李迎生

自1949年10月1日中華人民共和國成立到21世紀(jì)中葉我國全面實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，是人類歷史發(fā)展進(jìn)程中獨(dú)一無二、波瀾壯闊的“激蕩的百年史”(1)吉田茂：《激蕩的百年史》，北京，世界知識(shí)出版社，1980。。在這一百年間，中國將從一個(gè)積貧積弱的半封建半殖民地的舊中國建設(shè)成為“富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國”(2)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，29頁，北京，人民出版社，2017。，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)。新中國社會(huì)政策的百年演進(jìn)既是追隨共和國前進(jìn)腳步的自然歷史過程，也是體現(xiàn)社會(huì)政策發(fā)展演變的規(guī)律性又兼具本土特色的合邏輯的發(fā)展進(jìn)程。本文以新中國成立至21世紀(jì)中葉中國全面實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化一百年的發(fā)展歷程為背景，對(duì)新中國社會(huì)政策的發(fā)展歷程和演進(jìn)邏輯加以討論。我們將以新中國在其發(fā)展的不同歷史時(shí)期對(duì)社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策關(guān)系的回應(yīng)和處理作為基本分析視角，遵循歷史與邏輯相統(tǒng)一的研究方法，結(jié)合馬克思主義關(guān)于人的全面自由發(fā)展的理論，分析研究我國社會(huì)政策發(fā)展演變的歷史軌跡及其內(nèi)在邏輯或規(guī)律性。

一、如何處理與經(jīng)濟(jì)政策的關(guān)系是社會(huì)政策的核心關(guān)切

關(guān)于社會(huì)政策發(fā)展演變內(nèi)在邏輯或規(guī)律性的研究，國際上有不少值得關(guān)注的成果，國內(nèi)也有一些相關(guān)研究。國際上出現(xiàn)了不同的解釋視角，如工業(yè)化的邏輯視角、權(quán)力(分層)視角、意識(shí)形態(tài)視角、后現(xiàn)代視角、全球化視角等。其中意識(shí)形態(tài)視角分析的標(biāo)志性成果如艾斯平-安德森的“福利資本主義的三個(gè)世界”(3)埃斯平-安德森：《福利資本主義的三個(gè)世界》，北京，商務(wù)印書館，2010。。工業(yè)化邏輯視角的成果更加集中和豐富。在此，我們主要關(guān)注相關(guān)比較研究成果，其中既有基于一國比較的縱向分析，也有基于國際比較的橫向分析。鑒于本文的主旨是探討中國社會(huì)政策的歷史演進(jìn)，故著重梳理有關(guān)社會(huì)政策的演進(jìn)邏輯或范式的相關(guān)歷史比較成果。

沃倫斯基(Harold L.Wilensky)和萊博克斯(Charles N.Lebeaux)從功能主義的視角(4)林卡、陳夢(mèng)雅：《社會(huì)政策的理論和研究范式》，32-37、131頁，北京，中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2008。，依循“工業(yè)化的邏輯”，以美國的社會(huì)變遷及福利制度的演變?yōu)槔?，根?jù)國家在社會(huì)福利供給中的職能，將社會(huì)福利制度區(qū)分為“補(bǔ)缺型”(residual)和“制度型”(institutional)兩種類型?！把a(bǔ)缺型”強(qiáng)調(diào)只有當(dāng)家庭和市場(chǎng)難以發(fā)揮作用時(shí)，公共福利制度才將發(fā)揮作用，“制度型”則將公共福利制度視為現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的最基本功能。他們認(rèn)為，美國在1929年之前的福利范式是“補(bǔ)缺型”的，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型和工業(yè)化的進(jìn)程，福利制度從“補(bǔ)缺型”演變?yōu)椤爸贫刃汀本哂斜厝恍浴?5)Harold L.Wilensky，and Charles N.Lebeaux.Industrial Society and Social Welfare.The Second Edition.New York: The Free Press,1965，pp.138-140.

稍后，蒂特馬斯又提出了三分范式(6)理查德·蒂特馬斯：《社會(huì)政策十講》，14-16頁，長春，吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司，2011。。一是“殘余模式”，社會(huì)福利的需求主要是通過個(gè)人的努力來滿足的，只有當(dāng)基本社會(huì)安全網(wǎng)無法提供有效保障時(shí)，公共部門才有必要介入并提供幫助。二是“工業(yè)成就模式”，福利體制是社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系中的一個(gè)附屬部分，而社會(huì)政策處在經(jīng)濟(jì)政策的從屬地位，人們的生活需求應(yīng)該通過參與生產(chǎn)勞動(dòng)來獲得，其福利保障狀況與他們的工作狀況相聯(lián)系。三是“制度化的再分配模式”，社會(huì)福利體系與其他社會(huì)制度具有同等重要的意義，它不僅僅為處在生產(chǎn)勞動(dòng)過程中的工人提供保障，而且為那些處于勞動(dòng)力市場(chǎng)之外的福利需求者提供普遍的保障。(7)林卡、陳夢(mèng)雅：《社會(huì)政策的理論和研究范式》，32-37、131頁，北京，中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2008。實(shí)際上，蒂特馬斯的三分范式是在沃倫斯基等人二分范式的基礎(chǔ)上的發(fā)展，在“補(bǔ)缺型”和“制度型”之間增加了一個(gè)“工業(yè)成就模式”。

國內(nèi)學(xué)界也有從范式演進(jìn)(歷史比較)的角度探索中國社會(huì)政策發(fā)展演變的研究成果。李迎生以如何處理國家與市場(chǎng)的關(guān)系(國家和市場(chǎng)在福利提供中的角色)將新中國社會(huì)政策的發(fā)展演變分為三大階段(三大范式)，即國家統(tǒng)攬型社會(huì)政策、市場(chǎng)主導(dǎo)型社會(huì)政策及國家主導(dǎo)型社會(huì)政策。(8)李迎生：《國家、市場(chǎng)與社會(huì)政策：中國社會(huì)政策發(fā)展歷程的反思與前瞻》，載《社會(huì)科學(xué)》，2012(9)。岳經(jīng)綸等以福利資源配置的價(jià)值基礎(chǔ)為標(biāo)準(zhǔn)，將中國社會(huì)政策范式演進(jìn)劃分為基于等級(jí)特權(quán)的“社會(huì)身份本位”和基于普遍主義社會(huì)權(quán)利的“人類需要本位”兩種范式。(9)岳經(jīng)綸、方珂：《從“社會(huì)身份本位”到“人類需要本位”：中國社會(huì)政策的范式演進(jìn)》，載《學(xué)術(shù)月刊》，2019(2)。他們認(rèn)為：當(dāng)代中國社會(huì)政策的發(fā)展肇始于“國家主義”的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度，具有明顯的“社會(huì)身份本位”特征。改革開放以來，中國社會(huì)政策的范式經(jīng)歷了從“發(fā)展主義”到新世紀(jì)社會(huì)政策的轉(zhuǎn)型和變革，“人類需要本位”的要素開始出現(xiàn)并逐漸成為社會(huì)政策范式演進(jìn)的重要基礎(chǔ)。

無論按照何種標(biāo)準(zhǔn)或分析視角劃分，各種社會(huì)政策范式的核心關(guān)切都或多或少、或直接或間接地涉及如何處理社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策的關(guān)系這樣一個(gè)重大問題，因?yàn)樯鐣?huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策是難解難分的。其實(shí)，在社會(huì)政策的實(shí)際發(fā)展進(jìn)程中，在各國社會(huì)政策建設(shè)實(shí)踐中，在社會(huì)政策理論發(fā)展歷程中，如何處理社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策的關(guān)系始終是一個(gè)焦點(diǎn)。(10)關(guān)信平等認(rèn)為，“在社會(huì)福利理論和社會(huì)政策實(shí)踐發(fā)展的歷史上，一直存在著關(guān)于社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間關(guān)系的爭論”。參見關(guān)信平主編：《社會(huì)政策概論(第三版)》，230頁，北京，高等教育出版社，2014。

因此，從社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策關(guān)系的視角討論社會(huì)政策的歷史演進(jìn)是一個(gè)重要的學(xué)術(shù)角度，只是這個(gè)角度尚未引起應(yīng)有的關(guān)注并得到充分的重視。當(dāng)然，必須承認(rèn)，選擇從社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策的關(guān)系視角分析研究社會(huì)政策歷史演進(jìn)的難度是顯而易見的。經(jīng)濟(jì)政策包羅萬象，社會(huì)政策也是復(fù)雜多樣，泛泛地談?wù)摱叩年P(guān)系顯然難以著手。實(shí)際上，只有對(duì)二者的本質(zhì)特征進(jìn)行比較，才有可能把握二者關(guān)系的狀況及其發(fā)展演變。就此而言，相關(guān)成果給筆者以啟發(fā)。景天魁指出劃分社會(huì)政策成長階段的根據(jù)是社會(huì)政策的“自性”，即它的獨(dú)立性、不可替代性和完整性。(11)景天魁：《論中國社會(huì)政策成長的階段》，載《江淮論壇》，2010(4)。王思斌也認(rèn)為衡量社會(huì)政策發(fā)展?fàn)顟B(tài)最主要的變量是社會(huì)政策的本質(zhì)特征，即“自性”或曰社會(huì)性。(12)王思斌：《我國社會(huì)政策的“自性”特征與發(fā)展》，載《社會(huì)學(xué)研究》，2019(4)。因此，從“自性”或者說本質(zhì)屬性的角度去討論社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策關(guān)系的現(xiàn)實(shí)定位與發(fā)展演進(jìn)是可行的。社會(huì)政策主要是政府的責(zé)任行為，主要解決公民基本生活方面的問題，維護(hù)民眾的社會(huì)權(quán)利與促進(jìn)社會(huì)公平和諧，重在社會(huì)效益。經(jīng)濟(jì)政策是國家和政府為解決經(jīng)濟(jì)問題、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出臺(tái)的指導(dǎo)原則和措施，其“自性”或本質(zhì)屬性是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升生產(chǎn)力水平，重在經(jīng)濟(jì)效益。二者的本質(zhì)屬性是有明顯區(qū)別的。

在紀(jì)念馬克思誕辰200周年大會(huì)上，習(xí)近平總書記指出：“馬克思主義博大精深，歸根到底就是一句話，為人類求解放。”(13)習(xí)近平：《在紀(jì)念馬克思誕辰200周年大會(huì)上的講話》，新華網(wǎng)，2018-05-04?；隈R克思主義關(guān)于人的全面自由發(fā)展理論，經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策都是實(shí)現(xiàn)人的全面自由發(fā)展的條件或手段。在馬克思和恩格斯看來，實(shí)現(xiàn)人的全面自由發(fā)展需要具備一定的物質(zhì)、制度及社會(huì)條件。在建立了社會(huì)主義制度的條件下，生產(chǎn)力的發(fā)展就成了實(shí)現(xiàn)人的全面自由發(fā)展最基本的前提條件，“只有在實(shí)現(xiàn)它的物質(zhì)條件已經(jīng)具備的時(shí)候，才能成為可能，才能成為歷史的必然性?！?14)《馬克思恩格斯選集》，第 3 卷，699頁，北京，人民出版社，2012。阿馬蒂亞·森認(rèn)為，“發(fā)展可以看作是擴(kuò)展人們享有的真實(shí)自由的一個(gè)過程”。(15)阿馬蒂亞·森：《以自由看待發(fā)展》，1-2頁，北京，中國人民大學(xué)出版社，2012。“社會(huì)制度的設(shè)計(jì)應(yīng)致力于促進(jìn)人們所擁有的自由的平等”。(16)阿馬蒂亞·森：《再論不平等》，25頁，北京，中國人民大學(xué)出版社，2016。他反對(duì)片面強(qiáng)調(diào)GNP增長、個(gè)人收入提高、工業(yè)化、技術(shù)進(jìn)步的狹隘發(fā)展觀，認(rèn)為這些因素只是擴(kuò)展社會(huì)成員自由的手段，自由的擴(kuò)展還依賴于其他因素，如社會(huì)的和經(jīng)濟(jì)的安排以及政治的和公民的權(quán)利。(17)阿馬蒂亞·森：《以自由看待發(fā)展》，1-2頁，北京，中國人民大學(xué)出版社，2012。從以上論述可以推論，基于人的全面自由發(fā)展的目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)政策及其帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是前提、是基礎(chǔ)，社會(huì)政策及制度帶來的合理分配是橋梁、是中介，二者各司其職，必不可少。

以新中國成立到我國全面實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的百年歷史發(fā)展進(jìn)程為背景，從經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策關(guān)系的視角，中國社會(huì)政策的百年發(fā)展歷程可以看作是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、現(xiàn)代化進(jìn)程推進(jìn)社會(huì)政策“自性”逐漸回歸的過程。據(jù)此我們可以把中國社會(huì)政策的發(fā)展歷程劃分為四個(gè)歷史階段，涉及四個(gè)本土特色社會(huì)政策范式的邏輯演進(jìn)，即依附范式(社會(huì)政策服務(wù)經(jīng)濟(jì)政策，1949—1978)、兼顧范式(經(jīng)濟(jì)政策兼顧社會(huì)政策，1979—2002)、互構(gòu)范式(社會(huì)政策經(jīng)濟(jì)政策并重，2003—2035)和自主范式(經(jīng)濟(jì)政策服務(wù)社會(huì)政策，2036—)。迄今我國社會(huì)政策的發(fā)展演進(jìn)已經(jīng)歷了前兩個(gè)階段，尚處在第三個(gè)階段的進(jìn)程中，將向第四個(gè)階段邁進(jìn)。

二、新中國成立70年來社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策關(guān)系的演進(jìn)

(一)依附范式：社會(huì)政策服務(wù)經(jīng)濟(jì)政策(1949—1978)

不少學(xué)者認(rèn)為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國不存在社會(huì)政策，有兩個(gè)原因：一是受新中國成立之初我國取消含社會(huì)政策、社會(huì)工作的社會(huì)學(xué)一級(jí)學(xué)科的影響。其實(shí)，雖然社會(huì)政策作為學(xué)科被取消了，但實(shí)際的社會(huì)政策仍然存在。二是基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下社會(huì)政策基本上是與經(jīng)濟(jì)體制一體的事實(shí)。這固然是事實(shí)，但國家和政府實(shí)施的屬于社會(huì)保護(hù)、社會(huì)福利方面的措施還是與經(jīng)濟(jì)政策有區(qū)分的。(18)參見關(guān)信平主編：《社會(huì)政策概論》，前言，北京，高等教育出版社，2004。因此，筆者認(rèn)為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國存在實(shí)際的社會(huì)政策，對(duì)全民及集體所有制職工推行“單位(企業(yè))福利”“集體福利”，而針對(duì)游離于體制之外的民眾或特殊困難人群則出臺(tái)補(bǔ)缺式社會(huì)政策提供救助保護(hù)。正是從這個(gè)意義上，我們把當(dāng)時(shí)的社會(huì)政策稱為“補(bǔ)缺式”。

(1)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)社會(huì)主義工業(yè)化成為壓倒一切的國家戰(zhàn)略。新中國從1953年開始制定國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展第一個(gè)“五年計(jì)劃”。在“六五”(1981—1985)之前，稱國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，“六五”起才改稱國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年計(jì)劃，增加了社會(huì)發(fā)展的內(nèi)容。長期以來我國的“五年計(jì)劃”一直稱為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃是有特殊背景的。20世紀(jì)50年代是第二次世界大戰(zhàn)之后世界兩極格局對(duì)峙最為激烈的時(shí)期。對(duì)于當(dāng)時(shí)世界上的絕大多數(shù)國家而言，無論是資本主義陣營還是社會(huì)主義陣營，重建或者恢復(fù)一個(gè)較為完整的工業(yè)化體系是最為重要的任務(wù)。對(duì)于大多數(shù)新興的原殖民地國家而言，加快工業(yè)化進(jìn)程并建立一個(gè)完整的工業(yè)化體系更是成為鞏固與維持政治獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)前提。因此在20世紀(jì)50年代，世界范圍內(nèi)掀起了一場(chǎng)工業(yè)化的浪潮。在我國，國民經(jīng)濟(jì)已經(jīng)得到全面恢復(fù)與初步發(fā)展，政治趨于穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)秩序恢復(fù)正常，社會(huì)秩序較為安定，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為全國人民的一致要求，為大規(guī)模展開經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了難得的歷史機(jī)遇。因此，第一個(gè)“五年計(jì)劃”的重中之重就是集中力量進(jìn)行工業(yè)化建設(shè)，建立社會(huì)主義工業(yè)化的初步基礎(chǔ)。“一五”計(jì)劃選擇了與蘇聯(lián)類似的工業(yè)化道路，即高積累、優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的發(fā)展模式。以重工業(yè)為核心成為“一五”及之后一個(gè)較長時(shí)期工業(yè)化的鮮明特色。“‘一五’計(jì)劃的實(shí)施，為我國的工業(yè)化奠定了初步基礎(chǔ)；‘三五’至‘五五’計(jì)劃的實(shí)施，為建立比較完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟(jì)體系做出了巨大貢獻(xiàn)?！?19)朱之鑫：《在首屆中國發(fā)展規(guī)劃研討會(huì)開幕式上的致辭》，https://www.mbachina.com/html/sppm_tsinghua/ 201810/170725.html。

(2)社會(huì)政策依附于經(jīng)濟(jì)政策(體制)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在城市依托國營(國有)企業(yè)和集體企業(yè)，在農(nóng)村依托集體經(jīng)濟(jì)，我國對(duì)全體勞動(dòng)者實(shí)施就業(yè)保障、生活保障及勞動(dòng)保護(hù)。針對(duì)國營(國有)企業(yè)和集體企業(yè)職工，我國早在1951年即出臺(tái)《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，對(duì)企業(yè)職工實(shí)施除失業(yè)保險(xiǎn)之外的幾乎全部社會(huì)保險(xiǎn)(社會(huì)福利)待遇。對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員(社員)主要實(shí)施就業(yè)保障，因?yàn)樯鐔T沒有退休制度，所以他們是通過終身就業(yè)獲得生存保障的。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國實(shí)行充分就業(yè)政策，通過“企業(yè)辦社會(huì)”“集體辦社會(huì)”，國家對(duì)具有就業(yè)能力的絕大多數(shù)社會(huì)成員提供了社會(huì)保護(hù)。之所以有些學(xué)者認(rèn)為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下不存在社會(huì)政策，除了由于社會(huì)政策等專業(yè)(學(xué)科)被取消外，還有一個(gè)重要原因在于當(dāng)時(shí)實(shí)際工作中社會(huì)政策沒有獨(dú)立的地位，國家主流意識(shí)形態(tài)也不接納、不承認(rèn)社會(huì)政策(20)在當(dāng)時(shí)的主流意識(shí)形態(tài)看來，社會(huì)政策屬于改良主義的范疇，與正統(tǒng)的馬克思主義學(xué)說是不一致的，甚至因?yàn)槠涓牧贾髁x傾向受到正統(tǒng)馬克思主義的批評(píng)。，屬于社會(huì)政策的內(nèi)容是依托于或者說依附于經(jīng)濟(jì)體制而實(shí)施的。而且在當(dāng)時(shí)，國家發(fā)展經(jīng)濟(jì)壓倒一切，加快推進(jìn)工業(yè)化、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展是國家發(fā)展的優(yōu)先、至上目標(biāo)，國家對(duì)勞動(dòng)者福利實(shí)行“先生產(chǎn)、后生活”“先生產(chǎn)、后福利”“高積累、低消費(fèi)”原則，當(dāng)時(shí)的社會(huì)保護(hù)項(xiàng)目雖然名目繁多，但給付標(biāo)準(zhǔn)是相當(dāng)?shù)偷?，?duì)絕大部分勞動(dòng)群眾來說，控制在維持基本生存的最低限度。

(3)城鄉(xiāng)勞動(dòng)者之間社會(huì)福利嚴(yán)重失衡，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員乃至廣大農(nóng)村居民處于普遍貧窮的境地。為推進(jìn)國家工業(yè)化，我國在新中國成立之初實(shí)行了“城鄉(xiāng)分割”政策，嚴(yán)格控制農(nóng)村勞動(dòng)力向城市流動(dòng)以便在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)十分落后的情況下保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所必需的勞動(dòng)力，同時(shí)實(shí)施“統(tǒng)購統(tǒng)銷”、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”等政策，將農(nóng)業(yè)積累源源不斷地吸收到城市和大工業(yè)，支撐了國家工業(yè)化的超常規(guī)發(fā)展。在這種情況下，國家、集體為農(nóng)村社員提供的福利就微乎其微了。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期農(nóng)村社員總體上是貧困的。人們印象中世界上最貧窮的地方應(yīng)該是撒哈拉沙漠以南的非洲國家，而在1978年，他們的人均GDP是490美元。也就是說，中國1978年的整體發(fā)展水平，連世界上最貧窮的非洲國家平均數(shù)的1/3都沒有達(dá)到。當(dāng)時(shí)中國81%的人都生活在農(nóng)村，以農(nóng)業(yè)為生。84%的人每天的生活費(fèi)達(dá)不到1.25美元，意味著84%的人口生活在國際通用的貧困線之下。黃承偉指出：如果按照現(xiàn)在的中國政府扶貧標(biāo)準(zhǔn)，1978年中國農(nóng)村有7.7億貧困人口，貧困發(fā)生率高達(dá)97.5%。以鄉(xiāng)村戶籍人口作為總體推算，農(nóng)村貧困人口規(guī)模達(dá)到7.7億人。(21)黃承偉：《全球貧困治理中的中國經(jīng)驗(yàn)及啟示》，載《今日中國》，2018-09-25。

(4)國家(政府)對(duì)在體制之外的民眾或特殊困難人群出臺(tái)補(bǔ)缺式社會(huì)政策提供救助保護(hù)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國家和社會(huì)只負(fù)責(zé)對(duì)災(zāi)民，以及鰥、寡、孤、獨(dú)人員和城鄉(xiāng)特困戶等特殊困難人員提供社會(huì)救濟(jì)。這一時(shí)期城鄉(xiāng)社會(huì)救濟(jì)的對(duì)象有所不同。城市社會(huì)救濟(jì)的對(duì)象包括：城市中無依無靠、無生活來源的孤老殘幼(定期定量救濟(jì)對(duì)象)，無固定收入或收入不足以維持當(dāng)?shù)厣钏降木用?臨時(shí)救濟(jì)對(duì)象)；“大躍進(jìn)”后經(jīng)濟(jì)調(diào)整期間被精簡退職的老弱病殘職工；原國民黨起義、投誠人員，被寬大釋放的原國民黨的黨、政、軍、特人員中無家可歸者，生活困難的臺(tái)灣同胞、去臺(tái)人員親屬；因公致殘、完全喪失勞動(dòng)能力的下鄉(xiāng)知識(shí)青年；計(jì)劃生育醫(yī)療事故造成的生活困難的人員；生活困難的刑事犯罪分子家屬；生活困難的歸國華僑和僑眷等。在農(nóng)村，社會(huì)救濟(jì)主要由政府負(fù)責(zé)；農(nóng)業(yè)集體化以后，主要由集體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。對(duì)農(nóng)村中無勞動(dòng)能力、無生活來源、無依無靠的老人、殘疾人和孤兒，采取集體供養(yǎng)、輔之以國家必要救濟(jì)的辦法,實(shí)行“五?！?，即保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬(孤兒保教)，保證他們的生活達(dá)到當(dāng)?shù)氐幕旧钏健９B(yǎng)的形式有集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)。對(duì)農(nóng)村中全家收入維持不了當(dāng)?shù)刈畹蜕钏降呢毨簦l(fā)給救濟(jì)費(fèi)。

(二)兼顧范式：經(jīng)濟(jì)政策兼顧社會(huì)政策(1979—2002)

1978年底召開的黨的十一屆三中全會(huì)，揭開了改革開放和中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的序幕，我國從此進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的快速推進(jìn)期。1993年中共中央在關(guān)于確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的文件中首次提出“效率優(yōu)先，兼顧公平”，并將其作為分配原則(22)《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出：“個(gè)人收入分配要堅(jiān)持以按勞分配為主體、多種分配方式并存的制度，體現(xiàn)效率優(yōu)先、兼顧公平的原則。勞動(dòng)者的個(gè)人勞動(dòng)報(bào)酬要引入競(jìng)爭機(jī)制，打破平均主義，實(shí)行多勞多得，合理拉開差距。堅(jiān)持鼓勵(lì)一部分地區(qū)一部分人通過誠實(shí)勞動(dòng)和合法經(jīng)營先富起來的政策，提倡先富帶動(dòng)和幫助后富，逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕?！?，自改革開放至今，這個(gè)原則不僅一直是我國分配領(lǐng)域的基本原則，也是我國處理經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策關(guān)系的基本原則。當(dāng)然在2002年之后情況發(fā)生了較大的變化。正因如此，我們把自1979年開始改革開放至2002年我國社會(huì)政策的發(fā)展界定為社會(huì)政策的“兼顧范式”時(shí)期，即經(jīng)濟(jì)政策兼顧社會(huì)政策或者說經(jīng)濟(jì)發(fā)展兼顧社會(huì)發(fā)展的時(shí)期。

(1)以經(jīng)濟(jì)政策作為解決社會(huì)問題的基礎(chǔ)手段，或者說通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)社會(huì)問題的解決。1979—2002年是我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期，1995年實(shí)現(xiàn)了GDP總量比1980年翻兩番，2000年實(shí)現(xiàn)了人均GDP比1980年翻兩番。在這一時(shí)期，我國政府不僅以經(jīng)濟(jì)體制改革解放了生產(chǎn)力，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)的發(fā)展，而且還以經(jīng)濟(jì)體制改革作為促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、解決社會(huì)問題的主要手段。尤其是在1985年之前，政府就是以經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整作為解決大面積貧困問題的主要手段的。按照我國政府確定的貧困標(biāo)準(zhǔn)(23)以中國政府1985年確定的貧困縣標(biāo)準(zhǔn)206元計(jì)算，參見李小云、徐進(jìn)、于樂榮：《中國減貧四十年——基于歷史與社會(huì)學(xué)的嘗試性解釋》，載《社會(huì)學(xué)研究》，2018(6)。，1978年，農(nóng)村貧困人口為2.5億人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?0.7%。1978年我國首先開始了農(nóng)村經(jīng)營制度的改革，并采取了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格逐步放開、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等多項(xiàng)措施，極大地激發(fā)了農(nóng)民的勞動(dòng)熱情，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，提高了土地產(chǎn)出率。這為解決農(nóng)村的貧困問題打開了出路。從1978年到1985年，農(nóng)村人均糧食產(chǎn)量增長14%；農(nóng)民人均純收入增長了2.6倍；沒有解決溫飽問題的貧困人口從2.5億人減少到1.25億人，占農(nóng)村人口的比例下降到14.8%。(24)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)概要》，中華人民共和國中央政府門戶網(wǎng)站，2006-11-17，http://www.gov.cn/zwhd/ft2/ 20061117/content_447141.htm。隨著貧困人口的大幅減少，從1986年開始，我國政府開始采取針對(duì)性的反貧困舉措，在全國范圍內(nèi)開展有計(jì)劃、有組織和大規(guī)模的開發(fā)式扶貧。1994年實(shí)施的《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》及2001年實(shí)施的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》等國家重大反貧困舉措，均是主要以經(jīng)濟(jì)政策、經(jīng)濟(jì)手段、經(jīng)濟(jì)舉措作為反貧困的基本途徑的。

(2)市場(chǎng)機(jī)制成為社會(huì)福利供給的基礎(chǔ)或重要機(jī)制。改革開放以來特別是1993年中共中央確立建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)以來，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國主要作為福利向民眾提供的就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房等都逐步市場(chǎng)化，或以市場(chǎng)機(jī)制作為福利供給的基礎(chǔ)機(jī)制。在就業(yè)領(lǐng)域，1993年黨的十四屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》(以下簡稱《決定》)，明確提出：改革勞動(dòng)制度，逐步形成勞動(dòng)力市場(chǎng)。發(fā)展多種就業(yè)形式，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)就業(yè)結(jié)構(gòu)。教育產(chǎn)業(yè)化也是20世紀(jì)90年代以來我國主要的教育政策。(25)農(nóng)村“普九”多渠道籌集教育經(jīng)費(fèi)，大學(xué)高收費(fèi)，學(xué)校辦公司開展多種經(jīng)營創(chuàng)收活動(dòng)，公辦學(xué)校轉(zhuǎn)制、“名校辦民?！焙蛽裥幔k高校舉辦“二級(jí)學(xué)院”“獨(dú)立學(xué)院”，以及用房地產(chǎn)開發(fā)的模式興建“大學(xué)城”等，大致都循著這一思路。(26)楊東平：《“教育產(chǎn)業(yè)化”和教育市場(chǎng)化：兩種不同的改革》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，2006-04-03。醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、住房體制改革等的基本思路也是以市場(chǎng)機(jī)制作為醫(yī)療服務(wù)、住房供給的基礎(chǔ)機(jī)制，但“以藥養(yǎng)醫(yī)”(27)李迎生：《國家、市場(chǎng)與社會(huì)政策：中國社會(huì)政策發(fā)展歷程的反思與前瞻》，載《社會(huì)科學(xué)》，2012(9)。、高房價(jià)導(dǎo)致的普通民眾特別是困難群體買不起房或租不起房的現(xiàn)象至今未能得到有效遏止。

(3)社會(huì)政策相對(duì)獨(dú)立，但與經(jīng)濟(jì)政策相比較仍處于事實(shí)上的從屬地位。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，“一大二公”的所有制格局發(fā)生了重大改變，多種所有制并存成為社會(huì)主義初級(jí)階段所有制結(jié)構(gòu)的基本格局。在這種情況下，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策(經(jīng)濟(jì)體制)的關(guān)系就必須做出改變了，社會(huì)政策逐漸擺脫經(jīng)濟(jì)體制成為相對(duì)獨(dú)立的體系。以社會(huì)保障制度為例，改革開放前我國的社會(huì)保障制度與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，國家負(fù)責(zé)、單位(企業(yè)、集體)包辦、封閉運(yùn)行。1986年國家提出了社會(huì)保障社會(huì)化原則，社會(huì)保障制度實(shí)現(xiàn)了由國家—單位保障制向國家—社會(huì)保障制的轉(zhuǎn)型，并通過中央政府的推動(dòng)不斷取得進(jìn)展。黨的十三屆四中全會(huì)《決定》明確提出：建立多層次的社會(huì)保障體系，社會(huì)保障政策要統(tǒng)一，管理要法制化。在社會(huì)保障社會(huì)化的同時(shí)，勞動(dòng)就業(yè)及其他原先由國營(有)企業(yè)、集體舉辦的社會(huì)福利、社會(huì)保護(hù)也與企業(yè)、集體脫鉤，走向社會(huì)化，國家通過統(tǒng)一的社會(huì)政策對(duì)人民群眾的社會(huì)保障、社會(huì)福利、社會(huì)服務(wù)等進(jìn)行調(diào)整、規(guī)范，以保障民眾的基本社會(huì)權(quán)利。雖然這一時(shí)期社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策(經(jīng)濟(jì)體制)的關(guān)系發(fā)生了變化，即由原先的一體、依附關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橄嗷オ?dú)立的關(guān)系，但在“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則下，發(fā)展經(jīng)濟(jì)仍是這一時(shí)期國家的優(yōu)先追求，社會(huì)政策實(shí)際上是作為經(jīng)濟(jì)政策的配套措施而實(shí)施的。

(4)補(bǔ)缺式、制度式社會(huì)政策并存，城鄉(xiāng)、地域、職業(yè)、階層之間社會(huì)福利供給的不平衡加劇。這一時(shí)期的社會(huì)政策改革在城鄉(xiāng)之間存在明顯的不同步。城市社會(huì)政策范式大致可界定為“制度式”，農(nóng)村則屬于“補(bǔ)缺式”。在城市，針對(duì)企業(yè)職工的社會(huì)保障制度改革取得了突破性進(jìn)展，1986年隨著國有企業(yè)勞動(dòng)用工制度的改革，我國探索建立了“待業(yè)保險(xiǎn)制度”，1998年12月16日國務(wù)院第11次常務(wù)會(huì)議通過《失業(yè)保險(xiǎn)條例》并予以實(shí)施。養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)制度經(jīng)過前期探索，黨的十三屆四中全會(huì)《決定》規(guī)定，“城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)金由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合”。其后兩項(xiàng)制度在廣泛試點(diǎn)的基礎(chǔ)上在全國全面建立。這一時(shí)期社會(huì)救助制度也在城市建立起來，1999年國務(wù)院出臺(tái)《城市居民最低生活保障條例》。但在農(nóng)村，各項(xiàng)基本社會(huì)保障制度建設(shè)尚未提上日程，農(nóng)民養(yǎng)老以家庭保障為主。就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)服務(wù)等在城鄉(xiāng)之間存在著很大的不同。當(dāng)然，在城市制度式社會(huì)政策內(nèi)部，因?yàn)槁殬I(yè)、階層、地域、行業(yè)等有所不同，社會(huì)保障實(shí)際待遇存在較大的差別，例如公務(wù)員、事業(yè)單位職工的社會(huì)保障、社會(huì)福利待遇就與企業(yè)職工形成了鮮明的對(duì)比，交通、能源、金融、外貿(mào)等行業(yè)的社會(huì)保障、社會(huì)福利待遇與其他行業(yè)形成了鮮明的對(duì)比。

(三)互構(gòu)(28)“社會(huì)互構(gòu)論”是我國著名社會(huì)學(xué)家鄭杭生及其團(tuán)隊(duì)創(chuàng)立的一種社會(huì)學(xué)理論。通過對(duì)當(dāng)代社會(huì)生活的重大現(xiàn)象和過程的研究,“社會(huì)互構(gòu)論”摒棄了關(guān)于社會(huì)與自然、個(gè)人與社會(huì)、市場(chǎng)與國家、自治與政府、西方與東方、世界與中國、全球與本土的二元對(duì)立或相互排斥、壓制、支配、制衡的傳統(tǒng)視角,闡釋了人類生存共同體中相互關(guān)聯(lián)的多種二重性關(guān)系,它們既有差異、對(duì)立和沖突,也相互適應(yīng)、協(xié)調(diào)和整合。在“社會(huì)互構(gòu)論”看來,多元社會(huì)行動(dòng)主體間相互形塑、同構(gòu)共生，“我們身處于社會(huì)互構(gòu)的時(shí)代”(參見鄭杭生、楊敏：《社會(huì)互構(gòu)論:全貌概要和精義探微》，載《社會(huì)科學(xué)研究》，2010(4))。此處的“互構(gòu)”一詞即是借鑒自“社會(huì)互構(gòu)論”。范式：社會(huì)政策經(jīng)濟(jì)政策并重(2003年至今)

2003年以來，我國政府改變了過去20多年片面追求GDP增長的發(fā)展模式，強(qiáng)調(diào)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，長期沒有得到應(yīng)有發(fā)展的福利制度受到高度重視，并通過切實(shí)措施予以推進(jìn)，我國進(jìn)入了福利制度建設(shè)的黃金期，有的學(xué)者甚至認(rèn)為我國進(jìn)入了“社會(huì)政策時(shí)代”(29)王思斌：《正在走向社會(huì)政策時(shí)代》，載《中國衛(wèi)生》，2005(7)。。近年來，伴隨我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，如何發(fā)展和完善福利制度成為人們關(guān)切的問題。是回到上一個(gè)階段社會(huì)政策的“兼顧范式”，還是在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中有進(jìn)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的同步發(fā)展？我們的選擇當(dāng)然是后者。但福利制度的建設(shè)并不是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展亦步亦趨、如影隨形，而是互構(gòu)互促、共同進(jìn)步。因此，在社會(huì)政策發(fā)展的這個(gè)時(shí)期，社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策并重是必然的，我們可以將其稱為社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策互構(gòu)時(shí)期，即“互構(gòu)范式”，而且這個(gè)階段尚在進(jìn)行中。

(1)國家戰(zhàn)略由片面追求GDP增長轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。改革開放20多年，片面追求GDP增長的發(fā)展模式導(dǎo)致了社會(huì)問題大量出現(xiàn)。在社會(huì)福利領(lǐng)域，以市場(chǎng)機(jī)制作為福利供給的基礎(chǔ)機(jī)制導(dǎo)致了福利制度建設(shè)大大滯后于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，不僅整體的福利水平?jīng)]有得到應(yīng)有的提升，而且福利制度內(nèi)部存在著明顯的城鄉(xiāng)、區(qū)域、職業(yè)、階層等的不平衡。隨著經(jīng)濟(jì)快速增長和綜合國力的不斷提升，改變過去的發(fā)展模式已經(jīng)成為必然的選擇。2003年以來，我國政府在總結(jié)反思改革開放20多年經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，將經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展作為國家發(fā)展的基本目標(biāo)。時(shí)任中共中央總書記的胡錦濤同志在2003年7月28日的講話中提出“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”。同年召開的黨的十六屆三中全會(huì)提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放”的新要求。黨的十八大提出中國特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局是經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”。黨的十九大明確提出堅(jiān)持“以人民為中心的發(fā)展思想”，強(qiáng)調(diào)必須“把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)”。所有這些都標(biāo)志著我國發(fā)展戰(zhàn)略的深刻轉(zhuǎn)變，這一重大轉(zhuǎn)變?yōu)楦＠贫冉ㄔO(shè)、社會(huì)政策創(chuàng)新提供了契機(jī)。

(2)社會(huì)政策建設(shè)進(jìn)入新中國成立以來的黃金時(shí)期。2003年以來我國社會(huì)政策一改過去長期滯后的局面，取得了突飛猛進(jìn)的進(jìn)展，進(jìn)入了新中國成立以來最好的發(fā)展期。針對(duì)農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等制度相繼出臺(tái)。2007年農(nóng)村低保制度出臺(tái)。2011年《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》頒布實(shí)施。2014年國務(wù)院頒布《社會(huì)救助暫行辦法》，建立綜合的社會(huì)救助制度。2011年國家出臺(tái)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2010—2020)》，2015年中共中央、國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，要求到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障。確保我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。以經(jīng)濟(jì)政策、市場(chǎng)機(jī)制解決社會(huì)問題的途徑開始扭轉(zhuǎn)。目前實(shí)施的“精準(zhǔn)扶貧”就是采取開發(fā)式扶貧與社會(huì)救助“雙輪驅(qū)動(dòng)”的戰(zhàn)略，經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策充分結(jié)合。(30)李迎生、李金珠：《走向一體化的反貧困政策框架》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2019(4)。精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施中的“五個(gè)一批”即發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會(huì)保障兜底一批，其中發(fā)展教育脫貧一批、社會(huì)保障兜底一批就屬于社會(huì)政策的內(nèi)容，前面“三個(gè)一批”也涵蓋了社會(huì)政策的內(nèi)容。(31)李迎生：《推進(jìn)社會(huì)政策及扶貧攻堅(jiān)方案的有效銜接》，載《甘肅社會(huì)科學(xué)》，2016(4)。教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)服務(wù)等屬于社會(huì)福利的內(nèi)容也逐步回歸。過去長期被忽視的農(nóng)民工、殘疾人、困境兒童、高齡失能老人、留守老人、留守婦女、留守兒童等的社會(huì)保護(hù)體系也得以建立。

(3)發(fā)展型社會(huì)政策成為社會(huì)政策的主體范式。正如黨的十九大所指出的，進(jìn)入中國特色社會(huì)主義新時(shí)代，我國仍處于并將長期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國情沒有變，我國是世界最大發(fā)展中國家的國際地位沒有變。由于國內(nèi)外各方面條件的變化，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長速度從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長；經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)，舊發(fā)展方式、舊經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正在讓位于以轉(zhuǎn)型升級(jí)、生產(chǎn)率提高、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為主要內(nèi)容的科學(xué)、可持續(xù)、包容性發(fā)展；經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)發(fā)展及創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)；國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境趨緊，國際市場(chǎng)競(jìng)爭更加激烈。(32)鄭京平：《中國經(jīng)濟(jì)的新常態(tài)及應(yīng)對(duì)建議》，載《中國發(fā)展觀察》，2014(11)。伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的到來，我國社會(huì)政策的發(fā)展與完善，既要與時(shí)俱進(jìn)地滿足困難群體的民生需要，也要注意不能影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持與我國國情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的原則，循序漸進(jìn)地推進(jìn)。當(dāng)下乃至今后一個(gè)較長時(shí)期社會(huì)政策改革創(chuàng)新最迫切、最關(guān)鍵的任務(wù)是推動(dòng)社會(huì)政策范式從再分配型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變，從制度設(shè)計(jì)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)合乃至融合。(33)李迎生、呂朝華：《社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變與社會(huì)政策創(chuàng)新發(fā)展》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2018(1)。發(fā)展型社會(huì)政策強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)政策對(duì)象的自主意識(shí)與自主發(fā)展能力，強(qiáng)調(diào)對(duì)政策對(duì)象人力資本和社會(huì)資本的投資，強(qiáng)調(diào)政策干預(yù)中心的前置(預(yù)防)，因此，它不僅僅是社會(huì)福利，是再分配，也是一種生產(chǎn)性或發(fā)展性投資，對(duì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展是有利的。

(4)社會(huì)政策由補(bǔ)缺式與制度式并存過渡到適度普惠式。在“兼顧范式”時(shí)期，農(nóng)村社會(huì)政策建設(shè)除反貧困等少數(shù)領(lǐng)域有較大進(jìn)展外，多數(shù)領(lǐng)域基本處在停滯或探索期，少數(shù)領(lǐng)域甚至有所退步，如合作醫(yī)療村覆蓋率從20世紀(jì)70年代中后期達(dá)到歷史最高點(diǎn)后迅速下降，至80年代中期達(dá)到歷史最低點(diǎn)(4.8%)，到2003年，除少數(shù)年份超過10%以外，長期徘徊在10%以下。(34)李迎生：《國家、市場(chǎng)與社會(huì)政策：中國社會(huì)政策發(fā)展歷程的反思與前瞻》，載《社會(huì)科學(xué)》，2012(9)。進(jìn)入21世紀(jì)以來，上述局面發(fā)生顯著改變。2006年黨的十六屆六中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》，首次提出到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)自2009年推出試點(diǎn)后，到2012年基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，人人享有養(yǎng)老保險(xiǎn)成為現(xiàn)實(shí)，是我國社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的重要里程碑。2014年2月7日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。新型農(nóng)村合作醫(yī)療自2003年開始試點(diǎn)，到2010年基本覆蓋全國農(nóng)村居民。目前，新型農(nóng)村合作醫(yī)療與城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)的整合正在積極推進(jìn)中。社會(huì)救助制度自2007年農(nóng)村低保出臺(tái)后已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全國覆蓋。2006年民政部首次明確提出了構(gòu)建“適度普惠型”福利制度的構(gòu)想，此后，針對(duì)老人、兒童、殘疾人等特殊群體的適度普惠型福利制度在各地開始了探索。在這一時(shí)期，適度普惠型福利制度在教育、公共衛(wèi)生、就業(yè)、住房、社會(huì)服務(wù)等領(lǐng)域的探索也得到順利推進(jìn)。

三、邁向自主范式：社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策關(guān)系的趨向展望

按照黨的十九大的戰(zhàn)略部署，到2035年我國將基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化。到21世紀(jì)中葉，我國將建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。經(jīng)過“互構(gòu)范式”階段的發(fā)展，到我國基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化時(shí)，社會(huì)政策制度體系將更加健全，政策項(xiàng)目更加完善，覆蓋對(duì)象更加全面，享受標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和綜合國力的顯著提升，社會(huì)政策將進(jìn)入“自主范式”發(fā)展階段。在該階段，經(jīng)濟(jì)政策無疑仍然是重要的，是一切事業(yè)包括社會(huì)政策發(fā)展的基礎(chǔ)，但社會(huì)政策的地位進(jìn)一步提升，與經(jīng)濟(jì)政策相比，社會(huì)政策處在優(yōu)先發(fā)展的地位，經(jīng)濟(jì)政策服務(wù)于社會(huì)政策。“自主范式”發(fā)展階段社會(huì)政策處在優(yōu)先發(fā)展的地位、經(jīng)濟(jì)政策服務(wù)于社會(huì)政策，是由社會(huì)政策在實(shí)現(xiàn)人的全面自由發(fā)展中的角色所決定的。

(1)人的全面自由發(fā)展成為國家發(fā)展的基本和最高目標(biāo)。這也是我們將這個(gè)階段我國社會(huì)政策發(fā)展界定為“自主范式”的基本依據(jù)。人的全面發(fā)展，是指“人以一種全面的方式，就是說，作為一個(gè)完整的人，占有自己的全面的本質(zhì)”。(35)《馬克思恩格斯文集》，第1卷，189、158頁，北京，人民出版社，2009。實(shí)現(xiàn)人的全面自由發(fā)展是人類最崇高的理想，也是馬克思主義理論的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。(36)郭海奇、張積良：《對(duì)馬克思恩格斯關(guān)于人的全面發(fā)展思想的現(xiàn)實(shí)思考——基于中國夢(mèng)的視角》，載《中共山西省直機(jī)關(guān)黨校學(xué)報(bào)》，2016(2)；燕連福、夏珍珍：《論習(xí)近平“以人民為中心”的發(fā)展思想》，載《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2018(5)。在馬克思和恩格斯看來，資本主義解放了生產(chǎn)力，推動(dòng)了生產(chǎn)的發(fā)展，但卻沒有實(shí)現(xiàn)人的解放，呈現(xiàn)出人和勞動(dòng)的異化。在《1844年經(jīng)濟(jì)學(xué)哲學(xué)手稿》中，馬克思指出，“勞動(dòng)為富人生產(chǎn)了奇跡般的東西，但是為工人生產(chǎn)了赤貧……勞動(dòng)用機(jī)器代替了手工勞動(dòng)，但是使一部分工人回到野蠻的勞動(dòng)，并使另一部分工人變成機(jī)器”。(37)《馬克思恩格斯文集》，第1卷，189、158頁，北京，人民出版社，2009。資本主義社會(huì)的特點(diǎn)是“物的關(guān)系對(duì)個(gè)人的統(tǒng)治、偶然性對(duì)個(gè)性的壓抑”。(38)《馬克思恩格斯全集》，第3卷，515頁，北京，人民出版社，1960。在資本主義現(xiàn)實(shí)下，“每一個(gè)工人都只適合于從事一種局部職能”(39)《馬克思恩格斯文集》，第5卷，393頁，北京，人民出版社，2009。，導(dǎo)致工人畸形發(fā)展，成為局部的人，甚至成為機(jī)器的附屬品?！皺C(jī)器勞動(dòng)極度地?fù)p害了神經(jīng)系統(tǒng)，同時(shí)它又壓抑肌肉的多方面運(yùn)動(dòng)，奪去身體上和精神上的一切自由活動(dòng)”。(40)《馬克思恩格斯全集》，第42卷，438頁，北京，人民出版社，2016。因此，必須推翻資本主義制度，實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義，才能實(shí)現(xiàn)工人階級(jí)及廣大人民群眾的全面自由發(fā)展?！按婺谴嬖谥A級(jí)和階級(jí)對(duì)立的資產(chǎn)階級(jí)舊社會(huì)的，將是這樣一個(gè)聯(lián)合體，在那里，每個(gè)人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件?！?41)《馬克思恩格斯選集》，第4卷，647頁，北京，人民出版社，2012。在這里，馬克思和恩格斯對(duì)他們心目中的共產(chǎn)主義社會(huì)作出了科學(xué)的構(gòu)想。黨的十九大提出堅(jiān)持“以人民為中心的發(fā)展思想”，既是對(duì)馬克思主義關(guān)于人的全面自由發(fā)展科學(xué)思想的全面繼承，也是中國共產(chǎn)黨一直以來“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”思想和實(shí)踐的高度概括。在中國特色社會(huì)主義新時(shí)代全面推進(jìn)“以人民為中心”的發(fā)展，必將為人的全面自由發(fā)展創(chuàng)造各方面充分條件。到2035年我國基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，人的全面自由發(fā)展將成為國家發(fā)展的基本和最高目標(biāo)。

(2)社會(huì)主義現(xiàn)代化的基本實(shí)現(xiàn)將為人的全面自由發(fā)展提供發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)人的全面自由發(fā)展是要具備各方面條件的。馬克思指出:“‘解放’是一種歷史活動(dòng)，不是思想活動(dòng)，‘解放’是由歷史的關(guān)系，是由工業(yè)狀況、商業(yè)狀況、農(nóng)業(yè)狀況、交往狀況促成的。”(42)《馬克思恩格斯選集》，第1卷，154、166頁，北京，人民出版社，2012。實(shí)際上，馬克思在這里是將生產(chǎn)力的充分發(fā)展作為工人階級(jí)和人類解放的必要條件和前提。在原始社會(huì)生產(chǎn)力極其低下的現(xiàn)實(shí)中是不可能實(shí)現(xiàn)人的全面自由發(fā)展的。在分工和私有制條件下，“人們的發(fā)展只能具有這樣的形式：一些人靠另一些人來滿足自己的需要，因而一些人(少數(shù))得到了發(fā)展的壟斷權(quán)；而另一些人(多數(shù))經(jīng)常地為滿足最迫切的需要而進(jìn)行斗爭，因而暫時(shí)(即在新的革命的生產(chǎn)力產(chǎn)生以前)失去了任何發(fā)展的可能性?！?43)《馬克思恩格斯全集》，第3卷，507頁，北京，人民出版社，1960。進(jìn)入社會(huì)主義時(shí)代，生產(chǎn)資料公有制的建立，為人的全面自由發(fā)展創(chuàng)造了重要的前提條件。但由于社會(huì)主義制度絕大多數(shù)是在生產(chǎn)力比較落后的國家建立起來的，發(fā)展生產(chǎn)力成為這些國家的核心任務(wù)。“如果沒有這種發(fā)展，那就只會(huì)有貧窮、極端貧困的普遍化;而在極端貧困的情況下，必須重新開始爭取必需品的斗爭”。(44)《馬克思恩格斯選集》，第1卷，154、166頁，北京，人民出版社，2012。從這里可以看出，人的解放與自由全面發(fā)展必須以生產(chǎn)力發(fā)展作為根本依托，必須堅(jiān)定不移地從現(xiàn)實(shí)中尋找力量，創(chuàng)造條件。(45)燕連福、夏珍珍：《論習(xí)近平“以人民為中心”的發(fā)展思想》，載《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào) ( 社會(huì)科學(xué)版)》，2018(5)。到2035年我國基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，必將為人的全面自由發(fā)展提供發(fā)達(dá)、堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，我們通過社會(huì)政策等制度政策創(chuàng)新，必然將人的全面自由發(fā)展大大向前推進(jìn)一步。

(3)社會(huì)政策將成為實(shí)現(xiàn)人的全面自由發(fā)展的基本依托和中介。社會(huì)政策以促進(jìn)社會(huì)公平正義、社會(huì)成員共享發(fā)展成果為基本理念，以提升社會(huì)成員普遍福祉和社會(huì)和諧為最終目標(biāo)。社會(huì)政策致力于改善民生，幫助困難群體和弱勢(shì)人群，提供公共服務(wù)，合理調(diào)節(jié)貧富差距，減低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)代價(jià)。實(shí)現(xiàn)黨的十九大提出的“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”等保障和改善民生的目標(biāo)，是社會(huì)政策的基本職責(zé)，也是實(shí)現(xiàn)人的全面自由發(fā)展的基本要求。在我國社會(huì)主義現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，通過社會(huì)政策更高水平的創(chuàng)新發(fā)展，推動(dòng)人民群眾享有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會(huì)保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境、更豐富的精神文化生活，從而獲得更大的自由、更全面充分的發(fā)展。我國堅(jiān)持走中國特色社會(huì)主義道路，在基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化時(shí)期能夠通過社會(huì)政策創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)包括廣大困難群體、弱勢(shì)人群的全面自由發(fā)展是可行性的，因?yàn)槲覀兙哂泻芏鄡?yōu)勢(shì)，其中最關(guān)鍵的有以下兩點(diǎn)：一是社會(huì)主義制度、體制的優(yōu)越性，中國共產(chǎn)黨是代表全體中國人民根本利益的政黨，黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)及利用體制集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)，使得我們能夠通過政策創(chuàng)新將發(fā)展成果更多、更公平地惠及全體人民；二是到我國基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化時(shí)，科技進(jìn)步將取得新的更大的發(fā)展，其時(shí)人們擺脫了分工、勞動(dòng)等對(duì)人的全面自由發(fā)展的束縛，國家通過出臺(tái)更高水平的普惠型社會(huì)政策使人的全面自由發(fā)展由可能走向現(xiàn)實(shí)。

(4)構(gòu)建更高水平的普惠式社會(huì)政策實(shí)現(xiàn)人的全面自由發(fā)展。構(gòu)建什么樣的福利制度實(shí)現(xiàn)人的全面自由發(fā)展是需要加以探討的。國際上，“基本收入”(basic income)計(jì)劃被討論了幾個(gè)世紀(jì)，近幾十年不時(shí)成為熱點(diǎn)。菲利普·范·帕里斯(Philippe Van Parijs)認(rèn)為基本收入是指一個(gè)政治共同體向所有社會(huì)成員支付的一項(xiàng)相同的收入。這種收入是以個(gè)人為基礎(chǔ)，既不要家計(jì)調(diào)查，也不需要有工作的要求(46)Philippe，Van Parijs.Real Freedom for All:What(if anything)can Justify Capitalism.Oxford：Clarendon Press,1995，pp.38-40.?！盎臼杖搿庇?jì)劃對(duì)保障個(gè)體自由無疑是基本的，是一項(xiàng)基礎(chǔ)的普惠計(jì)劃。在物質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展到可以按需分配、人工智能等新技術(shù)革命的發(fā)展使人工被大量取代的社會(huì)條件下，西方右翼社會(huì)政策學(xué)者主張通過福利制度“管理窮人”，提升工作倫理的社會(huì)基礎(chǔ)便不復(fù)存在了(47)Cloward,R.,and F.Fox-Piven.Regulating the Poor,the Functions of Public Welfare.London : Tavistock Publications，1971，p.343.，“基本收入”是可以實(shí)現(xiàn)的。我國自2003年以來福利制度建設(shè)突飛猛進(jìn)，現(xiàn)階段基本實(shí)現(xiàn)“全民皆保障”“全民皆福利”，項(xiàng)目已經(jīng)比較齊全了，全體國民也基本涵蓋其中了，但給付標(biāo)準(zhǔn)在城鄉(xiāng)、地域、職業(yè)、階層、行業(yè)之間存在諸多差異，制度、項(xiàng)目的統(tǒng)籌層次存在著從縣(市)統(tǒng)籌到省(直轄市)統(tǒng)籌再到全國統(tǒng)籌等不同層次，福利制度存在突出的“碎片化”現(xiàn)象，“碎片化”的社會(huì)政策是不可能實(shí)現(xiàn)所有人的全面自由發(fā)展的。在我國社會(huì)主義現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)時(shí)期，依托強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，我們應(yīng)當(dāng)基于人的全面自由發(fā)展需要構(gòu)建一種全新的普惠性福利制度，實(shí)現(xiàn)人的全面自由發(fā)展。它將體現(xiàn)以下幾個(gè)鮮明的特點(diǎn)：其一，這種福利制度擺脫了“碎片化”。實(shí)現(xiàn)了福利體系的全國統(tǒng)一，不僅體現(xiàn)了待遇標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，而且實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)籌層次的統(tǒng)一。其二，這種福利制度基于人的全生命周期。一個(gè)人的全生命周期，涉及出生前的孕育、出生、幼兒、少年、青年、壯年、老年、死亡等不同時(shí)期，每個(gè)時(shí)期都應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的福利制度保障其正常發(fā)展，對(duì)廣大的普通民眾尤其如此。其三，這種福利制度是基于“需要”“發(fā)展”而非“身份”“職業(yè)”的。(48)岳經(jīng)綸、方珂：《從“社會(huì)身份本位”到“人類需要本位”：中國社會(huì)政策的范式演進(jìn)》，載《學(xué)術(shù)月刊》，2019(2)。基于“身份”“職業(yè)”等的普惠性只是有利于優(yōu)勢(shì)階層、職業(yè)、家庭的。其四，這種福利制度是與時(shí)俱進(jìn)的，因?yàn)槿藢?duì)“需要”“發(fā)展”的追求是不斷變化的。

四、總結(jié)與討論

從社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策關(guān)系的視角，結(jié)合馬克思主義關(guān)于人的全面自由發(fā)展理論分析探討新中國自成立到全面實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的社會(huì)政策百年發(fā)展歷程，新中國社會(huì)政策大體上經(jīng)歷依附范式(社會(huì)政策服務(wù)經(jīng)濟(jì)政策)、兼顧范式(經(jīng)濟(jì)政策兼顧社會(huì)政策)、互構(gòu)范式(社會(huì)政策經(jīng)濟(jì)政策并重)、自主范式(經(jīng)濟(jì)政策服務(wù)社會(huì)政策 )四個(gè)發(fā)展階段。截至目前，我國社會(huì)政策尚處在互構(gòu)范式的演進(jìn)過程中，到2035年我國基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，社會(huì)政策將進(jìn)入自主范式階段。

與新中國社會(huì)政策百年演進(jìn)歷程的四個(gè)階段相對(duì)應(yīng)，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的推進(jìn)、生產(chǎn)力水平的提升和社會(huì)主義現(xiàn)代化的發(fā)展，中國社會(huì)政策處在不斷發(fā)展完善的進(jìn)程中，從依附范式時(shí)期的補(bǔ)缺式社會(huì)政策到兼顧范式時(shí)期的補(bǔ)缺式、制度式并存社會(huì)政策，再到互構(gòu)范式時(shí)期的適度普惠式社會(huì)政策，最后發(fā)展到自主范式時(shí)期更高水平的普惠式社會(huì)政策。

在這一漫長的歷史進(jìn)程中，社會(huì)政策的“自性”逐漸獲得了回歸，人們?cè)蚪驑返赖摹鞍l(fā)展型社會(huì)政策”也因失去其前提條件和不符合社會(huì)政策的本來屬性而退出歷史舞臺(tái)。因?yàn)榘l(fā)展型社會(huì)政策強(qiáng)調(diào)社會(huì)政策兼具促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能，即要求社會(huì)政策在“社會(huì)性”之外也要具有“經(jīng)濟(jì)性”。所以在經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化階段，經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策終將回歸各自的本質(zhì)屬性。(49)經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策終將回歸各自的本有屬性，社會(huì)政策終將獲得自主發(fā)展，并不意味著社會(huì)政策可以脫離經(jīng)濟(jì)政策(發(fā)展)，而是指在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的社會(huì)條件下，社會(huì)政策作為促進(jìn)人的全面發(fā)展的橋梁、中介的制度設(shè)計(jì)獲得了穩(wěn)定的、可持續(xù)的支撐，從而可以自主地為人的全面自由發(fā)展做出自己應(yīng)盡的貢獻(xiàn)。伴隨著社會(huì)政策本質(zhì)屬性的回歸，人的全面自由發(fā)展也將由低級(jí)階段向高級(jí)階段推進(jìn)。

新中國社會(huì)政策的百年演進(jìn)歷程既是時(shí)間上的前后繼替，是一種自然歷史過程，也是一種既體現(xiàn)社會(huì)政策發(fā)展演變的普遍規(guī)律性同時(shí)又兼具本土特色的合邏輯的發(fā)展進(jìn)程。所謂“兼具本土特色”至少包含兩個(gè)方面的含義：其一是指中國社會(huì)政策的發(fā)展演變受中國獨(dú)特的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化及歷史條件的影響；其二是指作為代表全中國人民根本利益的中國共產(chǎn)黨按照現(xiàn)代化演進(jìn)規(guī)律及馬克思主義關(guān)于人的全面自由發(fā)展的理論，對(duì)社會(huì)政策發(fā)展演進(jìn)的普遍規(guī)律在本土加以創(chuàng)造性的結(jié)合、運(yùn)用和推動(dòng)。

對(duì)中國社會(huì)政策的歷史演進(jìn)和范式轉(zhuǎn)換進(jìn)行科學(xué)分析不僅是揭示我國社會(huì)政策發(fā)展演變的規(guī)律性的需要，也是現(xiàn)實(shí)的迫切要求。伴隨中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，在全面建成小康社會(huì)即將實(shí)現(xiàn)、全國人民在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下以昂揚(yáng)的姿態(tài)向2035年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、21世紀(jì)中葉建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的宏偉目標(biāo)奮進(jìn)的歷史時(shí)期，社會(huì)政策應(yīng)科學(xué)發(fā)展以推動(dòng)這一進(jìn)程，這是時(shí)代賦予我們的神圣職責(zé)。