)用表現(xiàn)是“綜合的盡理之精神”的方式。牟宗三認(rèn)為,傳統(tǒng)中國(guó)缺乏“理性之架構(gòu)表現(xiàn)”而長(zhǎng)于“理性之運(yùn)用表現(xiàn)”[23]39。然而,對(duì)于正在積極推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的當(dāng)代中國(guó)而言,則有必要將二者統(tǒng)一起來(lái)。這個(gè)統(tǒng)一之道就是作為復(fù)合形態(tài)的“理性-和合”進(jìn)路。其中,理性行政觀為公共行政實(shí)踐輸送“分解的盡理之精神”和“理性之架構(gòu)表現(xiàn)”,而和合行政觀旨在將我國(guó)公共行政實(shí)踐運(yùn)行中的“綜合的盡理之精神”和“理性之運(yùn)用表現(xiàn)”在新的場(chǎng)景和時(shí)代中發(fā)揚(yáng)光大?？偠灾?在“理性-和合”進(jìn)路之下,有助于推進(jìn)公共行政理性的架構(gòu)表現(xiàn)與運(yùn)用表現(xiàn)、理性行政觀與和合行政觀以及機(jī)械理性與實(shí)用理性之間的有效結(jié)合和兼顧。基于此,一方面是“理性之架構(gòu)表現(xiàn)”或者“分解的盡理之精神”的發(fā)展有助于推動(dòng)中國(guó)公共管理朝向“治道的客觀化”方向轉(zhuǎn)變,降低政府治理的主觀成分。這是逐步實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色公共行政體制成熟定型的前提；另一方面是“理性之運(yùn)用表現(xiàn)”或者“綜合的盡理之精神”有助于在我國(guó)公共行政實(shí)踐中保留實(shí)現(xiàn)“度”的合理性的靈活空間,更加講求輕重緩急,更加強(qiáng)調(diào)情理法并重以及更加強(qiáng)調(diào)就事論事。

三是有效支撐中國(guó)特色公共行政“三治合一”的理想境界。中國(guó)特色公共行政的整體運(yùn)行實(shí)踐呈現(xiàn)為“三治合一”的總體特點(diǎn)。所謂“三治合一”是指公共行政運(yùn)行必須兼顧使命之治、規(guī)律之治和道義之治三重約束?！叭魏弦弧笔钱?dāng)代中國(guó)公共行政的理想境界,亦是通向中國(guó)特色政府治理現(xiàn)代化的基本方向。中國(guó)特色公共行政“三治合一”實(shí)踐本身具有內(nèi)在的張力,因此它要求“復(fù)合形態(tài)”的公共行政觀作為精神基礎(chǔ)。換言之,使命之治、規(guī)律之治以及道義之治的有機(jī)結(jié)合需要確立在“復(fù)合形態(tài)”的精神基底之上。純粹形態(tài)的理性精神和理性行政觀無(wú)法承載“三治合一”理想境界。

中國(guó)特色公共行政“三治合一”整體運(yùn)行實(shí)踐對(duì)于“本源”層次的公共行政精神提出的要求就是“基于但要超越于理性行政觀”。從使命之治的角度來(lái)看,中國(guó)特色公共行政實(shí)踐的展開(kāi)并非一種純粹客觀化的、可計(jì)算的“手段-目標(biāo)”權(quán)衡過(guò)程。無(wú)論是對(duì)于目標(biāo)的設(shè)定,還是對(duì)于政府治理手段、方法等方面的權(quán)衡,都需兼顧理性精神和理性準(zhǔn)則之外的考量。從規(guī)律之治的角度來(lái)看,公共行政所需遵循的規(guī)律并不都是客觀或者機(jī)械性質(zhì)的科學(xué)規(guī)律,它還需要遵循莫可名狀的情境規(guī)律和社會(huì)政治規(guī)律。公共行政規(guī)律之治顯然也有一個(gè)“度”的問(wèn)題。這個(gè)度在情理法權(quán)衡、價(jià)值取舍以及資源分配等方面體現(xiàn)出來(lái)。從道義之治的角度來(lái)看,公共行政既需要符合倫理規(guī)范和正義原則,亦需按照“成性存存,道義之門”的思想來(lái)實(shí)施治理。換言之,中國(guó)特色公共行政道義之治強(qiáng)調(diào)依循公共事務(wù)中人、事或物的本性、義理以及內(nèi)在“紋理”開(kāi)展治理,旨在成就人的善性和物之本性并使之循環(huán)存續(xù)。顯然,這種道義之治的理想境界并不能夠完全通過(guò)理性精神和理性行政觀來(lái)達(dá)成,它還需要實(shí)用理性與和合行政觀的助力。

3.2 為何成熟定型于“理性行政觀”與“和合行政觀”的復(fù)合

理性乃是所有經(jīng)歷現(xiàn)代化、全球化浪潮洗禮的現(xiàn)代國(guó)家公共行政的基本面相。中國(guó)特色公共行政亦不例外。據(jù)此,從內(nèi)容層面考察中國(guó)特色“理性-和合”行政觀的誕生,解釋的重點(diǎn)在于回答為何和合行政觀會(huì)在中國(guó)特色公共行政實(shí)踐中萌發(fā)。

一是“和合行政觀”的文化根源。公共行政是文化約束的,它必然烙下社會(huì)中根深蒂固的文化傳統(tǒng)印記。中國(guó)文化乃是一種講究和、合、綜合、中道、互補(bǔ)、會(huì)通、循環(huán)、關(guān)聯(lián)、整體、融攝、兼收并蓄、吸納眾流以及和而不同的文化。“中國(guó)文化與中國(guó)人的性格中的‘和合性'大于‘分別性'?！盵24]8-9而且,中西傳統(tǒng)政治文化也存在顯著差異。這種差異被學(xué)者概括為道義政治與權(quán)力政治[19]744、德性主義與理性主義[25]169以及文化中軸的政治文化與制度中軸的政治文化[26]之間的差別。通過(guò)長(zhǎng)時(shí)段的生產(chǎn)生活實(shí)踐積淀,不同的文化傳統(tǒng)中會(huì)凝練出具有行動(dòng)指導(dǎo)功能的思維模式。相比較而言,中國(guó)和西方社會(huì)在根深蒂固的思維模式上呈現(xiàn)出“綜合之盡理精神”與“分解之盡理精神”[27]180-182、類比思維與理性思維、實(shí)用理性與理性、有機(jī)整體主義宇宙觀與機(jī)械論宇宙觀[28]4等之間的差異性。通過(guò)這種對(duì)比,可以對(duì)中國(guó)社會(huì)主導(dǎo)性的思維的整體觀與陰陽(yáng)觀特點(diǎn)[24]8-9有更加深刻的認(rèn)識(shí)。其中,整體觀思維強(qiáng)調(diào)從整體上把握認(rèn)知對(duì)象,反對(duì)頭疼醫(yī)頭,腳疼醫(yī)腳；而陰陽(yáng)觀思維重視事物內(nèi)在矛盾或者對(duì)立面之間的互補(bǔ)、平衡以及轉(zhuǎn)化的可能性。這種思維模式的特點(diǎn)和差異必然滲透?jìng)鬟f至公共行政實(shí)踐層面,傳導(dǎo)的媒介就是人本身。這是因?yàn)楣残姓哂酗@著的人造屬性,其設(shè)計(jì)與運(yùn)行乃是“為了人”“基于人”且“對(duì)于人”。因此,公共行政也必然無(wú)法拋開(kāi)社會(huì)中人的主導(dǎo)性思維模式而另起爐灶。據(jù)此而論,中國(guó)特色公共行政實(shí)踐也必然受到單一的理性行政觀之外的講求整體觀、陰陽(yáng)觀、實(shí)用理性、類比思維、綜合之盡理精神以及有機(jī)整體主義宇宙觀的和合行政觀的塑造和制約。

二是“和合行政觀”的經(jīng)濟(jì)根源。“經(jīng)驗(yàn)的觀察在任何情況下都應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)驗(yàn)來(lái)揭示社會(huì)結(jié)構(gòu)和政治結(jié)構(gòu)同生產(chǎn)的聯(lián)系。”[1]151理性行政觀有獨(dú)特的土壤,它孕育誕生自工業(yè)資本主義和資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的襁褓之中。對(duì)于中國(guó)而言,公共行政發(fā)展及其行政觀的積淀受到“堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展”這種基本經(jīng)濟(jì)制度的深刻影響。然而,挑戰(zhàn)還不僅限于此。“基于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)制度,中國(guó)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化就必須解決人類前所未有的一個(gè)重大現(xiàn)實(shí)課題：將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成功地建立在以公有制為主體的經(jīng)濟(jì)制度基礎(chǔ)之上。”[29]379不同的生產(chǎn)方式與生產(chǎn)關(guān)系具有尋求與之相適應(yīng)的有效的政府治理結(jié)構(gòu)、觀念以及方法論的內(nèi)在動(dòng)力。我國(guó)需要根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度的要求轉(zhuǎn)變政府職能,堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制。

換言之,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革與中國(guó)特色公共行政理性化路徑創(chuàng)新必然是兩個(gè)緊密關(guān)聯(lián)的進(jìn)程。前者必然尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的普遍規(guī)律,后者也必須汲取和借鑒理性行政觀的基本精神。然而,中國(guó)特色社會(huì)主義的規(guī)定性決定了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)必然具有中國(guó)特色。譬如更加強(qiáng)調(diào)“公”“集體”“大局意識(shí)”或者“國(guó)家觀念”,等等。當(dāng)然,這并非一個(gè)非此即彼、非黑即白的選擇問(wèn)題,而是一個(gè)度的問(wèn)題和度的實(shí)現(xiàn)形式的試錯(cuò)探尋的問(wèn)題?？偠灾?這種經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)層面的中國(guó)特色必然對(duì)政府治理結(jié)構(gòu)與過(guò)程、形式與內(nèi)容和手段與目的等提出獨(dú)特的要求。中國(guó)特色公共行政體制構(gòu)建及其運(yùn)行更加需要維護(hù)好私與公、個(gè)體與集體以及企業(yè)與國(guó)家等部分與整體之間的關(guān)系,更需強(qiáng)調(diào)開(kāi)放性、試驗(yàn)性以及靈活性而非封閉性、機(jī)械確定性,等等。與之相應(yīng),中國(guó)經(jīng)濟(jì)層面的改革所采取的漸進(jìn)式的“摸著石頭過(guò)河”路子同樣具有重要影響。作為上層建筑,中國(guó)特色公共行政就需要有一種更為注重講究度、靈活性以及經(jīng)驗(yàn)合理性而非機(jī)械理性的公共行政精神(即和合行政觀)為之護(hù)航。

三是“和合行政觀”的政治根源。公共行政乃是選舉政治、政治制度設(shè)計(jì)以及重大決策制定等典型政治在非典型狀態(tài)下的延續(xù)。伍德羅·威爾遜強(qiáng)調(diào),政治的根本原則構(gòu)成公共行政的基本價(jià)值導(dǎo)向,他甚至認(rèn)為“相同的自由原則孕育形成相同的政府方法”[30]33。在現(xiàn)代國(guó)家治理中,基本政治形態(tài)的屬性(如國(guó)體)、制度設(shè)計(jì)(如政體)及其核心價(jià)值等深刻塑造和制約其公共行政體系設(shè)計(jì)及其運(yùn)轉(zhuǎn)。中國(guó)亦不例外。中華人民共和國(guó)憲法規(guī)定：“社會(huì)主義制度是中華人民共和國(guó)的根本制度。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征?！边@決定了中國(guó)特色公共行政的展開(kāi)必須以“社會(huì)主義制度”“中國(guó)特色社會(huì)主義”以及“中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”等作為基本遵循。這意味著我國(guó)公共行政帶有中國(guó)特色社會(huì)主義的品質(zhì)、風(fēng)格以及制度優(yōu)勢(shì)。譬如強(qiáng)調(diào)集體主義而非個(gè)體主義；注重從整體關(guān)照達(dá)到對(duì)部分的關(guān)照(如大局意識(shí)、中心工作觀念)而非相反；提倡公共行政原則性與靈活性的辯證統(tǒng)一；具有更強(qiáng)的道義之治的約束性而非片面追求使命目標(biāo)的達(dá)成和規(guī)律之治；更加強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一,等等。這種獨(dú)特的有機(jī)的政治形態(tài)構(gòu)成了和合行政觀的現(xiàn)實(shí)約束條件和政治基礎(chǔ)。

基于上述考量,中國(guó)特色公共行政架構(gòu)和功能皆難以單純按照理性精神或者理性行政觀來(lái)進(jìn)行設(shè)計(jì)和運(yùn)轉(zhuǎn),還必須訴諸于“和合”精神與和合行政觀。換言之,中國(guó)特色公共行政發(fā)展可以通過(guò)學(xué)習(xí)和借鑒理性行政觀開(kāi)篇,但不能以之作為根本而走向成熟定型。實(shí)際上,這也印證了公共行政學(xué)家弗雷德里克森的基本觀點(diǎn),即“公共行政精神融合了兩種類型的知識(shí)或者兩種依據(jù)經(jīng)驗(yàn)、智慧和判斷獲取知識(shí)的方式,即理性的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的知識(shí)”[31]3。

4 結(jié)論與討論

“公共行政理性化”是現(xiàn)代國(guó)家治理現(xiàn)代化面臨的共同問(wèn)題。行文至此,我們已清晰地意識(shí)到有必要解構(gòu)“作為目標(biāo)的理性化”與“作為進(jìn)路的理性行政觀”之間的單向度關(guān)聯(lián)。換言之,公共行政理性化是必要的,但實(shí)現(xiàn)理性化的方式或途徑并非唯一。那種聲稱唯有依托純粹的理性行政觀方可實(shí)現(xiàn)公共行政理性化的“規(guī)范-偏差”程式是站不住腳的。公共行政理性化可以殊途同歸。甚至可以說(shuō),判斷一個(gè)國(guó)家公共行政精神是否成熟定型的關(guān)鍵就在于,它是否從“本源”上確立了符合國(guó)情的公共行政理性化的獨(dú)特進(jìn)路。對(duì)于中國(guó)特色公共行政而言,這個(gè)進(jìn)路并非傳統(tǒng)教科書所講的理性行政進(jìn)路,而是一種為和合行政觀所中和了的“理性-和合”進(jìn)路。換言之,復(fù)合形態(tài)的“理性-和合”行政觀的確立標(biāo)志著中國(guó)特色公共行政精神的成熟定型。

4.1 “以中國(guó)為方法”推進(jìn)中國(guó)特色公共行政原理創(chuàng)造

中國(guó)特色公共行政發(fā)展亟需逐步從“以中國(guó)為(問(wèn)題)對(duì)象”轉(zhuǎn)向“以中國(guó)為方法(源泉)”?！鞍阎袊?guó)作為方法,就是要邁向原理的創(chuàng)造——同時(shí)也是世界本身的創(chuàng)造?！盵32]133通過(guò)以中國(guó)為方法,考察中國(guó)特色公共行政的獨(dú)特原理與邏輯,更好地認(rèn)知和堅(jiān)守中國(guó)特色,進(jìn)而對(duì)誕生自英美等早發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家的公共行政知識(shí)體系進(jìn)行新的理解、創(chuàng)造以及補(bǔ)充。當(dāng)然,對(duì)于中國(guó)特色公共行政而言,倡導(dǎo)“以中國(guó)為方法”還有更深層次的考慮。20世紀(jì)初期,科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)在美國(guó)風(fēng)靡一時(shí)。在這項(xiàng)運(yùn)動(dòng)中,科學(xué)管理倡導(dǎo)者泰勒提醒,科學(xué)管理改革不能操作之過(guò)急,不能拋棄科學(xué)管理的精神或原理而直奔立竿見(jiàn)影的管理機(jī)制創(chuàng)新。這個(gè)提醒對(duì)于中國(guó)特色公共行政及其現(xiàn)代化而言,亦頗為重要。一方面,中國(guó)特色公共行政發(fā)展不能迷戀于“短平快”的政府治理技術(shù)層面的創(chuàng)新,而忽略其精神本源；另一方面,要以中國(guó)為方法,揭示內(nèi)生于中國(guó)特色公共行政實(shí)踐的基本方法、觀念以及原理。這乃是“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制”之所需,亦是積極穩(wěn)健地推進(jìn)我國(guó)政府治理現(xiàn)代化之需。

作為催化劑,“理性”在中國(guó)特色公共行政運(yùn)行及其現(xiàn)代化中發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用。然而,中國(guó)特色公共行政實(shí)踐并不截然吻合理性行政觀的預(yù)設(shè)、想象以及描述。因此,對(duì)于我國(guó)政府治理現(xiàn)代化狀況的考察,不宜簡(jiǎn)單地運(yùn)用純粹的現(xiàn)代性框架或理性標(biāo)尺,以免削足適履。據(jù)此來(lái)講,正確認(rèn)知和處理好理性行政觀與和合行政觀兩種行政觀念的關(guān)系及其在中國(guó)政府治理實(shí)踐中的作用及其實(shí)現(xiàn)方式,乃是深入推進(jìn)我國(guó)政府治理現(xiàn)代化的一項(xiàng)關(guān)鍵課題。

4.2 后現(xiàn)代轉(zhuǎn)向與中國(guó)特色公共行政理性化

隨著經(jīng)濟(jì)水平、思想觀念以及權(quán)利意識(shí)層面的變化,中國(guó)特色公共行政現(xiàn)代化實(shí)踐中的后現(xiàn)代因素開(kāi)始逐步顯現(xiàn)。譬如,公民對(duì)于被排斥的“他者”地位的抱怨、對(duì)于“元敘事”的抵制以及對(duì)于機(jī)械確定性的不滿,等等。借助于技術(shù)創(chuàng)新,政府治理層面也出現(xiàn)了從“形式的專制”走向“形式的松動(dòng)”(如信息跨層級(jí)傳遞、全域通辦以及公共服務(wù)“異地”分享機(jī)制等)的苗頭,以作為對(duì)于后現(xiàn)代轉(zhuǎn)向的回應(yīng)。公共行政的后現(xiàn)代轉(zhuǎn)向不是目的,它是為了更好地實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化所必須考量的現(xiàn)實(shí)因素。政府治理現(xiàn)代化追求的是現(xiàn)代性,這是現(xiàn)代公共行政的基本導(dǎo)向。吊詭的是,極端的現(xiàn)代性方案卻在本質(zhì)上是悖逆現(xiàn)代性的。按照純粹現(xiàn)代性思路和心智模式所確立起來(lái)的現(xiàn)代公共行政常常是顧此失彼、悖論重重。這也就是為什么赫伯特·西蒙將古典行政原則嗤之為“行政諺語(yǔ)”的原因。

對(duì)于公共行政而言,后現(xiàn)代性的萌發(fā)預(yù)示著政府所面對(duì)的各種壓力的升級(jí),以及對(duì)理性行政模式的懷疑?！肮补芾矸椒ǖ暮蟋F(xiàn)代轉(zhuǎn)向部分是由于那些曾經(jīng)在理性管理模式下被遮蔽、壓制和糊弄過(guò)去的公共事務(wù)面向(譬如矛盾性、模糊區(qū)域)或議題已經(jīng)到了無(wú)法再繼續(xù)沉默的狀態(tài)了。”[22]這種壓力指向唯理主義、排斥他者、邊界之治、形式的專制以及二元論的暴力等級(jí)制。有鑒于此,公共行政學(xué)家試圖對(duì)政府治理的純粹現(xiàn)代性方案進(jìn)行扭轉(zhuǎn)、治療或者解毒。而后現(xiàn)代性或者后現(xiàn)代主義就被視為現(xiàn)代性的一種重要的解毒劑。由此而論,尋求公共行政的后現(xiàn)代轉(zhuǎn)向乃是時(shí)代提出的要求,也是現(xiàn)代性發(fā)展的必然產(chǎn)物。

對(duì)于中國(guó)而言,強(qiáng)調(diào)關(guān)注轉(zhuǎn)型中國(guó)特色公共行政實(shí)踐中的后現(xiàn)代因素,這不僅是由于“后現(xiàn)代”已經(jīng)成為我國(guó)政府治理現(xiàn)代化進(jìn)程中不可忽視的一種客觀現(xiàn)實(shí)因素,而且是因?yàn)椤昂蟋F(xiàn)代轉(zhuǎn)向”的觀念同和合行政觀具有一定的相通性。這種相通性可以從兩個(gè)方向來(lái)觀察：一方面,基于“后現(xiàn)代轉(zhuǎn)向→和合行政觀”方向的觀察。后現(xiàn)代就是要造理性的反,為之解毒,這同和合行政觀對(duì)于“實(shí)用理性”或“度的本體性”的重視是相通的。有學(xué)者甚至認(rèn)為,后現(xiàn)代管理就是要強(qiáng)調(diào)“和合治理”而非“分化治理”,并試圖以前者超越和補(bǔ)充后者[33]235。另一方面,基于“和合行政觀→后現(xiàn)代轉(zhuǎn)向”方向的觀察。在后現(xiàn)代方案之外,和合觀念為補(bǔ)救公共行政現(xiàn)代性方案中的極端二元對(duì)立傾向及其風(fēng)險(xiǎn)提供了新的可能性?！皞鹘y(tǒng)的價(jià)值觀念過(guò)分強(qiáng)化了價(jià)值的定性特征,結(jié)果導(dǎo)致了在價(jià)值的兩個(gè)端點(diǎn)上手舞足蹈,二難抉擇的邏輯假象,或稱價(jià)值不相容沖突假象?！盵34]410依據(jù)和合學(xué)的觀點(diǎn),可以在多元分維的定量水平尋求二元對(duì)立傾向及其風(fēng)險(xiǎn)的新型解決方案。后現(xiàn)代對(duì)于政府治理現(xiàn)代化而言并非完全都是挑戰(zhàn)和壓力,后現(xiàn)代性與和合行政觀都存在抵制和對(duì)抗純粹現(xiàn)代性的基因。對(duì)于“后現(xiàn)代轉(zhuǎn)向”的溫和主張的借鑒汲取,也可以為中國(guó)特色公共行政理性化貢獻(xiàn)養(yǎng)分。

概而言之,在中國(guó)特色公共行政實(shí)踐中,“理性”與“和合”乃是兩種具有互補(bǔ)性質(zhì)的公共行政精神?？梢哉f(shuō),中國(guó)政府治理現(xiàn)代化的動(dòng)力源泉和公共行政進(jìn)化的密碼就潛藏于兩種行政觀的碰撞、較量以及融合過(guò)程之中。中國(guó)特色公共行政理性化之道應(yīng)當(dāng)秉持一種“理性”與“和合”相互過(guò)濾以尋求最大公約數(shù)之道。進(jìn)一步推進(jìn)中國(guó)特色政府治理現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“理性-和合”進(jìn)路,更好地將理性行政觀與和合行政觀結(jié)合起來(lái)。